Sentencia Social 1349/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Social, Rec. 7/2025 de 13 de mayo del 2025

PRIMERO.-En un solo motivo que se formula al amparo del apartado c) del art. 191 LRJS se fundamenta el recurso de suplicación interpuesto por la representación letrada de los recurrentes.

El conflicto en cuestión trae causa en la falta de aplicación por parte de la empleadora del acuerdo alcanzado para finalizar la huelga. En este caso concreto, la huelga fue convocada el 6 de marzo de 2023 en el contexto del proceso de reversión del Departamento de Salud de la Ribera y que pasó a mano de la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública por mor del Decreto 22/2018, de 23 de marzo, de Consell.

La finalización de la huelga tuvo lugar el 27 de marzo de 2023 en el seno del Tribunal Arbitral Laboral (TAL) cuando las partes del conflicto llegaron a un pacto en el que se acordaron una serie de mejoras laborales que aparecen oportunamente reflejadas en el 8ºHP de la sentencia de instancia y en el propio acuerdo que obra en el ramo probatorio.

La cuestión de fondo reside en que dicho acuerdo fue suscrito sin el informe previo de la Conselleria de Hacienda (aunque la Conselleria también considera que las personas que actuaron en nombre de la GVA carecían de legitimación). Por este motivo, desde la Administración Pública, tras pasar por las distintas instancias consultivas internas, se autorizó a la Abogacía General de la GVA a instar ante la Autoridad Laboral la nulidad del mencionado acuerdo de 27 de marzo de 2023 alcanzado en el TAL.

El sindicato de enfermería S.A.T.S.E presentó demanda solicitando al juzgado que declarara contraria a derecho la inaplicación del acuerdo de 27 de marzo de 2023, demandado con ello a la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública y al resto de sindicatos firmantes. La sentencia 189/24 dictada por el Juzgado de lo Social nº8 de Valencia el día 27 de mayo de 2024, desestimó la demanda.

SEGUNDO.-La demanda ha sido recurrida por el propio sindicato S.A.T.S.E, pero, además, también presenta recurso frente a la misma CENTRAL SINDICAL INDEPEDIENTE DE FUNCIONARIOS (CSIF), que se personó en la causa y compareció en el proceso de instancia.

Desde S.A.T.S.E y CSIF entienden que no debe de aplicarse el art. 26 la Ley 1/2015, de 6 de febrero de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones, dado que el personal del Departamento de Salud de la Ribera, de acuerdo con el Decreto 22/2018, de 23 de marzo, no es "personal empleado público", sino que su situación responde a otra figura distinta, la del "personal laboral a extinguir". Se argumenta, asimismo, que debe de prevalecer el contenido del RDL 17/1977, de 4 de marzo sobre relaciones de trabajo, sobre la citada Ley de Hacienda Pública, por su prevalencia y que también tiene que primar la fuerza vinculante de los Convenios Colectivos ( art. 37.1 CE) . Se argumenta, asimismo, que el impacto económico del acuerdo no se produjo en 2023, sino que se postergó al 1 de enero de 2024, y, por ello, la exigencia del informe previo era estéril en marzo de 2023 y que su exigencia en todo caso no es incondicional. Finalmente, que se han vulnerado los derechos de huelga y negociación colectiva y se rechaza que la Administración Pública pueda inaplicar el acuerdo de manera unilateral.

Desde la Abogacía General de la Generalitat se contesta al recurso argumentado que el art. 26 de la Ley de Hacienda Pública es plenamente aplicable al caso concreto. Que la inaplicación del acuerdo no fue unilateral y sin seguir trámite alguno pues, al contrario, tras los preceptivos informes económicos la Conselleria se solicitó a la Autoridad Laboral la nulidad del acuerdo y se autorizó a la Abogacía de la GVA para presentar demanda de impugnación. También sostiene que la naturaleza pública de la demandada impone límites a la autonomía negocial, debiendo de primar la exigencia presupuestaria.

TERCERO.-Para la resolución de la única cuestión discutida, es decir, apreciar si es necesario o no el informe previo de la Conselleria de Hacienda para poder aplicar y hacer efectivo el acuerdo de finalización de huelga acordado ante el TAL, debemos de partir de la exégesis de las siguientes normas de referencia.

