Sentencia Penal Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, de 15 de Septiembre de 1993

FUNDAMENTOS JURIDICOS

Primero.-La Diputación Foral Alavesa promueve el presente recurso contencioso-administrativo frente a un acuerdo adoptado en sesión plenaria por el Ayuntamiento de S.-A. en fecha 11 de enero de 1991 por el que se decidió establecer con carácter general determinadas exenciones en el «Impuesto por concesión de licencias urbanísticas (sic), a las empresas que como consecuencia de las obras que realicen, creen puestos de trabajo», objetándose fundamental y sintéticamente al mismo, tanto que se articulen beneficios fiscales fuera de la Ordenanza Municipal del tributo propio de que se trata, como que se refieran a supuestos no previstos por las Normas Forales reguladoras del mismo, haciéndose para ello amplia exposición de las competencias que asisten al Territorio Histórico alavés para establecer y regular el régimen de los tributos municipales, en virtud del artículo 44 del Concierto Económico entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco, modificado en esta materia por Ley 2/1990, de 8 de junio, de adaptación del mismo al nuevo régimen de Haciendas Locales, así como por el artículo 7.a). 6 de la Ley Vasca 27/1983, de 25 de noviembre, de Territorios Históricos, y detallando la regulación concreta dada a la materia por medio de las Normas Forales de Haciendas Locales e Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, 41 y 45 de 1989, de 19 de julio, respectivamente.

Precisión inicial necesaria es que además de la incertidumbre sobre la figura tributaria a que se refiere el encabezamiento del acuerdo, de su propio tenor se destaca también y además, la expresión «bonificación sobre la tasa de licencia de obras», con lo cual se hace muy dudoso para esta Sala que la intención objetiva del acuerdo sea la de incidir sobre el Impuesto Municipal de Construcciones, Instalaciones y Obras, mas como ambas partes están procesalmente contestes acerca de que se refiere a este último, -así Fundamento Jurídico IV de la contestación a la demanda-, cuantas consideraciones siguen a partir de este momento toman como premisa tal circunstancia dudosa, y a ella se atemperan específicamente.

Pero antes de acometer el examen de fondo, y dado que se dedica cierta parte del escrito de demanda a defender la legitimación activa de la Administración Foral para impugnar un acuerdo municipal de tal contenido en base al artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, (extremo que sólo de manera muy genérica discute la parte demandada), conviene distinguir dicha facultad impugnatoria de toda noción de «tutela financiera» sobre los Entes Locales, y así la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha entendido, (sentencia del Tribunal Constitucional del Pleno, de 21 de diciembre de 1989), que los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local, no constituyen una fórmula de control de los actos y acuerdos locales por la Administración estatal o autonómica, sino la regulación de la legitimación precisa para la impugnación de los mismos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por tanto, para que se tratase de controles, -añadimos nosotros-, debería existir la posibilidad de que la Administración declarase situaciones jurídicas, provisionales o definitivas, por sí misma, bien con carácter genérico e indeterminado, -control de oportunidad abiertamente contrario a la Constitución-, o bien control puntual de legalidad, admitido en ciertas condiciones por las primeras sentencias constitucionales, pero que sufre una rigorización en la sentencia 213/1988, de 11 de noviembre (Pleno), donde atribuye el Alto Tribunal a los artículos 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, carácter básico de régimen jurídico de las Administraciones públicas, negando a cualquier otra Administración estatal o autonómica toda potestad de suspender cautelarmente los actos municipales, aún a condición de la inmediata judicialización de la controversia, y añadiendo que las normas que excluyen de control administrativo los actos de las Corporaciones Locales tienen la finalidad de asegurar en ese aspecto la autonomía local.

