Sentencia Contencioso-Administrativo 113/2023 Tribunal Superior de Justicia de La Rioja . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 165/2019 de 28 de marzo del 2023

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente proceso el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Logroño, adoptado en sesión celebrada el día 4 de abril de 2019, que acordó aprobar definitivamente el PLAN ESPECIAL DE REFORMA INTERIOR, Nº 15, AVDA. DE LOBETE II Y LA ORDENANZA ESPECIAL UEN 12.6 "Lobete II" del PGM de Logroño.

SEGUNDO.- La demandante solicita que se anule y deje sin efecto el Acuerdo recurrido y, como recurso indirecto, se anulen las siguientes determinaciones del Plan General Municipal aplicadas en el PERI nº 15: La determinación del Aprovechamiento medio del PGM aplicada; la asimilación que hace el Plan General Municipal de los viales en los estándares de espacios libres públicos y la consideración de vial que atraviesa el PERI nº 15, continuación de la calle Baltasar Gracián, como dotación local.

TERCERO.- El PERI fue delimitado el 20 de junio de 1992 por el Plan General Municipal de Logroño. La gestión posterior se realiza con la aprobación del Plan Especial.

El PERI 15 es un Plan Especial de Reconversión Industrial. Su régimen jurídico urbanístico viene recogido en el Plan General Municipal de Logroño, artículo 3.8.5 de sus Normas Urbanísticas.

Ha de recordarse que el titular de la potestad de planeamiento es el Ayuntamiento. Los planes sólo pueden ser anulados cuando se acredite suficientemente por la recurrente que la administración ha incurrido en error manifiesto, se ha alejado de los intereses generales, ha vulnerado alguna normativa imperativa o no se ha ajustado a los principios de racionalidad y congruencia.

El Pleno del Ayuntamiento de Logroño de 30 de diciembre de 1999, aprobó las "Directrices para la redacción de PERIS o Modificaciones Puntuales del Plan General Municipal en suelo urbano, en las áreas de Cascajos, Pedregales y Avenida de Lobete.

La Junta de Gobierno Local de 18 de octubre de 2017 aprueba provisionalmente el Plan Especial.

El 4 de abril de 2019 es aprobado definitivamente el PERI Lobete II.

CUARTO.- El recurrente considera que los propietarios del suelo del PERI 15 patrimonializan menos aprovechamiento subjetivo que lo que legalmente le corresponde y que el Ayuntamiento recibe más aprovechamiento lucrativo de cesión de lo que le corresponde. Considera el recurrente que el Ayuntamiento recibe 10,47% del aprovechamiento objetivo y debería recibir el 10%. El recurrente considera que el aprovechamiento medio que debe asignarse es mayor (1,73) al aplicable según el PGM, que se establece en 1,72.

1º) Hemos de comenzar dando respuesta a la alegación manifestada por el codemandado al sostener que no se invoca por el recurrente un interés legítimo. Considera la parte codemandada que los recurrentes en el presente procedimiento inician una acción pública que defiende el interés general, sin embargo, esta concreta pretensión, que pretende reducir el aprovechamiento lucrativo de cesión e incrementar el aprovechamiento subjetivo de los propietarios del ámbito del PERI, no concreta un interés público. En definitiva, entiende el codemandado que los únicos legitimados en este aspecto serían los propietarios del ámbito subjetivo.

Tal y como ha expuesto la Sentencia de esta Sala, ponente Ilmo. Sr. Escanilla Pallás, en la sentencia nº 80/2023, de 1 de marzo (PO 167/2019):

"El planteamiento de la codemandada no puede prosperar porque la parte demandante está ejercitando la acción pública en materia urbanística y viene recogida expresamente en la legislación estatal dentro del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, tanto en su art. 5, apartados c), d) y f), como en su art.62: «1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística...".la STS de 16 de julio de 2016 (Casación núm. 3702/2014) añade también que «...es preciso recordar que hay materias en nuestro Ordenamiento Jurídico en que se reconoce por excepción la "acción pública" a los particulares, mediante la cual y amparada en el mero interés por el cumplimiento de la legalidad y la salvaguarda de los intereses generales, -que es definitiva la finalidad perseguida por la recurrente, a la vista de las alegaciones y motivos de impugnación articulados en su demanda- se permite a los administrados la posibilidad de impugnar cualquier actuación administrativa sin tener alguna conexión directa que les ataña, esto es ni derechos subjetivo que defender ni tampoco interés legítimo. Ello sucede en materias de urbanismo, medioambiente y patrimonio público».