En primer lugar, el art. 26.1 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones señala expresamente que: "en el ámbito de la Administración de la Generalitat y de su sector público instrumental, con carácter previo a la aprobación de disposiciones legales y reglamentarias la conselleria con competencias en materia de hacienda tendrá que emitir un informe, de carácter preceptivo y vinculante, respecto a su adecuación a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios presupuestarios plurianuales. El mencionado informe deberá recabarse, en los mismos términos:

(...) b) Para la aprobación de todos aquellos acuerdos, convenios, pactos o instrumentos similares adoptados en el ámbito de la Administración de la Generalitat y de su sector público instrumental, que suponen modificación de las condiciones retributivas de su personal o de los que se derivan, directa o indirectamente, incrementos de gasto público en materia de costes de personal".

En el año en el que se produjo el acuerdo (2023), los Presupuestos de la Generalitat también exigían la evacuación del mencionado informe previo. Concretamente, el art. 28.9 de la Ley 9/2022, de 30 de diciembre, de Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2023 refiere que: "todos los acuerdos, convenios, pactos o instrumentos similares, así como las medidas que se adopten en su cumplimiento o desarrollo, adoptados en el ámbito de la Administración de la Generalitat y de su sector público instrumental, de los que deriven incrementos, directa o indirectamente, de gasto público en materia de gastos de personal, requerirán con carácter preceptivo y para su plena efectividad el informe previo y favorable de la conselleria que tenga asignadas las competencias en materia de hacienda, siendo nulos de pleno derecho los que se alcancen sin dicho informe.

Por su parte, en art. 35.1. de la misma norma señala que: "Durante el año 2023, para proceder a determinar o modificar las condiciones retributivas del personal laboral y no funcionario al servicio de la Administración de la Generalitat y de su sector público instrumental, serán preceptivos los siguientes informes favorables:

a) Para el personal al servicio de la Administración de la Generalitat y de los organismos autónomos adscritos a la misma, los correspondientes a las consellerias competentes en materia de hacienda y función pública".

La consecuencia que contempla el apartado 4º de este precepto es la siguiente: "Serán nulos de pleno derecho los acuerdos adoptados en esta materia con omisión del trámite de informe o en contra de un informe desfavorable, considerado de acuerdo con el apartado anterior, así como los pactos que impliquen crecimientos salariales para ejercicios sucesivos contrarios a lo que determinen las futuras leyes de presupuestos".

Por lo que se refiere a la naturaleza jurídica del acuerdo de finalización de una huelga, siguiendo lo dispuesto en el art. 8 RDL 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo: "El pacto que ponga fin a la huelga tendrá la misma eficacia que lo acordado en Convenio Colectivo".

Nuestros tribunales han tenido la ocasión de pronunciarse sobre aspectos similares, principalmente, cuando el comité de empresa y una determinada Administración Pública empleadora han llegado a determinados acuerdos, incluso, ínsitos en un Convenio Colectivo y posteriormente una norma presupuestaria los ha venido a dejar sin efecto. Así, por ejemplo, en la STS de 8 de julio 2015, rec. 94/2014, se razonó que los incrementos retributivos pactados en Convenio Colectivo como consecuencia de la integración progresiva de los trabajadores afectados por el conflicto en un nivel salarial superior "se ven afectados por la necesidad de un informe favorable expreso del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para cada ejercicio presupuestario".

Otras sentencias de suplicación han dejado sin efecto los acuerdos colectivos por no contar con el informe presupuestario previo y favorable. Por ejemplo, la STSJ de Cataluña de 8 de junio de 2016, rec. 22/2016, sobre la carencia de un informe de la Comisión de retribuciones y gastos de personal por imperativo del art. 28.5 de la Ley 1/2012. La Sala dio por válida la decisión unilateral de la entidad demandada una vez detectada la infracción del proceso de consecución del Acuerdo, consistente en inaplicar el mismo. Determinó, además, que para ello no se exige seguir el procedimiento de modificación sustancial de condiciones de trabajo. La STSJ de Asturias, de 30 de diciembre de 2015, rec. 2056/2015, dio un paso más allá, pues en el caso de un complemento retributivo de "grupos profesionales" establecido en el Convenio Colectivo confirmó la devolución por parte de la plantilla de lo abonado por la Administración Pública con base a dicho acuerdo negociado porque se firmó sin la autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por lo que se sostuvo que el mismo: "no cumplió los presupuestos exigidos para entender administrativamente autorizada la masa salarial de 2013 antes de la negociación y firma del nuevo convenio colectivo en diciembre de ese año que incluyó el concepto retributivo "grupos profesionales" que supuso un incremento, no autorizado, respecto del año anterior".

