Sentencia Social 1498/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Social, Rec. 1256/2024 de 22 de mayo del 2025

PRIMERO.-Frente a la sentencia de instancia, dictada el 22-2-2024 por el Juzgado de lo Social número 2 de Valencia, se interpone recurso de suplicación por la representación letrada de doña Guadalupe, al no mostrarse conforme con el fallo de la recurrida, que desestimaba su demanda en materia de reconocimiento del grado de desarrollo profesional, frente a la resolución administrativa dictada el 11-3-2022.

SEGUNDO.-Al motivo primero de recurso, redactado al amparo del apartado c) del art. 193 LRJS, se denuncia la infracción del art. 106 LPAC, arts. 59.1 y 2 ET y sentencias de la Sala Cuarta que lo interpretan y STS Sala Tercera de 26-6-2018.

Se muestra disconforme la recurrente con la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, que aplica el art. 106 LJCA para justificar que la demandada, revisara la resolución inicial de 21-12-2019 por el que se le reconocía un GDP/GDR del Grupo/subgrupo A1/A con efectos administrativos y económicos de 5-3-15. En esencia lo que sostiene es que dicho precepto no se alegó para dictar la resolución que ahora se impugna y que en cualquier caso no es aplicable cuando la administración actúa sometida al derecho laboral. Añade a su argumentación que la alegación por parte de la demandada del art. 106 fue sorpresiva, alegando vicio de incongruencia concurrente en la recurrida y que dado que había transcurrido el plazo de prescripción de un año previsto en el art. 59.2 ET, la Administración ya no podía modificar su resolución inicial, pues la que finalmente dejó sin efecto sus previsiones se dictó el día 11-3-2022.

Para una mejor comprensión de la controversia que es objeto de resolución, hemos de traer a colación los hechos declarados probados en la resolución de instancia, siguiendo un orden cronológico. Son los siguientes:

1) El 28-6-19, la actora, que tenía la condición de personal laboral, presentó solicitud de incorporación y reconocimiento de grado de desarrollo profesional.

2) El 3-9-19 adquirió la condición de funcionaria interina, condición que mantuvo hasta el 15-6-2023.

3) El 21-12-19 por la demandada se dictó resolución reconociendo GDP/GDR del Grupo/subgrupo A1/A con efectos administrativos y económicos de 5-3-15.

4) El 17-3-20 se dictó resolución desestimando la solicitud de progresión solicitada por la actora al no disponer de los puntos necesarios (13/20) en los años anteriores a la fecha de progresión.

5) El 19-11-21 se dictó resolución dejando sin efecto las dos resoluciones anteriores reconociendo a la actora un DPCR I Subgrupo A1 con efectos administrativos y económicos de 3-10-2016. Frente a esta resolución no se interpuso recurso alguno.

6) El 11-3-22 se dictó resolución que dejó sin efecto las dictadas anteriormente reconociendo a la actora un DPCR I del Subgrupo A1 con efectos administrativos y económicos desde el 15-5-2020. Frente a la misma se interpuso recurso de reposición, que fue desestimado. Esta es la resolución objeto de demanda.

7) El 16-6-2023, la actora adquirió la condición de funcionaria de carrera.

Planteada la posible incompetencia de la jurisdicción social para conocer de la demanda, se resolvió por auto de fecha 7-11-2023, que no ha sido recurrido, en el sentido de declarar la competencia de dicha jurisdicción, celebrándose juicio y dictándose la sentencia que ahora se recurre.

Pues bien, a la vista de las alegaciones realizadas en el primer motivo de recurso, ya de adelanta que el mismo ha de ser desestimado. Se ha de indicar que por parte de la recurrente se produce una confusión de aspectos sustanciales y de fondo que dirigen inexorablemente la conclusión de las que suscribimos a desestimar su argumentación. Y ello por los siguientes motivos:

1.- En primer lugar, se invoca la posible incongruencia de la sentencia por acogerse a la argumentación de la demandada por la que aplicó el art. 106 LJCA. La incongruencia pretendida, caso de existir, debió articularse a partir de un motivo formulado ex art. 193 a) LRJS y no c) como aquí ha ocurrido. Al margen de lo anterior, la sentencia no se desvía del objeto de debate ni resuelve cosa diferente a lo pedido. Cuestión distinta es que la parte recurrente no esté conforme con la aplicación de un precepto sustantivo que puede combatir a partir de la argumentación jurídica que desarrolle, pero no mediante la denuncia de un vicio de incongruencia incorrectamente articulado a través de un motivo de revisión jurídica, como aquí acontece.