El Tribunal Supremo ha establecido que el ejercicio de la acción pública debe respetar las reglas de la buena fe y la prohibición del abuso del derecho ( artículo 7 del CC y artículo 11 de la LOPJ).

No existe ningún dato o prueba en el proceso jurisdiccional que permita concluir la existencia de mala fe o abuso de derecho por parte de la parte demandante. El hecho que la parte actora no tenga ningún interés o derecho afectado por el PERI o que no sea propietario en la zona no puede considerarse abusivo porque de los diferentes motivos de impugnación alegados se infiere que la finalidad legítima es que se cumpla la legalidad urbanística."

Por tanto, considera esta Sala que a pesar de encontrarnos ante una acción pública que defiende el interés general, los recurrentes tienen legitimación para efectuar la alegación planteada. Por tanto, hemos de entrar en el fondo del asunto de la primera cuestión planteada.

2º) Para el análisis de la cuestión de fondo, conviene recordar que el art. 127.2 de la LOTUR indica:

" 1. El aprovechamiento medio se calculará conforme a lo dispuesto en los apartados siguientes a este artículo con el fin de garantizar el cumplimiento del principio de equidistribución entre los propietarios, por el aprovechamiento subjetivo que les corresponde y los costes generados por el desarrollo urbano, asegurando, en todo caso, la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas generadas por la operación.

2. El aprovechamiento medio de un área remitida a planeamiento especial en suelo urbano no consolidado, así como el aprovechamiento medio de una unidad de ejecución en suelo urbano no consolidado se obtiene mediante la división del aprovechamiento objetivo asignado por el planeamiento a los terrenos en ella comprendidos entre su superficie."

Al art. 77.3 c de la LOTUR dispone: "3. Los planes especiales de reforma interior, destinados al desarrollo de operaciones integradas de reforma interior, además de las previstas en el apartado anterior, contendrán las determinaciones siguientes:

a) Las previstas para los planes parciales, salvo que alguna de ellas fuera innecesaria por no guardar relación con la reforma.

b) Delimitación de las unidades de ejecución que se consideren necesarias.

c) Aprovechamiento medio del área a que se refiera.

d) Fijación de plazos y elección del sistema de actuación para su desarrollo."

El Artículo 65 de la LOTUR detalla las determinaciones en suelo urbano no consolidado : "En suelo urbano no consolidado el Plan General Municipal contendrá las siguientes determinaciones:

a) Cuando el Plan General Municipal prevea actuar directamente a través de unidades de ejecución, además de las determinaciones del artículo anterior, incluirá el aprovechamiento medio de cada unidad de ejecución, así como la evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización.

b) Cuando el Plan General Municipal establezca áreas remitidas a planeamiento especial, contendrá las siguientes determinaciones:

1.º Delimitación de su perímetro.

2.º Asignación de intensidades, tipologías edificatorias y usos globales en las diferentes unidades que se remitan.

3.º Aprovechamiento objetivo, obtenido conforme a lo dispuesto en el artículo 125.1."

Como vemos, conforme a los apartados 1º y 3º del art. 65 b) de la LOTUR, es el Plan General Municipal quien delimita el área remitida a un planeamiento especial, al delimitar el PERI, determina su aprovechamiento objetivo y su superficie.

El ámbito territorial del PERI ha sido objeto de tres segregaciones en los años 1998, 2002 y 2004. Con independencia de que se segregue en diferentes fases, el aprovechamiento medio es el mismo porque viene delimitado por el Plan General Municipal y es el resultado de dividir el aprovechamiento objetivo de todo el PERI por su superficie total. Se realiza el cálculo para toda el área remitida al PERI.

El PGM establece el aprovechamiento objetivo: 22.475 m2. La superficie es de 12.928,34 m2, según cartografía municipal.

Siendo el aprovechamiento medio el resultado de dividir el aprovechamiento objetivo total del PERI entre la superficie total, los valores provienen del Planeamiento General. Por tanto, el PERI reproduce el aprovechamiento medio resultante del planeamiento general. El aprovechamiento subjetivo igual a 20.120,70 m2t, resulta de aplicar sobre la superficie aportada el 90% del aprovechamiento medio.

