Encabezamiento
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Abril de dos mil trece.
Visto el Recurso de Casación núm. 201/122/2012 que ante esta Sala pende, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que le es propia, frente a la
Sentencia de fecha 20 de junio de 2012 dictada por el Tribunal Militar Central que, estimando el Recurso Contencioso-Disciplinario Militar Ordinario nº 167/10 interpuesto por Don
Florian , declaró afectada de ineficacia por hallarse dictada fuera de plazo de caducidad de seis meses establecido por el
art. 65.1 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil , la Resolución de la Ministra de Defensa de 26 de enero de 2011, por la que se confirmó en alzada la anteriormente dictada por el Director General de la Policía y de la Guardia Civil, de 23 de agosto de 2010. Ha sido parte recurrida el Guardia Civil Don
Florian , representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Raquel Nieto Bolaño y asistido de la Letrada Doña Carmen Iturralde García y han concurrido a dictar Sentencia los Excmos. Sres. Presidente y Magistrados antes mencionados bajo la ponencia del Excmo. Sr. D. Francisco Menchen Herreros quien, previas deliberación y votación, expresa el parecer del Tribunal.
Antecedentes
PRIMERO.-Por Resolución de fecha 23 de agosto de 2012, el Director General de la Policía y de la Guardia Civil impuso al Guardia Civil Don
Florian la sanción de seis meses y un día de suspensión de empleo como autor de la falta muy grave, consistente en 'la desobediencia grave frente a las órdenes de un superior, salvo que éstas constituyan infracción manifiesta del ordenamiento jurídico', prevista en el
apartado 15 del art. 7 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, Disciplinaria de la Guardia Civil .
SEGUNDO.-Frente a dicha Resolución el Guardia Civil sancionado interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por Resolución de la Ministra de Defensa de 26 de enero de 2011.
TERCERO.-Agotada la vía administrativa, Don
Florian interpuso Recurso Contencioso-Disciplinario Militar Ordinario contra las mencionadas resoluciones, que se tramitó con el núm. 167/10, cuya nulidad por caducidad e inexistencia de infracción solicitó en la demanda correspondiente.
CUARTO.-El 20 de junio de 2012, el Tribunal Militar Central, poniendo término al mencionado recurso, dictó Sentencia, cuya declaración de Hechos Probados es como sigue:
'La Sala, apreciando en conciencia la prueba practicada en el Expediente Disciplinario, admite como tales los siguientes:
PRIMERO.- Por resolución de 11 de enero de 2010, el Director General de la Policía y de la Guardia Civil, y a la vista del parte que le fue remitido por el Subteniente encargado del G.A.T.I. de Navarra, acordó la instrucción de Expediente Disciplinario al Guardia Civil D.
Florian , por la comisión de la presunta falta muy grave de 'la desobediencia grave frente a las órdenes del superior', prevista en el
apartado 15 del art. 7 de la L.O. 12/2007 , expediente que fue terminado por resolución de la misma Autoridad, de fecha 23 de agosto de 2010 por la que se le impuso al referido, la sanción de seis meses y un día de suspensión de empleo, resolución que le fue notificada al sancionado el mismo día.
SEGUNDO.- Consta acreditado en el Expediente que, formulada propuesta de resolución por el Instructor del mismo con fecha 23 de abril de 2010, en dicha propuesta y al amparo del art. 65.2 c) de la ley disciplinaria se proponía la remisión del Expediente al Consejo Superior de la Guardia Civil, y la suspensión del plazo de tramitación por el tiempo necesario para el cumplimiento de dicho trámite.
TERCERO.- Mediante resolución del Director General de la Policía y de la Guardia Civil, de fecha 21 de mayo de 2010, dicha Autoridad acordó la remisión del Expediente a dicho órgano, y
la suspensión del plazo de caducidad del procedimiento durante todo el tiempo que permanezca fuera del órgano encargado de su instrucción, sin que, en ningún caso, pueda exceder de seis meses,acuerdo que fue notificado al interesado con fecha 14 de junio siguiente.
CUARTO.- Cumplimentado dicho trámite, y evacuado el anterior informe que tuvo fecha de registro de entrada en la Asesoría Jurídica de la Zona del País Vasco, el 5 de julio de 2010, se reanudó la tramitación del procedimiento, mediante acuerdo del Instructor del mismo, de la misma fecha.
