Sentencia Penal Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 07 de Marzo de 1990

Sentencia de 7 de marzo de 1990

Ponente: Don Rafael Fernández Valverde

Impuestos propios.

Impuesto de combustible de petróleo.

Existencia de acto administrativo en virtud de requerimiento notarial de repercusión del Impuesto autonómico sobre combustibles derivados del petróleo y posterior reclamación administrativa. Inexistencia de allanamiento. Ejercicio de competencias autonómicas por el consumo de combustible en aguas archipielágicas o internacionales, a pesar de la concreta delimitación territorial estatutaria del «territorio» de la Comunidad Autónoma de Canarias.

FUNDAMENTOS JURIDICOS

Primero.-Desde una perspectiva formal, la Administración autonómica demandada -al margen y con anterioridad a su allanamiento- plantea la inadmisibilidad del presente recurso «por existencia de acto administrativo previo que pueda ser objeto de revisión jurisdiccional», al no resultar pertinente la invocación que se realiza del artículo 122 del Reglamento de Procedimiento Económico-Administrativo (RPEA), aprobado por Real Decreto 1.999/1981, de 20 de agosto, pues si bien el procedimiento regulado en el mencionado precepto reglamentario es el adecuado, entre otros extremos, para «las reclamaciones tendentes a hacer efectivas o impugnar actos de repercusión tributaria obligatoria», sin embargo lo en realidad pretendido por la entidad recurrente es una declaración sobre la sujeción o no al Impuesto Especial sobre Combustibles Derivados del Petróleo (IECDP) de los suministros realizados por la misma a la entidad codemandada.

Sin embargo tal pretensión no puede prosperar, ya que la evidente conexión entre ambas cuestiones impiden a la Sala dictar un pronunciamiento de inadmisibilidad; más aun, en un supuesto como el de autos en el que lo pretendido, concretamente, al deducir la reclamación económica administrativa es una declaración en el sentido de que la entidad codemandada «viene obligada a soportar la repercusión de las cuotas» previamente devengadas por la recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 5.º de la Ley Territorial 5/1986, de 28 de julio, del IECDP.

Segundo.-Desde la misma perspectiva entiende la Administración Autonómica igualmente inadmisible el presente recurso por no resultar de aplicación en esta Comunidad Autónoma las normas procedimentales del RPEA, «en cuanto a la producción de actos administrativos presuntos en virtud del silencio administrativo».

Tal pretensión, sin embargo, tampoco puede prosperar, pues la Disposición Final Primera de la Ley Territorial 7/1984, de 11 de diciembre, de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias establece que «para lo no previsto en esta Ley y en tanto no se oponga a la misma, serán de aplicación las disposiciones del Estado en la materia equiparándose los órganos y autoridades por analogía de funciones». Y esta normativa, de carácter general, continúa siendo de plena aplicación al subsistir la transitoriedad determinante de la misma y sin que admita -su aplicabilidad- ningún tipo de excepción como el pretendido por la Administración demandada «en cuanto a la producción de actos administrativos presuntos en virtud de silencio administrativo», ni en cuanto a ninguna otra materia.

Tercero.-En relación con el procedimiento administrativo mencionado, en el cual se ha producido el silencio administrativo, formula, igualmente, la entidad codemandada la inadmisibilidad del presente recurso, de conformidad con el artículo 82.f) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el 108 RPEA, al entender que el presente recurso jurisdiccional tenía que haber sido interpuesto dentro de los dos meses siguientes a la denegación presunta, la cual, a su vez, se produjo «transcurrido el plazo de un año desde la iniciación de la vía económica-administrativa» (esto es, el 23 de febrero de 1987); motivo por el cual, formulado el presente Recurso en fecha de 10 de octubre de 1988, el mismo es extemporáneo.

Tal pretensión tampoco puede prosperar al no realizarse distinción alguna en el artículo 58.4 de la Ley Jurisdiccional, por lo que no existe motivo de clase alguna para entender que en los supuestos de silencio administrativo producido en la vía económico-administrativa el plazo de interposición del recurso jurisdiccional habría de reducirse a los dos meses.

La reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta materia (sentencia del Tribunal Supremo 3 abril 1987), avala dicha conclusión.