Las conclusiones en el presente supuesto son, sin embargo de tal matización, proclives a que los Territorios Históricos del País Vasco puedan ejercer tal legitimación procesal en aquellas materias en que como las de naturaleza tributaria, la competencia les viene atribuida por el propio Estatuto de Autonomía, -artículo 41.2.a)-, desempeñando así el «rol» de Administración de la Comunidad Autónoma a los efectos del párrafo 1 del artículo 65 citado, y desde la doble consideración de que se trata de materia que se encuentra en «el ámbito de la respectiva competencia» del Territorio Histórico, y que la infracción del ordenamiento jurídico que se invoca recae sobre el ordenamiento foral. Incluso, desde el punto de vista de la foralidad actualizada parecería riguroso atribuir dicha legitimación a la subrogación ejecutiva del Territorio Histórico, más que en el lugar de la Comunidad Autónoma, en el lugar del propio Estado, por la vía del artículo 45 del Concierto Económico en su actual redacción, dado que si bien hemos argumentado que no se trata de una facultad de «tutela financiera», hoy inexistente según hemos visto, al dicción de dicho precepto es suficientemente comprensiva de cuantas prerrogativas ejerza el Estado en cada momento con respecto a las Haciendas Locales, y como a la vez es un precepto de garantía de la autonomía municipal en el ámbito vasco, menos sufrirá ésta si las facultades que atribuye no son estrictamente tutelares sino de mera acción procesal, por lo que con mayor razón serán extensivas las facultades estatales en tanto en cuanto no hayan de incidir negativamente en el principio de autonomía local.

Segundo.-Aclarado lo anterior, la decisión sobre la cuestión de fondo tiene que partir tanto del contenido real de las Normas Forales que se dicen infringidas, como del contenido posible de las mismas al que parece referirse el Ayuntamiento demandado en su confusa invocación de la autonomía local constitucionalmente consagrada.

Para empezar, el artículo 9.1 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, 39/1988, de 28 de diciembre, establece que, «no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales».

Se trata de un precepto que consagra lisa y llanamente el principio de reserva de Ley en materia de beneficios fiscales en la tributación local, y debe decirse de entrada que, a pesar de que quien invoca su aplicación es, -parece ser-, la Administración demandada, mal podría concebirse la viabilidad de un acuerdo como el impugnado si resultase dicha norma de aplicación, pues lo que está negándose precisamente en la legislación estatal mencionada es la posibilidad de que actúa el principio de autodisposición en materia de exenciones y bonificaciones locales.

Sin embargo, también es de señalar que aunque la argumentación de la Diputación Foral va en línea con lo que dicho precepto establece, el contenido del artículo 9.1 de la Norma Foral 41/1989, de 19 de julio, reguladora de las Haciendas Locales en territorio alavés, no es una transposición del primero, ni dice cosas equivalentes, una vez que lo que consagra, -más adelante veremos si, in extemis, válidamente-, es la libertad configuradora de los municipios con respecto a tales beneficios, «en el marco de las Normas Forales vigentes», y se hacen así precisas ciertas consideraciones preliminares cerca del alcance de la autonomía normadora local en cuanto a sus propios tributos, en relación con el principio de legalidad.

Sintéticamente la doctrina que sienta el Tribunal Constitucional es que ya el artículo 31.3 de la Constitución española, al decir que, «solo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley», formula una reserva general de ley que no es de carácter absoluto, pues sólo impone el establecimiento por ley de los principios que han de regir la materia tributaria, la creación ex novo de los tributos, y la determinación de los elementos esenciales y configuradores del mismo -sentencia del Tribunal constitucional 37/81 y 6/83 de 4 de febrero-. No impide que la ley pueda contener remisiones a normas infraordenadas, pero sí que por vía de esa remisión se provoque una degradación de la reserva, -prohibición de la deslegalización en sentencia del Tribunal Constitucional 83/84, de 24 de julio-.

