Sentencia SOCIAL Nº 113/2022, Juzgado de lo Social - Pamplona/Iruña, Sección 2, Rec 744/2021 de 11 de Marzo de 2022

Encabezamiento

En la ciudad de Pamplona/Iruña, a 11 de marzo de 2022.

El/La Ilmo./Ilma. Sr./Sra. D./Dª. LEYRE URRETAVIZCAYA ARDANAZ, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Social Nº 2 de los de Navarra

EN NOMBRE DEL REY

Ha dictado la siguiente

SENTENCIA

Vistos los presentes autos número 0000744/2021 sobre Reconocimiento de derecho iniciado en virtud de demanda interpuesta por Carlos Ramón contra DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN DEL GOBIERNO DE NAVARRA,

Antecedentes

PRIMERO.-El día 10/08/2021 la parte actora interpuso demanda ante el Juzgado Decano de Pamplona, turnada a éste el día 11/08/2021 en los términos que figura en la misma, la cual fue admitida a trámite, señalándose el acto del juicio oral para el día 22/02/2022 al que previa citación en legal forma comparecieron Carlos Ramón asistido por el Letrado D. RAUL LECUMBERRI MORATO por el demandado DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN DEL GOBIERNO DE NAVARRA la Letrado Dª BELÉN CILVETI; quienes hicieron las alegaciones que estimaron pertinentes, proponiéndose la prueba que, una vez admitida por S.Sª., se practicó con arreglo a derecho y desarrollándose la sesión conforme refleja el Acta a tal efecto levantada por el/la Sr./Sra. Letrado de la Administración de Justicia del Juzgado.

SEGUNDO.-Planteada excepción de falta de competencia del orden jurisdiccional social para el conocimiento de la cuestión objeto de la demanda, se acordó dar traslado al Ministerio Fiscal que presentó informe en fecha 24/02/2022 quedando seguidamente los autos pendientes del dictado de la presente.

TERCERO.- En la tramitación de estos autos se han observado las prescripciones legales de procedimiento.

Hechos

PRIMERO.- El demandante D. Carlos Ramón, ha venido prestando servicios para el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, con la categoría profesional de Nivel C-OFICIAL MANTENIMIENTO, en el Instituto de Educación Secundaria San Miguel de Aralar I y II de la localidad de Altsasu/Alsasua, y percibiendo un salario bruto mensual, con inclusión de la parte proporcional de las pagas extraordinarias de 2240,25 €.

SEGUNDO.- Concretamente, las partes suscribieron en fecha 4 de febrero de 2013 un contrato administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 b) del Estatuto del personal al servicio de las administraciones públicas de Navarra y demás disposiciones normativas de aplicación, en orden a la provisión temporal de la vacante de plantilla número NUM000 de OFICIAL MANTENIMIENTO, existente en el Departamento de Educación desarrollando las funciones del puesto de trabajo de OFICIAL MANTENIMIENTO con destino en Alsasua-IES SAN MIGUEL ARALAR I, Alsasua-IES SAN MIGUEL ARALAR II.

TERCERO.-Por Resolución 316/2015, 16 de febrero, del Director General de función pública se aprobó la convocatoria para la provisión, mediante concurso de traslado, de 28 vacantes del puesto de trabajo de oficial de mantenimiento, nivel C, al servicio de la administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos entre las que se incluye la plaza en el IES San Miguel de Aralar I, identificada en plantilla orgánica con el número NUM000 (la ocupada por el demandante).

Por Resolución 384/2016, de 22 de febrero, de la Directora General de función pública, se resuelve poner fin al procedimiento de provisión, mediante concurso de traslado, de 28 vacantes del puesto de oficial de mantenimiento resultando sin cubrir la plaza con número NUM000 ocupada por el actor.

CUARTO.- Por Resolución 626/2019, de 11 de marzo, de la Directora General de función pública, se aprobó la convocatoria para la provisión, mediante concurso de traslado, de las vacantes del puesto de trabajo de oficial primera y de oficial de mantenimiento, al servicio de la administración de la Comunidad foral de Navarra y sus organismos autónomos incluyéndose en el anexo II de vacantes a proveer la identificada en plantilla orgánica con el número NUM000 del Departamento de educación ocupada por el actor.