2.- En segundo lugar, no es cierto que la Administración Pública, cuando dicta resoluciones en el ámbito de sus competencias en materia laboral, no pueda aplicar las disposiciones y normas de carácter administrativo. Como tampoco puede acogerse, como así intenta hacer ver la recurrente en su recurso, que el plazo del que disponía la demandada para corregir o rectificar la resolución dictada el 21-12-2019 era del de un año previsto en el art. 59.2 ET. Este precepto dispone que "si la acción se ejercita para exigir percepciones económicas o para el cumplimiento de obligaciones de tracto único, que no puedan tener lugar después de extinguido el contrato, el plazo de un año se computará desde el día en que la acción pudiera ejercitarse".

Señala la recurrente que la propia resolución administrativa que se impugna, otorgaba el plazo de un año previsto en el art. 59 ET para ejercer las acciones que en su caso se consideraran pertinentes frente a la misma. Pero una cosa es el plazo de prescripción para la impugnación de la resolución dictada, ex art. 151 LRJS, que en su apartado 7º dispone expresamente que el plazo de interposición de la demanda será "el previsto en los artículos 69 y 70 o el expresamente señalado, en su caso, según la modalidad procesal aplicable"y otra bien distinta considerar que el plazo del art. 59.2 ET se aplica a la demandada para dejar sin efecto, mediante el dictado de una nueva resolución, el acto administrativo inicial que declaró su encuadramiento a efectos de progresión profesional. Es cierto que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado que el acto de encuadramiento es de tracto único, aplicándose el plazo de prescripción del art. 59.2 ET desde que la acción pudo ejercitarse ( STS 12/4/2004, entre otras), siendo por ello aplicable dicho plazo de prescripción al destinatario del citado encuadramiento. Pero no a como en el presente acto, a la entidad que dicta el acto administrativo que da lugar a aquél.

3.- Y dado que por parte de la recurrente no se invoca otro precepto aplicable a la demandada que permita resolver por esta Sala si podía o no aquélla modificar la resolución inicial y en un plazo determinado, al margen del ya aludido art. 59 ET, siendo el presente recurso de carácter extraordinario, procede la desestimación del primer motivo, al no poder la Sala desviarse del debate planteado ni construir aquél de manera distinta a la formulada por la recurrente.

TERCERO.-Al amparo del apartado c) del art. 193 LRJS, se formula el segundo motivo de recurso, en el que se denuncia la infracción de las DT Primera y Tercera, número 3, del Decreto 186/2014. Se muestra disconforme la recurrente con el razonamiento efectuado por la juez de instancia, analizando si cumplía los requisitos previstos en el Decreto del Consell 211/2018, de 23 de noviembre y en concreto de su Disposición Adicional Primera. Tras transcribir la exposición de motivos del citado Decreto, en esencia lo que se sostiene por la recurrente es que el Decreto 186/2014 fue actualizado por el Decreto 211/2018 de manera que a partir de su entrada en vigor se introduce a los funcionarios interinos y con ello, y citamos literal "al personal laboral interino". Y tras transcribir las Disposiciones Transitorias que se dicen conculcadas, argumenta que la incorporación al sistema alcanza al personal que a fecha 11-11-2014 se encontrara en activo, requisito que cumplía la recurrente. Y que el cumplimiento de los requisitos exigidos para la progresión profesional abarcan desde el 11 noviembre hasta el 11 de diciembre de 2015, siendo que a la primera data, la actora acreditaba 5 años de servicio prestados en el IVIA y en la Universidad Politécnica de Valencia.

Con posterioridad, y apartándose de la propia denuncia realizada al inicio del motivo, analiza los requisitos exigidos por el Decreto 211/2015 y manifiesta que reunía los requisitos para acceder a la progresión profesional, pues tenía la condición de personal laboral a fecha 1-1-2015, aunque lo fuera al amparo de una prestación de carácter discontinuo, prestando servicios para el IVIA y añade que si no se prestaban servicios era por un uso abusivo de la contratación temporal por parte de la Administración Pública. Y en cuanto al segundo requisito exigido, contenido en la DT 5ª, manifiesta también que ha sido cumplido.

