Sentencia Social 862/2024 Tribunal Superior de Justicia de Aragón . Sala de lo Social, Rec. 846/2024 de 12 de noviembre del 2024

PRIMERO.- El recurso de la parte demandante impugna la sentencia dictada, mediante la formulación de Motivos de revisión fáctica y de infracción jurídica procesal y sustantiva, para que se revoque la misma y se "proceda a la revisión de la competencia material de este orden jurisdiccional social en el presente procedimiento -cuestión de orden público procesal- entendiendo que el competente es el presente orden social y, o bien esta Sala entre a conocer del fondo del asunto en virtud de lo dispuesto en el art. 191.3 e) de la LRJS ex . 202.3 LRJS -de entender que, al postularse, de forma derivada al incumplimiento de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales la tutela de un derecho fundamental, el fondo del mismo está comprendido dentro de los límites de la Suplicación-, o bien, con nulidad de la sentencia de instancia, devuelva las actuaciones al Juzgado de lo Social nº 5 de Zaragoza a fin de que éste resuelva sobre el fondo del asunto".

SEGUNDO.- En Sentencia de 22-9-2020 (r. 353/20), esta Sala declaró, como doctrina general sobre la competencia de la jurisdicción social en materia de infracciones de la normativa sobre prevención de riesgos:

"La materia objeto del procedimiento es la de prevención de riesgos laborales, como se dice en la propia demanda, y respecto a la competencia para al conocimiento de dicha materia se ha pronunciado a favor de la atribución de la misma a la Jurisdicción Social, aun cuando se trate de personal funcionario y estatutario, la Sala 4ª del TS (Pleno) en sentencia de 24-6-2019, r. 123/18 , afirmando: "Con carácter previo hemos de hacer referencia a la determinación y límites de la competencia del orden jurisdiccional social en materia de riesgos laborales tras la entrada en vigor de la LRJS. Debiéndose destacar lo siguiente:

a) La razón esencial que determinó la promulgación de la actual norma procesal social --LRJS (Ley 36/2011 de 10-10-2011, reguladora de la jurisdicción social - BOE 11-10-2011 con entrada en vigor el día 11-12-2011), aprobada por unanimidad de todos los Grupos parlamentarios--, fue atribuir al orden jurisdiccional el "conocimiento más completo de la materia social", por su mayor especialización y, en cuanto ahora más directamente nos afecta, para configurarla como la ley unificadora a favor de los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional social de todas las materias de prevención de riesgos laborales, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, exceptuando las cuestiones de índole penal; o, en rigurosa terminología doctrinal, tanto de la "tutela preventiva" como de la tutela frente a "actos consumados" y a la "reparación de los daños".

b) Con dicha atribución competencial (destacada en el Preámbulo y reflejada esencialmente en su art. 2.e LRJS ), se pretendía evitar que en dicha materia el trabajador o empleado accidentado, lesionado o acosado o sus beneficiarios o el empresario o las entidades gestoras o colaboradoras o aseguradoras o incluso los terceros vinculados al empresario "por cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios" (arg. ex art. 2.f LRJS ) o, en general, "contra aquéllos a quienes se les atribuya legal, convencional o contractualmente responsabilidad" (arg. ex art. 2.b LRJS ), tuvieran necesariamente que acudir, como demandantes o como demandados en su caso, a los juzgados civiles, sociales y contencioso-administrativos para intentar hacer valer sus derechos; bastando, tras la entrada en vigor de la referida LRJS, con su ejercicio único ante el orden social, evitando el denominado "peregrinaje de jurisdicciones" para lograr la mayor seguridad jurídica y celeridad en la respuesta judicial, al tiempo que una pretendida mayor calidad en las respuestas judiciales al resolverse por órganos cada vez más especializados en dichas materias, al constituirse el orden jurisdiccional social en el orden especializado, de manera realmente exclusiva y excluyente, para el conocimiento unificado de las materias afectantes a riesgos laborales en sentido amplio, directamente o por conexión.