Cuarto.-De conformidad con el artículo 89.2 y 3 de la Ley Jurisdiccional, la Sala no pudo admitir el allanamiento formulado por la Administración demandada «exclusivamente por lo que se refiere a la pretensión concretada en el suplico de la misma (demanda) concerniente a que se declare que el Impuesto sobre Combustibles derivados del Petróleo, establecido por la Comunidad Autónoma de Canarias es repercutible sobre la compañía armadora... consumidora y adquirente de aquél», dado el carácter de dicha parte, motivo por el cual la Sala se ve obligada a dictar «la sentencia que estime justa».

Quinto.-En cuanto a la cuestión de fondo, la entidad recurrente pretende, como ya intentó infructuosamente en la vía económica-administrativa autonómica, un pronunciamiento jurisdiccional mediante el cual se declare su derecho a repercutir a la entidad codemandada la cantidad antes expresada, en concepto de cuotas por aquélla devengadas por el Impuesto Especial de la Comunidad Autónoma de Canarias sobre combustibles derivados del petróleo (Ley 5/1986, de 28 de julio).

Dicha pretensión es fundamentada por la entidad recurrente (que acepta la producción del hecho imponible del citado impuesto especial -entrega de los productos derivados-, así como su condición de sujeto pasivo del mismo -como vendedor mayorista-), en el artículo 5º de la citada Ley que dispone que «en la forma que reglamentariamente se determine el importe de las cuotas devengadas será obligatoriamente repercutido por los sujetos pasivos sobre los adquirentes de los combustibles objeto de este impuesto, que quedarán obligados a soportarlo».

Frente a ello la entidad codemandada (pues la Administración acepta el particular de la repercusión) se opone a la misma «por entender que tales liquidaciones no son procedentes por ser contrarias a Derecho», pues, de conformidad con el principio de territorialidad de las normas fiscales, es preciso que «el consumo (de los combustibles suministrados) se realice en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias» (artículo 1º), el cual aparece concretado en el artículo 2º del Estatuto de Autonomía -que tan sólo se refiere a los «territorios insulares»-, y como quiera «que ni las leyes ni la Constitución le han otorgado facultades para exigir tributos fuera del territorio insular... en ningún momento puede admitirse que se extienda por analogía el ámbito del hecho imponible fuera de tal territorio», ya que «el territorio insular termina, pues, en el límite interior de mar territorial que viene determinado por la línea de la bajamar escorada y, en su caso, por las líneas de base rectas que sean establecidas por el Gobierno».

Sexto.-Del artículo 1º de la Ley 5/1986, de 26 julio (IECDP) se desprende, con claridad, que el mencionado impuesto «recae sobre consumos específicos», y, «grava... las ventas mayoristas de los citados combustibles (que concreta el artículo 9), cuyo consumo se realice en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, motivo por el cual, de conformidad con el artículo 3º de la misma Ley, el hecho imponible del impuesto está integrado por «la entrega -realizada por mayoristas- de los productos indicados con destino al consumo interior».

En consecuencia, la cuestión ha de quedar planteada en el sentido de determinar si el consumo realizado por los buques de la entidad demandada, de los productos derivados del petróleo, y suministrados por la entidad recurrente en su condición de mayorista, durante el tráfico interinsular (entre los diversos territorios insulares que componen la Comunidad Autónoma), puede considerarse «consumo interior»; y si, en consecuencia, por aplicación del artículo 5 de la Ley, las cuotas devengadas pueden repercutirse en los adquirentes -como la recurrente- que realizan tal «consumo interior».

Séptimo.-De conformidad con el artículo 132.2 Constitución española «son bienes de dominio público estatal..., en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial...».

La zona marítimo-terrestre es definida en el artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988, de Costas, como «el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinocial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinocial».

