Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 775/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 4146/2014 de 08 de Mayo de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA

En Madrid, a 8 de mayo de 2017

Esta Sala ha visto el presente recurso de casación núm.4146/2014, interpuesto por elAYUNTAMIENTO DE LANGREO, representado por el Procurador de los Tribunales D. José Manuel Villasante García, contra la sentencia de la Sección Única de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 17 de noviembre de 2014 , dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 915/2013, a instancia del referido Ayuntamiento, sobre pérdida del derecho al cobro de subvención concedida al Ayuntamiento recurrente al amparo del Convenio de Colaboración entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y la Consejería de Presidencia del Principado de Asturias. Ha sido parte recurrida elPRINCIPADO DE ASTURIASrepresentada y defendida por el Letrado de su Servicios Jurídico.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso

Antecedentes

PRIMERO.-En el recurso contencioso-administrativo núm. 915/2013 seguido en la Sección Única de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, con fecha 17 de noviembre de 2014, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

«FALLO: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Manuel Garrote Barbón, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE LANGREO, contra resolución de 16 de diciembre de 2013 de la Consejería de Hacienda y Sector Público del Gobierno del Principado de Asturias, representada por el Letrado de su Servicio Jurídico, resolución que se mantiene por ser conforme a Derecho. Sin hacer expresa condena en costas devengadas en el proceso».

SEGUNDO.-El Procurador de los Tribunales D. Manuel Garrote Barbón en representación del Ayuntamiento de Langreo, presentó con fecha 26 de noviembre de 2014 escrito de preparación del recurso de casación.

La Secretaria Judicial de la Sección Única de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias acordó por diligencia de ordenación de fecha 28 de noviembre de 2014 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

TERCERO.-La parte recurrente, presentó con fecha 16 de enero de 2015 escrito de formalización e interposición del recurso de casación -cuyos motivos se reseñarán más adelante-, en el que solicitó:

«se estime, casando y anulando la sentencia dictada por el TSJA el 17 de noviembre de 2014 , por ser contraria a derecho y reconociendo que mi representada ha justificado -en parte- la subvención otorgada, condenando al Principado a su abono y todo ello sin perjuicio, del reintegro que pudiera lograr tras la ejecución de la sentencia recaída en su reclamación contra el Estado».

CUARTO.-El Principado de Asturias, representado y defendido por el Letrado de su Servicio Jurídico, compareció y se personó como parte recurrida.

QUINTO.- La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por auto de fecha 11 de mayo de 2015 , declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Langreo, en lo relativo a los motivos segundo a quinto; y la inadmisión del mismo recurso en cuanto al motivo primero y remitir las actuaciones a laSección Tercerade conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

SEXTO.-Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representante del Principado de Asturias, parte recurrida, presentó en fecha 2 de septiembre de 2015 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala:

«dicte en su día sentencia en la que, desestimando el recurso, confirme íntegramente la resolución de instancia recurrida, imponiendo las costas a la parte recurrente».

SÉPTIMO.-Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el siguiente día 25 de abril de 2017, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Fundamentos

PRIMERO.-El Ayuntamiento de Langreo impugnó en la instancia la resolución de 16 de diciembre de 2013 de la Consejería de Hacienda y Sector Público del Gobierno del Principado de Asturias, que declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención de 6.000.000 de euros concedida al Ayuntamiento recurrente por resolución de 6 de mayo de 2008, de la entonces Consejería de Administraciones Públicas y Portavoz del Gobierno, al amparo del Convenio de Colaboración entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y la Consejería de Presidencia del Principado de Asturias -sustituida, de acuerdo con sus competencias, por la Consejería de Administraciones Públicas y Portavoz del Gobierno-, de 27 de diciembre de 2007, para el pago de la compra de terrenos y redacción del proyecto para rehabilitación de 'Talleres el Conde', para uso ferial, cultural y comercial (BOPA de 22 de marzo de 2008), y se deniega asimismo la solicitud de pago del importe de 1.266.302,32 euros presentada el 15 de noviembre de 2012.