El planteamiento del presente motivo es ciertamente farragoso, pues la recurrente mezcla sin orden ni concierto argumentaciones diferenciadas, que desde luego no pueden ser acogidas. Al objeto de garantizar la tutela judicial efectiva, esta Sala dirá que:

1.- En primer lugar, no puede invocarse de ningún modo como infringida una norma que expresamente se encuentra derogada. La interpretación que realiza la recurrente manifestando en el recuro que el Decreto 211/2015 "actualiza" el Decreto 186/2014 es cuanto menos sorprendente, máxime cuando la disposición derogatoria única de aquél dispone expresamente: "Queda derogado el Decreto 186/2014, de 7 de noviembre, del Consell, por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat y el Decreto 93/2017, de 14 de julio, del Consell, por el que se modifica el Decreto 186/2014, de 7 de noviembre, del Consell, por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat y se establece el procedimiento de adaptación al nuevo sistema de carrera profesional."

De manera que si ello es así, no cabe analizar ni uno de los argumentos del recurso atinentes a que la fecha de cumplimiento de los requisitos para la progresión habrían de cumplirse a la vigencia del Decreto derogado.

2.- En segundo lugar, y pese a que la recurrente no denuncia expresamente la infracción del Decreto 211/2015, se opone frontalmente al razonamiento efectuado por la juez a quo acerca del incumplimiento de los requisitos exigidos en aquél para reconocer el derecho reclamado. En aras a no vulnerar su derecho a la tutela judicial efectiva, la Sala entrará a resolver sobre los argumentos expuestos por aquélla, que ya adelantamos no puede prosperar.

El Decreto 211/2018 del Consell regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño del personal funcionario de la Administración de la Generalitat. Conforme a su art. 2, el decreto tiene por objeto la regulación del sistema de carrera profesional del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat, incorporándose a los funcionarios interinos que tuvieren la citada condición a fecha 1-1-2015. Y la valoración específica del desarrollo profesional de dicho personal, se remite a lo dispuesto en las disposiciones transitorias del decreto.

La juez a quo, aplicando dichas disposiciones transitorias, concluyó que la actora no reunía los requisitos exigidos para el encuadramiento solicitado. Y ocurre que esta Sala ha de ratificar su conclusión. Hemos de realizar una precisión importante: el Decreto 2011/2018 regula como decíamos el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño del personal funcionario de la Administración de la Generalitat, si bien dicha referencia ha de ser realizada también en relación al personal laboral fijode la Administración, pues la CIVE, mediante Acuerdo de fecha 12-11-2014, se adhirió a lo establecido en el Decreto 186/2014, predecesor del 2011/2018 y sus normas de desarrollo. Además de lo anterior, si el decreto se amplió al personal funcionario interino, las normas de acceso al sistema habrían de aplicarse también al personal laboral que no tenía la condición de fijo al momento reseñado por el decreto. Por ello, la juez a quo, se remite a lo dispuesto en la disposición adicional primera y disposición transitoria quinta, para verificar el cumplimiento de lo requisitos de acceso al sistema de desarrollo profesional.

La disposición adicional primera, se remite a lo dispuesto en la disposición transitoria quinta que establece: "Percepción del complemento de carrera administrativa del personal que el 1 de enero de 2015 tuviera la condición de personal funcionario interino de la Administración de la Generalitat en situación de servicio activo: 1. Para la percepción del DPCR y la superación favorable de la evaluación inicial del desempeño del trabajo realizado, el personal que el 1 de enero de 2015 tenía la condición de personal funcionario interino de la Administración de la Generalitat, y se encuentre en situación de servicio activo en la fecha de finalización del plazo previsto en el apartado 3 de la disposición transitoria quinta, será necesario que acredite que en dicha fecha cumplía con los siguientes de requisitos (...).