Por Resolución 1780/2020, de 27 de julio, de la Directora General de función pública, se puso fin al procedimiento de provisión, mediante concurso de traslado, de las vacantes del puesto de trabajo de oficial primera y de oficial del mantenimiento al servicio de la administración de la Comunidad Foral de Navarra constando en la misma que la plaza identificada en la plantilla orgánica con el número NUM000 ocupada por el actor ha resultado sin cubrir.

Por Decreto Foral 331/2019, de 27 de noviembre, publicado en el BON nº 243 de 12 de diciembre de 2019, se aprobó la oferta parcial de empleo público del ámbito de administración núcleo de la administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos correspondiente al año 2019, relativa a la tasa de reposición prevista en la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, prorrogada para el año 2019. En la misma se incluyen 17 vacantes de oficial de mantenimiento, de régimen funcionarial, nivel C entre las que se encuentra la identificada en la plantilla orgánica con el número de plaza NUM000 (la ocupada por el demandante).

Por resolución 695/2021, de 8 de marzo, de la Directora General de función pública, se aprueba la convocatoria para la provisión, mediante oposición, de 53 plazas del puesto de trabajo de oficial 1ª y de oficial de mantenimiento, al servicio de la administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos incluyendo la plaza número NUM000 del departamento de educación con destino en Alsasua, ocupada por el demandante.

QUINTO.- El demandante sigue actualmente prestando servicios en la actualidad sin que conste la suscripción de ningún otro contrato posterior.

Fundamentos

PRIMERO.- La parte demandante en el presente procedimiento solicitó un pronunciamiento judicial que, con estimación de la demanda, declare que la relación que vincula a las partes es de naturaleza laboral, indefinida no fija, condenando a la administración demandada estar y pasar por la referida declaración, con todas las consecuencias inherentes a la misma.

El Gobierno de Navarra compareció al acto del juicio oponiendo en primer término la excepción de incompetencia de jurisdicción considerando a este juzgado incompetente para el conocimiento de la pretensión planteada y, de forma subsidiaria, interesando la desestimación de la demanda. En el sentido indicado alega que la vacante ocupada por el actor fue incluida en la convocatoria aprobada por Resolución 695/2021 para la provisión mediante oposición añadiendo que previamente había sido objeto de concurso de traslado y había sido igualmente incluida en oferta pública de empleo.

El Ministerio Fiscal, en el traslado conferido con el fin de formular alegaciones en relación con la excepción de falta de competencia de jurisdicción, formuló informe considerando competente al orden jurisdiccional social.

SEGUNDO.- Los hechos declarados probados resultan de la valoración conjunta de la prueba practicada en el acto del juicio consistente en documental.

Procede abordar en primer término la excepción de incompetencia de jurisdicción opuesta por la parte demandada, al amparo del Art. 1.3. a) del Estatuto de los Trabajadores. Este precepto excluye del régimen laboral las relaciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se regulan por normas de Derecho Administrativo al amparo de una Ley, exclusión que en principio permite romper la presunción de laboralidad de las relaciones de servicios establecida en el Art. 8.1 del ET, y con ella la atribución de competencia al Orden Social de la Jurisdicción.

La atribución de competencia a los Tribunales del Orden Social que realiza en el Art. 9.5 LOPJ abarca 'los conflictos que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral'. Tal y como señala la STS de 20 de octubre de 2011 es claro que la extinción de la relación laboral se incluye entre las materias propias de este orden jurisdiccional pero la asunción de tal competencia ha de partir de la existencia de un vínculo que tenga naturaleza laboral.

La Sala IV del Tribunal Supremo ha mantenido con reiteración que la delimitación del ámbito laboral y el administrativo se mueve en zonas muy imprecisas, debido a la idéntica alineación de las facultades para el trabajo, y, ante ello, el Art. 3 a) del ET ha permitido interpretar que el criterio diferenciador se halla en la normativa reguladora de la relación, y no en la naturaleza del servicio prestado. Pero, para ello, se hace preciso que el bloque normativo que rige la relación entre las partes, con destrucción de la presunción de laboralidad establecida en el Art. 8.1 ET, implique una evidente exclusión del orden social. De ahí que haya de admitirse la competencia cuando se aprecia la irregularidad de la contratación, pues las Administraciones públicas no están exentas de la posibilidad de actuar como empleadores sometidas a la legislación laboral y no pueden, por la vía de tales irregularidades, eludir las disposiciones de ese marco normativo.