QUINTO.- La Sala, apreciando en conciencia los hechos que ha declarado expresamente probados, ha llegado a la más firme convicción de certeza de los mismos, y extrae aquella del acuerdo de incoación del Expediente del Director General de la Policía y de la Guardia Civil de fecha 11 de enero de 2010 (folio 1); de la resolución de la misma Autoridad, de fecha 21 de mayo siguiente (folio 144), mediante la que acuerda la suspensión del plazo de caducidad durante todo el tiempo que el procedimiento permanezca fuera del órgano instructor del mismo; de la notificación de dicho acuerdo al interesado el 14 de junio de 2010 (folio 149); del acuerdo del instructor, determinando la reapertura del expediente (folio 153), de fecha 5 de julio posterior; y por último de la resolución del Director General de la Policía y de la Guardia Civil que puso fin al procedimiento (folios 183-187) y su notificación al sancionado en fecha 23 de agosto de 2010 (folio 196).'
QUINTO.-La parte dispositiva de la expresada Sentencia es del siguiente tenor literal:
"Que debemos estimar y estimamos, el Recurso Contencioso-Disciplinario Militar Ordinario nº 167/10, interpuesto por el Guardia Civil Don
Florian , contra la resolución de la Sra. Ministra de Defensa, de 26 de enero de 2011, por la que se confirmó la anteriormente dictada por el Excmo. Sr. Director General de la Policía y de la Guardia Civil, de 23 de agosto de 2010, que imponía al expedientado, hoy demandante, la sanción de seis meses y un día de suspensión de empleo, como autor responsable de una falta grave consistente en 'la desobediencia grave a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que éstas constituyan infracción manifiesta del ordenamiento jurídico' prevista en el
apartado 15 del art. 7 de la L.O. 12/2007, de 22 de octubre , de
Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, resolución afectada de ineficacia por hallarse dictada fuera del plazo de caducidad de seis meses establecido por el art. 65.1 de la mencionada disposición legal. Se deberá hacer desaparecer de la documentación del encartado toda referencia a la misma, con los efectos económicos correspondientes a la suspensión de empleo de seis meses y un día más los intereses legales correspondientes."
SEXTO.-Notificada que fue la Sentencia a las partes, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, mediante escrito presentado en fecha 4 de julio de 2012, manifestó su intención de interponer Recurso de Casación, que se tuvo por preparado según Auto de fecha 17 de octubre de 2012 del Tribunal sentenciador.
SÉPTIMO.-Recibidas las actuaciones en esta Sala el Abogado del Estado formalizó con fecha 12 de diciembre de 2012 el Recurso anunciado, que fundamentó en el siguiente motivo:
Único.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por vulneración de lo dispuesto en el
apartado 15 del art. 7 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre , así como del art. 65 del mismo cuerpo legal y la jurisprudencia aplicativa del mismo por
esa Excma. Sala, entre otras en las Sentencias de 23 de septiembre de 2011 y
de 8 de noviembre del mismo año .
OCTAVO.-Dado traslado del Recurso a la Procuradora Doña Raquel Nieto Bolaño, quien actúa en representación del recurrido Don
Florian , mediante escrito presentado en fecha 29 de enero de 2013, solicitó la desestimación del mismo y la confirmación de la Sentencia recurrida.
NOVENO.-Mediante proveído de fecha 12 de febrero de 2013 se señaló el día 26 de febrero siguiente para la deliberación, votación y fallo del Recurso. Atendido el interés de la materia del debate casacional se dejó sin efecto el mismo, señalándose nuevamente para la deliberación, votación y fallo del Recurso el día 13 de marzo de 2013, convocándose a tal efecto el Pleno jurisdiccional de la Sala; acto que se llevó a cabo en los términos que se recogen en la parte dispositiva de esta Sentencia.
Fundamentos
PRIMERO.-El Abogado del Estado formula un único motivo de casación al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa denunciando como infringidos, por la Sentencia del Tribunal Militar Central, los
artículos 7.15 y 65 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre , reguladora del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, así como también denuncia la vulneración de la jurisprudencia de
esta Sala expresada, entre otras, en las Sentencias de 23 de Septiembre de 2011 y
de 8 de noviembre del mismo año .
La
Sentencia del Tribunal Militar Central de 20 de junio de 2012 que se recurre estimó el recurso contencioso disciplinario militar ordinario promovido por el Guardia Civil Don
Florian contra la resolución del Director General de la Policía y de la Guardia Civil de fecha 23 de agosto de 2010, en virtud de la cual le impuso la sanción de 6 meses y un día de suspensión de empleo por la falta muy grave consistente en 'la desobediencia grave frente a las órdenes de un superior, salvo que estas constituyan infracción manifiesta del ordenamiento jurídico' prevista en el
apartado 15 del art. 7 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, Disciplinaria de la Guardia Civil , así como contra la resolución de la Ministra de Defensa de 26 de enero de 2011 que desestimó el recurso de alzada deducido contra el anterior.