Es decir, que la citada disposición exigía ostentar la condición de funcionario interino (en nuestro caso personal laboral, por los motivos expuestos) a fecha 1-1-2015, siendo que tal y como consta en el hecho probado séptimo, la actora no se encontraba con contrato laboral en vigor a dicha fecha pues de la relación de contratos suscritos con IVIA se constata uno de duración de 8-9-2014 a 11-11-2014 para a continuación no suscribirse otro hasta el 5-2-2015 con duración hasta el 2-7-2019. Es decir, que a fecha 1-1-2015 la recurrente no ostentaba la condición de personal laboral de la Administración, por mucho que se nos quiera hacer ver en el recurso que el origen de ese lapsus sin contratación obedeció a un uso fraudulento de la misma por la demandada, argumento que no puede ser examinado por la Sala por constituir cuestión nueva, al denegarse su examen por la juez a quo.

La falta de concurrencia del motivo de acceso al sistema de valoración ya sería bastante para desestimar el recurso, pero para cerrar la argumentación atinente al presente motivo, se ha de indicar que no es cierto que la actora cumpliera el resto de requisitos exigidos por la disposición transitoria quinta. En concreto, prevé el apartado 1 de dicha disposición los siguientes requisitos:

a) Tener reconocida la antigüedad establecida en el apartado 2 de esta disposición, en grupos o subgrupos de igual clasificación profesional que la del grupo o subgrupo desde el que se accede, de acuerdo con los datos que consten anotados en el Registro de Personal de la Administración de la Generalitat.

b) Poseer alguno de los siguientes méritos:

1.º Certificado, como mínimo, de grado medio de conocimiento del valenciano expedido u homologado por la Junta Calificadora de Conocimientos de Valenciano.

2.º Haber accedido, a través de los sistemas de promoción interna o planes de empleo, a un grupo de titulación superior o a un cuerpo o escala de un grupo o subgrupo profesional superior, dentro del ámbito de la Administración de la Generalitat, en los diez años anteriores al 1 de enero de 2015.

3.º Haber cursado un mínimo de horas de formación y perfeccionamiento en los diez años anteriores al 1 de enero de 2015, en cursos que hayan sido convocados u homologados por cualquier centro u organismo oficial de formación de personal empleado público, de acuerdo con las siguientes equivalencias:

Subgrupo A1.50 horas

Subgrupo A2.40 horas

Subgrupo B: 40 horas

Subgrupo C1.30 horas

Subgrupo C2.20 horas A.P.F.: 15 horas.

A estos efectos serán válidos los cursos o másteres realizados en las universidades, siempre que guarden relación con la acción de la administración pública en el ejercicio de sus competencias.

4.º Haber participado como docente un mínimo de horas, en los diez años anteriores al 1 de enero de 2015, en cursos de formación y perfeccionamiento que hayan sido convocados u homologados por cualquier centro u organismo oficial de formación de personal empleado público, de acuerdo con las siguientes equivalencias:

Subgrupo A1.50 horas

Subgrupo A2.40 horas

Subgrupo B: 40 horas

Subgrupo C1.30 horas

Subgrupo C2.20 horas

A.P.F.: 15 horas

5.º Título de un idioma comunitario, que sea como mínimo el certificado B1 del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas o las equivalencias legalmente establecidas, expedido por las escuelas oficiales de idiomas o por alguna de las universidades y centros previstos en el Decreto 61/2013, de 17 de mayo, del Consell, por el que se establece un sistema de reconocimiento de la competencia en lenguas extranjeras en la Comunitat Valenciana.

6.º Publicaciones relacionadas con la administración pública, la gestión del servicio público o la atención a la ciudadanía, con depósito legal y editadas por un organismo público, en los diez años anteriores al 1 de enero de 2015.

7.º Participación en proyectos de investigación competitivos y presentación de ponencias y comunicaciones en congresos científicos en los diez años anteriores al 1 de enero de 2015.

8.º Estar en posesión de una titulación académica superior o de una segunda titulación académica igual a la necesaria para el acceso al grupo o subgrupo profesional de la persona interesada.

De lo expuesto se desprende que a fecha de presentación de la solicitud de encuadramiento en fecha 28-6-2019 la actora acreditaba haber realizado dos cursos de formación de 15 horas cada uno, sin que se alcanzaran las 50 horas exigidas para acceder al Subgrupo A1, acreditándose dicho requisito el 15-5-2020, esto es, casi un año después, cuando conforme al ordinal noveno, anotó en su registro personal un curso de diseño gráfico de 20 horas.