c) Se crea realmente una verdadera jurisdicción especializada en materia de riesgos laborales dentro del propio ámbito de la jurisdicción social para juzgar sobre toda esta específica materia, regulada fundamentalmente por la normativa de la Unión Europea y por la normativa traspuesta, con amplia afectación de colectivos que no siempre pueden ser calificados de trabajadores y/o de empresarios en sentido técnico.

d) Con tal finalidad se configuran, entre otros, como puntos básicos de la LRJS en materia de prevención de riesgos laborales, los siguientes:

1º La atribución plena al orden jurisdiccional social del conocimiento de los litigios sobre aplicación de la normativa de prevención riesgos laborales, aun cuando afecten al personal funcionarial o estatutario de las Administraciones públicas empleadoras (Administración pública empleadora), incluida la responsabilidad por daños( arts. 2 .n y 3 .b LRJS ), con la amplitud que exigía la importante STC 250/2007, de 17 de diciembre; como se afirma por la Sala Especial de Conflictos de Competencia de este Tribunal Supremo (art. 42) en su reciente Auto de fecha 6-5-2019 (n. 22/18 ), "la nueva perspectiva introducida por la LRJS, que racionaliza la competencia en el ámbito de las relaciones laborales, permite afirmar que compete a la jurisdicción social cualquier impugnación frente a la actuación de las Administraciones Públicas en materia de prevención de riesgos laborales, aunque el afectado sea un funcionario público, según el art. 2. e) LRJS ".

2º Se configura el orden social como el garante ordinario de los derechos fundamentales y libertades públicas de empresarios y trabajadores en el ámbito de la relación de trabajo, incluyendo las competencias sobre medidas cautelares ( arts. 2 .f y 79 LRJS ) y responsabilidad por daños, para lo que se efectúa una importante reestructuración de la modalidad procesal de tutela de derechos fundamentales, contemplando expresamente los supuestos de acoso a los que incluye entre las vulneraciones de derechos fundamentales y libertades públicas y junto con la prohibición de tratamiento discriminatorio ("incluida la prohibición de tratamiento discriminatorio y del acoso");

3º Se atribuye al orden social el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo en materia laboral (la materia de prevención de riesgos laboral, por su ubicación en la LRJS, debe entenderse incluida en la materia laboral, arts. 2 .o y .n, LRJS ), unificando en la jurisdicción social la totalidad de los litigios sobre control de los actos administrativos en materia laboral (actos singulares y plurales, no disposiciones generales), con independencia de que surjan en el marco del contrato de trabajo "en sentido no técnico", con relación a la Administración pública empleadora, o a causa del ejercicio de potestades públicas;

4º El ámbito competencial de la jurisdicción social en esta materia debe coincidir con el ámbito de aplicación de la " Directiva del Consejo de 12 de junio de 1989 relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (89/391/CEE)", definido en su art. 2 (de la que no se excluye quienes ejercen la función judicial); así como en la norma española que la traspone, en concreto la LPRL (Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales ), en cuyo art. 3 define su ámbito de aplicación;

5º Se convierte al juez social en garante último de la normativa de prevención de riesgos laborales, incluso con carácter previo a la posible causación del daño, pues como destaca el Preámbulo LRJS "De este modo no sólo se fortalecen los instrumentos judiciales para proteger a las víctimas de accidentes de trabajo, sino que además se disponen los recursos para hacer efectiva la deuda de protección del empresario y la prevención de riesgos laborales" y, además, comporta como consecuencia "convertir el orden social en el garante del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, aun cuando no se hayan derivado daños concretos por tales incumplimientos".

A favor de dicha atribución competencial se ha pronunciado también la Sala Especial de Conflictos del TS, en Auto de 6 de mayo de 2019, r. 22/18 ".

