Sentencia Social 535/2024 , Rec. 387/2024 de 26 de noviembre del 2024

Primero.- Hechos Probados

Los hechos que han sido declarados probados se han inferido apreciando en conciencia la prueba practicada en el acto del Juicio Oral, según las reglas de la sana crítica, conforme a los principios de inmediación y oralidad; especialmente de la documental aportada por las partes ( artículo 97 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social).

Así, en concreto los hechos probados primero a tercero, y séptimo resultan de la tramitación del Expediente Sancionador, Expediente Administrativo aportado por la demandada Xunta de Galicia, donde figuran acta de infracción - folios 1 a 20 y -, propuesta y resolución sancionadora - folios 21 a 44-, recurso de alzada - folios 45 a 54 - y resolución del mismo - folios 55 a 58 y documento nº 1 acompañado a la demanda -.

Los hechos probados cuarto a sexto, del tenor de los datos objetivos reflejados en el acta de infracción emitida, así como la documental aportada por la parte actora, tanto protocolo de prestación de servicios - documento nº 1-, comunicación de cursos de formación - documento nº 5-, protocolo de movilidad reducida - documento nº 7-, protocolo de pantalla Seinco - documento nº 8-, revisiones del SPA - documentos nº 3, 4, y 9-, e informe se seguimiento - documento nº 6-.

Segundo.- Cuestión controvertida. Falta de motivación

Se formula impugnación por la entidad UTE Servicios Sanitarios De La Coruña, S.L., de la sanción impuesta consecuencia del acta de infracción de la Dirección Provincial de A Coruña de Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, que dio lugar a la sanción de la Xunta de Galicia, considerando que no se ha producido el incumplimiento de disposición normativa en la que ampara la sanción, considerando la falta de motivación de la resolución dictada, amparada en conclusiones incorrectas y sin que concurran incumplimientos, a lo que nuevamente se opone la Administración sancionadora, ratificando lo fijado tanto en el Acta de Infracción como en las resoluciones sancionadoras estimando que no se realizó de modo adecuado el cumplimiento de la planificación preventiva.

Con relación a la primera de las alegaciones de la parte demandante, al estimar que no cumple con los requisitos de motivación la resolución sancionadora puesto que carece de la motivación suficiente exigida por la Ley para los actos de la Administración, de conformidad con el artículo 35 de la Ley 39/2015, que recoge "1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho", entre otros : a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos; b) los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje [...]."

Con respecto a la motivación de las resoluciones -sean estas administrativas o judiciales-, la jurisprudencia ha establecido los siguientes criterios:

1) El sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, la interdicción de la arbitrariedad, y el control que corresponde a los Tribunales de la legalidad de la acción administrativa, exigen la motivación de determinados actos administrativos en garantía de la seguridad jurídica y de la igualdad en la aplicación de la Ley ( artículos 1.1, 9.1 y 3, 103.1 y 117.1 y 3 de la Constitución). Esa necesidad de motivación del acto administrativo se conecta, además, con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y al derecho de defensa ( artículo 24.1 de la Constitución). Así lo han reconocido, entre otras, Sentencias del Tribunal Constitucional 24/1990, de 15 de febrero; 80/2000, de 27 de marzo; 35/2002, de 11 de febrero y 128/2002, de 3 de junio; y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 1987; 17 de noviembre de 1988; 19 de noviembre de 1998; 12 de mayo de 1999 y 25 de junio de 1999.

2) En atención a esas garantías, el artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuya infracción denuncia aquí el recurrente, exige en su apartado 3 que sean motivadas las resoluciones en los casos que enumera el artículo 54, para los que el apartado 1 de este último artículo dispone que «serán motivados, con sucinta referencia de hechos y de fundamentos de derecho». Como ha declarado el Tribunal Constitucional ( Sentencias 25/1990, de 19 de febrero; 122/1991, de 3 de junio; 209/1993, de 28 de junio; 5/1995, de 10 de enero; 184/1998, de 28 de septiembre, y 80/2000, de 27 de marzo), «basta que la argumentación vertida, con independencia de su parquedad o concentración, cumpla la doble finalidad de exteriorizar el motivo de la decisión, su "ratio decidendi", excluyente de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, y que permita su eventual revisión jurisdiccional a través del efectivo ejercicio de los recursos establecidos». En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencias de 14 de diciembre de 1999 y 12 de abril de 2000, entre otras. Pero «esta exigencia constitucional no significa que las resoluciones judiciales deban contener un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que tengan las partes de la cuestión que se decide, sino que es suficiente, desde el prisma del precepto constitucional citado - art. 24 CE -, que las resoluciones judiciales vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión o, lo que es lo mismo, su "ratio decidendi" (por todas, SSTC 196/1988, de 24 de octubre; 215/1998, de 11 de noviembre, y 68/2002, de 21 de marzo )»", como afirma la Sentencia del Tribunal Constitucional 128/2002, de 3 de junio .