Como indicamos, no es posible, como pretende el recurrente, alterar el aprovechamiento medio dependiendo de las fases en las que se va segregando (1998, 2002, 2004) porque las segregaciones no constituyen nuevas delimitaciones sino que son meros instrumentos de ejecución anticipada.

El reparto de aprovechamiento entre los propietarios y el aprovechamiento de cesión obligatoria a la administración actuante son ajustadas a derecho.

En consecuencia con lo expuesto, ha de desestimarse la alegación desarrollada en el Fundamento Jurídico Primero de la demanda interpuesta por la parte recurrente.

QUINTO.- Manifiesta el recurrente que se infringe el artículo 63 b) de la LOTUR y el art. 3.8.5 del PGM por no respetarse la exigencia de garantía del estándar de sistema general de espacios libres destinados a parques y zonas verdes, en proporción no inferior a 5 m2 por habitante.

Para dar respuesta a esta alegación hemos de recordar que el artículo 3.8.5.2 de las NNUU PGM de Logroño determina que el estándar de 5m2 por habitante es aplicable a los PERIs de reconversión industrial delimitados con posterioridad a la revisión del Programa del PGM de Logroño, realizada en 1998. Recordemos que el PERI objeto de recurso se delimitó en 1992, por tanto, no es aplicable la exigencia alegada por el recurrente.

No podemos olvidar una constante que recuerda el informe emitido por Pedro Jesús, sin perjuicio de que se hayan producido diversas segregaciones para permitir un desarrollo secuencial del PERI 15 original, el suelo corresponde a la delimitación primigenia realizada por el Plan General Municipal en 1992.

El art. 3.8.5.2. de las NNUU PGM de Logroño solamente exige para las PERIS industriales de reconversión industrial delimitados con anterioridad a 1998, una reserva de suelo para ser desinada a «espacios libres de uso y dominio públicos y dotacionales» y no establece ninguna exigencia legal de cómo debe repartirse entre los distintos espacios y dotaciones, y ha quedado acreditado que el PERI 15 respeta el estándar exigido (20 m2 de suelo por cada 100 m2/t de edificación privada, con independencia de cuál sea el tipo de espacio y dotación públicas entre las que se reparta esa superficie).

El art. 63 b) de la LOTUR establece determinaciones dirigidas a los Planes Generales, es aplicable a los instrumentos de planeamiento general y no a los PERIs.

SEXTO.- Sostiene el recurrente que se infringe el art. 35.2 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, por omisión del informe de Telecomunicaciones en la tramitación del PERI 15. Considera que se infringen los artículos 75 g), con relación al art. 77.3.a) de la LOTUR, que establecen como contenido preceptivo de los Planes Especiales, la definición de las características y trazado de la red de servicio de telecomunicaciones.

El artículo 35.2 dispone « Los órganos encargados de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que afecten al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas deberán recabar el oportuno informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Dicho informe versará sobre la adecuación de dichos instrumentos de planificación con la presente Ley y con la normativa sectorial de telecomunicaciones y sobre las necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas en el ámbito territorial a que se refieran. El referido informe preceptivo será previo a la aprobación del instrumento de planificación de que se trate y tendrá carácter vinculante en lo que se refiere a su adecuación a la normativa sectorial de telecomunicaciones, en particular, al régimen jurídico de las telecomunicaciones establecido por la presente Ley y su normativa de desarrollo, y a las necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas, debiendo señalar expresamente los puntos y aspectos respecto de los cuales se emite con ese carácter vinculante...».

Como indica la sentencia de esta Sala nº 80/2023 (Ponente Ilmo. Sr. Escanilla Pallás), "el informe preceptivo se ha emito con posterioridad a la aprobación del PERI, pero el informe ha sido favorable por lo que al haberse informado favorablemente sobre las determinaciones de comunicaciones previstas en el PERI la omisión del informe previo a la aprobación no es relevante ni ha generado ningún tipo de indefensión a la parte recurrente. Es una omisión formal y procedimental que no acarrea la nulidad ni la anulabilidad del PERI porque el informe no reprocha ninguna irregularidad al PERI ( artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015)".

Por tanto, ha de ser desestimado el motivo alegado por el recurrente.

SÉPTIMO.- Manifiesta el recurrente que la omisión del Informe de suficiencia de recursos hídricos, emitido por la Confederación Hidrográfica del Ebro y por la Consejería competente (en caso de abastecimiento de una cuenca intracomunitaria), en el expediente de tramitación del PERI 15 implica la infracción del art. 25.4 del TR de la Ley de Aguas y art. 22.3.a) del TR de la Ley del Suelo.