SEGUNDO.- Sostenía el Ayuntamiento que, desde el momento en que ha realizado la adquisición de terrenos, ha procedido a la redacción de los proyectos y lo ha pagado todo adelantándolo de su propio 'bolsillo', tal y como ha justificado ante el Principado, no ha perdido su derecho a la subvención, pues ha cumplido la íntegra finalidad para la que se había otorgado y, por ello, es acreedora a la misma en la cifra solicitada, operando a su favor los principios de buena fe, confianza legítima y cooperación interadministrativa señalados en los artículos 7 del Código Civil , 3.1 de la Ley 30/1992 y 55 de la Ley de Régimen Local .

Pero, contrariamente a lo alegado, la Sala 'a quo' considera que si se atiende en detalle a lo actuado en el expediente de revocación objeto de controversia, es evidente que no puede accederse a la estimación del recurso, pues en la resolución impugnada se dio cumplida explicación de la causa de resolver como se hizo, sin omitir el deber regulado en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al señalar particularmente:'...en cuanto a la justificación documental del cumplimiento de la finalidad que motiva la concesión de la subvención, además de los artículos 30 y 31 de la Ley General de Subvenciones , resultan aplicables los acuerdos tercero, cuarto y sexto de los respectivos Convenios suscritos el 27 de diciembre de 2007 con el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas'.

El Convenio de colaboración específico de referencia, de fecha 27 de diciembre de 2007, publicado en el BOPA de 22 de marzo de 2008, en lo que aquí interesa, indica en su cláusula tercera:

«2. El Instituto transferirá los fondos a la Consejería de Economía y Asuntos Europeos del modo siguiente:

2.1. El 10,00% del importe del convenio (600.000,00 euros), en el año 2008 a la entrega del proyecto y estudios técnicos.

Para poder proceder al pago de los citados trabajos, el Instituto deberá disponer de una versión resumen de los proyectos, (...).

2.2. El 40,00% del importe del convenio (2.400.000,00 euros) en el año 2008, contra la entrega del contrato privado de compraventa o la opción de compra.

2.3. Y, el resto hasta el 50,00% del importe del convenio (3.000.000,00 euros) en el año 2009 a la recepción de la escritura de compraventa debidamente inscrita en el registro de la propiedad correspondiente, y acompañada de la memoria justificativa y la evaluación prospectiva de los efectos de dicha actuación a que se refiere la cláusula tercera del protocolo de colaboración».

A su vez la cláusula sexta del referido Convenio señala:

«La justificación de las actuaciones que se recogen en la cláusula primera deberá tener lugar antes del 31 diciembre de 2009. No obstante, dicho plazo podrá ser ampliado por las entidades firmantes, previa petición de la comisión de cooperación prevista en el protocolo de colaboración, cuando alguna circunstancia sobrevenida así lo aconseje y formalizándose a tal efecto. En caso de que dicha ampliación de plazo supusiera modificación de la distribución del gasto en anualidades, será sometida a los preceptivos actos de fiscalización y aprobación».

Además la resolución de 6 de mayo de 2008, por la que se concedió al Ayuntamiento de Langreo la correspondiente subvención plurianual por importe de 6.000.000 de euros, en su fundamento de derecho quinto dice que:

«La justificación documental del cumplimiento de la finalidad que motiva la concesión de la subvención se efectuará de acuerdo con lo establecido en los acuerdos TERCERO, CUARTO y SEXTO de los respectivos Convenios suscritos el 27 de diciembre de 2007 con el Instituto de Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y según la Resolución de 9 de marzo de 1998, de la Consejería de Economía y con los artículos 30 y 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ».