En el ámbito de la Comunidad Foral, la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, -LORAFNA- en su artículo 49.1 b) otorga a esta Comunidad Foral competencia exclusiva en materia de función pública, con respeto siempre de los derechos y deberes esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.

La normativa actual está constituida por los artículos 88 y siguientes del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio De Las Administraciones Públicas de Navarra y que establece que las Administraciones Públicas de Navarra sólo podrán contratar personal en régimen administrativo para:

a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) La sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.

c) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

Por su parte, el art. 93 del mismo texto legal determina que el personal contratado en régimen administrativo se regirá por las disposiciones que se dicten reglamentariamente y por lo establecido en el correspondiente contrato.

El desarrollo reglamentario fue llevado a cabo mediante Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero, por el que se regula la contratación personal en régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, en la actualidad sustituido por el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre.

En el ámbito del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, la Ley 11/1992, de 20 de octubre, recoge, además de las modificaciones producidas en la Ley Foral 13/1983, este tercer supuesto de contratación de personal en régimen administrativo para el personal dependiente del Servicio Navarro de Salud Osasunbidea en el art. 29.1, al establecer que el Servicio Navarro de Salud Osasunbidea solo podrá contratar personal en régimen administrativo para:

a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) La sustitución de personal fijo y la provisión temporal de las vacantes existentes en su plantilla orgánica.

c) La atención de nuevas necesidades de personal debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

La Ley Foral 15/1995, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1996, en su disposición adicional decimoséptima modificó el apartado 1 del art. 29 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, de forma que en la actualidad los supuestos en que el Servicio Navarro de Salud Osasunbidea puede contratar personal en régimen administrativo son los siguientes:

a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) La sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en su plantilla orgánica.

c) La atención de otras necesidades de personal debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

La nueva redacción posibilitó la contratación de personal en régimen administrativo por el Servicio Navarro de Salud Osasunbidea tanto para la sustitución de personal fijo como temporal, al suprimir el término fijo de su párrafo b), al tiempo que modificó en su párrafo c) la expresión 'nuevas necesidades' por 'otras necesidades', continuando supeditándolas a su debida justificación y a la acreditación de la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

La regulación de la contratación administrativa en la Comunidad Foral de Navarra es, pues, más amplia que en el régimen común o estatal y la misma ha sido avalada, entre otras, por las sentencias de la Sala de lo Social del TSJ de Navarra de 17 de diciembre de 2001, 31 de marzo de 2004, 26 de mayo y 30 de septiembre de 2005, que transcriben los argumentos contenidos en la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de septiembre de 1990, dictada en conflicto positivo de competencia entre el Gobierno de la Nación frente al Gobierno de Navarra como argumento para determinar la potestad del Gobierno de Navarra para poder contratar administrativamente sin invadir ni contradecir el ámbito laboral. Las sentencias afirman que al haberse acreditado la concurrencia de las circunstancias previstas en la Ley Foral 13/1983 -en la actualidad el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto-, la conclusión no puede ser otra que la cobertura legal para la contratación temporal en régimen administrativo en el ámbito de la Comunidad Foral y, en consecuencia, las contrataciones cuestionadas en los citados pleitos son calificadas de administrativas, con la consecuencia de que las cuestiones jurídicas derivadas de dichas contrataciones deberán ser resueltas por la Jurisdicción contencioso-administrativa, conforme a lo previsto en el art. 9.6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Esta doctrina se ha visto matizada por SSTSJ Navarra de 24 de febrero de 2011 o de 14 de abril de 2011, las cuales, sin discutir la potestad de la Comunidad Foral para regular la contratación administrativa en Navarra, declararon la competencia de la jurisdicción social en casos en los que, bajo la apariencia de una contratación administrativa, se encubría una relación laboral o cuando la contratación administrativa no se ajustaba al cauce legal correspondiente. En este mismo sentido se pronuncia la STSJ Navarra de 18 de junio de 2012 cuando señala que la procedencia de la contratación administrativa queda condicionada a la concurrencia del presupuesto material sustantivo que la habilita, sin que en consecuencia la Administración Foral goce de una facultad arbitraria de fijar el contenido de los contratos de arrendamiento de servicios en la contratación de su personal, amparándose formalmente en la normativa administrativa, pues si la prestación de servicios se ha efectuado sobre la base de un contrato de trabajo efectivo, fuera cual fuera la forma del mismo, la relación no queda excluida del régimen laboral en virtud del artículo 1.3 a) ET . Esta sentencia concluye que la facultad reconocida de la administración de Navarra de contratar en régimen administrativo en los casos previstos en el artículo 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, en todo caso debe ajustarse a sus presupuestos habilitantes.