Por otra parte, el mismo precepto de la Ley de Costas, en su apartado 2, por la definición del mar territorial se remite a la «legislación específica», constituida por la Ley 10/1977, de 4 de enero, de Mar Territorial, en la que tras señalar que «la soberanía del Estado Español se extiende, fuera de su territorio y de sus aguas interiores, al mar territorial adyacente a sus costas» (artículo 1º) para delimitar el mismo, señalando tanto su límite interior («línea de la bajamar escorada», colindando con la zona marítimo-terrestre) -artículo 2.º-, como su límite exterior, «determinado por una línea trazada de modo que los puntos que la constituyen se encuentren a una distancia de doce millas náuticas de los puntos más próximos de las líneas de base» -artículo 3º-, las cuales, conforme al artículo anterior, habrían de ser «rectas» y «establecidas por el Gobierno».

El Decreto 2.510/1977, de 5 de agosto procedió a señalar las «líneas de base rectas para la delimitación de las aguas jurisdiccionales españolas», debiendo destacarse como quedan englobadas en un único polígono las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Alegranza, Graciosa, Montaña Clara y Lobos.

Con posterioridad la Ley 15/1978, de 20 de febrero sobre la zona económica del mar y sus playas, acordó la creación de una zona marítima denominada zona económica exclusiva, que se extiende «desde el límite exterior del mar territorial español (12 millas) hasta una distancia de doscientas millas náuticas, contadas a partir de las líneas de base desde las que se mide la anchura de aquel», si bien, por lo que hace referencia a los archipiélagos, el párrafo 2º del artículo 1º de la citada Ley señala que «el límite exterior de la zona económica se medirá a partir de las líneas de base rectas que unan los puntos extremos de las islas e islotes que respectivamente los componen, de manera que el perímetro resultante siga la configuración general de cada archipiélago». Ocurre, sin embargo, que el Gobierno español no ha trazado aún en las cartas geográficas las líneas de base expresadas, por lo cual se da la circunstancia -como ha puesto de manifiesto la doctrina más autorizada en la materia- de que es Canarias la única región (o Comunidad Autónoma) española del Atlántico que no cuenta todavía con una zona económica exclusiva, precisamente por ser la única en que la existencia de dicha zona depende de unas líneas de base que aún no están trazadas, mientras que para las cosas peninsulares valen las líneas de base trazadas por el Decreto 2.510/1977, de 5 de agosto; todo como consecuencia de la ya citada introducción del denominado «principio archipiélago» en la posterior Ley 15/1978, de 20 de febrero.

Baste señalar que en dicha zona económica exclusiva «corresponde al Estado español»:

a)  El derecho exclusivo sobre los recursos naturales de la zona.

b)  La competencia de reglamentar la conservación, exploración y explotación de tales recursos, para la preservación del medio marino.

c)  La jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes.

d)  Cualesquiera otras competencias que el Gobierno establezca en conformidad con el derecho internacional (artículo 1º.2, Ley 15/1978).

Octavo.-A la vista de las dos leyes antes mencionadas (10/77 y 15/78), resulta evidente -por lo que a los dos archipiélagos españoles se refiere-, que el sistema arbitrado por la Ley 15/78 (para medir la zona económica exclusiva, partiendo de un principio archipielágico) es completamente diferente del establecido por la Ley 10/77, y completado por el Decreto 2.510/77 (para medir el mar territorial), pues mientras éste ha de medirse desde la costa de cada isla, o, en su caso, desde las líneas de base rectas que unan los puntos más salientes de cada costa, sin embargo, la zona económica exclusiva se ha de medir desde un polígono que englobe a todo el archipiélago y se apoye en los puntos más salientes del mismo, considerado como un todo.

Dicha contradicción normativa podría ser superada desde el punto de vista del Derecho Interno español, entendiéndose que la Ley 15/78, por su carácter posterior, al crear una zona económica exclusiva a partir del perímetro archipielágico, ha derogado tácitamente la Ley 10/77, que mide el mar territorial desde la costa o líneas de bases rectas insulares.

Sin embargo, desde el punto de vista del Derecho Internacional supondría aplicar al archipiélago canario un principio que el Derecho internacional tan sólo reconoce a los «estados-archipiélago», más no a los archipiélagos que forman parte de un Estado; desde esta perspectiva dicha decisión española, evidentemente unilateral, llevaría consigo inevitables repercusiones internacionales, y devendría inoperante ante otros países, a la vista del contenido de la Tercera Conferencia del Derecho del Mar y de la primacía del derecho internacional sobre el derecho interno en esta materia. Todo ello, sin perjuicio, como viene manteniendo la doctrina de que «por razón misma de la propia naturaleza del principio archipielágico, la reivindicación del mismo para Canarias debe constituir el sustrato teórico global de cualquier programa político para el archipiélago».