Ni tampoco se puede desconocer que el resuelvo Primero concede la subvención«'en los términos y condiciones establecidos en los Convenios suscritos el 27 de diciembre de 2007 con el Instituto de Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, a los Ayuntamientos y para los proyectos e importes que se indican en el Anexo I de esta Resolución', añadiendo el resuelvo Tercero que 'Las aportaciones se realizarán con cargo a los presupuestos de la Consejería de Administraciones Públicas y Portavoz del Gobierno, una vez justificada por el Ayuntamiento la ejecución del porcentaje concreto del proyecto, (...)'».

TERCERO.- A la vista de las anteriores consideraciones la sentencia razona en su fundamento de derecho tercero para desestimar el recurso:

«Con el planteamiento anterior no puede darse virtualidad a las razones invocadas para intentar sostener que se ha acreditado, aunque sea de manera parcial y fuera de plazo, el cumplimiento de las exigencias establecidas en la resolución de concesión, pues consta en el expediente administrativo que no fue sino hasta el 15 de noviembre de 2012 cuando por el Ayuntamiento de Langreo se aportaron los justificantes de la inversión parcialmente realizada por importe de 1.266.302,32 euros, cuando sabido es que el plazo límite de justificación de la inversión era el 31 de diciembre de 2009, sin que se hubiese obtenido la oportuna ampliación de dicho plazo, incumplimiento de plazos que justifica el procedimiento de revocación de la subvención que había sido iniciado por resolución de la Consejería de Hacienda y Sector Público de fecha 16 de octubre de 2012, notificada el 16 de enero siguiente, con amparo en el artículo 13.1 a) del Decreto autonómico 71/1992, de 29 de octubre, por el que se regula el régimen general de concesión de subvenciones, y los artículos 31.2 , 34.3 y 37.1 b ) y c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones, preceptos que dan cobertura suficiente a la decisión ahora combatida, que declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención de 6.000.000 de euros concedida y deniega el pago del importe reclamado, sin que se haya vulnerado principio alguno de proporcionalidad, ya que solo la cantidad de 167.620 euros (2 facturas) del total reclamado está referida a gastos devengados dentro del periodo subvencionable, si bien su pago fue posterior, mientras que el resto (7 facturas) son de los ejercicios 2010 y 2011, siendo el importe de mayor cuantía por 952.074,74 euros el correspondiente a la expropiación de terrenos, cuya acta de ocupación definitiva fue levantada el 25 de abril de 2011, finalizado ya el plazo de ejecución y justificación de la subvención, con lo que no sólo ya el porcentaje de ejecución dista mucho del cumplimiento del total de la inversión subvencionable, sino que además la ejecución material de las partidas que reflejan las facturas aportadas ha tenido lugar fuera del periodo subvencionable.

En definitiva, los incumplimientos relacionados justifican la causa de revocación total de la subvención concedida, tal como ha sido apreciada por la Administración demandada, sin posibilidad de la concesión de plazos de cortesía para justificar la inversión realizada o de una interpretación de las exigencias establecidas en la resolución de concesión que pueda beneficiar a una de las partes en detrimento del principio de seguridad jurídica, que proporciona el cumplimiento de dicho plazo y formalidades procedimentales.

En este sentido, el artículo 3.1, último párrafo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (redacción dada por la Ley 4/1999), establece que las Administraciones Públicas 'deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'.En definitiva, se trata de la igualdad en el trato del Ayuntamiento beneficiario en su relación con la Administración autonómica concedente de las ayudas».

CUARTO.-Relata el Ayuntamiento los siguientes antecedentes para apoyar su recurso:

1°) Con fecha 27 de diciembre de 2007, se firmó un convenio de colaboración específico entre el Instituto del Carbón y el Principado de Asturias que preveía la adquisición de los terrenos y la redacción de proyectos (no así las obras propiamente dichas) para el recinto ferialTalleres del Conde,por un máximo de 6.000.000 euros. En dicho convenio se señalaba que la forma de adquisición, sería por compraventa a Duro-Felguera, manejándose términos tales como 'contrato privado', 'opción de compra', 'escritura registral'.

