Sentencia Social Nº 583/2013, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Social, Sección 1, Rec 418/2013 de 26 de Marzo de 2013

Encabezamiento

RECURSO Nº:Suplicación / E_Suplicación 418/2013

N.I.G. P.V. 48.04.4-12/004994

N.I.G. CGPJ 48.020.44.4-2012/0004994

SENTENCIA Nº: 583/2013

SALA DE LO SOCIAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO

En la Villa de Bilbao, a veintiséis de marzo de dos mil trece.

La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, formada por los/as Iltmos/a. Sres/as. D. PABLO SESMA DE LUIS, Presidente en funciones, D. EMILIO PALOMO BALDA y Dª ELENA LUMBRERAS LACARRA, Magistrados/as, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de suplicación interpuesto por el SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL, contra la sentencia del Juzgado de lo Social número dos de los de Bilbao, de fecha treinta de octubre de dos mil doce , dictada en los autos núm. 500/12, seguidos a instancia de Dª Antonieta , frente al ahora recurrente, sobre Prestación de desempleo (RDE).

Es Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. EMILIO PALOMO BALDA, quien expresa el criterio de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- La única instancia del proceso en curso se inició por demanda y terminó por sentencia, cuya relación de hechos probados es la siguiente:

1).-La demandante es beneficiaria de una prestación por desempleo con fecha de inicio de 20 de septiembre de 2011, 720 días de duración y una base reguladora de 58,26 euros día.

2).- El día 5 de marzo de 2012 la actora no acudió a la correspondiente Oficina de Empleo para renovar la tarjeta de demanda de empleo.

3).- El 9 de marzo de 2012 se comunica propuesta de suspensión de la prestación durante un mes por no renovación de la demanda, procediendo a la suspensión de la prestación desde el 5 de marzo de 2012.

El 17 de abril de 2012 se dicta resolución administrativa confirmando dicha comunicación.

4).- Se ha intentado reclamación previa en vía administrativa sin efecto.

SEGUNDO.- La parte dispositiva de la sentencia de instancia dice: Estimando íntegramente la demanda presentada por Antonieta frente a Servicio Público de Empleo Estatal, se declara nula y se deja sin efecto la sanción impuesta de suspensión de la prestación por desempleo por el período de un mes, condenando a la demandada a estar y pasar por tal declaración y a abonar la prestación correspondiente al período señalado.

TERCERO.- Frente a dicha sentencia se formalizó, por la representación letrada de la entidad demandada, recurso de suplicación, que fue impugnado de contrario.

CUARTO.- Elevados, por el Juzgado de lo Social de referencia, los autos principales, en unión de la pieza separada del recurso de suplicación, los mismos tuvieron entrada en esta Sala el 6 de marzo de 2013, emitiéndose en esa misma fecha diligencia de ordenación en la que se acordó la formación de las actuaciones del recurso y la designación de Magistrado-Ponente.

QUINTO.-Por providencia de 7 de marzo de 2013 se señaló para la deliberación y fallo del asunto la audiencia del día 19 de ese mismo mes, en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-La actora en el proceso de origen venía percibiendo la prestación contributiva por desempleo desde el 20 de septiembre de 2011, en razón de una base reguladora de 58,26 euros diarios, y con una duración reconocida de 720 días.

El día 5 de marzo de 2012 no acudió a la Oficina de Empleo a renovar la tarjeta de demanda de empleo.

Mediante resolución de 17 de abril de 2012, y previa tramitación del preceptivo expediente, el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) acordó suspenderle la prestación por un período de un mes, a contar desde el 5 de marzo de 2012, decisión que corroboró en resolución de 17 de mayo siguiente, desestimatoria de la reclamación previa formulada por la beneficiaria.

La entidad gestora fundó su decisión en los artículos 24.3.a ), 47.1.a ) y 48.4 del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (LISOS ), 212 , 231 y 232 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS ) y 5 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre y razonó que cuando se refiere a las prestaciones por desempleo, la imposición de sanciones leves corresponde a la entidad que las gestiona, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48.4 de la LISOS .

SEGUNDO.-En la demanda que dio inició a las presentes actuaciones, la asegurada solicitó que se declarase la nulidad de pleno derecho de la resolución administrativa, por entender que la titularidad de la competencia para sancionar la falta imputada no le corresponde al SPEE, que es un organismo autónomo de la Administración General del Estado, sino a la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).