El incumplimiento de este requisito, se obvia por la recurrente, centrándose únicamente en la acreditación de la antigüedad, lo que hace que el motivo haya de ser desestimado. Y dado que concluyéndose por esta Sala que la actora no tendría derecho, al menos por las dos causas expuestas, a acceder al encuadramiento que fue reconocido mediante resolución administrativa de 21-12-2019, dejada sin efecto por la que ahora se impugna de 11-3-2022, procede desestimar el motivo examinado.

CUARTO.-Conectado con el fundamento de derecho anterior, al motivo tercero de recurso, que se formula al amparo del apartado c) del art. 193 LRJS, se denuncia la infracción del art. 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. En esencia lo que se sostiene por la recurrente es que, si como se dice por la juez a quo, los méritos a tomar en consideración no se tomaron en cuenta al no encontrarse anotados en su registro personal, debió la Administración conforme al precepto que se dice conculcado, requerir a la ahora recurrente para que subsanase la falta.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 66 de la LPAC las solicitudes de iniciación del procedimiento administrativo a instancia del interesado deberán contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.

b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.

c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

d) Lugar y fecha.

e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación.

Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los interesados el código de identificación si el interesado lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Públicas deberán mantener y actualizar en la sede electrónica correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes.

Asimismo el art. 68.1 del mismo texto legal y que se dice conculcado dispone que "Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21".

La recurrente pretende identificar la posible subsanación de una falta meramente formal en lo que respecta a la presentación de la solicitud de inicio del procedimiento con la subsanación de un requisito constitutivo de la pretensión que ejercita, sujeto a las normas que la regulan. Y como bien indica la juez a quo en su resolución de conformidad con lo dispuesto en el art. 5 de la Orden 6/2019, de 26 de abril de la Conselleria de Justicia, Administraciones Públicas, Reformas Democráticas y Libertades Públicas, por la que se regula el procedimiento electrónico para el acceso, adaptación y progresión al sistema de carrera profesional horizontal, el personal deberá solicitar la incorporación al sistema de carrera horizontal o evaluación inicial del desempeño, la progresión y acreditación de los méritos correspondientes. Para ello, una vez tenido a acceso a la aplicación, se mostrará la antigüedad que conste en el registro de personal y los méritos que se establecieron cada año. Si se pretende alegar un mérito por el interesado y está inscrito en el registro, deberá seleccionarlo; y si se desea alegar algún mérito distinto a los relacionados en el registro de personal, se podrán presentar aquellos que se entiendan pertinentes a través de la misma aplicación anexando la documentación acreditativa correspondiente. Si no se anexa la documentación en el plazo de diez días, se declarará desistido al solicitante.

Del citado precepto se desprende que es requisito preceptivo para computar determinados méritos que los mismos se encuentren inscritos en el registro de personal. De hecho, se otorga la posibilidad de añadir aquellos méritos que no figurando en el citado registro, se entiendan que deben constar a efectos de acceso al encuadramiento, ofreciéndose la posibilidad de alegarlos por el interesado aportando la documentación pertinente.

Ocurre que cuando la actora presentó su solicitud, el mérito consistente en el curso de formación y perfeccionamiento de introducción al diseño gráfico de 20 horas de duración no estaba inscrito en su registro personal por lo que de ningún modo pudo tomarse en consideración; tampoco se alegó por la recurrente, haciendo uso de la posibilidad que le brinda el art. 5 de la Orden 6/2019 añadir otros distintos a los declarados probados por la juez de instancia, de suerte que ahora, no puede pretender, dejando a un lado dicha facultad, trasladar la responsabilidad a la Administración, alegando la vulneración del art. 68 de la LPAC. En consecuencia, este motivo tampoco puede ser estimado, lo que obliga a desestimar también el recurso interpuesto, confirmándose la resolución de instancia en todos sus extremos.

QUINTO.-No procede la imposición de costas, al gozar la recurrente del beneficio de justicia gratuita ( art. 235.1 LRJS) .

En virtud de lo expuesto