Coexiste en estos casos una tensión que, en puridad, nos lleva a un examen sobre el sistema de fuentes del derecho previsto en el art. 3.1 ET. En este sentido, siguiendo con ejemplos relacionados con el conflicto entre lo ordenado en las leyes de presupuestos y las retribuciones salariales previstas en los Convenios Colectivos, la STS de 9 de diciembre de 1995, rec. 532/1995 declaró con rotundidad que "el carácter normativo del convenio colectivo deriva de su sometimiento a las normas de rango superior, dentro del cuadro de las fuentes del Derecho, de suerte que la norma paccionada ha de someterse al derecho necesario establecido por la ley, de rango superior en la jerarquía normativa".

En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sala, pues en relación con la exigencia de la autorización presupuestaria hemos afirmado en la sentencia de 15 de noviembre de 2011, rec. 1316/2011, que "el sistema de fuentes de la relación laboral diseñado por el legislador español recogido en el artículo 3.1 ET , parte de la supremacía de la ley sobre los convenios colectivos y la voluntad de las partes, de tal manera que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo establecido en las normas de superior rango jerárquico ( SSTC 58/1985 , 177/1988 y 171/1989 )".

Respecto a la posible vulneración constitucional, la STC 96/1990 de 24 de mayo, argumentó que el régimen salarial y negocial entre personas trabajadoras de ámbito privado y público presenta rasgos diferenciadores y que esta circunstancia "permite modular el derecho a la negociación colectiva típico de la empresa privada y someter a los trabajadores a una superior presión de los intereses públicos y de los servicios generales a que sirve la política económica, por lo que la existencia real de dicho régimen diferenciado, como consecuencia de la Ley de Presupuestos no vulnera el principio de igualdad, al recaer sobre situaciones que en sí no son idénticas".Concluyó el TC que este esquema no se opone a lo previsto por el art. 37.1 CE "por cuanto la fuerza vinculante de los convenios nunca puede significar una actuación de los mismos contra legem, que vulneraría otros principios constitucionales como el de legalidad, garantizado en su artículo 9.3".

Aplicando toda esta doctrina al caso concreto debemos de concluir que no se puede acoger la pretensión de los sindicatos recurrentes y que solicitan la efectividad de lo acordado sin contar con la presencia de un requisito que resulta esencial.

Para llegar a esta conclusión debemos de partir, en primer lugar, de la naturaleza jurídica del acuerdo alcanzado con fecha de 27 de marzo de 2023 entre el comité de huelga y la representación de la entidad empleadora. En este sentido, como ya hemos avanzado con anterioridad, dicho acuerdo tiene "la misma eficacia que lo acordado en Convenio Colectivo",por lo que comparte su mismo rango. En función de la legitimación que ostenten las partes que lo suscriben podría tener la eficacia de un convenio estatutario o extraestatutario, pero, en ambos casos, la solución que cabe exteriorizar es la misma. De esto modo, de acuerdo con nuestro sistema de fuentes del derecho, un Convenio Colectivo o un contrato no puede prevalecer sobre lo dispuesto en una norma con rango de ley, en virtud del principio de jerarquía normativa.

Se aduce no obstante por los recurrentes que las normas en liza no pueden aplicarse a un Convenio Colectivo, al que el art. 37.1 CE le otorga fuerza vinculante y que este instrumento no cabe en el tenor de la norma sometida a debate. Pero, ya hemos visto con anterioridad como el TC -en la sentencia citada- admite la aplicación de las normas presupuestarias (con rango de ley) sobre las normas paccionadas (Convenios Colectivos e instrumentos similares), sin que ello vulnere nuestra Carta Magna. Pero, además, cabe concluir que los Convenios Colectivos caben perfectamente entre el listado de normas y acuerdos contemplados en el art. 26 de la Ley de Hacienda con carácter general -y en las normas presupuestarias de los años 2023 y 2024, de forma más concreta-. De este modo, tanto el art. 26.1 de la Ley 1/2015, como el art. 28.9 de la Ley 9/2022, obligan recabar el informe previo para la aprobación de todos aquellos "acuerdos, convenios, pactos o instrumentos similares adoptados en el ámbito de la Administración de la Generalitat y de su sector público instrumental".Por consiguiente, los preceptos aludidos albergan en su redacción un amplísimo abanico de textos negociados, citando expresamente los "convenios". No cabe perder de vista que los preceptos mencionados se refieren a las condiciones retributivas del personal de la GVA, por lo que, inexorablemente, se tiene que referir, entro otros acuerdos, pactos o instrumentes, a los Convenios Colectivos negociados en el ámbito del empleo público.