En síntesis, los hechos que se subsumieron en el supuesto disciplinario aplicado consistieron en que el encartado desobedeció flagrantemente las órdenes recibidas en el sentido de que debía de estar presente en determinada unidad para desempeñar su trabajo como especialista GATI.
El Tribunal de instancia apreció la caducidad del expediente disciplinario por sobrepasar desde el momento del acuerdo de inicio hasta el momento en que se notificó al encartado la resolución disciplinaria, un plazo superior al de 6 meses descontando el tiempo en que se suspendió el plazo para informe del Consejo Superior de la Guardia Civil.
El Abogado del Estado, recurrente, señala que
'El punto trascendental de la cuestión, es la forma en la que la Sala realiza el cómputo del plazo de suspensión, puesto que considera que no se inició hasta el momento en que el acuerdo de suspensión fue notificado al encartado. Con ello debe incluirse dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, el periodo que media desde el acuerdo del Director General de la Policía (sic) de suspensión de dicho plazo que en el caso de autos fue el 21 de mayo y el momento en que se notificó al encartado que fue el 14 de junio.'
Sobre el momento de inicio del cómputo del plazo de suspensión, la Abogacía del Estado advierte que el Tribunal
'a quo'ha abordado la cuestión sin tener en cuenta la doctrina jurisprudencial de esta Sala que ha señalado como comienzo de la suspensión del plazo de caducidad, la fecha del acuerdo del Director General de la Guardia Civil y hace referencia a que en el Fundamento de Derecho Tercero de la
Sentencia de 23 de septiembre de 2011 se establece literalmente que
'el 14 de mayo de 2010 el Director General de la Guardia Civil acordó, a propuesta del instructor, la suspensión del plazo de caducidad del expediente, este acuerdo, y no la propuesta del instructor es el acto que determina el comienzo de la suspensión como señaló
la Sala en su Sentencia de 14 de julio de 2010
y 28 de abril de 2011
'.
Casi con los mismos términos señala la Sentencia de 8 de noviembre de 2011
que
'el 12 de febrero de 2010
el Director General de la Guardia Civil acordó la propuesta de instructor (sic), la suspensión del plazo de caducidad del expediente', 'este acuerdo y no la propuesta del instructor es el acto que determina el comienzo de la suspensión como señalaba
la Sala en su Sentencia de 14 de julio de 2010
,
28 de abril de 2010
y 23 de septiembre de 2011
.'
En consecuencia, queda claramente establecido, dice el representante del Estado, que es la fecha de este acto, la fecha del acuerdo de suspensión del Director General de la Guardia Civil la que debe considerarse para iniciar el cómputo de la suspensión del plazo de caducidad. Así se computa, en todas las Sentencias citadas, la fecha que debe determinar el comienzo del periodo en que deja de correr el plazo de caducidad del procedimiento sancionador.
SEGUNDO.-Volviendo a la Sentencia recurrida diremos que compartimos plenamente con el Tribunal Militar Central su razonamiento cuando al transcribir el
art. 65.1 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, en el Fundamento de Derecho Segundo señala que el tratamiento de la caducidad ha sido objeto de una radical transformación con la entrada en vigor de la nueva Ley, antes citada .
Así en dicha Ley Orgánica, vemos que la caducidad está regulada como garantía del expedientado en cuanto a que se impide que un expediente sancionador pueda estar indefinidamente pendiente de resolución, debiendo afirmarse que la misma tiene lugar y se computa desde el día siguiente a la fecha del acuerdo de inicio o incoación del procedimiento
'dies a quo', para el comienzo del plazo, siendo
'dies ad quem'el de la fecha en que se hubiera notificado formalmente al interesado la resolución sancionadora adoptada en aquél.
A ello, debemos añadir nosotros ahora que, para determinar estos dos momentos esenciales para la fijación del plazo de caducidad en el procedimiento sancionador, en el primero de ellos
'dies a quo'no se tiene en cuenta, por tanto, la fecha de notificación al expedientado del acuerdo de inicio del expediente y, por contra, en el segundo,
'dies ad quem', es la fecha de notificación formal de la resolución sancionadora la relevante y no la fecha del acto administrativo. Es decir, en el primer supuesto la notificación no es precisa para la eficacia del acto, mientras que en el segundo, el acto no produce sus efectos hasta la fecha de notificación al expedientado.