2º) En dicho convenio se preveía que el pago de dicha cantidad se realizaría a través de la Consejería competente del Principado de Asturias, estableciéndose unos plazos a lo largo de los años 2008 y 2009; por último en la cláusula 6°, se recogía que la justificación debería tener lugar antes del 31 de diciembre de 2009 si bien con la salvedad de que si circunstancias sobrevenidas así lo aconsejaran, se pudiera ampliar el plazo.

3º) En ejecución de dicho convenio, por parte del Consejo de Gobierno se adoptó acuerdo el 23 de abril de 2008, dentro de los trámites preparatorios, y la Interventora General del Principado fiscalizó 'de conformidad' dicho acuerdo que incluía 16 proyectos municipales incluidos en Fondos Mineros dentro del cual se encontraba el que nos ocupa si bien con el carácter de plurianual.

4º) También en ejecución de dicho acuerdo del Consejo de Gobierno, por parte de la Consejería de Administraciones Públicas y Portavoz del Gobierno, se dictó la resolución de 6 de mayo de 2008 por la cual se conceden subvenciones plurianuales a varios Ayuntamientos para la ejecución de proyectos entre ellos, el que nos ocupa. El informe del Interventor- Delegado de 6 de mayo de 2008, atestigua la existencia de crédito adecuado y suficiente. El otorgamiento de esta subvención directa fue publicada en el BOPA de 30 de noviembre de 2008.

5º) En el clausulado de dicha subvención, se preveía que en lo que respecta al abono y justificación en la compra de terrenos, se pagaría el 10% a la entrega del proyecto, el 40% al de suscripción del contrato privado de compraventa (u opción de compra) y el resto, a la inscripción de la escritura inscrita en el Registro de la Propiedad, todo ello dentro de los 6.000.000 euros otorgados. En ningún lugar se establece de forma expresa, cuáles serían los plazos de justificación de estos hitos si bien en el anexo I, se establecían las anualidades de 3.000.000 euros para 2008 y otros tantos para el 2009.

6º) Consta también en el expediente, documentación correspondiente al expediente expropiatorio que hubo de iniciar el Ayuntamiento para la adquisición de los terrenos necesarios, ya que Duro Felguera había solicitado una cantidad que califica de exagerada (casi 9 millones de euros).

7º) Por parte de la Alcaldía, se remite carta dirigida a la Consejería de Administraciones Públicas en la cual, tras una serie de antecedentes del caso, se solicita la firma de un nuevo convenio que permita llevar a buen término el proyecto y que incluya, no solo la adquisición de terrenos y redacción de proyectos, sino también la ejecución de las obras, que fue reenviada al Ministerio de Industria a través de la Consejería de este mismo nombre. Consta igualmente unido al expediente, el edicto por el que hubo de modificarse el PGOU para legitimar la expropiación de los terrenos propiedad de Duro Felguera.

8º) Como consecuencia de una pregunta efectuada en la Junta General, por parte de la Dirección General de Administración Local se emite informe de fecha 5 de octubre de 2012, en el cual se considera que, por dificultades con la empresa Duro Felguera, el Ayuntamiento no justificó en plazo la ejecución de la actuación por lo que no se efectúo ningún abono con cargo a la subvención concedida y que el nuevo convenio, no llegó a firmarse.

9º) Con fecha 13 de noviembre de 2012, el Ayuntamiento de Langreo reclama el pago de la subvención parcial por el importe de 1.266.302,32 euros, adjuntando los correspondientes justificantes de los gastos realizados así como de los pagos efectuados.

10º) La Consejería de Hacienda y Sector Público dicta resolución de fecha 16 de octubre de 2012, por la que se inicia procedimiento de revocación de la subvención, notificada con cierta demora al Ayuntamiento, concretamente, el 3 de enero de 2013.

