PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la resolución de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería Empleo, Empresa y Comercio, de fecha 28 de julio de 2020, por la que se desestima el recurso de reposición formulado frente a la resolución de la Delegación en Cádiz, de 10 de marzo de 2020, que acordaba la pérdida del derecho de cobro y la procedencia de iniciar un procedimiento de reintegro.
Afirma la demandante que la acción para liquidar la subvención ha prescrito, que la liquidación es nula, por ser contraria al principio de confianza legítima y a la doctrina de los actos propios, que la resolución recurrida es nula por cuanto se ha dado una omisión absoluta del procedimiento legalmente establecido, que es nula por cuanto el procedimiento de pérdida del derecho de cobro devino incurso en caducidad e interesa finalmente que se anule el acto impugnado, por contemplar causas de minoración que son manifiestamente contrarias a las normas rectoras de la subvención concedida.
SEGUNDO.- Plantea inicialmente la demandada la causa de inadmisibilidad consistente en que el acto originario impugnado es un acto de mero trámite y no es susceptible de recurso contencioso-administrativo.
La reciente STS nº 187/2022, de 15 de febrero, recurso de casación nº 1690/2020, ha negado que las labores de comprobación y verificación que culminan en la liquidación final de la subvención y el inicio del procedimiento de reintegro, revistan carácter de acto recurrible, al declarar: "El artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto con los artículos 30 y 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe interpretarse en el sentido de que procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución administrativa por la que la Administración Pública concedente de la subvención lleva a cabo las labores de comprobación y verificación, que culminan en la liquidación final de la subvención y el inicio del procedimiento de reintegro, pues no puede caracterizarse de acto administrativo recurrible, en cuanto no es susceptible de ser impugnada de forma autónoma ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la medida que no constituye un acto administrativo definitivo que agote la vía administrativa, ni un acto de trámite cualificado, en cuanto no decide las cuestiones de fondo planteadas ni impide la continuación del procedimiento, ni produce indefensión".
En este caso, sin embargo, la recurribilidad del concreto actuar que revisamos obedece a que la Administración declaró la pérdida del derecho de cobro de parte del importe de la subvención aún no percibida por la beneficiaria, lo cual ofrece una manifiesto contenido resolutorio, con una incidencia inmediata en la esfera de los intereses jurídicos y patrimoniales de aquella, sin necesidad de tramitar ulteriormente el expediente de reintegro. Por ello, esta causa inicial de inadmisibilidad no puede ser acogida.
TERCERO.- Frente al primer motivo de la demanda, relativo a la prescripción dela acción para liquidar la subvención, la Administración se remite a los fundamentos de la resolución administrativa impugnada, que vino a señalar al respecto que existen requerimientos de documentación realizados a la interesada para proceder con el preceptivo trámite de justificación del gasto, efectuados en enero de 2013, septiembre de 2016 y mayo de 2017, que deben ser considerados como "acto fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro"al amparo del artículo 39.3.c) de la LGS con capacidad para interrumpir el plazo de prescripción legalmente .
Pues bien, entrando en el análisis de este primer motivo de la demanda, cabe tomar en cuenta los antecedentes que se recogen en esta y que no son objeto de una controversia de índole material.
Así, mediante la resolución de fecha 20 de diciembre de 2010, de la Dirección Generalde Formación para el Empleo de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, fue concedida a la entidad actora una subvención para la ejecución de acciones de formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados, por importe de 91.642,50 €. Una vez definidas todas las acciones formativas que debían ejecutarse, la beneficiaria procedió a la ejecución de las mismas, y una vez finalizadas, se presentó la documentación justificativa. El cumplimiento de los deberes de justificación tuvo lugar el 23 de abril de 2012 (dos meses después de haber finalizado la última acción formativa), por una cuantía de 78.807,67€. Con fecha 12 de noviembre de 2012, la Administración dictó la liquidación provisional, en la cual se afirmaba, de forma expresa, que en el expediente figuraban todos los documentos justificativos imperativamente regulados y cuantos fueron considerados necesarios requerir; que se había comprobado el cumplimiento de las obligaciones administrativas; y que se había procedido a la verificación de los gastos elegibles imputados por la entidad. Se fijó el importe final de la subvención en el importe justificado, que fue satisfecho de la forma que se relaciona en la demanda. El 22 de enero de 2013, la Administración demandada dictó una nueva liquidación provisional, por haber detectado que debía recalcularse el importe máximo justificado debido a un error en el cálculo, puramente aritmético.