Así se señala en la reciente Sentencia de 19 de marzo pasado al realizar:
"Una interpretación sistemática del
apartado 2 del artículo 43 de la Ley Orgánica 12/2007 , cuya rúbrica reza 'Cómputo de los plazos', nos lleva a concluir que lo dispuesto en este precepto respecto al cómputo del plazo expresado en meses o años, ha de resultar aplicable, dada su incardinación en el Capítulo concerniente a las 'disposiciones generales' comunes a todo el Título IV de dicha Ley, relativo al procedimiento sancionador, a previsiones tales como la relativa al cómputo del plazo de caducidad de los procedimientos sancionadores ínsita en el apartado 1 del artículo 65 de la meritada Ley Orgánica, ubicado en la Sección 3ª -'Terminación'- del Capítulo III del aludido Título IV de la misma.
Este es el precepto específico aplicable al cómputo de cuantos plazos fija la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, no resultando de aplicación a tal materia lo dispuesto en el
artículo 5 del Código Civil que trae a colación la parte que recurre, ya que el texto del apartado 1 de este última norma comienza afirmando que 'siempre que no se establezca otra cosa, ... si los plazos estuviesen fijados por meses o años, se computarán de fecha a fecha ...', y es lo cierto que, para el régimen disciplinario de la Guardia Civil, el
apartado 2 del artículo 43 de la Ley Orgánica 12/2007 se pronuncia en los concretos términos que hemos visto.
Y, de otra parte, aun cuando el primer inciso del
apartado 2 del artículo 43 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil
, habla del 'día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate', y, a tenor de lo que estipula el primer inciso del
apartado 1 del artículo 65 de la tan aludida Ley
Orgánica, el plazo para adoptar la resolución que ponga fin al procedimiento, en relación a los Expedientes Disciplinarios incoados por falta grave o muy grave, 'no excederá de seis meses desde la fecha del acuerdo de incoación del expediente', sin hacer referencia a la fecha de la notificación de dicho acuerdo, una interpretación coherente o armónica del texto legal obliga a entender que, dado que, según establece el primer inciso del
apartado 1 del artículo 65 de la tan aludida Ley Orgánica 12/2007 , la fecha de inicio del computo del plazo de caducidad es 'la fecha del acuerdo de incoación del expediente', y no la de la notificación al interesado de dicho acuerdo, para el cómputo de dicho plazo de caducidad conforme al tan mencionado
apartado 2 del artículo 43 de la Ley Orgánica 12/2007 el término inicial es el de la fecha de dictado del acuerdo de incoación o inicio del procedimiento, interpretación que resulta ser, además, la más favorable para el expedientado.
En definitiva, el término final o 'dies ad quem' del plazo de caducidad en los Expedientes Disciplinarios instruidos por las faltas graves y muy graves que se enuncian en la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, transcurrido el último día del cual se producirá la caducidad o perención del procedimiento, ha de ser la fecha en que haya transcurrido íntegramente el plazo de seis meses desde el acuerdo de inicio del respectivo procedimiento disciplinario, plazo máximo de duración desde la fecha del acuerdo de incoación del Expediente que ha de computarse, a tenor del primer inciso del
apartado 2 del artículo 43 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil
, 'a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate', en este caso a partir del día siguiente a la fecha del acuerdo de inicio o incoación del procedimiento disciplinario, de manera que el día final o 'dies ad quem' de dicho plazo será siempre el correspondiente al mismo número ordinal del día del mes, o año que corresponda, en que se hubiere dictado el acuerdo de incoación del procedimiento, salvo que 'en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquél en que comienza el cómputo', supuesto este en el que, ex segundo inciso del meritado
apartado 2 del artículo 43 de la Ley Orgánica 12/2007 , 'se entenderá que el plazo expira el último día del mes'. "
TERCERO.-Dicho lo que antecede, llegamos al punto clave del razonamiento de la Sentencia recurrida. Se trata de fijar el momento en que comienza el cómputo de la suspensión del plazo de caducidad, una vez que el Director General de la Guardia Civil acuerda la suspensión del plazo de caducidad del procedimiento durante todo el tiempo que permanezca fuera del órgano encargado de su instrucción.
Manifiesta la Abogacía del Estado que la Sentencia recurrida plantea la cuestión como si estuviera huérfana de todo tipo de doctrina jurisprudencial y ya hemos hecho referencia a las
Sentencias de esta Sala de 14 de julio de 2010 y
28 de abril ,
23 de septiembre y
8 de noviembre de 2011 y sobre todo las Sentencias de 22 de enero y de 19 de marzo pasados que hemos trascrito, en parte. Todas ellas al plantearse el momento inicial del plazo de suspensión han interpretado el
art. 65.2 de la Ley Orgánica 12/2007 en el sentido de que 'la única autoridad con competencia para suspender el plazo de caducidad de los expedientes sancionadores es el Director General de la Guardia Civil.'La fecha de tal acuerdo es la que determina el comienzo de la suspensión según resulta del citado precepto y de la jurisprudencia de esta Sala.