Lo esencial para resolver la cuestión relativa a la competencia de la jurisdicción social es, pues, determinar cuál sea la verdadera naturaleza de la relación que vincula a las partes de forma que si la misma encuentra amparo, material y formalmente, en los supuestos reservados a la contratación administrativa, opera la exclusión prevista en el art. 1.3 a) ET y las cuestiones relativas a dicha contratación deberán sustanciarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En ese sentido debe tenerse en cuenta que la adecuación del contrato administrativo a las previsiones legales, en cuanto a su objeto y su forma, no excluye que puedan presentarse supuestos de fraude de ley, lo que exige constatar si se produce o no una desviación del cauce administrativo legalmente previsto para la contratación y, específicamente, la adecuación del objeto concreto del contrato concertado a las previsiones normativas.

TERCERO.-En el presente procedimiento la parte actora alude a la celebración en fecha 4 de febrero de 2013 de un contrato administrativo para la provisión temporal de vacante y a su duración superior a tres años, circunstancia que debe determinar su conversión en relación laboral de carácter indefinida no fija. En el sentido expresado y con fundamento en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2021, invoca que debe entenderse que en el presente caso se ha producido un abuso aunque no se haya producido propiamente una sucesión de contratos, que la contención presupuestaria no justifica la extensión temporal de interinidad por vacante y que se ha superado el plazo de tres años máximo para dicha interinidad concluyendo que la figura de indefinido no fijo es una reacción adecuada para combatir el abuso.

Dicho contrato administrativo se encuentra regulado en el artículo 29.1.b) de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre y el artículo 5 del Decreto Foral 68/2009 de 28 de septiembre que lo regula en los siguientes términos:

'Se considera contrato de provisión temporal de vacante el celebrado para cubrir temporalmente una plaza vacante, en tanto no se produzca su cobertura definitiva.

A estos efectos, se entiende por plaza vacante la que figura como tal en la plantilla orgánica de cada una de las Administraciones Públicas de Navarra con su correspondiente dotación presupuestaria.

2. El régimen jurídico de este contrato será el siguiente:

a) En el contrato deberá identificarse el número de la plaza que se pretende cubrir transitoriamente.

b) Su duración se establecerá hasta el cumplimiento de alguna de las causas de extinción previstas en este Decreto Foral.

c) El contrato se extinguirá por la provisión de la plaza por alguno de los procedimientos previstos reglamentariamente o por la amortización de la misma.'

Estos Juzgados y el TSJ de Navarra venían declarando que si en el contrato se identificaba el número de plaza vacante y la parte demandante había estado destinada efectivamente a la cobertura temporal de dicha vacante, realizando tareas propias de esta categoría profesional y no otras, el contrato se ajustaba a las previsiones legales y reglamentarias citadas, lo que conducía a la estimación de la excepción de falta de competencia de la jurisdicción social.

Veníamos añadiendo, asimismo, que de la superación del plazo de tres años para la inclusión de la plaza en la siguiente oferta de empleo público previsto en el artículo 5 del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero, y la Disposición Adicional Cuarta del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, que derogó el anterior, no se desprendía que la duración del contrato administrativo no pudiera exceder del plazo máximo de tres años y que, en caso de exceder del mismo, el contrato se transformara en fraudulento y, en consecuencia, en una relación laboral indefinida. Señalábamos que nos encontramos ante un mandato dirigido a la administración cuyo objetivo es la consolidación del empleo y que, en caso de incumplimiento, daría lugar a que se pudiera exigir a la administración su cumplimiento, pero de la regulación legal no se desprendía que el incumplimiento del mandato o la tardanza en la convocatoria de las plazas 'contaminara' un contrato administrativo lícitamente celebrado y lo transformara en laboral.