Se describe así en la demanda que en un plazo de cuatro años desde la justificación de la subvención, únicamente se llevaron a cabo dos actuaciones tendentes a poner de manifiesto el resultado provisional de la liquidación:
- Una primera liquidación provisional, de fecha 12 de noviembre de 2012, en la que el importe justificado se fijaba en 78.807,67 €.
- Una segunda liquidación provisional, de fecha 22 de enero de 2013, en la que el importe justificado se fijaba en 77.134,92 €.
A su vez, se destaca una tercera liquidación provisional, que tuvo lugar el 2 de noviembre de 2016, en la que también se mantenía el importe justificado sin minoración alguna.
Transcurridos más de cuatro años desde que se procediera a la justificación de la subvención, el 25 de mayo de 2016 presentó la entidad recurrente un escrito solicitando información sobre el pago de la cantidad restante de la subvención concedida, solicitud que fue contestada con la única explicación de que las cuantías restantes estaban pendientes de revisión, estudio y tramitación. Tras esta comunicación, se recibieron diferentes requerimientos de documentación por parte de la demandada que fueron respondidos por la actora. Estos fueron los siguientes:
- Con fecha 21 de septiembre de 2016, se efectuó un requerimiento para la subsanación de la documentación de justificación presentada por estima que resultaba incompleta.
- Con fecha 22 de mayo de 2017, se remitió requerimiento de documentación con el fin de subsanar las deficiencias observadas por la Intervención Provincial.
Ambos se atendieron puntualmente, aportando la recurrente toda aquella documentación que se requería, sin perjuicio de que ya obraba en poder de la Administración.
Entonces se emite una tercera liquidación provisional, a la que no se hace referencia en el acto recurrido, y que es de fecha 2 de noviembre de 2016, que mantiene un importe provisional de liquidación de más de 76.000 €.
El 11 de junio de 2020 fue notificada la resolución objeto de este procedimiento, frente a la que se formuló el correspondiente recurso de reposición, que fue íntegramente desestimado mediante el acto recurrido en este procedimiento.
En paralelo, con fecha 8 de julio de 2020 se recibió la notificación del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro del expediente de referencia, por un importe provisional de 76.004,97 €, más los intereses de demora devengados durante este lapso de más de ocho años, resultando, por tanto, un importe final de 91.446,40 €.
CUARTO.- Se ha pronunciado esta misma Sección sobre un supuesto sustancialmente idéntico al presente. Se trata de la sentencia de 30 de junio de 2021, dictada en el recurso número 484/2019. Se decía en esta: "(...) Se trata por tanto de determinar si ha existido o no prescripción de la acción de liquidación y reintegro y todo ello en fase de comprobación material para la que la administración tiene un plazo de cuatro años.
Pues bien siendo cierto que a fecha 24 de febrero de 2015 notificado el 24 de marzo existe, un requerimiento amplio y genérico de documentación para una comprobación formal (ya extemporánea) debemos analizar si es susceptible de interrumpir la prescripción conforme al apartado 3 del art 39 de la LGS , o como sostiene la parte actora son meras diligencias de argucia para forzar la interrupción de la prescripción, ya que la solicitud de pago de 2017 del 25% estaría ya fuera del plazo de cuatro años teniendo en cuenta que la justificación total se efectuó el 4 de mayo de 2012.
CUARTO.- Debe partirse como alega el letrado de la administración de la doctrina casacional sentada recientemente por el Tribunal Supremo, entre otras, en su STS, Contencioso sección 4 del 06 de marzo de 2018 (ROJ: STS 1066/2018 ). Ha venido a señalar el Tribunal Supremo en esta sentencia que "(...) el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). (...)". Y, por otra parte, que "(...) La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . (...)".
Distingue de este modo el Tribunal Supremo entre la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y la comprobación de la actuación comprometida. Y, es en el marco de esta última que se incardina la resolución ahora recurrida, y que en cualquier caso tiende a verificar el cumplimiento de aquellas condiciones, que ya regían y delimitaban el reconocimiento de la ayuda. Dice el Tribunal Supremo: "(...) Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas..pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. (...)".