TERCERO.- En el supuesto y objeto concreto contemplado en este litigio, la Sala ha dictado, en relación con otra trabajadora del Ayuntamiento, Sentencia de 8-11-2024, r. 860/24 ,en la que decimos:

"Aprecia este Tribunal que la decisión que la juzgadora de instancia sobre su competencia para enjuiciar el presente proceso se encuentra sólidamente razonada y apoyada con la jurisprudencia que cita, dentro de la cual la STS de 5/5/21 (RCUD 1634/19 ) se refiere específicamente a un supuesto de tutela de derechos fundamentales y prevención de riesgos laborales que afectaba a un funcionario de Policía que reclamaba indemnización por incumplimiento de las normas de prevención, concluyendo con la competencia de la jurisdicción social para su enjuiciamiento.

Añadimos ahora que de igual modo la STS de 11/10/18 (RCUD 2605/16 ) declaró la competencia de la jurisdicción social para conocer de la demanda presentada por una funcionaria de un Ayuntamiento, indicando: que "... desde nuestra sentencia de 14 de octubre de 2014 (RD 265/2013) la Sala viene manteniendo ( SSTS 9 de marzo de 2015 (RC 119/2014 ), 29 de marzo de 2016 (RC 176/2015 ) y 22 de noviembre de 2017 (RC 230/2016 ) entre otras), la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, ex art. 3-c) de la LJS, para la tutela de los derechos de libertad sindical y de huelga cuando se vean afectados funcionarios o personal estatutario y personal laboral, "salvo en materia de prevención de riesgos laborales en que la competencia del orden social es plena". De donde dedujo esa sentencia para ese proceso que "como de su suplico resulta que se reclaman daños materiales y morales derivados del acoso laboral sufrido con infracción de la normativa de prevención de riesgos laborales, cual se aclara en los Fundamentos de Derecho de la demanda, y no por la violación de otro derecho fundamental concreto pues la demanda, ni en el encabezamiento, ni en su suplico pide la tutela de un derecho fundamental, institución que no menciona salvo para decir que no es exigible la reclamación previa. Consecuentemente, es de aplicar lo dispuesto en el art. 2-e) de la LJS que atribuye la competencia a esta jurisdicción cuando se trata de controlar judicialmente el cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, incluida la reparación de los daños causados por ese concepto".

Tan clara doctrina no requiere mayor detenimiento, pues el art. 178.2 LRJS invocado en recurso en nada la desvirtúa. No estamos en el supuesto de prohibición de acumulación a la acción de tutela de derechos fundamentales otra de distinta naturaleza y prueba evidente es que el art. 183 de la misma Ley establece que "Cuando la sentencia declare la existencia de vulneración, el juez deberá pronunciarse sobre la cuantía de la indemnización que, en su caso, le corresponda a la parte demandante por haber sufrido discriminación u otra lesión de sus derechos fundamentales y libertades públicas, en función tanto del daño moral unido a la vulneración del derecho fundamental, como de los daños y perjuicios adicionales derivados".

CUARTO.- Dispone el art. 202 .3 de la LRJS que "De estimarse alguno de los restantes motivos comprendidos en el artículo 193, la Sala resolverá lo que corresponda, con preferencia de la resolución de fondo del litigio, dentro de los términos en que aparezca planteado el debate, incluso sobre extremos no resueltos en su momento en la sentencia recurrida por haber apreciado alguna circunstancia obstativa, así como, en su caso, sobre las alegaciones deducidas en los escritos de impugnación, siempre y cuando el relato de hechos probados y demás antecedentes no cuestionados obrantes en autos resultaran suficientes".

En el caso, apreciada de oficio en sentencia la incompetencia de jurisdicción, como circunstancia obstativa para el enjuiciamiento de la cuestión litigiosa, que no es procedente de acuerdo con lo resuelto en el anterior Fundamento, la Sala entiende que debe entrar en la resolución de fondo del litigio, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, por cuanto el relato de hechos probados resulta suficiente para dicho enjuiciamiento.

