Sentencia Penal Nº 337/2001, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Rec 03 /0007030 /2000 de 30 de Abril de 2001

SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE GALICIA, SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

RECURSO Nº: 03 /0007030 /2000

SENTENCIA Nº: 337/2001

FECHA DE RESOLUCIÓN: 30/04/2001

PONENTE: JUAN BAUTISTA QUINTAS RODRIGUEZ

En la Ciudad de A Coruña, treinta de abril de dos Mil uno.

  En el   proceso contencioso-administrativo que, con el número 03 /0007030  /2000 pende  de resolución ante esta Sala, interpuesto por I..., S. A. (F...), domiciliado en Porriño (Pontevedra), representado por D/ña. MARIA TERESA PITA URGOITI y dirigido por el Letrado D/ña. PRIMITIVO FERRO RIBADULLA, contra Acuerdo de 8 -11 -99 desestimatorio de Rec..., ...,...,... y... sobre liquidación de tasa por inspección y control sanitario de carnes frescas, año 1997, 12, 22, 32 y 42  trim. 1998.. Es parte la Administración demandada TRIBUNAL  ECONOMICO ADMINISTRATIVO Dª. COMUNIDADE AUTONOMA DE GALICIA, representada y dirigida por el D/ña. LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA.  La cuantía del asunto es determinada en 124.248.193 ptas. Siendo Ponente el Ilmo. Sr. D/ña. JUAN BAUTISTA QUINTAS RODRIGUEZ.

ANTECEDENTES DE HECHO

  I. - Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo presentado, se practicaron las diligencias oportunas y dado traslado de los autos a la parte actora para que se dedujera la demanda lo realizó por medio de escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, suplicó se dictase sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

  II. - Conferido traslado a la parte demandada, solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en su escrito de contestación.

  III. - No habiéndose recibido el asunto a prueba, y seguido el trámite de conclusiones, se señaló para votación y Fallo el día 24 de Abril de 2001, fecha en que tuvo lugar.

  IV. - En la sustanción del recurso se han observado las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

  I. - Se impugna a traves del presente recurso contencioso-administrativo acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo da Comunidade Autónoma de Galicia, desestimatorio de reclamaciones Económico-Administrativas acumuladas num..., ..., ..., ... y ..., que formulara la entidad societaria demandante contra las liquidaciones de tasas por el concepto de inspección y control sanitario de carnes frescas, correspondientes respectivamente a los ejercicios año 1997, 1º, 2º, 3º y 4º trimestre de 1998, giradas por la Delegación Provincial de Pontevedra de la Consellería de Sanidade e Servicios Sociais.

  La entidad demandante sustancia el recurso en los siguientes motivos de impugnación: 1. - Falta de identidad del sujeto pasivo. 2. - Vulneración del Ordenamiento Jurídico Comunitario, por la incompetencia autonómica para la ejecución del derecho comunitario. 3. - Vulneración del principio de Reserva de Ley en materia tributaria. 4. - Nulidad de pleno derecho de la disposición que determina la cuantía de las tasas por omitir una memoria económica financiera. 5. - Nulidad de la liquidación recurrida por la ausencia del hecho imponible. 6. - Vulneración de la libre competencia, por la desigual aplicación de la liquidación de las tasas en el territorio español.

  II. - Por lo que se refiere al primero de los motivos de impugnación aduce la demandante que las liquidaciones impugnadas estimaran como sujeto pasivo de la tasa no a la entidad demandante, que es la industria donde se efectúan las actividades y controles gravados con la tasa de inspección de carnes frescas, sino al representante de la entidad, al considerar a éste como sujeto pasivo sustituto del contribuyente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 21 del Decreto Legislativo 1 /92 de 11 de Abril.

  Pues bien, con señalar que el art. 21 del Decreto Legislativo 1 /92, de 11 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de las bases contenidas en el Capítulo III del Título II de la Ley 13 /91, de 9 de diciembre, de Tasas, Precios y Exacciones reguladoras, de la Comunidad Autónoma de Galicia, estime como sujetos pasivos sustitutos del contribuyente en la tarifa 08 de la modalidad administrativa-facultativa, a las personas físicas o jurídicas titulares de la industria o establecimiento donde se efectúen actividades y controles gravados en dicha tarifa, califica en primer término como sujeto pasivo contribuyente, es lo cierto que la Consellería de Sanidad consideró en todo momento como sujeto pasivo a la entidad demandante, lo cual se refleja referenciado en los documentos notificados a aquélla, junto con el acuerdo de liquidación, en los que aparece consignado el nombre social de la demandante, ello al margen de que a efectos de comunicación y notificación se identificase allí al gerente de la empresa demandante, al que se le dirigen las liquidaciones y demás comunicaciones, pero no como sujeto pasivo o sustituto del contribuyente, pues en ningún momento se le denomina o considera allí como tal, y sí más bien como representante legal de la demandante. Procede, en consecuencia, la desestimación del motivo analizado.

  III. - Por lo que se refiere al segundo motivo de impugnación -vulneración del ordenamiento jurídico comunitario por la incompetencia autonómica para la ejecución del derecho comunitario- arguye la demandante que las normas dictadas por cada una de las comunidades Autónomas del Estado español en relación con las tasas sanitarias por inspección de carnes frescas derivan o suponen una transposición de la normativa comunitaria al Derecho español (Directiva 85 /73 /CEE del Consejo, relativo a la financiación de las inspecciones y controles veterinarios de los productos de origen animal, modificada por la Directiva 93 /118 /CE de 22 de Diciembre de 1993, y Directiva 96 /43 /CE, estableciendo la segunda de las Directivas que los estados miembros 'deberán fijar las tasas a percibir por las inspecciones y controles sanitarios de carnes frescas y carnes de aves de corral, en función de los niveles que establece la propia Directiva', y todo ello antes del 1Q de julio de 1996, y que si bien era cierto que distintas Comunidades Autónomas procedieran a aprobar sus correspondientes leyes autonómicas, pero en el caso de Galicia, la normativa en la materia, representada por la Ley 13 /91, de 9 de diciembre, desarrollada por el Decreto Legislativo 1 /92, de 11 de Abril), era anterior a la entrada en vigor de las últimas Directivas mencionadas, optando por modificar el contenido del Decreto Legislativo 1 /92, a través de las Leyes de Presupuestos para los años 1997 y 1998, a fin de trasponer al ordenamiento interno lo establecido en las mencionadas Directivas de los años 1993 y 1996. Pero era necesario reparar en que estas normas solamente recogen los importes de las tasas por lo que no podía considerarse que supusieran una adaptación del contenido de dichas Directivas, y siendo así que en virtud del principio establecido en el artículo 149.1.3 de la Constitución, el Estado tiene competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los Convenios y Tratados Internacionales, y en particular, del Derecho derivado Europeo, ya se concluía que el contenido de las disposiciones comunitarias -directivas o reglamentos incompletos- había de ser incorporado por el Estado y no por las Comunidades Autónomas.

Dejando sentado,  como bien indica el Letrado de la unta de Galicia, que la primera regulación comunitaria relativa a la financiación de las inspecciones y controles sanitarios de carnes frescas y carnes de aves de corral es la ya mencionada Directiva 85 /73 /CEE, la cual dispone en su artículo 1º que 'Los Estados miembros velarán por que, a partir del 1 de enero de 1986, se perciba una tasa, en el momento del sacrificio de los animales contemplados en el apartado 2, por razón de los gastos ocasionados por las inspecciones y controles sanitarios (... )', directiva ésta que, modificada por la ya citada 93 /118 /CE, sienta las líneas básicas en esta materia, de desarrollo posterior por los Estados miembros, es de significar que en principio, dada la configuración del Estado español, y el reparto competencial que diseñan la Constitución y los Estatutos de Autonomía, no se puede sostener la afirmación absoluta y rotunda que hace la demandante de carencia o falta de competencia de las Comunidades Autónomas, en orden a trasponer el Derecho Comunitario.

  Ciñéndonos al caso de Galicia, la Comunidad Autónoma de en virtud de lo dispuesto en el art. 156 de la Constitución goza de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Galicia, en su artículo 44, establece entre otros recursos que vienen a integrar o constituir la hacienda de la Comunidad Autónoma, el rendimiento de sus propias tasas por aprovechamientos especiales y por la prestación de servicios directos por la Comunidad Autónoma, sean de propia creación o como consecuencia de traspasos de servicios estatales. De otra parte, conforme al artículo 4.1 de la Ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LO 1 /1989, de 13 de abril) constituyen recursos de dichas comunidades dichas tasas, considerándose como tales tanto las establecidas por la Comunidad Autónoma como las transferidas a esta por el Estado o Corporaciones Locales como consecuencia del traspaso de funciones, así como sus propios precios públicos.

  Por otra parte, las Directivas son normas de resultado y un instrumento para armonizar las legislaciones de los Estados miembros, precisando de su transposición o integración en el Derecho interno, lo que corresponderá hacer a quien en cada Estado y en función de su propio sistema constitucional de distribución o reparto de competencias, sobre todo si es complejo como es español, sea competente para legislar en la materia de que se trate.

  En el caso de España, y más en particular, en el de la Comunidad Autónoma gallega, a la vista de los preceptos que se dejaron reseñados, dado el carácter de propios de aquellos recursos, corresponde a la comunidad autónoma la competencia exclusiva para el establecimiento y regulación de los mismos, y por ello mismo, para la transposición de la normativa comunitaria en esa materia al derecho propio, pues ha de insistirse que la comunidad autónoma gallega tiene reconocida constitucionalmente autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias (art. 156  CE) y en concreto, la materia de sanidad es una de las que tiene asumidas (art. 148.1.21 C. E. y art. 33.1 del Estatuto de Autonomía de Galicia).

  Siendo ello así, es de destacar que la comunidad autónoma de Galicia, aprobó la Ley 13 /91, de 9 de diciembre, de tasas, precios y exacciones reguladoras, desarrollada por el Decreto Legislativo 1 /92 de 11 de abril, normativa que vino a cumplir con lo prevenido en aquella primera Directiva 85 /73 /CEE, estableciendo una tasa por inspecciones sanitarias veterinarias, en la misma línea que señalaba dicha Directiva, siendo de advertir que no se aprecia, tampoco lo denuncia la demandante, que esa normativa contradijera el contenido de dicha norma comunitaria, y si bien posteriormente, se dictaron las Directivas 93 /118 /CE y 96 /43 /CE que incluyeron modificaciones en aquella primera, consistentes en actualización de tarifas, tal modificación no afectó a la regulación básica en la materia, no introduciendo las referidas leyes autonómicas de presupuestos para los años 1997 y 1998 otras modificaciones en el contenido del referido Decreto Legislativo 1 /92, que una mera actualización de las tarifas, por lo que ya se concluye que no se ha producido ninguna vulneración del derecho comunitario pues la comunidad autónoma gallega tenía y tiene plena competencia para legislar en esa materia y para integrar la normativa comunitaria, en la forma en como lo hizo.

  IV. - En el tercero de los motivos de impugnación se denuncia la vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria, aduciendo la demandante que la tasa cuestionada, en cuanto categoría tributaria, se encuentra bajo la órbita de los artículos 31.3 y 131.1 de la constitución, sujeta, por tanto, su establecimiento y regulación al principio de reserva de Ley material y no meramente formal, con exclusión de la posibilidad de una remisión en blanco al reglamento, y en consecuencia, los elementos esenciales de la tasa debían venir disciplinados en una norma de rango legal (hecho imponible, sujeto pasivo, base, tipo y cuota), conforme tenía dicho reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 37 /81, 6 /83, 179 /85, 19 /87 y 185 /95, entre otras), en el sentido de que y la reserva de Ley en materia tributaria exige que la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una Ley', y siendo así que la Comunidad Autónoma de Galicia optara por modificar el contenido de aquella normativa disciplinadora de las tasas utilizando a tal fin las leyes de presupuestos para los años 1997 y 1998, como mecanismo de transposición de la Directiva 85 /73 /CEE, sin que en ellas se haga mención a los 'elementos esenciales de las tasas', que quedaran definidos en una norma que no tenía rango de Ley como era el Decreto Legislativo 1 /92, ya se concluía que tal proceder incurría en vulneración del principio de reserva de Ley en materia tributaria.

  El motivo expuesto debe correr la misma suerte que los anteriores, pues ha de recordarse que el principio de legalidad en su modalidad de reserva de ley en materia tributaria (arts. 31.3 y 133 de la C. E. y art. 10 de la LGT), 'no es entendido hoy en día de modo inequívoco en la doctrina y no puede extraerse fácilmente que nuestra Constitución haya consagrado absolutamente el referido principio, con el rigor que hubiera podido tener en momentos históricos anteriores' (STC de 4 de febrero de 1983 ), de tal forma, que aquel principio viene a exigir que sea la Ley quien cree ex novo la figura impositiva o tributaria de que se trate y sea ella misma la que determine sus elementos esenciales o configuradores (STC de 19 y 20 de 1982, 179 de 1985 y 19 de 1987, entre otras), como también que 'el grado de concreción exigible a la Ley es máximo cuando regula el hecho imponible' (STC 221 /92, de 11 -XII), pero no impide que pueda deferirse a la potestad reglamentaria la concreción de aquellos otros aspectos descriptivos conexos con los elementos esenciales de la figura tributaria de que se trate.

  Por otra parte, y en lo que se refiere al alcance de la delegación legislativa, es oportuno recordar la doctrina sentada en la sentencia del  T. S. de 17 de abril de 1995, al establecer que 'aunque la ley de bases no pueda recoger todos los pormenores precisos para una correcta aplicación de la norma, sencillamente porque en este caso sería innecesaria la delegación, sí ha de contener la enunciación de los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio, no es que los decretos legislativos puedan abordar cualquier contenido que no entre en conflicto con el objeto y alcance de la propia delegación y con los principios y criterios expuestos en la ley de bases, sino que su materia no puede ser otra que la de dar sentido y operatividad a esos principios y criterios en cuyo desarrollo se dictan, sin que estén autorizados para extenderse a otras regulaciones que no encuentren justificación o en la inmediata aplicación de esas determinaciones o en las que puedan conectarse con ellas según una razonable inducción de los elementos que en las mismas se contienen'.

  Pues bien, en el presente caso, es de significar que los arts. 15 a 40 de la referida Ley 13 /91 contienen los elementos configuradores o esenciales de la tasa: hecho imponible, sujeto pasivo, base, tipo y cuota, estableciéndose en su Disposición Final 14 la posibilidad de elaborar un Decreto Legislativo que contenga el texto articulado de las tasas, siendo de advertir que la propia Ley define aquellos elementos de lo que ella misma define o califica como Tasa por servicios profesionales, y el servicio veterinario lo es, con lo que viene a producirse una llamada a la colaboración reglamentaria, limitándose el referido Decreto Legislativo a desarrollar las bases contenidas en el capítulo 3º del título II de la mencionada Ley, produciéndose así un ajustado desarrollo por la técnica de la legislación delegada autorizada por el art. 82 de la constitución, ya que la ley que habilita tal delegación contiene la concreción de los principios y elementos esenciales que van a ser objeto de desarrollo, labor que fue complementada por la primera de las referidas Leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, en concreto, la Ley 11 /96, que introdujo las modificaciones necesarias para llevar a cabo la adaptación a las directivas comunitarias referidas a esta tasa, fijando, además el importe de las tarifas, lo que lleva a concluir que no se ha vulnerado la reserva de ley en materia tributaria.

  V. - El siguiente motivo de impugnación lo sustancia la demandante en la denuncia de nulidad de pleno derecho de la disposición que determinara la cuantía de las tasas al haberse omitido la memoria económico-financiera, pues disponiendo el art. 20 de la Ley 25 /98, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de carácter público que 'toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta, la omisión de tal memoria o estudio que justificara en el presente el importe de la tasa, permitía invocar la nulidad de las disposiciones en las que el órgano liquidador se funda para elaborar la liquidación impugnada.

  Con no aceptar el razonamiento de la Administración demandada sobre la no aplicación a la Comunidad Autónoma de Galicia de la prescripción contenida en el art. 20 de la Ley 8 /89 de 13 de abril, de tasas y precios públicos, que impone la exigencia de la inclusión de la memoria económico-financiera en todo proyecto del Real Decreto que acuerde la aplicación de una tasa, aun cuando la Ley gallega (art. 21 ) parece expresar cierta laxitud en esta materia, al exigir la correspondiente memoria solo en el supuesto de revisión cada cinco años, aquel otro precepto de la ley estatal tiene el carácter de básico. Ahora bien, sentado lo anterior, ha de advertirse que en el Título IV, 'Normas tributarias', de la Ley 11 /96, de 30 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 1997, se contiene la modificación de diversos artículos del referido Decreto Legislativo 1 /92, de 11 de abril, entre esas modificaciones se incluyen las necesarias para llevar a cabo la adaptación las directivas comunitarias en materia de tasas a percibir por la: inspecciones y controles sanitarios de carnes frescas, entre otras, estableciendo, al mismo tiempo, todo un cuadro de cuantificación ex novo de las tarifas de la referida Tasa, aspecto no previsto en aquella otra normativa autonómica precedente, por lo que ya se concluye que la documentación anexa al proyecto rae ley de presupuestos y el propio debate parlamentario suplen con creces la sustanciación derivada de aquella memoria económico-financiera, más pensada para proyecto reglamentarios de desarrollo.

  VI. - La demandante aduce asimismo la nulidad de la liquidación recurrida por ausencia y falta de prueba de la realización del hecho imponible, y así tras recordar la definición de tasa en los distintos cuerpos legales que disciplinan esta materia, recuerda que el art. 19 del Decreto Legislativo 1 /92, en su vigente redacción a la sazón modificada por el art. 20.12 de la Ley 11 /96 de 30 de diciembre, aprobatoria de los presupuestos generales de esta Comunidad Autónoma de Galicia para 1997, contempla una específica y casuística referencia a la exacción de aquella tasa, significando que 'constituye el hecho imponible de la tasa por servicios profesionales la prestación por parte de los órganos de la Administración, Entes de Derecho Público con personalidad jurídica propia que por Ley tengan que ajustar su actividad al ordenamiento jurídico privado y organismos autónomos de la comunidad Autónoma de Galicia, de los Servicios profesionales que afecten o beneficien de una manera particular a los sujetos pasivos', y que en el supuesto de las tarifas 08 y 06 del art. 23, constituía el hecho imponible la prestación de las actividades realizadas por la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia para preservar la salud pública y la sanidad animal, mediante la práctica de inspecciones y controles sanitarios de animales y de sus carnes frescas destinadas al consumo, así como de otros productos de origen animal, efectuados por los facultativos de establecimientos de sacrificio, despiece y almacenamiento frigorífico, sitos en el territorio de la Comunidad, como los demás controles y análisis realizadas en centros habilitados al efecto', y que en el presente caso, no constaba en el expediente ninguna prueba que corroborase la prestación del servicio ni tampoco que la cuota asignada tuviera su base o fundamento en un servicio efectivamente prestado, ya que la tasa se había girado en función del tránsito de carnes frescas en el período temporal a que se refiere este recurso, cuyo volumen en toneladas aportara la demandante a requerimiento de la Administración, de suerte que se girara la tasa por el mero hecho de que en los locales de la demandante existiera un movimiento de carne fresca, en contra del criterio jurisprudencial que ha afirmado que la actividad comercial propia de las salas de despiece no presupone que se hayan producido efectivamente las labores de inspección sobre la carne almacenada (STS de Madrid de 7 y 14 de Mayo de 1997 ).

  Pues bien, del contenido del expediente y en concreto de las anotaciones realizadas en el apartado dedicado a las observaciones de los informes del Servicio Veterinario Oficial se deduce que se ha practicado la inspección y control sanitario exigible para imponer la tasa. En consecuencia, existió hecho imponible, pues existió actividad de inspección y control llevado a cabo por el servicio veterinario de salud pública de la Consellería de Sanidad, y, en consecuencia se hace exigible la tasa tal y como dispone el art. 19.2 del Decreto Legislativo 1 /92.

  VII. - Por último, aduce la demandante que la liquidación de tasas por inspección sanitaria atenta a la libre competencia, por su desigual aplicación en todo el territorio nacional, denunciando que la liquidación practicada a la demandante suponía un trato desigual y discriminatorio ya que no se estaba procediendo a realizar liquidaciones similares en las demás Comunidades Autónomas españolas.

  Sobre esta cuestión, recordar una vez más que el art. 44 del Estatuto de Autonomía de Galicia atribuye a la comunidad autónoma el rendimiento de sus propias tasas, de la misma manera la Ley orgánica de Financiación de las CC. AA. reconoce como recursos de éstas sus propias tasas tanto las establecidas por la comunidad como las transferidas por el Estado o Corporaciones Locales, y siendo un hecho constatado el distinto grado de desarrollo y aun competencial que en esta materia tienen las CC. AA., y que la comunidad Autónoma de Galicia puso en funcionamiento el servicio de inspección sanitaria de las carnes frescas y aves de corral en cumplimiento de las Directivas comunitarias, sería trasladable aquí la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, en el sentido de que no supone quebranto al principio de igualdad, las diferencias jurídicas que puedan surgir en las distintas Comunidades Autónomas, cuando vengan producidas por el normal ejercicio de las competencias de aquéllas, dado que, pretender la absoluta uniformidad jurídica en todo el territorio nacional, sería tanto como negar las competencias autonómicas.

Por todo lo argumentado, procede la desestimación del recurso.

  VIII. - No se hace imposición de costas (art. 139 de la L. Jurisdiccional).

FALLAMOS

Que  desestimamos el recurso  contencioso-administrativo deducido   por I..., S. A. (F...) contra Acuerdo   de 8 -11 -99 desestimatorio de Rec..., ...,...,...y... sobre liquidación   de tasa por inspección y control sanitario de carnes frescas, año 1997, 1º,   2º,  3º  y 4º  trim. 1998. dictado por TRIBUNAL ECONOMICO ADMINISTRATIVO DA COMUNIDADE AUTONOMA DE GALICIA. Sin imposición de costas.

  Notifíquese esta sentencia a las partes, haciéndoles saber que, contra ella cabe interponer el recurso de casación establecido en el artículo 86 de la Ley 29 /1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dentro del plazo de diez días, computados desde el siguiente a su notificación, que se preparará ante esta Sala, a medio de escrito con los requisitos del artículo 89 de dicha Ley, para ante la dé Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

  En su momento, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así  lo pronunciamos, mandamos y firmamos.