11º) Por el Ayuntamiento se efectúan extensas alegaciones a la anterior misiva, que no merecen más contestación que una 'amable carta' de 13 de junio de 2013 firmada por el Director General de Administración Local, en la cual se vuelve a incidir en la falta de justificación a tiempo de la inversión de la subvención añadiendo que, no obstante, el Principado de Asturias ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra el Ministerio de Industria que se tramita ante el Juzgado Central de lo contencioso administrativo n° 4 concluyendo que, si hubiera resolución judicial favorable y se firmase nuevo convenio que contemplase las actuaciones realizadas, el Principado transferiría al Ayuntamiento los fondos que se recibieran.

12º) Con fecha 28 de octubre de 2013, el Juzgado Central dictó su sentencia 341/2013 , que estimaba en parte el recurso interpuesto, obligando al Ministerio de Industria a determinar en cada caso, las incidencias que concurrieran en la ejecución de los convenios de colaboración litigiosos con identificación de los posibles incumplimientos a los efectos de establecer el pago de las cantidades que en su caso procedan, previa audiencia a la Administración actora para alegaciones y subsanación de las posibles deficiencias apreciadas. Dicha sentencia que fue apelada por el Estado ante la Audiencia Nacional, ha ganado firmeza al haberse desestimado el recurso.

13º) Con fecha 16 de diciembre de 2013 la Dirección General de Administración Local dicta resolución por la cual se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención, denegando la solicitud de pago de la suma de 1.266.302,32 euros, notificada al Ayuntamiento el 3 de enero de 2014, acto administrativo final contra el que se interpuso recurso contencioso.

14º) Con fecha 17 de noviembre de 2014, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia desestimatoria, la ahora recurrida en casación, cuyos razonamientos quedaron antes recogidos.

QUINTO.-El primer motivo del presente recurso de casación, que se ampara en el artículo 88.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , denuncia abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción, por considerar que la sentencia recurrida guarda silencio sobre la observancia de los trámites previstos en el artículo 70.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones .

Dice el Ayuntamiento recurrente que tal y como se puede comprobar de la lectura de la demanda y de la sentencia, elnudo gordianode la cuestión radica en si, la justificación que realizó una vez vencido el plazo del convenio específico firmado entre el Ministerio de Industria y el Principado de Asturias, fue motivo suficiente de pérdida del derecho por caducidad.

La demanda había invocado el artículo 70.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , aprobado por Real Decreto 887/2006, y señala que la declaración de caducidad requiere una serie de trámites preceptivos, que en este caso no fueron observados, por lo que el Ayuntamiento entendía que la caducidad no podía declararse de forma fatal e inexorable.

La sentencia, dice, guarda total silencio sobre esta trascendental cuestión y lo único que dice es que como la justificación se hizo fuera ya del plazo máximo de duración del convenio, la pérdida del derecho se produjo sin más matizaciones, por lo que se había producido -dice- una incongruencia omisiva contraria al artículo 24 de la Constitución , atendido también el artículo 67.1 de la LJCA que obliga a que las sentencias decidan todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Este motivo ha sido inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de 11 de mayo de 2015 , de modo que no cabe examinar el mismo, sin perjuicio de la conexión que guarda con los siguientes en torno a la invocación del artículo 70.3.

SEXTO.Los cuatro motivos siguientes se amparan en el artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas jurídicas, o, en su caso, de la jurisprudencia.

En el segundo motivo denuncia la infracción del artículo 70.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones .

Así alega que este precepto señala que, transcurrido el plazo otorgado para la justificación, si ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro previo requerimiento, en sintonía con el artículo 92 de la Ley 30/1992 y, en este sentido, se había aportado con la demanda, una resolución del propio Principado en la cual se siguió este procedimiento que fue omitido clamorosamente dice, en este caso, por lo que la contradicción es evidente. Sin embargo reconoce que la resolución de la Consejería de 16 de octubre de 2012 iniciando el procedimiento de reintegro pudiera haber enervado la aportación de justificantes, pero ésta no fue notificada hasta el 16 de enero siguiente, por lo cual ninguna eficacia interruptiva pudo tener de acuerdo con el artículo 57.2 de la Ley 30/1992 .