Noveno.-Toda la anterior situación del Derecho interno español, contenida en las leyes mencionadas, y, de otra parte, la imposibilidad -justa o no- desde la perspectiva del derecho internacional de extender el principio archipielágico a los archipiélagos, como el de Canarias, que no constituyen un Estado, han de ser tenidas en cuenta a la hora de interpretar el artículo 2º del Estatuto de Autonomía de Canarias, precepto en el que se fundamenta la entidad codemandada para oponerse a la procedencia del impuesto cuestionado.

Una interpretación literal del citado precepto estatutario, nos llevaría, efectivamente, a considerar a esta Comunidad Autónoma como un mero agregado o agrupación de islas, por lo que el «territorio» o «ámbito territorial» archipielágico estaría constituido exclusivamente por los «territorios insulares», y al ser la isla el punto de referencia tomado, el ámbito espacial del ejercicio de las competencias de una comunidad autonómica archipielágica, quedaría integrado por el suelo o tierra firme, el subsuelo, los distintos espacios marítimos (mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma continental) y el espacio aéreo de cada una de las islas sobre las que se asienta su elemento personal.

Por el contrario una interpretación, mediante la que el archipiélago fuese entendido como una unidad en la que se articulan unas islas en un determinado espacio marítimo, el «territorio» comprendería a los territorios insulares y a la porción de mar cuya existencia es el elemento determinante de su unidad; en consecuencia, por ser el todo y no las partes lo relevante, una Comunidad Autónoma archipelágica tiene como ámbito espacial de ejercicio de sus competencias, además de las islas, con sus respectivos suelo, subsuelo y espacio aéreo, el espacio marítimo las engloba en «aguas encerradas».

Y a esta interpretación procede llegar, desde dos perspectivas bien diferentes: de una parte, a la vista de la diferenciación realizada por el Tribunal Constitucional de los conceptos de «soberanía» y de «competencia», y, de otra parte, a la vista del concepto de archipiélago en el derecho internacional y en algún derecho comparado.

Décimo.-La Constitución de 1978 (y en el mismo sentido, la vigente Ley de Costas, 22/1988) consideran como bienes de dominio público estatal (artículo 132.2 CE), por lo que aquí interesa, «la zona marítimo-terrestre» (que el artículo 3.1.a) de la Ley define), «el mar territorial (12 millas) y las aguas interiores», así como -exclusivamente- «los recursos naturales de la zona económica (200 millas) y la plataforma continental», corrigiéndose así el error del artículo 1.4 de la anterior Ley de Costas, de 26 de abril de 1969, que consideraba como bienes de dominio público «el lecho y el subsuelo del mar territorial y el del adyacente del mismo, hasta donde sea posible la explotación de sus recursos naturales». Ahora bien, el carácter «público estatal» de dichos bienes, y, en consecuencia la «soberanía» del Estado sobre los mismos no puede servir de argumento para excluir, de dichas zonas, competencias autonómicas, pues de lo que se trata no es de definir el ámbito espacial de la Comunidad Autónoma, sino el ámbito competencial de la misma.

Una reiterada jurisprudencia constitucional así lo ha puesto de manifiesto.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 58/1982, de 27 de julio (asunto Ley del Patrimonio de la Generalidad de Cataluña) se señaló que «el artículo 132.3 Constitución española no es ciertamente una norma atributiva de competencias, sino una reserva de ley», ya que el citado artículo 132 Constitución española no recoge ninguna competencia para el Estado, puesto que para títulos competenciales habrá que acudir necesariamente al Título VIII Constitución española y a los Estatutos de Autonomía.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 77/1984, de 3 de julio (asunto puerto de Bilbao) expresamente se indica que «la condición de dominio público no es criterio utilizado en nuestra Constitución ni en el Estatuto... para delimitar competencias», pues lo cierto es que «el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción del territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que los ostenten».