Esta interpretación debe ser modificada a la luz de los últimos pronunciamientos judiciales del TJUE (SSTJUE de 19/03/2020, 11/02/2021 o 3/6/2021, entre otras), del TS ( STS 28/06/21) y del propio TSJ de Navarra ( SSTSJ de 5/11/2020 o 10/06/2021, entre otras).

De la jurisprudencia del TJUE se desprenden, entre otras, las siguientes conclusiones:

a) La cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión 'utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada' incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en principio, para la celebración de contratos sucesivos.

b) Aunque una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular no es, en sí misma, contraria al Acuerdo Marco, ello sólo está justificado si la renovación de los contratos tiene por objeto atender necesidades de carácter temporal, y no cuando su objeto es atender a necesidades de carácter permanente y duradero. Esa utilización de los contratos o de las relaciones laborales de duración determinada se opone directamente a la premisa en la que se basa el Acuerdo Marco, a saber, que los contratos de trabajo de duración indefinida constituyen la forma más común de relación laboral, aunque los contratos de duración determinada sean característicos del empleo en algunos sectores o para determinadas ocupaciones y actividades.

La observancia de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco requiere, por tanto, que se compruebe concretamente que la renovación de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada trata de atender a necesidades provisionales. Se han de examinar en cada caso todas las circunstancias del asunto, tomando en consideración, en particular, el número de dichos contratos sucesivos celebrados con la misma persona o para realizar un mismo trabajo, con objeto de excluir que contratos o relaciones laborales de duración determinada, aunque se concluyan en apariencia para atender a una necesidad de sustitución de personal, sean utilizados de manera abusiva por los empleadores.

c) La normativa nacional, en particular el artículo 70 del EBEP, fija un plazo de tres años para la organización de los procesos selectivos, plazo que permite, de manera indirecta, evitar perpetuar las relaciones temporales de trabajo de las personas que ocupan plazas vacantes. No obstante, dicho plazo puede ser objeto de prórroga por diversos motivos, de modo que es tan variable como incierto y puede permitir la renovación de contratos de duración determinada para atender a necesidades que, en realidad, no son provisionales, sino, al contrario, permanentes y duraderas.

Por consiguiente, aunque dicha normativa nacional parece limitar formalmente la utilización de los contratos de interinidad, no permite garantizar que la aplicación concreta se ajuste a las exigencias establecidas en la cláusula 5, letra a), del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

d) En relación con la existencia de 'medidas legales equivalentes para prevenir los abusos', una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no resulta adecuada para prevenir la utilización abusiva, por parte del empleador, de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada.

e) Una normativa nacional, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia nacional, que, por una parte, prohíbe tanto la asimilación de trabajadores contratados sobre la base de sucesivos contratos de interinidad a 'trabajadores indefinidos no fijos' como la concesión de una indemnización a dichos trabajadores y, por otra parte, no establece ninguna otra medida efectiva para prevenir y sancionar los abusos eventualmente constatados respecto de los empleados del sector público no parece, sin perjuicio de las comprobaciones que incumbe al órgano jurisdiccional remitente realizar, atenerse a las exigencias que se derivan de la jurisprudencia del TJUE.

f) La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ni puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria. Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco.

g) Al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE, párrafo tercero. La obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legemdel Derecho nacional. Sin embargo, exige que los órganos jurisdiccionales nacionales, tomando en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por este, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta.

Concretamente la exigencia de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva. El tribunal nacional no puede considerar válidamente que se encuentra imposibilitado para interpretar la norma nacional de que se trata de conformidad con el Derecho de la Unión por el mero hecho de que, de forma reiterada, haya interpretado esa norma en un sentido que no es compatible con ese Derecho

h) Las consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.