El artículo 25. 4 del TRLA dispone «Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno. Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas...».

Y el artículo 22.3 establece: «En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes [...] el de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico...».

El Ayuntamiento demandado recuerda en su contestación que no ha aumentado la edificabilidad ni el aprovechamiento por lo que no se afectan los recursos hídricos.

Frente a la alegación de la recurrente hemos de recordar que la Confederación Hidrográfica del Ebro emitió informe el 25 de marzo de 2020 afirmando que no hay incremento de densidad de población, por lo que no es necesaria la emisión de informe previsto en el art. 25.4. del TR de la Ley de Aguas.

En el mismo sentido se pronuncia el dictamen aportado, emitido por el arquitecto urbanista don Bernardo, al confirmar que el PERI 15 no implica un incremento de población.

OCTAVO.- Sostiene la recurrente que el vial transversal denominado calle Baltasar Gracián, tiene carácter de Sistema General en el ámbito del PERI.

Considera que este vial transversal Baltasar Gracián tiene un carácter estructurante en las conexiones entre Piqueras, Lobete y Cascajos. Ámbito muy superior al PERI. En consecuencia, el demandante considera que es Sistema General y, por tanto, su urbanización debería correr a cargo de la Administración.

El codemandado recuerda que sólo puede ser sistema general aquel vial que está al servicio de la generalidad de los ciudadanos o que proporciona elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio. Este vial está al servicio de los barrios de Lobete y Piqueras, por tanto, es un sistema local.

El Ayuntamiento de Logroño manifiesta que es un vial estructurante pero no un sistema general y el Plan General Municipal no le ha otorgado esta consideración.

Respecto a esta alegación se ha pronunciado esta Sala en la Sentencia nº 79/2023, de 1 de marzo, (ponente Ilmo. Sr. Escanilla Pallás):

"La sentencia del TS de 03 de diciembre de 2015 ( ROJ: STS 5301/2015 - ECLI:ES:TS:2015:5301 ) establece «si bien conviene aclarar que, las dotaciones públicas de carácter general o sistemas generales se definen porque dan servicio y cumplen unas funciones que abarcan más de un ámbito de planeamiento. En este sentido ordenan estructuralmente la ciudad, estableciendo zonas de espacios libres, equipamientos colectivos públicos y privados, infraestructuras como suministro y saneamiento de aguas, electricidad, alumbrado, telecomunicaciones y otros servicios que puedan establecerse Por el contrario, las dotaciones locales se entienden como el conjunto de espacios libres, infraestructuras, equipamientos colectivos públicos y privados, definidos por la ordenación pormenorizada, cuya funcionalidad o ámbito al que prestan servicio es el correspondiente a las personas residentes en un área o sector concreto. En definitiva, la determinación de estas dotaciones de sistemas locales se corresponde a la tipología antes aludida de sistemas generales , pero concretando su funcionalidad a los ámbitos territoriales propios de la ordenación pormenorizada, en concreto de un área o sector específico...». Para que el viario sea catalogable entre los sistemas generales es necesario que esté al servicio de la generalidad de los ciudadanos o que proporcione elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio. El sistema general viario tiene que estar ligado directamente ligados al servicio del conjunto de la población, - ( sentencia del TSJ La Rioja nº 613/2005, de 3 de noviembre (rec. 631/2002).Lo que sirve a la colectividad en su conjunto y no exclusivamente a un sector es un sistema general.

La tesis de la parte no puede prosperar porque, en primer lugar, la memoria del PERI afirma que completa la estructura orgánica de esta zona de la ciudad conectando el sector Piqueras con el suelo urbano consolidado del barrio Lobete, no afirma que es un sistema general luego el sistema viario del PERI no está al servicio de la generalidad de los ciudadanos sino de una zona concreta de la ciudad( los barrios de Lobete y Piqueras); en segundo lugar, el informe pericial judicial establece que no es un sistema general sino local así se afirma en respuesta primera "Los sistemas generales son dotaciones al servicio de la totalidad o de la mayor parte del municipio, frente a los sistemas locales que están al servicio predominante de un barrio o ámbito de ejecución concreto. En este caso, aunque evidentemente el nuevo vial une la calle Obispo Rubio Montiel (en el barrio de Lobete) con la calle Baltasar Gracián (en el sector Piqueras), no parece que tenga la entidad suficiente para ser considerado como un sistema general. Ni la calle Obispo Rubio Montiel ni la calle Baltasar Gracián tienen la categoría para ser consideradas como parte del sistema general viario. Ambas son viales con un ámbito de influencia muy restringido en la malla urbana. En el caso de la rotonda, tampoco parece que su entidad sea de la máxima categoría. Es más como puede apreciarse en la ortofoto que se adjunta, la mencionada rotonda se sitúa entre los dos nudos de comunicación ya existentes entre el barrio de Lobete y el sector Piqueras».

