Sentencia Penal Tribunal Superior de Justicia de Aragon, de 18 de Mayo de 1996

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.-Según se desprende de lo actuado y del expediente administrativo obrante en autos, con fecha 20 de junio de 1991, la actora presentó en el Servicio Regional de Carreteras escrito dirigido al Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Diputación General de Aragón, aduciendo la incorrecta aplicación del artículo 4.b) del Decreto 137/1960, de 4 de febrero (Tasa de Dirección e Inspección de Obras) y solicitando la devolución de la cantidad que reputaba indebidamente ingresada, que ascendía a un total de 107.021 pesetas, resultante de la certificación de obra número 14 de la obra «Mejora de trazado y acondicionamiento de la Carretera Convenio Colectivo de Empresa de EMPRESA PILSA, S.A., punto kilométrico 50,350 al 66,975. Tramo: Mediano-Ainsa», liquidada el 30 de abril de 1991, según se desprende del documento 1 que acompaña al escrito de demanda.

Tramitada como recurso de reposición, dicha solicitud fue inadmitida por extemporaneidad por resolución de la Jefatura del Servicio Regional de Carreteras de la Diputación General de Aragón, de fecha 19 de septiembre de 1991. Contra esta resolución se interpuso la reclamación número 9/1991 ante el Tribunal Económico-Administrativo de la Administración autónoma de Aragón, desestimada por acuerdo de este órgano de 24 de marzo de 1994. Cumplido el trámite de comunicación previa, establecido por el artículo 110.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común la actora interpuso el recurso contencioso-administrativo sustanciado en estos autos.

Segundo.-Al igual que sucediera en el recurso contencioso-administrativo número 605/1994-B, la parte actora fundamenta su impugnación de los actos administrativos (acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo de la Administración autónoma de Aragón y certificación de obra de que trae causa) en los argumentos que a continuación se relacionan. Estima en primer lugar que la Administración actuante parte de una ficticia distinción entre los errores de hechos y los errores de derecho, no derivada inmediatamente de la literalidad del artículo 155 de la Ley General Tributaria. Asevera igualmente que tanto la liquidación como la Resolución recurrida infringen manifiestamente la Ley, supuesto susceptible de revisión conforme a la Disposición Adicional segunda del Real Decreto 1.163/1990, de 21 de septiembre, dado que la exégesis del precepto se asienta en la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1990. Como quiera que la solicitud de la actora se dedujo en tiempo previo a la prescripción de su acción, la Administración autonómica debiera haber acogido la pretensión, dándole una respuesta positiva. Sostiene, por último y al margen de otras consideraciones en torno a los plazos y a la existencia de precedentes administrativos, que una respuesta en contrario consagraría un enriquecimiento injusto de la Administración en perjuicio del contratista.

A estas tesis opone la representación procesal de la Administración demandada la firmeza de la liquidación practicada, que ha adquirido tal condición por consentimiento de la actora, quien no impugnó en plazo la misma. De igual forma subraya la limitada trascendencia de la sentencia del Tribunal Supremo invocada por la ahora recurrente y la no concurrencia de ninguna de las causas que facultarían la revisión de la certificación de obra y que se encuentra en el origen del acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo de la Administración autónoma de Aragón objeto de la presente litis.

Tercero.-Una vez más, como ya hiciéramos en la sentencia recaída en los autos tramitados ante esta misma Sección y Sala con el número 605/1994-B, es preciso dejar constancia en primer lugar de la incorrecta tramitación dada al escrito presentado por C., S. A. en fecha 20 de junio de 1991. Si bien es verdad que, a diferencia de lo que en aquel supuesto aconteciera, en el presente caso el escrito no recibe una calificación expresa de petición y si de «recurso», como claramente se infiere del encabezamiento, ello no altera en lo sustancial la consideración de la incorrecta tramitación procedimental que dicho escrito recibiera, en primer lugar, el meritado escrito fue dirigido al Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Diputación General de Aragón, lo resulta lógico si tomamos en consideración que lo pretendido en el mismo no era la interposición de un recurso de reposición, como incorrectamente interpreto la Administración autonómica actuante, sino el inicio del expediente de revisión de oficio por nulidad relativa por el citado Consejero de acuerdo con lo establecido en el artículo 154 de la Ley General Tributaria y Disposición Adicional 2.2 del Real Decreto 1 .163/1990.

Por otro lado, aun cuando en el escrito no se especifique con precisión dicho carácter, es lo cierto que tanto por el órgano al que estaba dirigido, como por el obvio transcurso de los plazos para interponer el recurso de reposición (la devolución de los ingresos indebidos de una certificación de obra expedida el 30 de abril de 1991 se solicita, como ya se indicara en el Fundamento de Derecho primero el 20 de junio de ese mismo año), hubiera debido conducir a la Administración a deducir el verdadero carácter del escrito de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo vigente en el momento de tramitarse el mencionado escrito.

Ello no obstante, la Jefatura del Servicio Regional de Carreteras de la Diputación General de Aragón tramitó y resolvió el escrito en cuestión como recurso de reposición, procediendo a su inadmisión. Conclusión lógica que se deriva, no obstante, de un incorrecto actuar de la Administración autonómica, quien debió dar traslado de la solicitud al Consejero competente a fin de que éste resolviera en torno a la solicitud de revisión del acto administrativo frente al que se reaccionaba a través de esta vía.

A fin de determinar si este defecto procedimental generó algún tipo de indefensión al recurrente y en aras al principio de economía procesal, hemos de abordar el fondo de la cuestión objeto del presente debate procesal, con objeto de determinar si la resolución administrativa fruto de una adecuada tramitación procedimental hubiera debido ser diferente. De lo contrario no resulta adecuado dar a este defecto una virtualidad invalidante que, desde una perspectiva eminentemente sustantiva, no posee.

Cuarto.-Como cuestión previa debemos salir al paso de la afirmación vertida una vez más por la representación procesal de la Administración autonómica demandada en su escrito de contestación a la demanda a tenor de la cual -y tras establecer un nexo de continuidad entre la regulación anterior y posterior a la Ley 10/1992, de 30 de abril- se sostiene que la doctrina derivada de la sentencia dictada en un recurso extraordinario de apelación en interés de Ley no puede confundirse con la jurisprudencia, como criterios establecidos en forma reiterada por el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, que complementan, según el artículo 1.6 del Código Civil, nuestro ordenamiento.

En primer lugar, no existe esa pretendida continuidad entre la regulación primitiva de la Ley Jurisdiccional y la derivada de la reforma operada por la Ley 10/1992, de medidas urgentes de reforma procesal. En efecto, el primitivo texto del artículo 101 de la Ley Jurisdiccional permitía a la Abogacía del Estado interponer el recurso extraordinario de apelación en interés de Ley frente a aquellas sentencias que, no siendo susceptibles de apelación ordinaria, hubieran alcanzado una resolución gravemente dañosa y errónea. La sentencia dictada en este recurso extraordinario no podía enervar la situación jurídica particularizada derivada del fallo recurrido, fijando en todo caso la doctrina legal (artículo 101.4). Sin embargo, tras la reforma de la Ley Jurisdiccional operada por la Ley 10/1992, el nuevo artículo 102.b).4 modifica sustancialmente los efectos de las sentencias dictadas en este proceso extraordinario, al limitar la fijación de la doctrina legal a los supuestos en que fueran estimatoria del recurso. Por tanto, antes de la reforma de 1992 la virtualidad del recurso extraordinario de apelación en interés de Ley consistía en la determinación, en una sola sentencia, de la doctrina legal, complementando el sentido e interpretación de la Ley de acuerdo con el artículo 1.6 del Código Civil. Tras la reforma procesal operada en 1992, por contra, se ha reforzado la función nomofiláctica del recurso y en especial de la sentencia dictada en el mismo, si bien se mantiene inalterable la determinación del objeto del recurso, que no es la parte dispositiva de la sentencia, como en la apelación -ahora casación- ordinaria, pues ha de respetar la situación jurídica particular derivada de aquélla, sino su fundamentación jurídica, esto es, la ratio decidendi (sentencias del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1992, 3 de mayo y 9 de julio de 1994, entre otras).

Pues bien, de manera constante nuestro Tribunal Supremo ha subrayado, durante la vigencia del anterior texto del artículo 101 de la Ley Jurisdiccional que una sola sentencia de este tipo tiene valor normativo y efectos erga omnes (sentencias de 24 de marzo de 1987, Impuesto Municipal en el incremento del valor de los terrenos y Arbitrio de Plus Valía y de 21 y 30 de septiembre de 1987, relativas a las deducciones en el Impuesto General sobre la Renta de las Personas Físicas). Como, expresamente se señala en todas ellas, «la finalidad a que responde y en definitivos la función que debe cumplir el recurso extraordinario de apelación en interés de la Ley, consiste en «fijar la doctrina legal» adecuada al caso controvertido -artículo 101.4 de la Ley reguladora de esta jurisdicción-. Se trata de un concepto nacido y configurado en el proceso civil, dentro de la casación por infracción de ley, según el artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento en su versión originaria de 1881, de cuyo emplazamiento ha desaparecido en la reforma de 1984, un siglo más tarde. Sin embargo, el Código Civil lo acoge y en cierto aspecto lo define al decir que «la jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo, al aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho -artículo 1, párrafo 6.º, redactado así en 1973-. Como consecuencia de tal configuración, el objeto de tal medio singular de impugnación es formalmente la sentencia (y sólo este tipo de resoluciones), pero no en su parte dispositiva como en la apelación ordinaria, pues ha de respetar la situación jurídica particular derivada del fallo, sino en realidad su fundamentación jurídica, la ratio decidendi, con el significado preciso que ofrece esta expresión en la técnica del case law y, en general, del análisis jurisprudencial. En suma, una sola sentencia de este tipo, obtenido pues para tal finalidad, tiene valor normativo y efectos erga omnes (Fundamento de Derecho primero de la sentencia de 21 de septiembre de 1987, ponente: excelentísimo señor don Rafael de Mendizábal Allende).

Quinto.-Advertida pues la particularidad de este tipo de sentencias, que fijan con carácter normativo erga omnes y pro futuro la doctrina legal que debe complementar a la Ley, es preciso determinar si la misma -y en concreto la sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1990- proyecta sus efectos sobre la certificación de obra ahora cuestionada. Respuesta que, a diferencia de la solución alcanzada en la sentencia por la que se resolviera el recurso contencioso-administrativo tramitado bajo los autos 605/1994-B, debe ser afirmativa, por las razones que a continuación se relacionan.

A) Desde el punto de vista procedimental, como han subrayado las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 1992, 22 de noviembre de 1991, 2 de febrero de 1995 y 13 de julio de 1995, la regulación aplicable hasta la aprobación del Real Decreto 1.163/1990, de 21 de septiembre, se contenía en el artículo 6 del Reglamento del Procedimiento para las Reclamaciones Económico-Administrativas de 29 de julio de 1924, no alterado por los Reglamentos

de 29 de noviembre de 1959 y 20 de agosto de 1981.

Pues bien, frente a lo pretendido por la actora, la distinción entre el error de hecho y el error de Derecho no carece de amparo normativo y deriva inmediatamente de los artículos 153 y siguientes de la Ley General Tributaria, de acuerdo con la redacción dada a alguno de estos preceptos, en especial el artículo 155, por la Ley 10/1985, de 26 de abril. En efecto, nuestra jurisprudencia viene distinguiendo de manera constante entre la devolución «directa» de ingresos indebidos como consecuencia del error de hecho, esto es, del error aritmético, numérico o accidental, ajeno a cualquier opinión o valoración humana, que se contendría en el artículo 155, y la devolución «indirecta» por error de Derecho (sentencias, entre otras, de 27 de abril de 1993 y 26 de julio de 1993).

Como quiera que en el supuesto ahora enjuiciado no nos hallamos ante un error de hecho, que daría lugar a una devolución directa, sino ante un error de Derecho, que abriría la vía de revisión de actos firmes, como por otra parte pretendió el actor en vía administrativa, según ha quedado expuesto con anterioridad, hemos de ceñir nuestras consideraciones a este segundo supuesto. De conformidad con la distinción contenida en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administración, la Ley General Tributaria, en sus artículos 153 y 154 regulaba de manera distinta la revisión en los que concurriera una nulidad de pleno derecho y aquellas otras afectadas por una nulidad relativa. De igual forma, el artículo 153.2.b) abría la posibilidad de que el procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho a instancia del interesado, en línea con lo dispuesto por el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, reservando a la propia Administración la iniciación del expediente de revisión de los actos anulables (artículo 154, en relación con el 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo). Esta situación habría de cambiar con la aprobación del Real Decreto 1.163/1990, de 21 de septiembre, donde se contiene el procedimiento para la devolución de los ingresos indebidos. En efecto, su Disposición Adicional segunda, tras excluir de devolución los ingresos tributarios en virtud de actos administrativos que hubieran ganado firmeza, estables en la siguiente excepción: «No obstante, los obligados tributarios podrán solicitar la devolución de ingresos efectuados en el Tesoro, instando la revisión de aquellos actos dictados en vía de gestión tributaria que hubiesen incurrido en motivo de nulidad de pleno derecho, que infringiesen manifiestamente la Ley o que se encontrasen en cualquier otro supuesto análogo recogido en los artículos 153, 154 y 171 de la Ley General Tributaria o en las leyes o disposiciones especiales». De donde se deduce, en primer lugar, la no artificiosidad de la distinción entre error de hecho y error de Derecho y sus pares «devolución directa» y «devolución indirecta» y, en segundo término, la inadecuada apreciación de la representación procesal de la Administración autonómica al sostener respecto de la infracción manifiesta de la Ley que se trata de una «categoría que, cualquiera que sea su ámbito trascendencia, debe ser cercana a las enumeradas con anterioridad» (las recogidas en los artículos 153 y 171 de la Ley General Tributaria). Que ello no es así en modo alguno se deduce con claridad de la marcada diferencia entre los supuestos de nulidad absoluta o radical enumerados en el artículo 153 de la Ley General Tributaria, donde se reproduce el artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que hacen referencia a irregularidades procedimentales y el componente marcadamente sustantivo que presenta la infracción manifiesta de la Ley a que se alude en el artículo 154, sin que la referencia al artículo 171 altere, por su propio carácter excepcional, esta interpretación.

B) De acuerdo con todo lo expuesto, debemos examinar si la liquidación practicada por la Administración autonómica el 30 de abril de 1991 infringió manifiestamente la Ley. Conclusión que debemos alcanzar aplicando, al igual que hiciéramos en nuestra sentencia resolutoria del contencioso-administrativo número 605 de 1994, el principio tempus regit actus y de acuerdo con la interpretación que debe darse al carácter manifiesto de la infracción de la Ley que se requiere para la revisión del acto administrativo al que se imputa este defecto.

En relación con el primero de los aspectos antes mencionados, baste recordar que la eficacia de la sentencia dictada en recurso extraordinario de apelación en interés de Ley, regulado por el antiguo artículo 101.4 de la Ley Jurisdiccional, consiste en fijar, pro futuro y de una sola vez, la doctrina legal correcta. Como ya indicáramos en la sentencia repetidamente mencionada con anterioridad, el Tribunal Supremo ha mostrado exquisita prudencia a la hora de fijar los límites temporales de los efectos de sus sentencias, incluso cuando han tenido como consecuencia la anulación de Reglamentos y Ordenanzas fiscales. Como ha subrayado el Alto Tribunal en sus sentencias de 26 de marzo y 20 de julio de 1993, 30 de mayo de 1994 y 23 de enero de 1995, con referencia expresa al artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo, es la norma anulada lo que desaparece, pero no los actos -en estos casos las liquidaciones- firmes practicadas al amparo de ella. En idéntico sentido, si bien con referencia a la sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de febrero, la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 1993.

Ocurre, sin embargo, que esta línea jurisprudencial, a la que parece acogerse la Administración autonómica en las soluciones objeto de impugnación en la presente litis, no es ahora de aplicación. Todas estas sentencias y aquellas otras que puedan aducirse en igual sentido, vienen siempre referidas a liquidaciones o actos tributarios que habían ganado firmeza con anterioridad a la sentencia anulatoria de la normativa de que traían causa o que alteraban sustancialmente su interpretación. En definitiva, se trataba de actos que, en el momento de su emanación, no infringían manifiestamente la Ley, sin que concurrieran en ellos vicios acarreadores de una nulidad de pleno derecho. Lo que no sucede en el caso de autos, toda vez que la certificación de obra data del 30 de abril de 1991, esto es, cuatro meses después de que el Tribunal Supremo dictara su sentencia de 30 de noviembre de 1990, por la que se fija la doctrina legal correcta para la aplicación del artículo 4.b) del Decreto 137/1960, de 4 de febrero. Como fácilmente se desprende de estos datos cronológicos, en el momento de fijarse la doctrina legal la liquidación no sólo no ha ganado firmeza, sino que ni tan siquiera se ha practicado, por lo que no es en modo alguno posible atribuir a hechos distintos consecuencias jurídicas idénticas.

Esta misma conclusión puede y debe alcanzarse en relación con la eficacia de la sentencia dictada en el recurso extraordinario de apelación en interés de ley si atendemos prioritariamente al carácter manifiesto de la infracción de ley que abriría la vía a la revisión de oficio a instancia de parte. Ese carácter manifiesto de la infracción de ley evoca la evidencia, lo indubitado. Pues bien, desde el momento en que se fija la doctrina legal, complementando el tenor literal de la ley, dicha evidencia va de suyo.

Nuevamente hemos de recordar que durante la vigencia del primitivo artículo 101.4 de la Ley Jurisdiccional, no sólo la sentencia estimatoria del recurso fijaba la doctrina legal, sino que esta fijación era un contenido necesario e indisponible para el Alto Tribunal por imperio de la Ley. Por ello mismo, no podemos compartir la afirmación vertida por la representación procesal de la Administración autonómica, de acuerdo con la cual en la sentencia de 30 de noviembre de 1990 «se falla, independientemente de cualquier otra interpretación, asimismo razonable, que no ha lugar al recurso extraordinario de apelación en interés de ley promovido por la Abogacía del Estado contra la sentencia citada». El principio general de una única solución justa y acertada, vertebrados de nuestro ordenamiento jurídico, en cuanto que derivado de la certeza del Derecho y del principio constitucionalmente protegido de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Norma Fundamental), no autoriza a los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial a mantener abiertas las cuestiones dogmático-interpretativas de las normas, consistiendo como consiste su función en aplicar el Derecho, reduciendo las zonas de obscuridad, penumbra o indefinición. Una función que se refuerza en la labor desempeñada por el Tribunal Supremo al resolver el recurso extraordinario de apelación en interés de la ley -ahora el recurso de casación en interés de la Ley- dada su teleología nomofiláctica. A mayor abundamiento y para cerrar este conjunto de argumentos tendentes a la estimación de las pretensiones de la actora, convendrá no olvidar que si bien la Disposición Adicional 2.ª.2 del Real Decreto 1.163/1990 posibilita, con carácter excepcional, la revisión de oficio a instancia de parte de los actos administrativos dictados en materia tributaria cuando concurriera algún vicio determinante de nulidad relativa, ello no obstaba a la posibilidad y aun la obligación de que la propia Administración hubiera procedido a adecuar su actuación a la interpretación adecuada de la norma aplicada, a la vista de la doctrina legal fijada por la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1990. No otra conclusión cabe derivar de los principios constitucionales de eficacia, objetividad y pleno sometimiento a la ley y al Derecho que deben informar la entera actuación de las Administraciones públicas en nuestro ordenamiento jurídico.

Todas estas razones llevan a la estimación del recurso interpuesto por la actora y a tenor del cual se solicita la devolución de la cantidad indebidamente ingresada en la certificación de obra girada el 30 de abril de 1991, por aplicación manifiestamente contraria a la ley del artículo 4.b) del Decreto 137/1960, de 4 de febrero.

Sexto.-No se aprecian motivos conforme al artículo 131 de la Ley Jurisdiccional para un especial pronunciamiento relativo a las costas procesales.