El requerimiento efectuado en febrero de 2015 se hace en esa primera fase de verificación de la justificación de una manera extemporánea ya que ante la ausencia de regulación en la Orden de octubre de 2009 , hay que estar al plazo general de seis meses desde la aportación de la justificación conforme al art 102 de la misma. Esa inactividad de la Administración durante casi 3 años fue interrumpida por el requerimiento no centrado en algún incumplimiento ya constatado, sino que utiliza una fórmula estereotipada de carácter genérico como se ha hecho en numerosos expedientes de reintegro de cursos de formación, que no tiene la finalidad última verificar el cumplimiento de las obligaciones, sino en realidad de interrumpir artificiosamente la prescripción, lo que se intenta justificar por el traspaso de competencias entre las Consejerías y el ingente número de expedientes pendientes de verificación.
Consideramos con la parte actora que dicho requerimiento genérico y estereotipado no tiene virtualidad interruptiva, y de la que se hace eco la sentencia de esta misma Sala y Sección citada en el escrito de demanda (recurso 613/2017 ) porque es una mera "diligencia de argucia" conforme a la reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, es decir porque su finalidad consiste en aparentar el progreso de la actividad de comprobación material que no se había iniciado( con un plazo limitado a 4 años), sin que realmente responda a determinar la causa de reintegro, de ahí la fórmula empleada - para que en el caso que proceda se subsane la deficiencia entre las que se enumeran de manera genérica-, sino a interrumpir el período de prescripción de la acción de reintegro y disponer de un mayor plazo de comprobación.
Otra solución conduciría como se declara en la sentencia TS de 10 de enero de 2017 a un resultado ilógico cargando a los interesados los resultados de la inactividad administrativa y dejando a voluntad de la Administración la operatividad o inutilidad de la figura... , Por todo ello la prescripción alegada debe tener favorable acogida impidiendo el análisis del resto de los motivos alegados.(...)".
En el anterior sentido, debe recordarse la jurisprudencia existente sobre el alcance de la documentación cuya aportación es exigida a tenor de los requerimientos para poder comprobar si los gastos realizados son subvencionables y, en resumen, si se ha llevado a cabo la correcta ejecución de las actividades formativas, para las cuales se otorgó la subvención. Ha señalado el Tribunal Supremo con reiteración que no cualquier acto realizado en el seno de un procedimiento de comprobación e inspección tendrá eficacia interruptiva de la prescripción, sino exclusivamente los tendencialmente ordenados a iniciar o proseguir los respectivos procedimientos administrativos o que, sin responder meramente a la finalidad de interrumpir la prescripción, contribuyan efectivamente a la liquidación, recaudación o imposición de sanción en el marco del Impuesto controvertido. De esta forma, carecen de tal eficacia interruptiva las llamadas " diligencias argucia", en cuya base subyace una idea esencial consistente en conceptuar como " acción administrativa" aquella que realmente no tiene el propósito de determinar la deuda tributaria en una relación de causa a efecto sino, simplemente, evitar los perniciosos efectos que para la Administración puede acarrear el incumplimiento de los plazos legales correspondientes.
Esta doctrina resulta perfectamente aplicable a los expedientes de reintegro de subvenciones por ser la misma la finalidad perseguida en unos y otros procedimientos por la Administración: una actuación artificial encaminada a evitar la prescripción y su nocivos efectos.
Ello se observa en este caso a partir de los implícitos requerimientos que pudieran contener sendos informes de liquidación provisional -citados inicialmente por la Administración en su resolución-, expedidos en el trámite de comprobación formal de la justificación presentada por la beneficiaria con el fin de proceder a la liquidación y pago de la ayuda, no acordándose sin embargo la liquidación sino hasta el dictado del acto originario ahora impugnado en el mes de enero de 2020.