Sin embargo, el sentido de esa reserva, -prosigue dicha sentencia-, no puede entenderse desligado de las condiciones propias del sistema de autonomías del artículo 137 de la Constitución española y de la garantía constitucional de autonomía de los municipios. En lo que al orden tributario importa, el artículo 133 reitera y especifica la reserva en sus números 1 y 2, precepto en que, regulándose las relaciones de ordenamientos en este ámbito, procura la Constitución española integrar las exigencias diversas en materia de reserva legal y de autonomía territorial, pues estos entes habrán de contar con tributos propios y participar en su establecimiento y exigencia, sin perjuicio de que esa autonomía tributaria no sea plena y que no carezca de límites, por el mismo carácter derivado del poder tributario, y porque la autonomía hace referencia respecto de ellas a un poder necesariamente limitado -sentencia del Tribunal constitucional 1/81, de 26 de enero.

Se reconoce la inicial libertad de configuración que le cumple al legislador estatal, según los puntos 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución española, mas en los tributos propios de los municipios no opera dicha soberana libertad hasta el punto de privarles a éstos de cualquier ordenación del tributo o de su exigencia, pero tampoco puede el legislador abdicar de toda regulación directa en el ámbito parcial que le reserva la Constitución española. De acuerdo con el 133.1, ha de crear el tributo ex novo, pero no basta con esto como bien muestra el número 2º, pues el que sea necesario que la exigencia de tributos se acomode no sólo a la Constitución sino también a la ley significa que esa potestad derivada no podrá hacerse valer en detrimento de la reserva de ley, y que el legislador no puede limitarse a una mera medicación formal que apodere a los entes locales para conformar sin predeterminación alguna el tributo de que se trate. Por lo que a éstas se refiere, no son meramente habilitadoras para el ejercicio de esa potestad tributaria que originariamente sólo corresponde al estado. Son también leyes ordenadoras de modo parcial, (en razón de la autonomía de los municipios), de los tributos calificados de locales, pues le encomienda la Constitución española no sólo garantizar la autonomía local sino también garantizar la reserva legal que el artículo 31.3 establece. Esta es una reserva relativa, y tampoco cabe olvidar que cuando se trata de los tributos locales esta reserva ve confirmada su parcialidad o restricción de su ámbito, pero no se puede garantizar mediante una cláusula legal habilitante con plena indeterminación de los tributos. La reserva existe aquí para preservar otros principios como unidad del orden tributario e igualdad básica de los contribuyentes, que impiden que el acuerdo municipal sea sustitutivo de la ley, pues los acuerdos de los Ayuntamientos realizan el principio de autodisposición pero no pueden sustituir a la ley. Y como conclusión, cabe decir además:

1.  La potestad tributaria derivada de los municipios no puede hacerse valer en detrimento del principio de reserva de Ley. 2. Las leyes al respecto no pueden ser «habilitadoras», sino que tienen que ser «ordenadoras», siquiera parciales, teniendo en cuenta la autonomía municipal. 3. Esta reserva de ley es parcial o restringida cuando se refiere a las corporaciones locales.

Tercero.-Con lo anterior queda ya definido en un terreno general, -intentarlo en relación con la peculiar fuente de producción normativa que es la «Norma Foral», iría mucho más allá de lo suscitado por las partes procesales-, la no incompatibilidad entre autonomía local y reservada de ley, con lo que se desvanecen los planteamientos de matriz constitucional que se formulan a título de oposición a las pretensiones actoras, aunque no queda por ello definitivamente resuelta la dificultad que la redacción del precepto foral trae consigo.

En efecto, de la lectura inmediata del mismo, lo que se deduce, es que los municipios alaveses están habilitados por la vía del Concierto Económico, para adoptar «acuerdo que con carácter general» determine la aplicación en su demarcación territorial de los beneficios tributarios que hayan de conceder «en el marco de las Normas Forales vigentes», y aunque tal formulación diste mucho de ser clara, no coincide en modo alguno aparente con la preordenación previa mediante la norma que sustituya a la Ley formal de un conjunto de beneficios tributarios indisponibles, como hace el precepto de la Ley estatal, por lo que no es aventurado sugerir que el acuerdo impugnado se amolda fielmente al ejercicio de tales facultades municipales autónomas, al no haber quedado positivamente vinculada la potestad de ordenanza a la norma ordenadora superior, abriéndose así un amplio margen dispositivo por el camino de un precepto de autorización, en tanto en el «marco» no se contenga la prohibición, (vinculación negativa de la norma inferior a la superior).

Sin embargo, tal conclusión, además de conllevar una evidente fricción del artículo 9 de la Norma Foral 41/89, con el propio texto constitucional que, como ya hemos visto, impide que, por lo menos, la totalidad de un elemento esencial del tributo como las exenciones y bonificaciones, quede a la plena disposición del municipio, trae consigo otra antinomia notable.

El artículo 44 del Concierto Económico requiere en el establecimiento de los tributos locales por parte de los Territorios Históricos, que se preste, «atención a la estructura general establecida... para el sistema tributario local de régimen común, y a los principios que la inspira, respetando lo que dispone, (entre otras), la norma primera del artículo 4 del presente Concierto», y es sabido que obliga esta última a que las Instituciones Forales apliquen la Ley General Tributaria y las normas que la desarrollan, como medida de coordinación en cuanto a sistemática, terminología, conceptos, en todo lo que no se oponga a lo específicamente establecido en el mencionado Concierto.

En la medida en que el artículo 10.b) de la Ley General Tributaria, y el propio precepto equivalente de la Norma Foral General alavesa de 31 de mayo de 1981, sientan como «principio general», que «se regularán en todo caso por Ley, (o por acuerdo de las Juntas Generales), «el establecimiento, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones y demás bonificaciones tributarias» se hace plenamente insostenible que a la hora de regular el sistema tributario local se abandone dicho principio de plasmación constitucional (aunque no tan riguroso en la Constitución española), y se deje en manos de la potestad ordinamental de cada municipio el libre establecimiento de excepciones a la obligación de contribuir.

La consecuencia a obtener de lo anterior es que el artículo 9 de la Norma Foral de Alava 41/89, de 19 de julio, o ha de ser inaplicado por contradecir normas de rango jerárquico superior, -Constitución y Ley Aprobatoria del Concierto Económico-, tal y como impone el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 6/1985, de 1 de julio, o ha de ser interpretado de modo distinto a fin de poder llegar a la conclusión, -de suyo forzada a la letra del precepto estudiado-, a la que llega al Diputación Foral demandante, a saber, que los beneficios fiscales, además de aparecer contenidos necesariamente en la correspondiente Ordenanza Fiscal, «no pueden, en ningún caso, ampliarse a supuestos no previstos en las normas Forales reguladoras de cada uno de los tributos», careciendo en concreto de ellos el Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras.

Creemos por nuestra parte que se trata de una norma asistemática y errónea que probablemente sólo puede ser interpretada y aplicada como lo ha hecho el acuerdo municipal impugnado, pues incluso el hecho de que se arbitren beneficios fiscales en acuerdo separado de la Ordenanza Fiscal del tributo viene expresamente requerido por el párrafo segundo, al decir que, «a estos efectos, los Municipios adoptarán el acuerdo que con carácter general determine la aplicación en su demarcación territorial de tales beneficios fiscales. Este acuerdo deberá publicarse en el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Alava». Y la consecuencia es que, aunque no impugna la Administración accionante de modo indirecto la norma emanada de las propias Instituciones forales que sirve de cobertura al acuerdo impugnado, su aplicación en sentencia contradice los preceptos de rango superior antes detallados y cae de lleno en el imperativo de inaplicación reglamentaria antes expuesto, por lo que con este fundamento de contradecir directamente normas superiores, el acuerdo municipal combatido ha de ser declarado nulo de pleno derecho siendo esta la sanción procedente a la vista del carácter de norma general o reglamentaria que dicho acuerdo encierra, y en atención al artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.