La sentencia dictada el 30 de octubre de 2012 por el Juzgado de lo Social número 2 de los de Bilbao acogió el referido argumento y estimó la pretensión actora

Un solo motivo de impugnación esgrime la parte demandada contra el referido pronunciamiento, con base en el artículo 193 c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, en el que denuncia la infracción del 47.1.a) de la LISOS , en relación con los artículos 24.3.a ) y 48, apartados 5 , 6 , y 7 de ese mismo Cuerpo legal , y con los artículos 226 y 231 de la LGSS , y del artículo 27 de la Ley de Empleo , en conexión con el apartado 6 de la letra B del Acuerdo que figura como Anexo al Real Decreto 1141/2010, de 5 de noviembre.

Los argumentos esgrimidos en el desarrollo del recurso, cuya admisibilidad se justifica por la notoriedad de la afectación general de la cuestión competencial suscitada, que deviene del gran número de litigios que, con esta misma problemática se han venido sucediendo en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, ya han sido rechazados por reiteradas sentencias de esta Sala, como las de 22 de marzo y 2 de mayo de 2012 ( Rec. 546/12 y 1059/12 ) y, más recientemente, en la sentencia de 20 de noviembre de 2012 (Rec. 1854/12 ), recordada por las de 29 de enero y 12 de marzo de 2013 ( Rec. 82/13 y 280/13 ), por lo que también en este caso procede la desestimación del recurso, con base en los razonamientos que en las mismas se efectuaron, y que a continuación se reproducen.

'El punto de partida para su resolución lo constituye la doctrina reiterada de este Tribunal en el sentido de que la potestad para sancionar a los perceptores de las prestaciones de desempleo por no renovar la demanda de empleo corresponde a la CAPV. Las ideas esenciales que llevaron a la Sala a esa conclusión, en armonía con lo decidido por el Tribunal Constitucional, en las sentencias 195/1996, de 28 de noviembre , y 51/2006, de 16 de febrero (FJ 5), fueron, en síntesis, las siguientes:

1ª) El Estatuto de Autonomía de la CAPV, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, dispone en su artículo 18.2.a ), que, en materia de Seguridad Social, corresponde a la CAPV el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma.

2ª) La asignación de la competencia ejecutiva en materia de Seguridad Social es expresa e inequívoca, y sin condicionamiento ni salvedad alguna, lo que supone su total asunción por la CAPV.

3ª) La potestad sancionadora no es sino un modo cualificado de actuar las competencias de ejecución, que corresponde a quien tiene atribuidas estas competencias en la materia sobre la que se ejerce.

4ª) La norma que tipifica la infracción origen del litigio, no obstante su ubicación en el Capítulo de la LISOS dedicado a las infracciones laborales en materia de empleo y prestaciones de desempleo, se incardina en el ámbito material de la Seguridad Social al menos en supuestos como el enjuiciado en que el sujeto sancionado es beneficiario de las citadas prestaciones.

5ª) Por consiguiente, la Administración competente para sancionar la citada falta es la autonómica, al haber asumido la totalidad de las competencias ejecutivas en materia de Seguridad Social.

Una vez sentado lo anterior, el siguiente paso que hay que dar en la decisión del caso consiste en recordar los razonamientos utilizados por la Sala para ratificar la potestad sancionadora de la CAPV, tras la reforma operada por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre. Además de apelar al principio de jerarquía normativa, señalamos lo siguiente:

A) Con anterioridad a la indicada reforma, la falta de renovación de la demanda de empleo estaba tipificada en el artículo 17. 1 del RDL 5/20000 como infracción leve en materia de empleo, sin establecer distinción alguna entre los desempleados demandantes de empleo no solicitantes ni beneficiarios de prestaciones y éstos últimos, sancionándose en la forma prevista en los apartados 1º, a ) y 3º del artículo 47 de la norma. En lo que respecta al segundo grupo, la previsión legal conectaba con la obligación establecida en el artículo 231 d) de la Ley General de la Seguridad Social , que incorporó el contenido del artículo 26 d) de la Ley 31/1984 . La Ley 62/2003mantuvo la redacción del artículo 17.1, pero introdujo un tercer apartado en el artículo 24 que califica esa conducta como infracción leve en materia de Seguridad Social respecto de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, para los que el artículo 47.1.a) prevé la sanción de la pérdida de un mes de prestación.