Y más recientemente la sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, de 20 de noviembre (asunto Ley de Aguas) se señala que «con base en el texto de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, las normas que distribuyen competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre bienes de dominio público no prejuzgan necesariamente que la titularidad de los mismos corresponda a éste o a aquéllos» pues «son, en principio, separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de competencias públicas que lo utilizan como soporte natural» al no poder «compartirse sin más la afirmación de que en todo caso, la potestad de afectar un bien al dominio público y la titularidad del mismo sean anejas a las competencias, incluso legislativas, que atañen a la utilización del mismo» ya que el artículo 132.2 Constitución española «no es en sí mismo una norma de distribución de competencias, ni traza nítidamente la frontera entre un dominio público estatal y otro autonómico».

De dicha jurisprudencia se deduce que el hecho de que las zonas a que se refiere el artículo 132.2 Constitución española sean de titularidad estatal no excluye que estén enclavados en el «territorio» de las Comunidades Autónomas a efectos del ejercicio de sus competencias, pues de la lectura del artículo 137 Constitución española se desprende que las Comunidades Autónomas participan de la territorialidad del Estado y por tanto también de la zonas a que se refiere el artículo 132.2 Constitución española, siendo por ello absolutamente claro que los espacios marítimos constituyen parte del territorio de las Comunidades Autónomas para el ejercicio de sus competencias.

Décimo primero.-En cuanto al argumento anunciado al Derecho Internacional, se hace preciso citar el concepto que de «archipiélago» se establece en el artículo 46 correspondiente a la parte IV del texto de la III Conferencia del Derecho del Mar, entendiéndolo como «un grupo de islas, incluidas partes de las islas, las aguas que las conectan y otras características naturales que están directamente relacionadas entre sí que tales islas, aguas y otras características naturales forman una entidad geográfica, económica y política intrínseca o que históricamente ha sido considerada como tal». En consecuencia, puesto que un archipiélago constituye un espacio discontinuo, parece indudable que no hay dato más eminentemente regional que el mar que une las islas de que el archipiélago se compone, por lo que no parece razonable atribuir al ente regional competencias sobre las islas del archipiélago, y no atribuírselas sobre el mar que las rodea y con el que las propias islas se encuentran hasta tal punto compenetradas que de él dependen absolutamente.

Por último, desde el punto de vista del Derecho comparado, baste citar -sin más comentarios- que la Ley portuguesa 39/1984, de 5 de agosto, que aprobó el Estatuto de Autonomía de Azores, dispuso en su artículo 1º.2 que «la Región Autónoma de Azores comprende además (de las islas y de los islotes) el mar circundante y sus fondos definidos como aguas territoriales y la zona económica exclusiva en los términos de la Ley».

Décimo segundo.-A la vista de todo lo anterior, pues, y con independencia a la concreción del lugar exacto en el que se produce el suministro de los combustibles a que se refiere la Ley 5/86 (bien sea en el territorio insular -depósitos de la compañía armadora, bien sea desde este el mar territorial- donde normalmente encuentran los buques su elemento natural-) es preciso señalar que en el tráfico interinsular parte del combustible suministrado es consumido en las doce millas del mar territorial (respecto de los que «se extiende la soberanía del Estado español»), y, otra parte, en aguas, en principio, archipielágicas o internacionales; quedando, pues, planteada la duda, antes expresada, de si dicho consumo puede considerarse -utilizando la expresión legal-, como «consumo interior».

Y dicha cuestión ha de ser resuelta por la Sala en un sentido afirmativo, al contar la Comunidad Autónoma de Canarias con «potestad para establecer y exigir tributos propios, de acuerdo con la Constitución y las leyes» (artículo 50 del Estatuto), concretamente los artículos 6 y 9 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta, como señala el propio preámbulo de la Ley «la ausencia de aplicación en Canarias de un impuesto de idéntica o similar naturaleza», y que «el presupuesto de hecho contemplado en el impuesto tiene una estructura contributiva que ni siquiera conduce a una manifestación de riqueza gravada por el Estado en el ámbito territorial de Canarias» el cual debe ser entendido, a estos efectos competenciales, en los términos expresados.