En relación con el alegato que considera que los preceptos de las leyes citadas no resultan de aplicación "al personal laboral extinguir", por no ostentar la categoría de "personal empleado público", también entendemos que este argumento debe de ser rechazado. Es cierto que el "personal laboral a extinguir" es una rara avisdentro del ámbito del empleo público y que, pese a tal denominación, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su sentencia de 16 de enero de 2025, rec. 4845/2022, resolvió que las personas trabajadoras conservan idéntica situación a la que ya tenían con carácter previo a la subrogación, con la única diferencia que, en lugar de pertenecer a una empresa, pasan a quedar integrados en la Conselleria de Sanidad, por lo que su relación solamente verá su fin si operan causas legalmente establecidas. En todo caso, lo que acabe aclarar en este punto es si la exigencia de que la Conselleria de Hacienda emita un informe con carácter previo a los acuerdos colectivos que lleven aparejado un incremento del gasto público alcanza al "personal laboral a extinguir" o no. En este orden de valores, si analizamos las normas de referencia, podemos contrastar que no se refieren en exclusiva a los "empleados públicos" que hayan adquirido su condición a través del oportuno proceso selectivo. Antes, al contrario, las distintas leyes presupuestarias y de Hacienda Pública se refieren con destacada amplitud a: "las condiciones retributivas de su personal", "costes de personal", "gastos de personal" o "condiciones retributivas del personal laboral y no funcionario", es decir, que sus previsiones alcanzan "al personal al servicio de la Administración de la Generalitat y de los organismos autónomos adscritos a la misma". Consecuentemente, las normas presupuestarias y de Hacienda Pública no diferencian entre modalidades contractuales, ni estatus jurídicos, ni sobre las formas de acceso al empleo público, sino que vienen referidas a todo el personal que preste servicios para la Administración de la GVA y de los organismos autónomos adscritos a la misma. En consecuencia, debemos de incardinar dentro de este concepto al "personal laboral a extinguir" que resulta del proceso de reversión del Departamento de Ribera Salud, toda vez que ahora prestan servicios para la GVA, que es su nueva empleadora y, por ende, forman parte de "su personal", término amplio que es el utilizado por las Leyes 1/2015 y 9/2022.

Por lo que se refiere de la posibilidad de que la Administración Pública deje sin efecto de manera unilateral lo acordado por falta del preceptivo informe de disponibilidad presupuestaria, ya hemos visto con anterioridad que algún pronunciamiento lo ha llegado a admitir, pero, en cualquier caso, en este supuesto, el relato de hechos probados de la sentencia de instancia (HP 14º y 15º), lo que hizo la Conselleria fue solicitar a la Autoridad Laboral la nulidad del acuerdo y autorizar a la Abogacía de la Generalitat para presentar la correspondiente demanda de impugnación del mismo.

En definitiva, siguiendo la normativa y jurisprudencia aplicable al caso concreto, cabe concluir que el acuerdo de finalización de la huelga debió de suscribirse con el previo, preceptivo y vinculante informe favorable de la Conselleria de Hacienda. Esta obligación persiste aunque el contenido económico del acuerdo suscrito en 2023 se postergara al 1 de enero de 2024, dado que el informe previo se exige sin que la fecha de efectos del mismo sea lo relevante, pues lo contrario conduciría a que siempre se pactaran las condiciones económicas hacia el futuro, con la finalidad de eludir este requisito. Se trata, en suma, de un informe vinculante que, además, debe de recabarse con carácter previo al acuerdo en cuestión. En este sentido, de acuerdo con la normativa analizada, en teoría, primero debe de recabarse un informe favorable por parte de la Conselleria de Hacienda para que luego las partes puedan sentarse a negociar y, en su caso, alcanzar un acuerdo que pueda surtir los efectos jurídicos que comprometan a la Administración a estar y pasar por los términos del mismo. No se puede desprender, pues, que la Administración haya vulnerado ningún derecho constitucional, ni siquiera fundamental, al pretender cumplir con la legalidad y exigir un informe necesario y vinculante que se revela como un requisito legal inherente al acuerdo que puso fin a la huelga, que tiene reconocido el valor que hemos explicado previamente. Cuestión distinta es que alguna/s de las partes implicadas en el conflicto no hubiera actuado con buena fe en la negociación y que de ello pudiera desprenderse una eventual vulneración del derecho de huelga con la consecuente reparación de los daños y perjuicios y/o daño moral ocasionados, pero este no es el objeto del presente pleito, que se centra simplemente en determinar la posible validez del acuerdo que puso fin a la huelga cuando este no contaba con el informe previo y favorable emitido por la Conselleria de Hacienda. Por lo tanto, sin la presencia del mismo, los efectos económicos pactados en el acuerdo no pueden desplegar sus efectos.

No procede imponer condena en costas a los sindicatos recurrentes a través del presente procedimiento de conflicto colectivo ( art. 235.2 LRJS) .