B) Ese cambio carece de trascendencia a efectos competenciales, pues el Tribunal Constitucional ya señaló que la inadecuada inclusión del artículo 17 de la Ley 8/1988 en el Capítulo dedicado a las infracciones laborales en materia de empleo, en lo que a los beneficiarios de las prestaciones se refiere, no desvirtuaba su verdadera naturaleza de Seguridad Social, por lo que los títulos competenciales en juego eran los del artículo 149.1.17 de la Constitución y 18.2 del Estatuto de Autonomía , consideración que resulta plenamente aplicable en este caso en que el actor es perceptor de la prestación contributiva por desempleo y se le imputa una infracción en materia de Seguridad Social.

C) El verdadero significado de las modificaciones inroducidas en este punto en el artículo 48.4 del RDL 5/00 y el contenido de la nueva disposición adicional tercera, no es provocar un cambio en el reparto competencial, sino la recuperación por la entidad gestora - eliminando la mención alternativa de los organismos públicos de colocación competentes - de determinadas facultades sancionadoras transferidas a distintos servicios autonómicos de empleo. Ello no puede ser interpretado en el sentido de que el legislador haya querido privar a la Administración del País Vasco de la potestad para sancionar esta conducta cuando haya sido cometida por un determinado colectivo de trabajadores, y mantenérsela para el resto, pues, con independencia de que según doctrina constitucional reiterada el legislador estatal no está obligado a salvaguardar expresamente las competencias autonómicas, tal interpretación no tiene en cuenta que la Ley 62/03 no ha modificado el número 6 del precepto, que salva la competencia de las Comunidades Autónomas que han asumido competencias de ejecución en materia de Seguridad Social al prevenir que 'la atribución de competencias a que se refieren los apartados anteriores no afecta al ejercicio de la potestad sancionadora que pueda corresponder a otras Administraciones por razón de las competencias que tengan atribuidas'.

D) El examen conjunto de ambos apartados permite la inserción sistemática del precepto en el bloque de constitucionalidad en materia de Seguridad Social e impide considerar que las competencias atribuidas a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo para sancionar a los trabajadores por la infracción leve debatida vulnere las competencias ejecutivas atribuidas al País Vasco en dicha materia. E) El único sentido que cabe atribuir al artículo 48.4 de la Ley 5/2000 , según criterios lógicos, históricos, sistemáticos y de interpretación conforme al orden de distribución de competencias, es que es una norma de distribución interna de competencia, que atribuye la potestad sancionadora a la entidad gestora, respecto de aquéllas infracciones en materia de desempleo que no correspondan a la Administración del País Vasco.

El tercer paso de nuestro razonamiento ha de detenerse en la indagación de si la conclusión alcanzada por esta Sala, con apoyo en la doctrina constitucional anteriormente referenciada, resulta desvirtuada por los dos cambios normativos a los que hace referencia la entidad recurrente.

En lo que respecta al primero, la tesis que mantiene es que como consecuencia de lo dispuesto en la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, sin especificar en cuál de sus 28 artículos, la sanción a examen no es propia de la Seguridad Social, sino del régimen económico de la misma, conclusión que no es posible extraer de la lectura de la norma alegada, y que resulta desvirtuada por el contenido de una Ley posterior en el tiempo, como es la 62/2003, de 30 de diciembre, a la que acabamos de hacer referencia.

En relación al segundo, centrado en el Decreto de transferencias en materia de empleo y en el subsiguiente convenio de colaboración, este Tribunal ya se ha pronunciado en sentido contrario al postulado en el recurso en sus sentencias de 22 de marzo y 2 de mayo de 2012 ( Rec. 546/12 y 1059/12 ), pero ante la trascendencia que reviste el tema objeto de análisis, y a fin de apurar las posibilidades de debate, se reunió el día 30 de octubre de 2012, en Pleno no Jurisdiccional, en el que, por mayoría de sus miembros, se acordó mantener la doctrina precedente, por lo que resulta obligado seguir el criterio expresado en dicha reunión.

Dicho esto, conviene comenzar transcribiendo el contenido de las disposiciones invocadas por la parte recurrente.

El apartado B, punto 6, del Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre, que aprueba el acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias sobre traspaso a la CAPV de las funciones y servicios en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo que realiza el SPEE, y el correlativo Decreto del Gobierno Vasco 289/2010, de 9 de noviembre, bajo la rúbrica 'potestad sancionadora', dice así, 'La CAPV ejercerá las funciones de ejecución relativas al cumplimiento de las obligaciones de empresarios y trabajadores y, en su caso, la potestad sancionadora en materia de empleo, en los términos que establece la legislación del Estado. La CAPV exigirá y comprobará el cumplimiento de las obligaciones como demandantes de empleo de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo, recogidas en los párrafos c), d), g), h), e i) del artículo 231.1 del texto refundido de la LGSS , así como del artículo 27 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo , y comunicará los incumplimientos de dichas obligaciones a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo para que ésta ejerza la competencia sancionadora de las infracciones leves, graves y muy graves de los trabajadores que correspondan en materia de Seguridad Social, según lo establecido en la legislación sobre Infracciones y sanciones en el Orden Social'.