Por contra, la Sentencia del Tribunal Militar Central recurrida llega a una conclusión distinta razonando, en el presente caso, que si bien es cierto
'que los actos de las Administraciones Públicas se presumen válidos y producen sus efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (
art. 57.1 de la Ley 30/1992 ), de procedimiento administrativo, pero también lo es que su eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior, como reza el apartado 2º del citado precepto.
En ese sentido, la doctrina de la Sala V del
Tribunal Supremo (Sentencia de 14 de febrero de 2001
), respecto al valor que deba asignarse a la notificación de los actos administrativos en general, llega a la conclusión de reconocer a dicha notificación el carácter de condición jurídica suspensiva del acto administrativo, y la función de conferir seguridad jurídica la relación del administrado con la Administración, contribuyendo a colmar el derecho al proceso con todas las garantías (
art. 24.2 C.E
. y a la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3), todavía más predicable en el conjunto de las garantías inherentes al procedimiento administrativo sancionador.
De manera que, los actos administrativos deben ser notificados a los interesados como requisito de eficacia de los mismos (
arts. 57 y 58 de la Ley 30/1992 ), de forma que, aún siendo aquellos válidos, su eficacia se demora y queda supeditada a que el destinatario tenga conocimiento de su contenido o pueda haberlo tenido dentro de un comportamiento diligente por parte de la Administración.
Y habida cuenta que deberán ser notificadas a los interesados todas aquellas resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses (
art. 58.1 de la Ley 30/1992 ), y siendo así que la resolución del Director General es obvio que afectaba a los intereses del expedientado, la eficacia de dicho acto deberá entenderse demorada hasta la fecha de notificación del mismo al interesado, que, según consta en el expediente, no se produjo hasta el 14 de junio de 2010 (folio 149) veinticuatro días después de su adopción, y por lo tanto, incluso fuera del plazo general -de diez días-, que para las notificaciones de las resoluciones y actos administrativos establece el art. 58.2.'
Concluye así, que la resolución sancionadora se ha adoptado fuera del plazo de seis meses establecido en el
art. 65.1 de la reiterada Ley Orgánica 12/2007 y al estimar este motivo no resulta necesario el examen del resto de las alegaciones del escrito de demanda.
Expuesto el razonamiento de por qué el Tribunal Militar Central estima que no es la fecha del acuerdo de suspensión del plazo de caducidad, sino la fecha de notificación del mismo al expedientado la que debe considerarse en el cómputo de la caducidad, tenemos que anticipar que esta Sala no comparte el anterior razonamiento por las razones que diremos.
CUARTO.-Entendemos que no es correcta la interpretación que hace el Tribunal de
nuestra Sentencia de 14 de febrero de 2001 . No es correcta porque de su lectura no puede deducirse que, en general, todos los actos administrativos tienen que notificarse y todas las notificaciones tienen el carácter de condición jurídica suspensiva del acto administrativo.
La Sentencia de la que el Tribunal de instancia extrae aquella conclusión, de carácter general, aplicable a la eficacia de los actos administrativos es anterior a la Ley Orgánica 12/2007 y al analizar dos instituciones jurídicas tan distintas como la caducidad y la prescripción reitera la que, en ese momento era
'doctrina inconcusa de
la Sala (recientemente Sentencias de 21 de febrero de 2000
y
10 de abril de 2000
) que el régimen disciplinario específico de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil, es ajeno a los efectos generales que se predican de la caducidad de los expedientes y procedimientos sancionadores; y se reitera ahora que no resulta aplicable lo dispuesto en el
art. 44.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
'.
Al referirse nuestra Sentencia a la prescripción de la infracción sancionada (y aquí nace, sin duda, el error que apreciamos) llega a la conclusión de que
'la necesidad de la notificación, como requisito de eficacia se manifiesta en orden a la interrupción de la prescripción tanto en la iniciación del procedimiento como en su conclusión dentro del plazo prescriptivo'.