La STS de 28/06/2021, por su parte, modifica su doctrina previa sobre el contrato de interinidad por vacante respecto a las AAPP, señalando lo siguiente:

a) Aun cuando el contrato haya cumplido los requisitos previstos legalmente, no cabe duda de que una duración excesivamente larga del contrato de interinidad debida, exclusivamente, a la falta de actividad administrativa dirigida a la cobertura definitiva de la plaza debe ser tenida en cuenta como elemento decisivo en orden a la configuración de la decisión judicial sobre la duración del contrato. Igualmente, el no cumplimiento de las expectativas del trabajador contratado en orden a la duración de su contrato, expectativas que derivan de los tiempos ordinarios para la cobertura de la vacante que ocupa, y que deben ser tenidas en cuenta en la apreciación judicial de la situación y en la calificación de la propia contratación. También el hecho de que los trámites administrativos para la cobertura de la vacante se dilaten en el tiempo de manera innecesaria. Circunstancias todas ellas que obligan a prescindir de la idea de que estamos teóricamente ante un único contrato porque la realidad es que el efecto útil del contrato suscrito inicialmente ha perdido todo valor en atención al incumplimiento de las exigencias de provisión que toda vacante conlleva y de las indeseables consecuencias inherentes a tal situación cuales son la persistencia innecesaria en situación de temporalidad.

b) En relación con las diferentes normas presupuestarias que, a raíz de la crisis del 2008, paralizaron la convocatoria de ofertas públicas de empleo, eran medidas al servicio de la estabilidad presupuestaria y del control del gasto pero, dado que impedían la convocatoria de vacantes que estaban ocupadas por trabajadores interinos, el cumplimiento de tales finalidades resulta dudoso ya que, con la convocatoria y subsiguiente ocupación de plazas vacantes cubiertas por trabajadores interinos, el gasto no se incrementa puesto que no se trataba de plazas de nueva creación sino de plazas que ya estaban cubiertas interinamente y que provocaban el mismo gasto que si hubieran estado cubiertas de forma definitiva. Por tanto, la justificación de la inactividad administrativa no resulta tan clara ya que, materialmente, tal inactividad no contribuía, ni directa ni indirectamente, a la sostenibilidad presupuestaria o a la contención del gasto público.

c) El STS rectifica su doctrina anterior y afirma que, aun cuando el contrato de trabajo de interinidad por vacante haya cumplido los requisitos del art. 4.1 y 2. b RD 2720/1998, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada -hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva- ha ocupado, en el marco de varios nombramientos o de uno sólo durante un período inusual e injustificadamente largo, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se deba al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante, ha de ser considerada como fraudulenta; y, en consecuencia, procede considerar que el personal interino que ocupaba la plaza vacante debe ser considerado como indefinido no fijo.

d) Con carácter general la legislación laboral no establece un plazo preciso y exacto de duración del contrato de interinidad por vacante, vinculando la misma al tiempo que duren dichos procesos de selección conforme a lo previsto en su normativa específica, a la que habrá que estar cuando en ella se disponga lo pertinente al efecto. Ocurre, sin embargo, que, en multitud de ocasiones, la norma estatal, autonómica o las disposiciones convencionales que disciplinan los procesos de selección o de cobertura de vacantes no establecen plazos concretos y específicos para su ejecución. En tales supuestos no puede admitirse que el desarrollo de estos procesos pueda dejarse al arbitrio del ente público empleador y, consecuentemente, dilatarse en el tiempo de suerte que la situación de temporalidad se prolongue innecesariamente.

Para evitarlo, y siguiendo la doctrina de la STJUE de 3/6/2021, la Sala Cuarta estima que, salvo muy contadas y limitadas excepciones, los procesos selectivos no deberán durar más de tres años a contar desde la suscripción del contrato de interinidad, de suerte que si así sucediera estaríamos en presencia de una duración injustificadamente larga. Entiende que dicho plazo es el que mejor se adecúa al cumplimento de los fines pretendidos por el mencionado Acuerdo Marco sobre contratación determinada y con el carácter de excepcionalidad que la contratación temporal tiene en nuestro ordenamiento jurídico.

En similar sentido se ha pronunciado el TSJ de Navarra en sentencias como las de 05/11/2020 (recurso nº 218/2020) o de 10/06/2021 (recurso nº 1 179/2021), referidas a contratos administrativos para la cobertura de vacantes suscritos por el Ayuntamiento de Pamplona.