Por su parte, el contenido de los epígrafes 1 g) y 3 g), del apartado 2 de la cláusula 3ª del Convenio de Colaboración entre el SPEE y la CAPV suscrito el día 4 de mayo de 2011, es el siguiente:

'1. En el ejercicio de sus competencias o en virtud del presente Convenio, en cada caso, la CAPV gestionará, en coordinación con la gestión de prestaciones, las demandas de empleo de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo, a través de las siguientes actividades y tareas: (...)

g) Comunicación, en el momento en que se produzcan o conozcan, al personal del Servicio Público de Empleo Estatal en las Oficinas de Empleo, de los incumplimientos de las obligaciones, que pueden suponer infracciones leves y graves, incluidas en los artículos 24.3 y 25.4. de la LISOS , de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo (...).

3. Sin perjuicio de las funciones que correspondan a las Direcciones Provinciales del SPEE y que se ejerzan por el personal de apoyo y por el de la Subdirección Provincial de Prestaciones, así como por los Letrados del Organismo, en el ámbito de las Oficinas de Empleo, el SPEE realizará, en ejercicio de sus competencias, las siguientes actividades y tareas:

g) Iniciación del procedimiento sancionador por las infracciones leves y graves de los trabajadores beneficiarios de la protección por desempleo, y remisión de los expedientes a las Subdirecciones Provinciales de Prestaciones para la resolución de dicho procedimiento.

Este panorama normativo ha de completarse con lo dispuesto en las letras m), n) y ñ) del artículo 3 de la Ley 3/2011, de 13 de octubre, sobre Lanbide-Servicio Vasco de Empleo , en tanto previene que: 'Son funciones de Lanbide- Servicio Vasco de Empleo, dentro del ámbito competencial de Euskadi, las siguientes (...) m. Ejercer las funciones relativas a la inscripción y registro de demandantes de empleo. n. Comprobar el cumplimiento de las obligaciones que, como demandantes de empleo, tienen los solicitantes o beneficiarios de las prestaciones de desempleo y comunicar los incumplimientos, en su caso, a la entidad gestora de las prestaciones. ñ. Ejercer la potestad sancionadora en materias relativas al empleo y desempleo, en los términos establecidos en su legislación específica'.

Como ya hemos anticipado, la Sala entiende que no obstante estas disposiciones, la potestad para sancionar la falta leve imputada al trabajador recurrido, sigue correspondiendo a la Administración de la CAPV. Son dos las razones que nos hacen pensar así. La primera radica en que tal y como se afirma en el fundamento de derecho sexto de la sentencia de esta Sala de 2 de mayo de 2012 , la comunicación de los incumplimientos de los beneficiarios de las prestaciones de desempleo por parte del CAPV a los que aluden las normas transcritas afecta a aquellos para los que la Administración del Estado ostenta potestad sancionadora, lo que no sucede en el caso del incumplimiento a examen.

El segundo argumento es que, aunque así no se entendiera, tales disposiciones no desvirtúan la incardinación de la norma que tipifica la infracción debatida en el ámbito material de la Seguridad Social, y no pueden estrechar el ámbito competencial del CAPV y revertir a la Administración del Estado, una competencia que según el art. 18.2.a) del Estatuto de Autonomía, en interpretación refrendada por el Tribunal Constitucional, es propia de la CAPV. Al respecto, procede traer a colación la doctrina constitucional sobre el valor de los Reales Decretos de transferencia de servicios en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, recogida en la sentencia 240/2006, de 20 de julio , expresiva de que tales normas no atribuyen ni reconocen competencias, sino que traspasan servicios, funciones e instituciones. No son, en consecuencia, normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, cuyas prescripciones no pueden alterar ni constreñir.

A la luz de esta doctrina, aunque el Real Decreto de traspaso citado por la recurrente, y el posterior convenio de colaboración, pudieran tener cierto valor interpretativo, éste no puede en modo alguno prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias, ni reducir en modo alguno el contenido de las competencias para la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de seguridad social, asumidas por la CAPV en su Estatuto de Autonomía.