Dice el artículo 70 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio: 'Ampliación del plazo de justificación'.

«1. El órgano concedente de la subvención podrá otorgar, salvo precepto en contra contenido en las bases reguladoras, una ampliación del plazo establecido para la presentación de la justificación, que no exceda de la mitad de mismo y siempre que con ello no se perjudiquen derechos de tercero.

2. Las condiciones y el procedimiento para la concesión de la ampliación son los establecidos en el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

3. Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan».

Pues bien, la sentencia recurrida, después de transcribir las exigencias al respecto del convenio de colaboración específico, que fue publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias y la remisión al mismo que figuraba en el fundamento jurídico quinto de la resolución de concesión de la subvención, así como en sus resuelves primero y tercero, señala que no fue hasta el 15 de noviembre de 2012 cuando el Ayuntamiento aportó justificantes de la inversión parcialmente realizada, a pesar de saber, por lo señalado en la resolución de concesión y en el convenio de colaboración, que el plazo límite de justificación de la inversión era el 31 de diciembre de 2009, es decir, casi tres años antes. Todo ello sin que se hubiese producido la oportuna ampliación del plazo, entre otras razones porque ni siquiera lo solicitó el beneficiario antes del vencimiento para la ejecución y justificación de las actuaciones, esto es, antes del 31 de diciembre de 2009 (lo hizo el 10 de marzo de 2010). Por lo tanto y dado que se trata de un incumplimiento de plazo de justificación tan palmario, la sentencia concluye que sólo ello justifica el procedimiento de revocación de la subvención.

Como se señala en el penúltimo párrafo del fundamento jurídico tercero de la sentencia:

«En definitiva, los incumplimientos relacionados justifican la causa de revocación total de la subvención concedida, tal como ha sido apreciada por la Administración demandada, sin posibilidad de la concesión de plazos de cortesía para justificar la inversión realizada o de una interpretación de las exigencias establecidas en la resolución de concesión que pueda beneficiar a una de las partes en detrimento del principio de seguridad jurídica, que proporciona el cumplimiento de dicho plazo y formalidades procedimentales».

Una justificación del plazo casi tres años después del plazo previsto para ello constituye un incumplimiento manifiesto, que supera cualquier interpretación benévola en cuanto a plazos de lo dispuesto en el artículo 70 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones .

Por otra parte, se trata de una subvención que tiene como peculiaridad su sujeción a una condición suspensiva, puesto que no se produjo abono de cantidad alguna debido al propio contenido de la cláusula tercera.2 del convenio de colaboración, de modo que no procede reintegro de cantidad alguna, ni exigencia de interés de demora, ni previo requerimiento de los mismos, sino simplemente la pérdida del derecho al cobro.

SÉPTIMO.-El motivo tercero se suscita al amparo del artículo 88.1.d) por infracción de la jurisprudencia.

Dice que se alegaba en la demanda la jurisprudencia emanada de esta Sala, en sentencias de 21 de marzo de 2007 y 2 de diciembre de 2008 entre otras, en las cuales se señalaba la necesidad de observar el principio de proporcionalidad que recogido en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones , obliga a valorar si existen causas razonables para la justificación con retraso y, también, si la finalidad se ha cumplido de forma satisfactoria (aunque no se haya llegado al 100%), por lo que en estos casos, la revocación debe ser parcial y no total.

Sostiene el Ayuntamiento la existencia de causas ajenas al mismo (básicamente la oposición de Duro Felguera a la expropiación de la parcela en la que se iba a desarrollar la actuación) y por otro, que la finalidad se cumplió de forma íntegra, ya que la subvención estaba otorgada para adquisición de terrenos y redacción de proyectos -lo que se ha realizado- aunque a un menor precio del previsto en la subvención (6 millones de euros).

Pues bien, esta pretendida infracción del principio de proporcionalidad, con la pretensión de lograr una revocación parcial, debe ser rechazada.