3) La exigencia de motivación se cumple por el hecho de que en el acto administrativo se acepten informes, dictámenes o memorias, que se considera forman parte integrante de la resolución ( Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1978; 15 de noviembre de 1984, 30 de abril y 9 de mayo de 1991 y 10 de febrero de 1997). El propio artículo 89 de la Ley 30/1992 dispone, en su apartado 5, que «La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma».

4) La falta o insuficiencia de la motivación no constituye por sí sola un supuesto de nulidad de pleno derecho, que el artículo 62 de la Ley 30/1992 -también señalado por el recurrente como infringido- reserva para los supuestos que enumera, entre los que no aparece incluido éste. Únicamente podría determinar su anulabilidad dependiendo de que hubiera producido indefensión al administrado al privarle de conocer las razones de la decisión y de permitir su control jurisdiccional mediante el ejercicio de la correspondiente acción ante los Tribunales. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencias, entre otras, de 18 de abril y 1 de octubre de 1988; 3 de abril de 1990; 4 de junio de 1991; 23 de febrero de 1995; 12 de enero y 11 de diciembre de 1998.

En cuanto a la alegación de falta de motivación de la resolución recurrida, tal alegación, ha de ser desestimada, puesto que de la simple lectura de tanto del Acta de Infracción, como en las resoluciones dictadas a su consecuencia, a las que son de aplicación las disposiciones contenidas en el Real Decreto 928/1998 de 14 de mayo (artículo 14.1), resulta la relación circunstanciada de los "hechos y circunstancias concurrentes", así como "disposición infringida", puesto que considerándose como causa del accidente "omisión de medidas de seguridad", tiene encaje directo en las disposiciones de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y en el Real Decreto 5/2000, cuya concurrencia examinaremos a continuación por tratarse de la cuestión de fondo debatida.

Es más del tenor de tanto el acta de infracción, como las resoluciones posteriores a las que se remiten no podemos concluir en modo alguno la omisión de concreción de los hechos y fundamentos de la resolución sancionadora, y por tanto la necesaria motivación, que no viene determinada por la mayor o menor extensión de la misma, sino que por la suficiente referencia a los fundamentos fácticos y jurídicos en que se ampara, que se estiman observados en la presente resolución, con observancia de los debidos traslados y trámites de alegaciones de los derechos de audiencia y defensa de la entidad aquí demandante, por lo que no cabe concluir como pretende la nulidad de la resolución recurrida. Es más, ni la remisión expresa a las "actuaciones practicadas" y que no son sino las previas actuaciones del órgano inspector, y que se plasma en una resolución que se estima están suficientemente motivadas, tanto en la vertiente fáctica como en la jurídica, conteniendo, además, referencia expresa a las disposiciones normativas incumplidas, y los hechos en que se fundamentan tales incumplimientos, y dando contestación expresa a los motivos de impugnación de la propuesta de resolución. Por lo que una cosa es que el recurrente no comparta los razonamientos de las resoluciones administrativas, y otra distinta que la tilde de falta de motivación porque la que contienen no le satisface. Es evidente, por otra parte, que ninguna merma ha experimentado la empresa demandante ni en el acceso a la jurisdicción ni en su derecho de defensa, que ha podido ejercitar con la oportuna demanda formulando las alegaciones que estimo convenientes para desvirtuar las conclusiones de la resolución administrativa recurrida, y que no podría realizar si las mismas no se hubiesen reflejado en la misma.

Es por lo que tal alegación ha de ser desestimada íntegramente al estimarse que la motivación, y datos consignados en el Acta de Infracción y en las posteriores resoluciones dictadas, que se remiten a esta, viene derivada tanto de la resolución por la que se impone, como por su remisión íntegra, y reproducción parcial de los hechos, circunstancias y disposiciones legales mencionadas en los mismos, teniendo en cuenta que para la concurrencia de la sanción de nulidad prevista alegada por la parte actora, se hace preciso la concurrencia de indefensión que en modo alguno ha sido acreditada ni indiciariamente, puesto que ha sido notificado y ha tenido conocimiento íntegro de la resolución motivadora de la sanción, así como de los hechos en que se fundamenta, sin que la falta de precisión de la documentación concreta revisada, determine en modo alguno ni la producción de indefensión que pueda determinar la nulidad y que tanto en la citada Acta, como en las resoluciones posteriores donde resulta debidamente explicitado el hecho que determina la sanción, su tipificación legal, así como la graduación de la misma.

Es por lo que ha de ser desestimada la alegación respecto a la nulidad del procedimiento sancionador que da lugar a la resolución aquí impugnada.

Tercero.- Concurrencia de infracción

Entrando en la cuestión de fondo, hemos de comenzar señalando que ha quedado definida la conducta infractora en el artículo 12 del Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que define como "infracciones graves", en "materia de prevención de riesgos laborales", la primera prevista en su apartado 1 apartado b) "No llevar a cabo las evaluaciones de riesgos y, en su caso, sus actualizaciones y revisiones, así como los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores que procedan, o no realizar aquellas actividades de prevención que hicieran necesarias los resultados de las evaluaciones, con el alcance y contenido establecidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales".

Que ha de ponerse en relación con los preceptos que refiere como infringidos, tanto las disposiciones contenidas en la Ley 31/1995 de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, refiriéndose al artículo 14, al "Derecho a la protección frente a los riesgos laborales", que supone conforme al apartado 2 "En cumplimiento del deber de protección, el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos, en el marco de sus responsabilidades, el empresario realizará la prevención de los riesgos laborales mediante la integración de la actividad preventiva en la empresa y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, con las especialidades que se recogen en los artículos siguientes en materia de plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de riesgos, información, consulta y participación y formación de los trabajadores, actuación en casos de emergencia y de riesgo grave e inminente, vigilancia de la salud, y mediante la constitución de una organización y de los medios necesarios en los términos establecidos en el capítulo IV de esta ley.

El empresario desarrollará una acción permanente de seguimiento de la actividad preventiva con el fin de perfeccionar de manera continua las actividades de identificación, evaluación y control de los riesgos que no se hayan podido evitar y los niveles de protección existentes y dispondrá lo necesario para la adaptación de las medidas de prevención señaladas en el párrafo anterior a las modificaciones que puedan experimentar las circunstancias que incidan en la realización del trabajo". En el artículo 15, como "Principios de la acción preventiva" "1. El empresario aplicará las medidas que integran el deber general de prevención previsto en el artículo anterior, con arreglo a los siguientes principios generales: b) Evaluar los riesgos que no se puedan evitar...". En el artículo 16, relativo al "Plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva", fija en su apartado 2 "Los instrumentos esenciales para la gestión y aplicación del plan de prevención de riesgos, que podrán ser llevados a cabo por fases de forma programada, son la evaluación de riesgos laborales y la planificación de la actividad preventiva a que se refieren los párrafos siguientes:

a) El empresario deberá realizar una evaluación inicial de los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores, teniendo en cuenta, con carácter general, la naturaleza de la actividad, las características de los puestos de trabajo existentes y de los trabajadores que deban desempeñarlos. Igual evaluación deberá hacerse con ocasión de la elección de los equipos de trabajo, de las sustancias o preparados químicos y del acondicionamiento de los lugares de trabajo. La evaluación inicial tendrá en cuenta aquellas otras actuaciones que deban desarrollarse de conformidad con lo dispuesto en la normativa sobre protección de riesgos específicos y actividades de especial peligrosidad. La evaluación será actualizada cuando cambien las condiciones de trabajo y, en todo caso, se someterá a consideración y se revisará, si fuera necesario, con ocasión de los daños para la salud que se hayan producido, y asimismo

b) Si los resultados de la evaluación prevista en el párrafo a) pusieran de manifiesto situaciones de riesgo, el empresario realizará aquellas actividades preventivas necesarias para eliminar o reducir y controlar tales riesgos. Dichas actividades serán objeto de planificación por el empresario, incluyendo para cada actividad preventiva el plazo para llevarla a cabo, la designación de responsables y los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución.

El empresario deberá asegurarse de la efectiva ejecución de las actividades preventivas incluidas en la planificación, efectuando para ello un seguimiento continuo de la misma.

Las actividades de prevención deberán ser modificadas cuando se aprecie por el empresario, como consecuencia de los controles periódicos previstos en el párrafo a) anterior, su inadecuación...".

Para resolver la concurrencia de la conducta por la que se sanciona a la parte actora, hemos de tener en cuenta por un lado la presunción de certeza de que gozan las actas levantadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como así se establece expresamente en el artículo 151.8 párrafo segundo de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, "Los hechos constatados por los inspectores de Trabajo y Seguridad Social o por los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos legales pertinentes, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados", que plasma la ya reiterada doctrina unificadora del Tribunal Supremo, de la que se hacen eco entre otras las Sentencias Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 25 de marzo y 22 de mayo de 2.009, 19 de mayo y 5 julio de 2.010, (por citar las más recientes).

En este caso, la presunción de certeza se extiende a la comprobación de la documentación aportada por la propia empresa y las entrevistas mantenidas con los representantes de la empresa y los trabajadores, de donde se concluye por un lado que entidad Servicios Sanitarios de La Coruña U.T.E., es la concesionaria del servicio de transporte sanitario en ambulancia del Área Sanitaria de Cee y A Coruña, que presta desde el 1 de mayo de 2021, que se subrogó en las entidades salientes UTE Servicios Sanitarios de A Coruña S.L., y Ambulancias María Pita, S.L., (lo cual no resulta controvertido en ningún momento), y llevándose por Inspección de Trabajo a verificar el cumplimiento de la planificación preventiva del Estudio Psicosocial que se realizo en la empresa en abril de 2021, tomando en consideración tanto la de evaluación de riesgos, protocolo de prestación de servicios hospitalarios, protocolo Seinco, aportándose al acto del juicio por la parte actora, estos dos últimos protocolos - documentos nº 1 y 8 respectivamente-, de los que se transcriben parte de su contenido, y valoración concreta de las rutas de dos vehículos en los servicios programados los días 31 de enero y 1 de febrero de 2022, cuyos datos se transcriben, así como aquellas medidas correctoras y preventivas frente a riesgos psicosociales, que siendo siete puntos, analiza el cumplimiento de cada una de ellas, y reseña datos tales como el ofrecimiento de actividades formativas, que figuran en el documento nº 5 parte actora, así como la relación de reuniones - documento nº 6-, y de los medios puestos a disposición de los trabajadores para sus comunicaciones, datos que se reflejan en el informe emitido por la empresa al efecto y que aporta como documento nº 6 de su relación de prueba.

Tras el análisis de esta documental el órgano inspector llega a la conclusión de que "las medidas/acciones planificadas no se llevaron a cabo en todos sus términos, ni plazos previstos, lo que implica su inadecuación para reducir los niveles de riesgos psicosocial existentes, habiendo sido calificados como de riesgo muy elevado, salvo uno de ellos "Variedad/contenido del trabajo". "Por otra parte, no consta que la empresa hubiera mantenido reuniones semestrales con el delegado de personal para valorar y gestionar el proceso de implementación de las recomendaciones de intervención planificadas, ni que se hubiera realizado con carácter anual la revisión del grado de implementación de las medidas ni seguimiento del proceso, como se establecía en el informe de evaluación de riesgos psicosociales tras los resultados obtenidos, realizado por el Servicio de Prevención ajeno de la empresa (Previsonor)...",incumplimientos que estima la parte actora no cabe concluir sino que se han adoptado las medidas planificadas, sin que este previsto en las mismos concreción del número de reuniones, su periodicidad que determinen los incumplimientos que se le imputan.

Ahora bien de la valoración de los datos reflejados en el acta de infracción, como igualmente de la prueba documental articulada por la parte actora analizando cada uno de los puntos fijados en las medidas correctoras y preventivas frente a los riegos psicosociales que no se discuten se fijaron tras el estudio psicosocial llevado a cabo en abril de 2021, llegamos a una conclusión similar a la recogida tanto en el acta de infracción, como en la resolución sancionadora por cuanto tales medidas han resultados insuficientes para minorar el relevante riesgo psicosocial al que están sometidos los trabajadores en su prestación de servicios y ello por cuanto en relación a las reuniones para reforzar el intercambio de información y mejorar la resolución de los conflictos, que fueron dos reuniones en el año 2021, entre la Técnico del SPA y el delegado de personal, pero una única reunión en el año 2022, relativa a los horarios de trabajo, y hasta el primer trimestre del 2023, una reunión entre la Técnico del SPA y el delegado de personal, que por tanto suponen si la existencia de reuniones e intercambio por tanto de información entre ambos representantes, y si bien no resulta de la planificación preventiva la necesidad de un número determinado de reuniones, lo cierto es que una sola reunión resulta claramente insuficiente.

En relación con la carga de trabajo, no niega que la empresa revise los servicios asignados a diario para el traslado de pacientes a efectos de evitar que se produzcan excesos de jornada, que es la finalidad prevista en el propio protocolo, si bien estima del examen de las rutas de dos días, que "no tiene en cuenta el ritmo de trabajo que implica el traslado de los pacientes en algunas rutas, en relación con el riesgo de sufrir accidentes, así como de sobrecarga de trabajo", es más concluye que para cumplir los tiempos se realizan conducciones que ponen en riesgo a los trabajadores, y tal conclusión se evidencia del análisis efectivamente de estas dos rutas, lo cual podría y debería haber contrarrestado la empresa con la aportación de otras rutas u otros días que permitiesen concluir que no se produce tales problemas, que se produce por tanto esa efectiva revisión y control de las cargas de trabajo, tiempos de ejecución, que son en su caso solventadas por la coordinación. Y estando previsto en el propio protocolo ante la imposibilidad de atender el servicio o los retrasos que se produzcan en el mismo la posibilidad de aviso a la central para la gestión de otro transporte, que por tanto supone una media planificada preventiva suficiente para atenuar en lo que es posible la sobrecarga de trabajo, que tampoco podemos concluir se realice efectivamente por la empleadora.

En relación a la formación, no consta que se haya implementado un programa de formación específico dirigido al personal de la UTE que ayude a las demandas psicológicas y mejora de las habilidades sociales de los trabajadores, ya que si bien concluimos de la documental aportada que la empresa ha realizado una oferta formativa tal y como resulta del documento nº 5, sin que se haya aportado ni relación de personal que asistió por su carácter voluntario, ni resulte que la impartida ayude en las demandas de riesgos psicosociales, que denotan ese déficit formativo.

En relación con la participación de los trabajadores, concluye que no se acredita que ésta se fomente por parte de la empresa, dado que no se realizan reuniones periódicas de cara a favorecer la comunicación con los trabajadores y una mejor resolución de los conflictos en los momentos en que estos surjan, de hecho, el intercambio de información entre la empresa y los trabajadores se realiza preferentemente por correo o mail, lo cual debemos discrepar no sea un medio adecuado para tal transmisión de información o comunicación, puesto que consta no discutido que la empresa ha puesto a disposición de los trabajadores medios de comunicación y herramientas para manifestar sus quejas o transmitirles información, que además estaría a disposición de todos ellos al mismo tiempo. Y sin que conste eso sí, que durante el período examinado se llevasen a cabo reuniones con la plantilla, pero tanto la vigencia de conflictos en la plantilla que las precisasen reuniones con el colectivo de los trabajadores, constando eso sí realizados con los representantes sindicales de los mismos, que por tanto sirven de medio transmisor ya de conflicto, ya de soluciones ya de información, es mas en materia de información a los trabajadores, se reconoce que se enviaron de nuevo todos los protocolos en mayo de 2021 a los trabajadores, y además otro tipo de información ( Circuito pacientes de diálisis covid; envío mail con organigrama, empresa actualizado, recomendaciones covid, nota sobre pedidos de material y epis; Mail con enlaces informativos de las ambulancias, mercedes (uso de luces, ventilación, asientos, silla de rescate); envío mail con enlaces de vídeos informativos de nuevo carrozado de las ambulancias A2 Peugeot y al uso de la pistola para registrar la tarjeta sanitaria; envío mail (primero al delegado y luego al resto) del nuevo servicio de sillas propias de la empresa en el CHUAC), pero ninguna de ellas nuevamente referida a la valoración, control o superación de los riesgos psicosociales.

Es por lo que no podemos concluir que las medidas/acciones planificadas no se llevaron a cabo, sino que conforme recoge el documento nº 6, que es un informe emitido al respecto, y del que parte de los datos referidos se plasman en el propio acta de infracción, de donde resulta que se cumplieron solo en parte de sus términos, sin que conste que se hayan hecho especial atención con formación, información y reuniones con la plantilla respecto a los niveles de riesgos psicosocial existentes, que fueron calificados como riesgo muy elevado.

Es por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 151.9 b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, ha de ser desestimada la presente demandada, formulada por Servicios Sanitarios de La Coruña U.T.E., al considerarse ajustado a derecho el acto impugnado, por la concurrencia de la infracción por la que es sancionada, en su grado mínimo como fue impuesto.

Cuarto.- Recurso

Según lo dispuesto por el artículo 191.2 g) de la Ley de Reguladora de la Jurisdicción Social, contra esta resolución no puede interponerse recurso de suplicación, al no superar la cuantía de lo reclamado la cantidad de 18.000 €.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,