Por todo lo razonado, el recurso debe ser desestimado, pues el acto objeto de impugnación en el proceso incidió en una materia en la que el SPEE no ostenta potestad sancionadora, lo que de conformidad con lo prevenido en art. 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común determina su nulidad de pleno derecho, no pudiendo llegarse a solución contraria con base en los principios de continuidad en la prestación de servicios y de igualdad alegados por la recurrente, pues el hecho de que el SPEE carezca de potestad sancionatoria en la materia debatida no impide su ejercicio por parte de la CAPV'.

TERCERO.-A tenor de lo dispuesto en el artículo 235.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, no procede imponer a la entidad demandada las costas causadas en esta fase al gozar del beneficio de justicia gratuita y no apreciarse temeridad, ni mala fe, en su actuación.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación,

Fallo

Desestimamos el recurso de suplicación formulado por Servicio Público de Empleo Estatal, contra la sentencia del Juzgado de lo Social núm. 2 de los de Bilbao, de fecha 30 de octubre de 2012 , confirmando lo en ella resuelto. Sin costas.

Notifíquese esta sentencia a las partes y al Ministerio Fiscal, informándoles de que no es firme, pudiendo interponer recurso de casación para la unificación de la doctrina en los términos y con los requisitos que se detallan en las advertencias legales que se adjuntan.

Una vez firme lo acordado, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de lo Social de origen para el oportuno cumplimiento.

Así, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

E/

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, en la Sala de Audiencias de este Tribunal. Doy fe.

ADVERTENCIAS LEGALES.-

Contra esta sentencia cabe recurso de casación para la unificación de doctrina ante la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, que necesariamente deberá prepararse por escrito firmado por Letrado dirigido a esta Sala de lo Social y presentado dentro de los 10 días hábiles siguientes al de su notificación.

Además, si el recurrente hubiere sido condenado en la sentencia, deberá acompañar, al prepararel recurso, el justificante de haber ingresado en esta Sala el importe de la condena; o bien aval bancario en el que expresamente se haga constar la responsabilidad solidaria del avalista. Si la condena consistiere en constituir el capital-coste de una pensión de Seguridad Social, el ingreso de éste habrá de hacerlo en la Tesorería General de la Seguridad Social, una vez se determine por ésta su importe, lo que se le comunicará por esta Sala.

El recurrente deberá acreditar mediante resguardo entregado en la secretaría de esta Sala de lo Social al tiempo de prepararel recurso, la consignación de un depósito de 600 euros.

Los ingresos a que se refieren los párrafos anteriores se deberán efectuar, o bien en entidad bancaria del grupo Banesto (Banco Español de Crédito), o bien mediante transferencia, o por procedimientos telemáticos de la forma siguiente:

A) Si se efectúan en una oficina del grupo Banesto (Banco Español de Crédito), se hará en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de dicho grupo número 4699-0000-66-0418-13.

B) Si se efectúan a través de transferencia o por procedimientos telemáticos, se hará en la cuenta número 0030-1846-42-0005001274, haciendo constar en el campo reservado al beneficiario el nombre de esta Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, y en el campo reservado al concepto el número de cuenta 4699-0000-66-0418-13.

Están exceptuados de hacer todos estos ingresos las Entidades Públicas, quienes ya tengan expresamente reconocido el beneficio de justicia gratuita o litigasen en razón a su condición de trabajador o beneficiario del régimen público de la Seguridad Social (o como sucesores suyos), aunque si la recurrente fuese una Entidad Gestora y hubiese sido condenada al abono de una prestación de Seguridad Social de pago periódico, al anunciar el recurso deberá acompañar certificación acreditativa de que comienza el abono de la misma y que lo proseguirá puntualmente mientras dure su tramitación.

Además, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 10/2012 de 20 de noviembre en sus artículos 2 y 5 apartado 3 º, en relación con la Orden HAP/2262/2012 de 13 de diciembre que la desarrolla, será igualmente necesario para todo el que recurra en Casación para la Unificación de Doctrina haber ingresado, a través del modelo 696, la TASA en la cuantía correspondiente a que hace referencia el artículo 7 apartados 1 y 2 de la mencionada Ley . El justificante de pago deberá aportarse junto con el escrito de interposición del recurso (artículo 5 apartado 3º de la Ley).

Estarán exentos del abono de la TASA aquellos que se encuentren en alguna de las situaciones y reúnan los requisitos, que deberán acreditar en su caso, recogidos en el artículo 4 apartados 1 y 2 de la Ley.