Debemos recordar la doctrina reiterada de esta Sala, entre las más recientes, en sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - y, en el mismo sentido, sentencias de 29 de noviembre de 2016 -recurso núm. 660/2015 - y 20 de abril de 2017 -recurso núm. 60/2015 -:

"A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente'.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste».

En este sentido, rechazamos que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos haya realizado una interpretación exorbitante o arbitraria de las condiciones particulares impuestas en la resolución individual de concesión de la subvención de incentivos económicos regionales, que se revele incompatible con la tutela de los intereses públicos presentes en la actividad de fomento, y contraria con el principio «pro civem», puesto que constituye obligación del beneficiario cumplir el objetivo de creación y mantenimiento de los 43 puestos de trabajo comprometidos, ejecutar el proyecto y realizar la actividad que fundamenta la concesión de la subvención.

En último término, también rechazamos que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos impugnado, vulnere el principio de proporcionalidad, que se invoca, como fundamento de la pretensión formulada con carácter subsidiaria, en el sentido de que debió ponderarse el hecho de que cumplió todas las demás obligaciones impuestas a la empresa beneficiaria de incentivos económicos regionales.

Esta Sala no aprecia que se haya infringido el principio de proporcionalidad, al determinar el grado de incumplimiento, en relación con los puestos de trabajo que se estiman no creados ni mantenidos durante los dos años posteriores a la terminación del periodo de vigencia, ya que no estimamos que se haya apartado de los criterios establecidos en el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales".

Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

En nuestro caso, el fundamento de derecho tercero de la sentencia recuerda que la subvención concedida alcanzaba el importe de 6 millones de euros, pero sólo se presentaron dos facturas por importe de 167.620 euros por gastos devengados dentro del periodo subvencionable, aunque su pago también fuera posterior al mismo, y el resto de la justificación presentada, que alcanzaba el importe de 952.074,74 euros por expropiación de terrenos, cuya acta de ocupación definitiva fue levantada el 25 de abril de 2011 (recordemos que el plazo de justificación había finalizado el 31 de diciembre de 2009), constituye, como se indica en la sentencia, un porcentaje de ejecución que dista mucho del cumplimiento total de la inversión subvencionable.

Si la actitud de la empresa expropiada dificultó al beneficiario el cumplimiento de los requisitos de la resolución de concesión, este último debería haber notificado estos hechos a la Administración concedente y solicitar una ampliación del plazo antes del vencimiento para la ejecución y justificación de las actuaciones, de conformidad con el artículo 70 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , pero no lo hizo. Prefirió hacer caso omiso de los plazos previstos en la resolución de concesión.

También este motivo se rechaza.

OCTAVO.-En el motivo cuarto dice el Ayuntamiento de Langreo que había invocado igualmente el principio de confianza legítima recogido en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , habiéndose probado que durante todo el expediente, se habían mantenido diversas conversaciones en orden al mantenimiento del proyecto y que incluso obra en el mismo un borrador del nuevo convenio sustitutorio que nunca fue aprobado por las vicisitudes políticas habidas en la Comunidad Autónoma de Asturias, por lo cual el Ayuntamiento, ante estas circunstancias y fiándose de la falta de revocación expresa, culminó la expropiación, redactó los proyectos, etc ...

Pues bien, también ha de rechazarse la pretendida infracción del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 en cuanto a la confianza legítima. Precisamente sobre esta cuestión finaliza la sentencia invocando la igualdad de trato del ayuntamiento beneficiario en su relación con la administración autonómica concedente de las ayudas. Y ello por las mismas razones que se recogen en el fundamento sexto al transcribir parte de la sentencia recurrida.

En la reciente sentencia de 6 de octubre de 2016 -recurso de casación núm. 472/2014 - hemos dicho:

«Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...)

La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, es este caso la reseñada Orden de 26 de julio de 2000, lo que provoca la pérdida de la ayuda. (...)».