En consecuencia, ha de desestimarse la pretensión formulada por la recurrente.

NOVENO.- Afirma la recurrente que se infringe el art. 77.3.a) con relación al art. 75.2.d) y 60.1b)1º, de la LOTUR, por incumplimiento de los estándares urbanísticos como límite del ius variandi y el indebido cómputo de los viales como espacios libres públicos.

Considera el recurrente que los espacios destinados a viario no deben servir para justificar el estándar de Espacios Libres Públicos pues son dotaciones públicas pero no han de considerarse estándares dotacionales.

La alteración de los usos con la incorporación de uso residencial como dominante en un área industrial implica una alteración de las necesidades dotacionales del área de actuación.

La administración demandada manifiesta que el PERI es un ámbito de suelo urbano no consolidado cuyos derechos y deberes se regulan en el art. 44 de la LOTUR mientras que el art. 60 alegado por el recurrente establece los derechos de los propietarios en suelo urbanizable, que no es de aplicación al PERI.

Ha de traerse a colación en este punto, el artículo 77.3.a) de la LOTUR y

Establece el art. 77.3.a) que "los planes de reforma interior, destinados al desarrollo de operaciones integradas de reforma interior, además de las previstas en el apartado anterior, contendrán las determinaciones siguientes: a) Las previstas para los planes parciales salvo que alguna de ellas fuera innecesaria por no guardar relación con la reforma".

Tal y como indica el arquitecto Heraclio en su informe, las determinaciones relativas a los estándares urbanísticos sobre reservas de dotaciones públicas resultan innecesarias cuando nos encontramos ante un Plan de Reconversión Industrial porque implican actuaciones sobre un suelo urbanizado integrado en la malla urbana, haciendo inviable que se puedan cumplir unos estándares de reserva de suelo dotacional que están pensado para ordenar el suelo urbanizable delimitado. Como exponen los peritos, no es posible extrapolar al suelo urbano no consolidado desarrollado a través de un PERI, los estándares previstos en reservas de suelo dotacional para suelo urbanizable.

A mayor abundamiento, recordemos, como indica la Administración demandada que el Plan General Municipal conceptúa el viario como espacios libres de uso y dominio público, por lo que, en interpretación con la terminología que se recoge en el artículo 3.8.5.2 de las Normas Urbanísticas, la calificación que realizan los PERIs en desarrollo de dicho artículo engloba en los espacios libres de uso y dominio público los viarios.

En consecuencia con lo expuesto, ha de desestimarse la pretensión del recurrente.

DÉCIMO.- Considera el recurrente que se infringen los artículos 5.2.c) y 29.1.b) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, así como infracción del principio de desarrollo sostenible.

Frente a ello, ha de recordarse que el PERI fue sometido a evaluación ambiental estratégica simplificado por la D.G. de Calidad Ambiental y Agua de la Consejería de Medio Ambiente (27 de septiembre de 2018, folios 147 a 161),

recibió los informes favorables de la Dirección General de Movilidad Urbana y Proyectos, de la Dirección General de Urbanismo, de la Dirección General de Patrimonio y Asistencia Jurídica de los Servicios Técnicos.

Se ha publicado la Resolución 283/2018, de 27 de septiembre, del Director General de Calidad Ambiental y Agua formulando el Informe Ambiental Estratégico del PERI 15.

En consecuencia, ha cumplido con la legalidad establecida al respecto.

En cualquier caso, no puede olvidarse que, tal y como recuerda la codemandada, el momento procedimental en el que se debe analizar el ajuste de los usos concretos a implantar en el PERI 15 es la fase de proyecto y licencia en la que la concreta y específica actividad se pretenda implantar.

DÉCIMO PRIMERO.- El artículo 139 establece "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Y atendiendo a la complejidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto no procede hacer expresa imposición de costas.

VISTOS los preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación