Sentencia Social 502/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Social, Rec. 227/2025 de 12 de junio del 2025

PRIMERO.- La Sentencia de instancia desestima la demanda sobre reconocimiento de derecho y reclamación de cantidad y frente a ella se alza en Suplicación DON Lucio con un único motivo de recurso en base a lo establecido por el artículo 193 c) de la LRJS.

SEGUNDO.- En el apartado destinado a la censura jurídica, se denuncia infracción de los arts. 14 c) y 19 del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con el art. 1 de la Ley 7/2019 de Implantación y Desarrollo de la Carrera Profesional en Castilla y León y art. 1 de la Orden PRE 1032/2021, considerando que el personal laboral de alta dirección de una Administración Pública está incluido en el EBEP y no existe causa legal para negar el derecho a la carrera profesional a tal personal directivo.

El artículo 14 c) del EBEP establece que los empleados públicos tienen derecho a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación, señalando el artículo 19 de dicho texto legal que el personal laboral tendrá derecho a la promoción profesional, haciéndose efectiva la carrera profesional y la promoción del personal laboral a través de los procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores o en los Convenios Colectivos.

El artículo 1 de la Ley 7/2019, de 19 de marzo, de implantación y desarrollo de la carrera profesional de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León señala que dicha Ley tiene por objeto incorporar la modalidad de carrera horizontal para todos los empleados públicos de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos en los términos previstos en el Estatuto Básico del Empleado Público, fijando el artículo 2 que la carrera profesional horizontal tendrá carácter progresivo, será voluntaria y se organizará en cuatro categorías a las que se accederá mediante convocatoria previa una vez se haya evaluado positivamente el desempeño profesional.

El artículo 4 establece que el régimen jurídico de la carrera profesional del personal laboral, será el establecido en el Convenio Colectivo correspondiente, que fijará asimismo el complemento de carrera para este personal, fijando el artículo 5 en cuanto a la carrera profesional del personal de la Gerencia Regional de Salud que el derecho a la carrera profesional se extenderá a todo el personal estatutario, funcionario y laboral de la Gerencia Regional de Salud, en los términos previstos en la normativa de aplicación para cada uno de estos grupos.

El artículo 8 fija el percibo de los complementos de carrera profesional.

El artículo 1 de la Orden PRE/1032/2021, de 9 de septiembre, por la que se convoca el proceso extraordinario de acceso a la carrera profesional horizontal, categoría profesional 1, en el ámbito de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos, señala que es objeto de la misma efectuar una convocatoria extraordinaria de acceso a la carrera profesional horizontal y abrir el plazo para la presentación de solicitudes de acceso voluntario a la categoría profesional 1, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo de 22 de julio, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba el Acuerdo relativo al desarrollo e impulso de la carrera profesional horizontal en el ámbito de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos.

En su apartado 2 establece que podrán presentar solicitud de acceso a la categoría profesional 1 de la carrera profesional por este procedimiento extraordinario, el personal al servicio de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos, en situación administrativa de servicio activo en la Administración Autonómica, o en alguna situación administrativa o de suspensión del contrato de trabajo que conlleve reserva del puesto de trabajo.

De conformidad con el artículo 66.3 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función

Pública de Castilla y León, el acceso a las diferentes categorías requerirá de convocatoria previa. Tanto para alcanzar la categoría 1 como para los ascensos de categoría será necesario un tiempo mínimo de permanencia de cinco años al servicio de la administración de la Comunidad de Castilla y León en el cuerpo, escala o especialidad de pertenencia.

El número 3 señala que quedan excluidos de esta convocatoria:

- El personal estatutario que preste servicios en centros e instituciones sanitarias del Servicio de Salud de Castilla y León.

- Personal docente que preste servicios en centros e instituciones docentes de la Junta de Castilla y León.

- El personal que perciba algún complemento retributivo como complemento de carrera profesional horizontal o concepto equiparable.

En el artículo segundo se fija como requisito de participación, acreditar un tiempo mínimo de permanencia de 5 años al servicio de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos en el mismo subgrupo profesional en el caso de personal funcionario o grupo profesional para el personal laboral, debiendo cumplirse dicho requisito de antigüedad a 31 de diciembre de 2.020.

Por su parte, el artículo 7 del EBEP señala que el personal laboral al servicio de las Administraciones públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan, fijando el artículo 13 de dicho texto legal en cuanto al personal directivo profesional que el Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición, de acuerdo, entre otros, con los siguientes principios

1. Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración.

2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.

3. El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados.

4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta ley. Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección.

La Sentencia del TSJ de Asturias de 23 de abril de 2.024 señala que "El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la relación laboral de carácter especial de ALTA DIRECCIÓN en numerosas sentencias, entre ellas la de 12 de septiembre de 2014 ",así como que "... con respecto a la relación especial de alta dirección y las Administraciones Públicas, la jurisprudencia de esta Sala se ha pronunciado, tanto con anterioridad como con posterioridad a la entrada en vigor del EBEP, señalando, entre otros extremos, que:

a) " No hay un concepto especial de ALTA DIRECCIÓN para las Administraciones Públicas y si éstas en virtud de las normas de Derecho Administrativo no pueden en principio delegar "poderes inherentes" a la esfera de competencia propia de los órganos administrativos superiores, de ello se derivarán las correspondientes restricciones en la aplicación de este tipo de contratos, pero sin que en ningún caso sea posible dispensar la concurrencia de alguno de los requisitos que delimitan la ALTA DIRECCIÓN, permitiendo que se otorgue esta calificación a trabajos que no cumplen las exigencias legales " ( STS/IV 17-junio-1993 -rcud 2003/1992 )..."

La Sentencia del TSJ de Galicia 27 de noviembre de 2.023, rec. 2125/2022 fija que "... la Administración pública puede actuar como empresario, si bien, con el fin de servir "con objetividad los intereses generales" ( art. 103.1 CE ). De igual manera, según el EBEP, en su art. 7 , "el personal laboral al servicio de las Administraciones públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan", y según su art.13, "El Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición, de acuerdo, entre otros, con los siguientes principios: 1. Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración. 2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. 3. El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados. 4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta ley. Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de ALTA DIRECCIÓN"; y según ese mismo precepto, "El Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo".

Por todo ello, debe quedar claro que en el ámbito de la Administración pública el personal de alta dirección no se identifica con la relación laboral especial a la que se refiere el art. 2.1.a) del ET , de ahí que, además de una denominación específica, su régimen jurídico presente igualmente particularidades que lo definen y lo diferencian, no siendo identificables ambas figuras jurídicas. Hay que tener presente además que la figura del personal directivo en el ámbito de la Administración pública es una figura de reciente aparición legislativa, que florece a la vida normativa con el EBEP de 2007 (Ley 7/2007, de 12 de abril), cuya exposición de motivos confirma que "el Estatuto Básico define las clases de empleados públicos -funcionarios de carrera e interinos, personal laboral, personal eventual- regulando la nueva figura del personal directivo. Este último está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos. Aunque por fortuna, no han faltado en nuestras Administraciones funcionarios y otros servidores públicos dotados de capacidad y formación directiva, conviene avanzar decididamente en el reconocimiento legal de esta clase de personal, como ya sucede en la mayoría de los países vecinos". Existían, pese a todo, ciertos precedentes normativos de carácter específico, de tal modo que esa previsión normativa no ha supuesto en realidad una verdadera novedad en el ámbito de la Administración pública. Entre esos antecedentes normativos que ya aludían al personal directivo (por ejemplo, entre otras muchas, una Orden de 31 de enero de 1979, que regulaba la Organización y funcionamiento de la Tesorería General de la Seguridad Social), resulta de especial interés la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que ya contemplaba (en su art. 6 ) la presencia de órganos directivos en la Administración. Por lo demás, el personal directivo profesional administrativo resulta ser una figura típica y habitual en el derecho europeo continental, que se aprecia en ordenamientos como el italiano (es lo que desde el año 1972 viene denominándose como dirigenza pubblica, mediante Decreto de la Presidencia de la República de 30 de junio de 1972, nº. 748, relativo a Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autónomo), o el francés (donde, sobre la base de un cuerpo administrativo altamente especializado, se diferencia entre encadrement supériur, personal que proviene de la Escuela Nacional de Administración y cadres dirigeants, que son nombrados directamente por el Presidente de la República), presentando en todos ellos similares características, siempre diferenciadas del personal de ALTA DIRECCIÓN común...."

Y continúa diciendo dicha Sentencia que "... En cualquier caso, lo que resulta verdaderamente relevante en nuestro ordenamiento jurídico es que el art. 13 del EBEP remite a las CC. AA. la concreta determinación del régimen jurídico específico del personal directivo de la Administración pública ("los órganos de gobierno de las comunidades autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo de este personal junto con los criterios para determinar su condición"). Resulta, pues, evidente, que, "fueran las que fueran las razones a las que se ha debido, no hay en este artículo una reserva de Ley del Estado ni de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, es igualmente, manifiesto que tampoco se encuentra en él ninguna atribución a los entes locales y sí al Estado, concretamente al Gobierno, y a las Comunidades Autónomas para regular el régimen jurídico específico de este personal directivo y los criterios para determinar su condición dentro del respeto a los principios enunciados por el propio precepto" ( STS [Sala de lo Contencioso-Administrativo] de 17 de diciembre de 2019 [Rec. núm. 2145/2017 ]). Y es que, según esta misma resolución, "esa habilitación normativa al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, ponen de relieve la importancia que el legislador estatal otorga a que ese régimen esté dotado de suficiente homogeneidad. De ahí que tenga su sentido que limite la atribución de dicha facultad al Gobierno y a las Comunidades Autónomas. No sólo no es irrazonable esa decisión legislativa sino plenamente coherente con el objetivo de dotar a la regulación del personal directivo de las Administraciones Públicas, también del de las corporaciones locales, de la homogeneidad precisa a partir de los criterios sentados expresamente por el artículo 13 ... No se debe ocultar que este personal es una figura que la experiencia ha revelado necesaria pero, al mismo tiempo, es ajena al esquema típico del empleo público. Ni se debe pasar por alto que este artículo no lo define en realidad porque su apartado 1, después de decir que personal directivo es el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, o sea que directivo es el que dirige, se viene a remitir a las normas específicas de cada Administración. Y tampoco se ha de ignorar que el Estatuto Básico no trata de la duración del ejercicio de sus funciones, ni de las causas por las que cesará. Falta, además, en él toda referencia a sus condiciones de empleo, derechos y deberes fuera de someterle a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia. Se comprende, pues, la importancia que tiene la habilitación del artículo 13 al Gobierno y a las Comunidades Autónomas a fin de colmar los amplios espacios que el Estatuto no afronta, complementándolo con una ordenación coherente. Además, cabe decir que responde al planteamiento de este texto legal --establecer las bases de la legislación sobre el empleo público-- que se encomiende esa ordenación al Estado y a las Comunidades Autónomas la integración del régimen jurídico del personal directivo, a fin de completar las determinaciones básicas".

"... Sobre esta base normativa, resulta que nos encontramos con una clase sui generis de personal de la Administración pública (el personal directivo) en cuya regulación intervienen aspectos de carácter político, administrativo y laboral, no siendo (insistimos en ello) en ningún caso asimilable el personal directivo de las Administraciones públicas locales al personal de alta dirección laboral, tanto por la peculiar naturaleza de su empleador, como por lo singular del puesto directivo administrativo, que no responde a idénticas finalidades que el alto directivo laboral. Y es que, a la hora de concretar la figura del personal directivo, de establecer su naturaleza jurídica, debe atenderse, entre otros múltiples factores, a la combinación de los principios constitucionales de objetividad en la actuación administrativa y de eficacia ( art. 103.1 CE ), y de los de eficiencia y economía en el gasto público ( art. 31.2 CE ), a lo que debe añadirse en nuestro caso la determinación de qué debe entenderse por personal directivo según lo dispuesto en la normativa autonómica de aplicación.

Y así, según doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal en Sentencia de fecha 18 de enero de 2017 (Rec. núm. 334/2015 ), la normativa autonómica supone que "no cabe exigir en un servidor público poderes de disposición sobre la empresa como impone la legislación laboral", y lo que es más importante aún, "la aplicabilidad del régimen de los contratos de ALTA DIRECCIÓN en el sector público es una previsión legal, pese a que no concurran las condiciones que el Real Decreto 1382/1985 exige en el ámbito laboral, por lo que en el ámbito de las administraciones públicas ha de prevalecer el dato formal de la calificación del puesto como de ALTA DIRECCIÓN sobre la comprobación de sus cometidos con arreglo al Art. 1.2 del Real Decreto". En todo caso " hemos de advertir que en la definición de los puestos se incurre en cierta tautología, así el Art. 13 del Real decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público dedicado al Personal directivo profesional lo define como "... aquél que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas ..." previniendo que cuando se trate de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de ALTA DIRECCIÓN, conforme a lo estipulado por el artículo 13.4 del EBEP y por tanto, por lo dispuesto en el RD 1382/1985, de 1 de agosto, cuyo artículo 3 en su apartado 1 señala que los derechos y obligaciones concernientes a la relación laboral del personal de alta dirección se regularán por la voluntad de las partes, con sujeción a las normas de este Real Decreto y a las demás que sean de aplicación.

Sobre el alcance de este precepto la STS de 24.4.2009 rec. 900/2008 advierte de que "... ninguna otra norma de naturaleza laboral es invocable en el ámbito de esta relación especial, ni siquiera gran parte de los denominados principios informadores (pro operario, norma más favorable, indisponibilidad de derechos), a excepción del principio de la condición más beneficiosa, que sí lo será en tanto que manifestación de los derechos adquiridos; y con la precisión de ser aplicable la irrenunciabilidad de derechos en los términos civiles, esto es, contra el interés, el orden público o en perjuicio de terceros ( art. 6.2 Cc ) o respecto de las escasas materias reguladas como derecho necesario...".

La Sentencia del TSJ de Asturias de 27 de septiembre de 2.022, rec. 1464/2022 señala que "... La jurisprudencia de la Sala IV del TS relativa a la relación laboral de carácter especial del personal de ALTA DIRECCIÓN ha establecido determinados principios, que encontramos sintetizados en las SSTS de 12.9.2014 rcud 1158/13 y de 16.3.2015 rcud. 819/2014 , y reiterados en otras posteriores.

Señala el TS en esa Sentencia, finalmente, que no ha sido objeto de desarrollo normativo a nivel estatal ni a nivel autonómico la previsión que sobre el personal directivo profesional al servicio de las Administraciones públicas incluidas en su ámbito de aplicación se contiene en el art. 13 EBEP citado, puesto que se trata de una mera posibilidad y no de un deber de regulación -ley 3/2012, de 10 de febrero...."

No se discute que el demandante, ahora recurrente, ostenta la condición de personal de alta dirección en la Administración Pública, lo cual conlleva que siendo cierta su condición de empleado público, está sometido a la relación laboral de carácter especial de ALTA DIRECCIÓN, tal como previene el artículo 13, es decir, a lo establecido por el Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, cuyo artículo 3 señala que los derechos y obligaciones concernientes a la relación laboral del personal de alta dirección se regularán por la voluntad de las partes, con sujeción a las normas de este Real Decreto y a las demás que sean de aplicación.

Las demás normas de la legislación laboral común, incluido el Estatuto de los Trabajadores, sólo serán aplicables en los casos en que se produzca remisión expresa en este Real Decreto, o así se haga constar específicamente en el contrato.

En lo no regulado por este Real Decreto o por pacto entre las partes, se estará a lo dispuesto en la legislación civil o mercantil y a sus principios generales.

La carrera horizontal no está regulada en el citado Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, no tratándose de derecho necesario, siendo cierto que la Orden PRE/1032/2021, de 9 de septiembre, por la que se convoca el proceso extraordinario de acceso a la carrera profesional horizontal, categoría profesional 1, en el ámbito de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos viene referida al personal al servicio de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos, en situación administrativa de servicio activo en la Administración Autonómica, o en alguna situación administrativa o de suspensión del contrato de trabajo que conlleve reserva del puesto de trabajo, señalando el personal que queda excluido de la convocatoria, entre los que no se encuentra el de alta dirección, fijándose como requisito de participación, acreditar un tiempo mínimo de permanencia de 5 años al servicio de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos en el mismo subgrupo profesional en el caso de personal funcionario o grupo profesional para el personal laboral, debiendo cumplirse dicho requisito de antigüedad a 31 de diciembre de 2020; sin embargo, el artículo 1 de la Ley 7/2019, de 19 de marzo, de implantación y desarrollo de la carrera profesional de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León señala que dicha Ley tiene por objeto incorporar la modalidad de carrera horizontal para todos los empleados públicos de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos en los términos previstos en el Estatuto Básico del Empleado Público,fijando el artículo 5 en cuanto a la carrera profesional del personal de la Gerencia Regional de Salud que el derecho a la carrera profesional se extenderá a todo el personal estatutario, funcionario y laboral de la Gerencia Regional de Salud, en los términos previstos en la normativa de aplicación para cada uno de estos grupos,siendo así que no resultan de aplicación al actor ni los términos previstos en el Estatuto Básico del Empleado Público, pues, como hemos dicho, de conformidad con lo señalado en el artículo 13.4 del mismo se rige por lo establecido para el personal laboral de alta dirección, es decir, por el Real Decreto 1382/1985, ni la normativa de aplicación al personal de la Gerencia Regional de Salud, dado que, como hemos reiterado su régimen jurídico es el contemplado por el Real Decreto 1382/1985, que no prevé el derecho a carrera horizontal, no tratándose ni de derecho adquirido ni de normativa de derecho necesario, lo que conlleva que no tiene derecho a la misma y por tanto, tampoco al percibo del correspondiente complemento.

A dicha conclusión no obsta la circunstancia de que con posterioridad, en Resolución de 21/11/2024 se haya reconocido por el órgano convocante Gerencia Regional de Salud, la carrera profesional del actor en GRADO III-2023, procedente de convocatoria del Servicio de Salud de Castilla y León, al tratarse de convocatoria diferente en la que pueden concurrir diferentes circunstancias.

El motivo por lo tanto se rechaza, lo que a su vez conlleva la desestimación del Recurso de Suplicación interpuesto y la confirmación de la Sentencia de instancia en su integridad.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español,