Por concretar esta línea jurisprudencial solo en lo que ahora interesa, tenemos que poner de manifiesto el distinto efecto que produce la notificación en orden al cómputo de los plazos. Si se trata de caducidad, sabemos que para computar el inicio, la notificación carece de valor, porque el punto de partida o
'dies a quo'se inicia desde la fecha de la orden de inicio del procedimiento y no desde que este acuerdo se notifique al expedientado. En el supuesto de la prescripción, por contra, sabemos que no se colma solo con la orden de proceder o de incoación sino que precisa, además, del conocimiento formal del expedientado, que es precisa la notificación al mismo. Esta interpretación en la que, si se trata del cómputo del plazo de inicio de la caducidad, no precisa de la notificación al expedientado; y en el supuesto de la prescripción sí requiere que sea notificado al mismo, resulta ser la interpretación más favorable para el expedientado.
De la
Sentencia citada de 14 de febrero de 2001 vamos a recoger el razonamiento que se refiere al momento de la interrupción del plazo de prescripción al iniciarse un procedimiento sancionador. Dice la
Sentencia antes citada que:
'Respecto de lo primero así resulta de la LO. 8/1998, de 2 de diciembre
, reguladora del régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, que en su art. 22.2 dispone que 'En las faltas graves, la prescripción se interrumpirá desde que el procedimiento sancionador se dirigió contra el presunto responsable con conocimiento del mismo...'. En iguales términos se pronuncia el art. 25.2 para las sanciones disciplinarias de carácter extraordinario imponibles mediante Expediente Gubernativo del Capitulo IV del Título IV, del que forma parte el art. 64, cuyo párrafo primero se remite a las disposiciones generales en materia de prescripción establecidas para las faltas graves.
Ciertamente que la LO. disciplinaria de la Guardia Civil 11/1991, en su art. 68.3, se limita a proclamar que 'La iniciación de cualquier procedimiento disciplinario interrumpirá los plazos de prescripción...', sin referirse al complemento de la notificación, que hasta ahora ha excluido la
doctrina de esta Sala (SS. 13.20.1990; 15.10.1991
;
10.11.1992
;
17.12.1992
,
entre otras); pero que a la vista de lo dispuesto en la LO. 8/1998, de
aplicación supletoria respecto de la
Ley Disciplinaria de la Guardia Civil (Disposición Adicional Primera
), se está en el caso de modificar este criterio incorporando tal exigencia al conjunto de garantías que comprende dicha LO. 11/1991, por no existir razón que fundadamente el distinto tratamiento de una cuestión que presenta idénticas características. En consecuencia, la función interruptiva de la prescripción que en las faltas graves y muy graves cumple la iniciación del procedimiento disciplinario, no se colma solo con la orden de proceder o de incoación sino que precisa, además, del conocimiento formal por el expedientado, de manera que tal efecto interruptivo habrá de producirse desde la fecha en que la notificación tenga lugar. Declaración que, por lo demás, no resulta relevante para la decisión de este Recurso.'
Por tanto, la
Sentencia de esta Sala de 14 de febrero de 2001 que acabamos de transcribir, en parte, se refiere esencialmente al instituto de la prescripción; tuvo por objeto dar fijeza, a través de la notificación al expedientado, a los dos momentos esenciales de su cómputo, el inicial y el final y su conclusión, como ya hemos dicho, no resulta extrapolable al cómputo que debe hacerse en los supuestos de caducidad del procedimiento.
QUINTO.-Por otra parte, hemos recogido, citando el razonamiento de la Sentencia recurrida, que conforme al
art. 57.1 de la Ley 30/1992 , los actos administrativos producen sus efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. También, conforme al mismo artículo (art. 57.2) que su eficacia puede quedar demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. De esta cita legal y de la que consideramos equivocada interpretación de nuestra jurisprudencia que antes advertimos, obtiene la errónea conclusión el Tribunal Militar Central de que todos los actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de los interesados deben ser notificados (
art. 58.1 de la Ley 30/1992 ). Según la Sentencia recurrida el acuerdo de suspensión del plazo de caducidad del Director General de la Guardia Civil afecta a los intereses del expedientado y, por ello, su eficacia está demorada hasta que se produzca la notificación del mismo interesado.
Por varias razones, esta Sala discrepa de semejante conclusión. En primer lugar diremos que no cabe duda que deben notificarse las resoluciones. Se trata de actos administrativos definitivos, que ponen fin a un procedimiento y, por ello, afectan directamente a los derechos e intereses de los administrados. Pero diremos también que no todos los actos administrativos afectan a los derechos e intereses de los expedientados y, por tanto, no todos los actos administrativos de un procedimiento deben ser notificados. Veamos qué actos precisan de notificación.