Y, a continuación, se reiteran análogos argumentos a los de la citada sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - que hemos recogido en el fundamento de derecho anterior, para rechazar la vulneración de los principios de confianza legítima y sujeción a los propios actos.

Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente.

En consideración a lo expuesto el motivo ha de ser desestimado.

NOVENO.-Por último, motivo quinto, se denuncia la infracción del principio de los actos propios y en este sentido, el 13 de julio de 2013 el Director General de Administración Local, ante las reiteradas peticiones del Ayuntamiento, señala que si bien no está dispuesto al pago, este asunto tiene directa conexión con el recurso contencioso interpuesto por el Principado contra el Ministerio de Industria y que si tuviera una resolución favorable, éste transferiría al Ayuntamiento los fondos que se recibieran, lo que resulta -a su juicio- de lo más contradictorio, ya que por un lado, se considera vigente esta obligación y por otro, cuando el Ayuntamiento se la reclama, se la deniega.

Recordemos, como recoge la resolución de 13 de diciembre de 2013 impugnada en la instancia y acoge la sentencia recurrida, en cuanto a la referencia que el Ayuntamiento de Langreo formula sobre una solicitud de prórroga realizada en tiempo y forma, que en el expediente administrativo únicamente obra una solicitud fechada el 10 de marzo de 2010, esto es, una vez concluido el período subvencionable, solicitando la firma de un nuevo convenio. Es decir, no se trata de una prórroga del convenio ya vencido, sino que es el propio Ayuntamiento quien solicita la posibilidad de firmar uno nuevo, dando por precluido, por tanto, el convenio anterior al haber expirado su período de vigencia. Y, si bien es cierto que la cláusula sexta del convenio de colaboración establece la posibilidad de ampliar el plazo, mediante la suscripción de la oportuna adenda, esta solicitud debería haberse producido en todo caso, antes del plazo de vencimiento para la ejecución y justificación de las actuaciones, esto es, el 31 de diciembre de 2009.

Dicho esto, no puede prosperar la denuncia de la infracción del principio de los actos propios, invocando una carta de carácter meramente informativo del Director General de Administración Local, en la que incluso se indica expresamente en uno de sus puntos que'El Ayuntamiento de Langreo no presentó en plazo, es decir, durante la vigencia del convenio (con anterioridad al 31 de diciembre de 2009), la justificación de la actuación a realizar. Consecuentemente, no se acreditó el cumplimiento de la finalidad de la subvención'.Dicha carta concluye que no procede acceder al pago parcial de la subvención puesto que no se acreditó la inversión durante la vigencia del convenio. Y aunque finaliza la misma mostrando el ánimo de la Administración autonómica de lograr una solución que beneficie al Ayuntamiento recurrente, estaría siempre condicionada a la solución favorable del litigio judicial interpuesto que permitiría la recepción de fondos procedentes del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón. Y, en todo caso -como dice la parte recurrida-, se trataría de un nuevo expediente administrativo. El que se ha examinado en este asunto concluyó con la resolución de 16 de diciembre de 2013, cuya legalidad, en atención a la documentación obrante en el expediente administrativo y a la normativa aplicable en la materia, ha sido reconocida, atendidos los razonamientos de la sentencia recurrida, sin que pueda prosperar ninguno de los motivos de casación.

DÉCIMO.-Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros más el IVA que corresponda.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : No ha lugar al recurso de casación interpuesto por elAYUNTAMIENTO DE LANGREOcontra la sentencia de la Sección Única de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 17 de noviembre de 2014, dictada en el recurso núm. 915/2013 , sobre pérdida del derecho al cobro de subvención concedida al Ayuntamiento recurrente al amparo del Convenio de Colaboración entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y la Consejería de Presidencia del Principado de Asturias. Con imposición de las costas a la parte recurrente, con el límite que fijamos en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Pedro Jose Yague Gil Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Maria Isabel Perello Domenech Jose Maria del Riego Valledor Angel Ramon Arozamena LasoPUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.