QUINTO.- Por el cauce procesal previsto en el ap. b) del art. 193 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), pretende el recurso la revisión del Hecho Probado (HP) 15º de la sentencia, con apoyo probatorio en la documental que señala. No procede la adición postulada porque contiene no un hecho sino una conclusión jurídica, atribuyendo causalidad del daño sufrido al conflicto laboral mantenido en el tiempo.

Se estima la adición solicitada de un nuevo HP 27ª al relato de la sentencia, sobre nombramiento de Técnicos de Administración General con posterioridad al informe del Servicio de Prevención de 29-11-2021, pese a su escasa relevancia para el recurso por no ser nombramiento en el ámbito del Servicio litigioso.

Se estima también la adición de un nuevo HP 28º al relato fáctico, en virtud de lo acreditado por el documento unido al recurso sobre inicio por el INSS e informe de la Inspección de Trabajo sobre la procedencia de imponer recargo de prestaciones de Seguridad Social, admitiéndose la unión a las actuaciones de la citada prueba documental ( art. 233 LRJS) , por su relevancia para la cuestión litigiosa.

SEXTO.- Al amparo del art. 193 c) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), denuncia el recurso infracción de lo dispuesto en el art. 2.e) y f) de la LRJS; así como por inaplicación de lo dispuesto en el art. 14 .1 y 14 .2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en relación con el art. 4 .7 del mismo texto legal, que debieron ser observados según lo dispuesto en el art. 54 .9 del Real Decreto Legislativo 5/2015 de 30 de octubre (EBEP), y del art. 15 CE.

SÉPTIMO.- La Sala se ha pronunciado ya sobre el fondo de la cuestión, en Sentencia de 8-11-2024 (r. 860/24 ),a la que nos remitimos, resolviendo:

"El incumplimiento atribuido al Ayuntamiento de Zaragoza consiste en no haber procedido a la separación física y funcional de la Sra. Tamara del resto del personal que integraba el Servicio de cultura y turismo, pese a tener constancia de que aquella funcionaria mantenía un estilo de mando, actitudes y comportamientos que habían enrarecido el ambiente, hasta el punto de que en 16/3/22 el Servicio de Prevención advirtió que la situación era insostenible y había terminado por ocasionar daños a la salud de algunas trabajadoras, que les habían llevado a procesos de baja médica, concluyendo que "el conflicto no se solucionará mientras exista algún tipo de relación profesional entre las partes implicadas" (HDP 12).

No obstante, la situación se mantuvo hasta 10/12/23, lo que quiere decir que entre 7/12/21, fecha de la primera denuncia presentada ante la oficina de recursos humanos del Ayuntamiento de Zaragoza (HDP 7º) hasta aquel momento, transcurrieron dos años en esa situación que atentaba contra la salud laboral del personal del Servicio.

No estamos diciendo que el Ayuntamiento permaneciera indiferente ante el problema surgido, porque ante este Tribunal se han planteado otros supuestos que de alguna manera permiten ver las dificultades que puede suscitar en algunos casos la prevención de los daños psicológicos y físicos al servicio de las Administraciones (caso de la sentencia de este Tribunal de 30/10/23, r. 622/23 ), pero se trata de ver si esas dificultades han tenido carácter tan imperioso que realmente hacían inviable el establecimiento de medidas de protección eficientes. En este caso tal imposibilidad no existía, a tenor de cuanto india el decimonoveno hecho declarado probado.

Además, con independencia de lo anterior, no podemos desconocer la normativa establecida en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, por medio de la cual se intentó reducir la temporalidad en el empleo público, mal endémico del sector, consecuencia de una serie de circunstancias entre las cuales, como admitió la exposición de motivos de dicha ley, la constatación de que "no siempre existe una práctica asentada de convocatoria periódica y sistemática, preferentemente con carácter anual, de las plazas vacantes, para su provisión definitiva". El art. 1. de esta ley modificó el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público , aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, dando nueva redacción a su art. 10, cuyo apartado 4 pasó a disponer que en el supuesto de funcionario interino por vacante las plazas ocupadas por ellos "deberán ser objeto de cobertura mediante cualquiera de los mecanismos de provisión o movilidad previstos en la normativa de cada Administración Pública". Y añadió: "No obstante, transcurridos tres años desde el nombramiento del personal funcionario interino se producirá el fin de la relación de interinidad, y la vacante solo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino". Cierto es que a continuación se estableció una excepción a ese mandato ("el personal funcionario interino podrá permanecer en la plaza que ocupe temporalmente, siempre que se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo de los tres años, a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario interino y sea resuelta conforme a los plazos establecidos en el artículo 70 del TREBEP . En este supuesto podrá permanecer hasta la resolución de la convocatoria, sin que su cese dé lugar a compensación económica").

Pues bien, en el caso presente no tenemos constancia cierta de cuándo inició su relación funcionarial interina la Sra. Tamara, pero sí sabemos (HDP 5º) que en 29/11/21 fue alta tras un periodo de baja médica de larga duración, lo que quiere decir que hacía tiempo que había comenzado su interinidad, por lo que cabe considerar que, caso de haber transcurrido 3 años, se hubiera puesto fin a esa relación de interinidad y, al margen ya del terreno de las hipótesis, como auténtica realidad, que se hubiera puesto en práctica algún el sistema de provisión de su plaza para dotarla de titular que pusiera fin a esa interinidad, y nada de esto consta que se hiciera, con la consiguiente prolongación de una situación que se sabía insostenible.

...Por esta razón entran en juego en este caso las previsiones de la Ley 31/1995 de 8 de noviembre, de Prevención de riesgos laborales, donde se establece:

-Artículo 4. 7º.c) "A efectos de la presente Ley y de las normas que la desarrollen: 7.º Se entenderá como «condición de trabajo» cualquier característica del mismo que pueda tener una influencia significativa en la generación de riesgos para la seguridad y la salud del trabajador. Quedan específicamente incluidas en esta definición: c) Todas aquellas otras características del trabajo, incluidas las relativas a su organización y ordenación, que influyan en la magnitud de los riesgos a que esté expuesto el trabajador".

-Art. 14.1 "Derecho a la protección frente a los riesgos laborales. 1. Los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. El citado derecho supone la existencia de un correlativo deber del empresario de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales. Este deber de protección constituye, igualmente, un deber de las Administraciones públicas respecto del personal a su servicio(...)"..

Fijadas estas bases normativas, poco cabe dudar, considerados los hechos probados, entre los cuales que la actora de este proceso permaneció en incapacidad temporal entre 17/2/22 y 31/5/22(en este caso, del 23-2 al 3-6-2022) por diagnóstico de trastorno de ansiedad calificado por el INSS como derivado de causa profesional, lo que revela el daño causado por la falta de cumplimiento del indicado deber de prevención".

OCTAVO.- Respecto a la indemnización que reclama la demandante, la cuestión quedó imprejuzgada por la Sala en la citada sentencia de 8-11-2024, por no haberse impugnado en el recurso la cuantía declarada en la recurrida. Tampoco ahora hace el Ayuntamiento impugnante mención alguna a la indemnización para el caso de que la Sala entrase a conocer del fondo del asunto como hemos hecho. Entendemos ajustada o razonable la cuantia de la indemnización fijada en 25.000 euros, no desorbitada, en función de las circunstancias del caso, considerando el empleo, a efectos orientadores, de las cuantías de las multas pecuniarias previstas en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) atendiendo precisamente a los hechos acreditados así como a la entidad del daño producido en la trabajadora demandante, estimándo correcto fijar la indemnización en un importe de 25.000 € que se corresponde con la sanción de la infracción legal, apreciada en su grado medio.

En atención a lo expuesto, dictamos el siguiente