En primer lugar diremos que la
Ley Orgánica 12/2007 a lo largo del Título IV dedicado al Procedimiento Sancionador utiliza, unas veces, el término notificación y otras comunicación y dedica un precepto (el art. 44 ) a la práctica de las notificaciones, pero no tiene ninguna referencia sobre qué actos administrativos, además de las resoluciones, deben ser formalmente notificados al expedientado porque afecten a sus derechos o intereses. Debemos por ello acudir a la repetida Ley 30/1992, como ley supletoria, en virtud de lo dispuesto en la
Disposición Adicional Primera de la Ley 12/2007 y poniendo en relación la referencia que hace el
art. 58.1 a que 'se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses ...' con el
art. 107 de la misma Ley 30/1992 que alude a los actos objeto de recurso que son, además de las resoluciones, los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Llegamos así a la conclusión de que deben ser notificados formalmente al expedientado las resoluciones y los actos de trámite cualificados por las características referidas en el citado art. 107 porque, en definitiva, de alguna manera ponen fin al procedimiento. También debemos concluir que los actos de trámite, no cualificados, puramente internos y los de carácter reglado, porque se dictan en cumplimiento de una previsión normativa que no afecta al ámbito de los derechos o intereses, ni son recurribles, solo requieren la participación o comunicación a los interesados con efectos de puesta en su conocimiento. En modo alguno precisan estos últimos notificación formal con efectos suspensivos de la eficacia del acto.
SEXTO.-En el presente caso, la cuestión fundamental tiene su origen en la aplicación del
art. 64.2 de la Ley Orgánica 12/2007 , ya que se trata de un expediente disciplinario por falta muy grave, en el que el 21 de mayo de 2010 el Director General de la Policía y de la Guardia Civil dictó un acuerdo dirigido al instructor en el que textualmente expresa:
'A la vista del Expediente Disciplinario por Falta Muy Grave ...y en virtud a lo dispuesto en el
artículo 64.2 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil
y como quiera que se trata de un informe preceptivo emitido por un órgano de la Administración General del Estado, y existe propuesta del Instructor en este sentido, al amparo de lo dispuesto en el
artículo 65.2c de la Ley Orgánica 12/2007 , vengo en acordar la suspensión del plazo de caducidad del procedimiento durante todo el tiempo que permanezca fuera del órgano encargado de su instrucción, sin que, en ningún caso pueda exceder de seis meses.
Por Vd., se procederá a notificar el presente acuerdo al Guardia Civil ...dejando constancia en el Expediente Disciplinario, una vez le sea retornado el mismo.'
El traslado de este acuerdo que efectúa el Director General de la Guardia Civil al instructor del expediente en virtud de lo dispuesto en el
art. 64.2 de la Ley Orgánica 12/2007 , puede ser, a su vez, comunicado al interesado, como cualquier otro acto de mero trámite. La previsión legal es que la notificación se hará en la forma que establece el propio precepto aplicable:
'2. En el caso de expedientes instruidos por faltas muy graves se deberá oír al Consejo Superior de la Guardia Civil, cuya opinión se emitirá una vez formulada por el instructor la correspondiente propuesta de resolución,
incorporándose al procedimiento antes de que ésta sea notificada al interesado.'
Por tanto, el expedientado conocerá el acuerdo de suspensión y el informe preceptivo del Consejo Superior de la Guardia Civil cuando le notifique el instructor la propuesta de resolución, una vez incorporado al expediente el acuerdo de suspensión y el informe preceptivo.
A la misma conclusión nos lleva el análisis del
art. 42.5 c) de la Ley 30/1992 , norma supletoria de la Ley Disciplinaria antes analizada, que señala:
'5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: ...c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá
comunicarsea los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser
comunicadaa los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.'
Como vemos, la suspensión del plazo para resolver el expediente que se inicia en la fecha de petición del informe preceptivo y finaliza con la recepción del mismo debe ser comunicada (que no notificada) a los interesados.
Por todo ello, la Sala entiende que la interpretación que debe hacerse de los
arts. 64 y 65 de la Ley Orgánica 12/2007 es la siguiente: Cuando deba solicitarse el informe preceptivo del Consejo Superior de la Guardia Civil en un expediente disciplinario, el instructor efectuará la oportuna propuesta al Director General el cual acordará le emisión del informe con la suspensión del plazo máximo legal para resolver el expediente y lo trasladará al citado Consejo Superior para el cumplimiento de lo acordado y, una vez evacuado, será remitido al instructor para su incorporación al procedimiento antes de que sea notificada al interesado la correspondiente propuesta de resolución. Así la suspensión del plazo de caducidad comenzará en la fecha del acuerdo del Director General computándose a partir del día siguiente el tiempo de suspensión que finalizará, como día final, el día en que el instructor recibe, de nuevo, el expediente con el informe del citado Consejo Superior.