La primera de las sentencias analiza los supuestos de diversos interinos que venían ocupando plazas vacantes del Ayuntamiento de Pamplona, creadas en los años 2002 y 2007, por unos periodos que oscilaban entre los 10 y los 18 años, sin que el Ayuntamiento hubiera cubierto reglamentariamente las plazas ocupadas, plazas que seguían estando vacantes en el año 2019.

El TSJ, tras recordar su doctrina previa según la cual la superación del plazo previsto en la Disposición Adicional 4ª el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, en principio y sin mayores precisiones, no puede tener la virtualidad de trasformar un 'contrato administrativo válido' en una 'relación laboral indefinida', señala que dicha consecuencia general (no transformación de la naturaleza de la contratación) debe analizarse siempre en función de las circunstancias concurrentes en el caso, de la efectiva validez de la contratación, y en función de la interpretación de las normas comunitarias que vienen regulando este tipo de materias, normas que tienen como objetivo evitar situaciones de abuso en la contratación provocadas por el propio actuar de la Administración.

Concluye que en el caso enjuiciado, la vinculación de los demandantes con el Ayuntamiento, en virtud de los contratos de interinidad para la cobertura de vacantes suscritos y la prolongación de esta situación durante más de 10 años en unos casos y más de 18 en otros, solo puede considerarse como un comportamiento abusivo, que no solo revela el incumplimiento de la Administración de su obligación de cobertura reglamentaria y en tiempo de la plaza, sino que sirve para acreditar que, en realidad, esas contrataciones no responden sino a necesidades permanentes y estructurales en el Ayuntamiento que no pueden ser cubiertas de la forma en la que lo han sido.

Añade que no se ha aportado por el Ayuntamiento razón de urgencia o necesidad alguna que justifique la prolongada contratación de los demandantes en régimen administrativo. Y, aunque pueda considerarse que las contrataciones suscritas entre las partes pudieron tener una razón objetiva constatable en sus inicios (fechas en las que las plazas ocupadas se acababan de crear) justificadora de sus contratos administrativos interinos, no lo es menos que esas razones han desaparecido con el transcurso del tiempo, sin que en la actualidad exista razón alguna que justifique la razón de la falta de convocatoria de plazas, ni la urgencia en el mantenimiento a través de los contratos interinos de una prestación de servicios que da respuesta a necesidades permanentes e ineludibles del Ayuntamiento demandado.

El Ayuntamiento, en definitiva, mantiene a los demandantes vinculados a través de una contratación temporal e interina, para dar respuesta a servicios públicos que debe prestar de forma obligada y que responde a necesidades permanentes, no existiendo justificación alguna para dilatar en el tiempo tal vinculación a través de una forma de contratación que no responde a causa admisible alguna.

Como consta probado, los contratos administrativos a los que se refiere la reclamación se formalizaron inicialmente entre las partes entre los años 2001 y 2009, para cubrir vacantes creadas por el Ayuntamiento en las plantillas orgánicas para los años 2002 y 2007; todas las plazas son de funcionarios; todas las plazas siguen ocupadas a día de hoy por los demandantes; la parte demandada no ha convocado válidamente la cobertura de esas plazas; y no hay prueba alguna de la existencia de razones de necesidad y urgencia en la contratación realizada.

En definitiva, las circunstancias concurrentes permiten confirmar la presencia de fraude en la contratación, determinante para la establecer no solo la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden social para conocer de la cuestión planteada, sino también para, como veremos, estimar la pretensión subsidiara deducida por los reclamantes.

El TSJ ratifica el mismo criterio en sentencia de 10 de junio de 2021 en el supuesto de un contrato de interinidad para la cobertura de vacante con una duración de más de 12 años.

Finalmente, la sentencia dictada por la Sala de lo social del TSJ de Navarra en autos de recurso de suplicación 325/2021, de fecha 11 de noviembre de 2021, teniendo en consideración los últimos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (SSTJUE 19 de marzo de 2020, de 11 de febrero de 3 de junio de 2021) y de la Sala IV del Tribunal Supremo en su Sentencia de 28 de junio de 2021, concluye, para el supuesto de un contrato de interinidad para la cobertura de vacante con el Gobierno de Navarra prolongado durante más de seis años, que ' sólo puede considerarse como un comportamiento abusivo, que no sólo revela el incumplimiento de la administración de su obligación de cobertura reglamentaria y en tiempo de la plaza, en el caso mediante concurso de traslado, sino que sirve para acreditar que, en realidad, esa contratación no responde sino necesidades permanentes y estructurales en el Gobierno de Navarra que no pueden ser cubiertas de la forma en la que lo ha sido'.