Por otra parte, el requerimiento articulado a partir de la comunicación con fecha de salida de 21 de septiembre de 2016 -que también se cita en último lugar por la demandada-, en el que además de la genérica e indeterminada mención que en el mismo se contiene a la presentación de fotocopia compulsada de todos los justificantes de los gastos imputados en los cursos, añade una mención específica a los gastos imputados referentes a Edmundo, carece igualmente de la eficacia interruptiva del cómputo del señalado plazo que le atribuye la Administración demandada. Se ha dicho al respecto en nuestra sentencia de 18 de junio de 2022, recurso número 127/2021, que "(...) Y es que, en efecto, como se declara en la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S.J. de Andalucía (Granada) de 31 de enero de 2020 sentencia 156/20 recurso 157/2017 , el requerimiento efectuado por la Administración no tuvo virtualidad interruptora. Así, dice la sentencia referida:
"TERCERO.- Pues bien, prescindiendo en cuanto a ese alegato de prescripción de las circunstancias no son controvertidas y, repetimos, centrándonos sólo en aquello que se discute, esto es, la eficacia interruptiva de la precitada notificación, cabe comenzar trayendo a colación la Sentencia de 6 de marzo de 2018 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 557/2 017 ( ROJ: STS 1066/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1066 ) al decir que: "En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. [...] Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro."
CUARTO.- Resulta a la vista de lo trascrito que lo que corresponde solventar en primer término es si el requerimiento de que tratamos ha de incardinarse en la denominada actuación de "verificación o comprobación de la justificación" o en la llamada actuación de "comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención", pues solo a esta (que se puede dilatar mientras no prescriba la acción de reintegro) cabría referir el invocado por la actora artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003 General de Subvenciones al disponer que "El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá: a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".
Significar a propósito y para dar respuesta al planteamiento que resulta necesario el examen del requerimiento que nos ocupa, y, el mismo (folio 321 y ss. del Expediente) se inicia con los siguientes términos: "Del análisis para la comprobación técnico económica de la documentación justificativa de los gastos subvencionables aportada por esa entidad, relativa al expediente.....; y al amparo de lo dispuesto por la Orden de 23 de octubre de 2009 de la Consejería de Empleo, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 23 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, se han detectado algunos defectos u omisiones que son necesarios subsanar, por lo que se requiere la aportación de la siguiente documentación:", y tras relacionarla, se da fin al requerimiento advirtiendo al destinatario que "En consecuencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006 de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se le requiere para que en el plazo de 10 días siguientes a la recepción de la presente notificación, proceda a subsanar y aportar la documentación requerida, advirtiéndole de que de no hacerlo, se iniciará el correspondiente expediente de reintegro o se liquidará con la documentación que conste en el órgano gestor".
QUINTO.- Pues bien, de lo transcrito resulta que nos encontramos ante una actuación dirigida a la liquidación, sin perjuicio, eso sí, de que la falta de aportación pueda ser determinante del reintegro. Se trata con ella de cumplir el trámite de justificación de la subvención del artículo 102 de la Orden de 23 de octubre de 2009 que desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre , por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas y otros procedimientos, siendo el requerimiento que se practica una actuación acerca de la justificación prevista en el artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, disponiendo que "2. Cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección".
SEXTO.- Consecuencia de todo lo anterior es que el requerimiento en cuestión no ha tenido efecto interruptivo al amparo de lo dispuesto en el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003 toda vez que aquel no consiste en una acción de la Administración "conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro" y, si la realidad de la interrupción, que no es tal, es el único argumento que utiliza la Administración para negar la prescripción, se impone concluir en el sentido de que lo procedente es acoger la tesis de la parte actora defendiendo que se ha extinguido la acción de la Administración para exigir el reintegro, siendo así que lo que procede es la estimación del presente recurso contencioso-administrativo...;.
Así pues, el requerimiento de 24/04/2015 no puedo interrumpir el plazo de prescripción en virtud del art. 39.3 a) de la LGS , pues simplemente estaba solicitando toda la documentación justificativa de los gastos declarados, considerado por la Administración como subsanación de documentación, sin que el mismo se pueda considerar conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.(...)".
Esta jurisprudencia resulta aplicable al presente supuesto, dado el contenido del anterior requerimiento, e impone la necesidad de compartir la tesis demandante, que defiende que no concurre ninguna de las causas de interrupción de la prescripción y que el plazo para la práctica de la liquidación y declarar la pérdida del derecho al cobro de la ayuda está prescrito, al haber expirado el plazo de cuatro años para exigir el reintegro de la ayuda. El recurso por lo tanto debe ser estimado.
QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer condena expresa de costas, dadas las dudas de hecho y de derecho suscitadas.
Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,