SÉPTIMO.-Fijado de esa forma el cómputo del inicio y término de la suspensión del plazo de caducidad, resulta que desde el día siguiente a la fecha de la orden de inicio del procedimiento (12 de enero de 2010), hasta la fecha de adopción por el Director General de la Guardia Civil del acuerdo de suspensión (21 de mayo de 2010) transcurrieron 4 meses y 10 días, y al mismo tiempo, desde la fecha de recepción del expediente por el instructor (6 de julio de 2010) hasta la fecha de notificación de la resolución sancionadora (23 de agosto de 2010) han transcurrido otro mes y 18 días; por tanto han transcurrido en total 5 meses y 28 días, es decir que la resolución sancionadora fue notificada dentro del plazo máximo legal de seis meses señalado en el
art. 65.1 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre .
En conclusión, fijada la que estimamos es la correcta interpretación de la cuestión debatida, no cabe sino casar la Sentencia impugnada, pues en esta se declara afectada de ineficacia la resolución sancionadora por hallarse dictada fuera del plazo de caducidad de seis meses establecido por el
art. 65.1 de la Ley Orgánica 12/2007 , siendo así que, en este caso, y según se desprende de los Hechos Probados del Tribunal de instancia, el 23 de agosto de 2010, fecha en que se practicó la notificación de la resolución sancionadora, no había transcurrido íntegramente el plazo de seis meses a computar desde el 12 de enero de 2010, día siguiente a la fecha del acuerdo del Director General de la Policía y de la Guardia Civil que, ordenó el día 11 de enero anterior, la incoación del Expediente Disciplinario núm.
NUM000 , habida cuenta de que mediante resolución de fecha 21 de mayo de 2010, del antes citado Director General se acordó la suspensión del plazo de caducidad del procedimiento durante todo el tiempo que permanezca fuera del órgano encargado de su instrucción, sin que, en ningún caso, puede exceder de seis meses; suspensión que debe computarse desde el día siguiente de la misma, es decir, desde el día 22 de mayo de 2010 hasta el día 5 de julio de 2010 en que se reanudó la tramitación del procedimiento, por ser la fecha del registro de entrada y acuerdo del instructor con este fin. En consecuencia, reiterando el cómputo realizado en el párrafo anterior, desde el día siguiente de la fecha de incoación del procedimiento (12 de enero de 2010) hasta la fecha del acuerdo de suspensión (21 de mayo de 2010) han transcurrido 4 meses y 10 días; y, a su vez, desde el día siguiente a la fecha de recepción del expediente, de nuevo por el instructor, (6 de julio de 2010) hasta a fecha de la notificación de la resolución sancionadora (23 de agosto de 2010) han transcurrido 1 mes y 18 días. En total, el procedimiento sancionador se ha tramitado durante 5 meses y 28 días por lo que no se ha superado el plazo de caducidad de seis meses establecido por el
art. 65.1 de la Ley Orgánica 12/2007 .
En consecuencia, no cabe sino declarar la nulidad de la Sentencia recurrida y devolver las actuaciones al Tribunal de instancia a fin de que dicte nueva Sentencia en la que, teniendo por realizada la notificación de la resolución sancionadora dentro del plazo fijado por el
art. 65.1 de la citada Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, Disciplinaria de la Guardia Civil se pronuncie sobre las demás alegaciones formuladas por el hoy recurrido en su demanda.
OCTAVO.-Las costas deben declararse de oficio, al administrarse gratuitamente la Justicia Militar, conforme al
artículo 10 de la L.O. 4/1.987 de 15 de julio .
En consecuencia,
Fallo
Que debemos estimar y estimamos el Recurso de Casación núm. 201/122/2012 interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que le es propia, frente a la
Sentencia de fecha 20 de junio de 2012 dictada por el Tribunal Militar Central que, estimando el Recurso Contencioso-Disciplinario Militar Ordinario nº 167/10, interpuesto por Don
Florian , declaró la ineficacia del procedimiento sancionador por haberse rebasado el plazo de caducidad de seis meses establecido por el
art. 65.1 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil , la Resolución de la Ministra de Defensa de 26 de enero de 2011, por la que se confirmó en alzada la anteriormente dictada por el Director General de la Policía y de la Guardia Civil, de 23 de agosto de 2010; y en consecuencia casamos y anulamos la expresada Sentencia. Devuélvanse al Tribunal de instancia las actuaciones recibidas para que dicte nueva Sentencia y resuelva en cuanto al fondo del asunto. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Francisco Menchen Herreros estando el mismo celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.