Concluye la indicada sentencia afirmando que ' en el supuesto traído enjuiciamiento, a diferencia de otros resueltos por la sala en los que admitimos la falta de jurisdicción de este orden social, no se ha aportado por el gobierno de Navarra razón de urgencia o necesidad alguna que justifique la prolongada contratación de la demandante en régimen administrativo. Y, aunque pueda considerarse que la contratación suscrito entre las partes pudo tener una razón objetiva constatable sus inicios justificadora de su contrato administrativo interino, no lo es menos que esas razones han desaparecido con el transcurso del tiempo, sin que en la actualidad exista motivo alguno que justifique la razón de la falta de convocatoria de plazas, ni la urgencia en el mantenimiento través de los contratos interinos una prestación de servicios que da respuesta a necesidades permanentes e ineludibles de la parte demandada'.

Aplicando la anterior doctrina al presente caso resulta procedente estimar la pretensión de que se declare a la parte actora como trabajador indefinido no fijo al servicio del departamento de Educación del gobierno de Navarra. Aunque el contrato fue inicialmente válido, no existe causa que justifique la demora de la cobertura de la plaza durante más de 7 años, y ello pese a que la vacante fuera incluida dentro de las plazas a proveer mediante oposición mediante Resolución 695/2021, de 8 de marzo, de la Directora General de función pública, habida cuenta que, a dicha fecha, la contratación administrativa había devenido fraudulenta. En efecto si bien es cierto en la forma invocada por la administración demandada que la plaza ocupada por el actor fue incluida en el concurso de traslados aprobado por resolución 316/2015 incluyéndose en la resolución 384/2016 de 22 de febrero dentro de las plazas sin cubrir, lo cierto es que entre dicha fecha y la resolución 726/2019, de 11 de marzo por la que se incluyen la plaza en segundo concurso de traslados ha transcurrido en exceso el plazo de 3 años considerado en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2021 en orden a calificar la duración de inusual e injustificadamente larga en relación con la contratación temporal.

En consecuencia, la relación existente entre las partes debe calificarse como laboral indefinida no fija, según reiterada jurisprudencia, combinando la sanción prevista en el artículo 15.3 ET (Se presumirán por tiempo indefinido los contratos temporales celebrados en fraude de ley)con las exigencias de acceso al empleo público.

La condición de trabajador indefinido no fijo debe ser reconocida al actor desde la fecha de suscripción del contrato para la cobertura de vacante suscrito en fecha 4 de febrero de 2013.

CUARTO.-Contra la presente resolución cabe interponer recurso de suplicación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 191.3 LRJS.

Fallo

Que desestimando la excepción de falta de competencia de la Jurisdicción Social, habiendo sido parte el MINISTERIO FISCAL, debo ESTIMAR y ESTIMO la demanda formulada por D. Carlos Ramón frente al DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN DEL GOBIERNO DE NAVARRA, debo declarar y declaro que la relación que vincula a las partes es de naturaleza laboral indefinida no fija, desde el 4 de febrero de 2013, condenando a las partes a estar y pasar por la anterior declaración, con las consecuencias legales inherentes a la misma.

Notifíquese a las partes la Sentencia dictada, con la advertencia de que contra la misma, cabe interponer recurso de Suplicación ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que se anunciará en el plazo de CINCO DIAS HÁBILES siguientes a su notificación, bastando para ello la manifestación de la parte, de su Abogado, Graduado Social Colegiado o de su representante al notificarle aquélla. También podrán hacerlo estas personas por comparecencia o por escrito en el indicado plazo. En el momento del anuncio deberá asimismo la parte recurrente, designar Letrado o Graduado Social Colegiado que le dirija el Recurso.

Así por esta mi sentencia, lo pronuncio, mando y firmo.

E/.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.