A la vista de los anteriores antecedentes de hecho, se formulan por esta Sala los siguientes,
PRIMERO.-El Servicio Público de Empleo Estatal recurre la sentencia del Juzgado de lo Social nº 2 de Ciudad Real de 18 de octubre de 2023, por la que se estimó la demanda y se condenó al indicado organismo a reponer al actor en el derecho a percibir la prestación para mayores de 52 años en el periodo de 1 de abril a 31 de julio de 2022. El recurso se fundamenta en dos motivos, ambos planteados al amparo del artículo 193 c) de la LRJS.
La parte actora lo ha impugnado.
SEGUNDO.-El primer motivo se fundamenta en la infracción de la instrucción Tercera de las Instrucciones Generales para la ejecución de los proyectos cofinanciados con ayudas AP-POEFE del Fondo Social Europeo 2014-2020, destinadas a Entidades Locales para la Inserción de colectivos desfavorables, aprobadas por Resolución de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local de fecha 22 de abril de 2019 (Modificación 2: aprobada por Resolución DGCAL 05/08/2020).
En síntesis, se argumenta por la recurrente que esas instrucciones determinan la incompatibilidad entre la beca y el subsidio por desempleo. También se alega que podría existir un fraude de ley de acuerdo con el artículo 6.4 del CC, ya que a través de la solicitud de la suspensión se generaron las condiciones para que el actor pudiese acceder al itinerario formativo, de forma que su solicitud de reanudación del subsidio antes de la finalización de este implica acceder a unas circunstancias (percepción del subsidio y de la beca) que no le habrían permitido la obtención de la segunda.
El motivo ha sido impugnado por la parte actora, que entre otras cosas alega que se trata de un argumento novedoso.
El segundo motivo, también planteado al amparo del artículo 193 c) de la LRJS, se orienta a la alegación de una infracción de la jurisprudencia y, en concreto, la STS de 18 de junio de 2020 (Rec 2765/2017) de la Sala 1ª del Tribunal Supremo, relativa a la doctrina de los actos propios.
La parte actora se ha opuesto también a este motivo.
TERCERO.-Antes de entrar en el resto de las cuestiones planteadas, cabe rechazar, en contra de lo argumentado en el escrito de impugnación del recurso que en el motivo primero del recurso se esté planteando una cuestión novedosa; así como que, en relación con el segundo, se produzca una infracción del artículo 143.4 de la LRJS.
En cuanto a la primera cuestión, una vez revisada la grabación del juicio, se aprecia en ella que la parte demandada aludió entre otras cosas al contenido de las instrucciones que regían el itinerario formativo al que accedió al demandante, su actuación previa y la existencia de un fraude de ley. De hecho, la propia parte actora identificó en sus conclusiones que la parte demandada se refería a la teoría de los actos propios. En tales condiciones, no se aprecia por tanto que el recurso incida sobre cuestiones no planteadas previamente en la instancia.
En cuanto a la alegación referida al artículo 143.4 de la LRJS, debe ser también rechazada, al estimar que así procede de acuerdo con la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1994, en la que se explicó lo siguiente:
"La denominada exigencia de congruencia entre el procedimiento administrativo y el proceso de Seguridad Social ha planteado históricamente delicados problemas aplicativos para delimitar su alcance sin que hayan establecido sobre este punto criterios suficientemente uniformes. Así en algunos casos se ha destacado el carácter revisor de la impugnación judicial atribuyendo a la demanda el carácter el recurso jurisdiccional contra la resolución administrativa de forma que la decisión de ésta acotaría el ámbito de la controversia judicial [ Sentencia de 5 noviembre 1987 ( RJ 1987\7827)], mientras que en otros se ha definido su alcance limitándolo a una prohibición de alegación en juicio de hechos distintos de los que constan en el expediente o incluso a la alegación de hechos dotados de una especial relevancia, porque, al alterar la causa de pedir, modifican la pretensión deducida. El artículo 141.2 de la Ley de Procedimiento Laboral establece que «en el proceso no podrán aducirse por ninguna de las partes hechos distintos de los alegados en el expediente administrativo». En principio, el término alegación referido a las dos partes puede llevar a la conclusión de que la Entidad Gestora no puede invocar más causas de oposición que las que expresamente haya establecido como motivación de la resolución inicial o en la desestimación de la reclamación previa y que el demandante no puede invocar más hechos para defender su pretensión que los que formalmente haya alegado al solicitar la prestación o en el escrito de reclamación previa. Pero esta interpretación extrema plantea dificultades insuperables desde la perspectiva del principio de legalidad y obligaría además a una exhaustividad en las alegaciones y en la motivación muy difícil de cumplir en la práctica. Por otra parte, no puede olvidarse que la reclamación previa es una institución instrumental de evitación del proceso; no una exigencia que limite la función jurisdiccional -como función de satisfacer pretensiones conforme a Derecho-, imponiendo una cognición limitada, en la que el Juez, aunque se haya alegado y probado un hecho que de acuerdo con la norma tiene una determinada consecuencia jurídica, deba establecer una decisión contraria a la ley porque ese hecho no haya sido formalmente invocado en los escritos del solicitante o en las resoluciones administrativas. La prohibición de aportar al proceso hechos que no lo hayan sido al procedimiento administrativo supone ya una limitación importante que habría que relacionar con la prohibición de introducir variaciones sustanciales en la pretensión ( artículo 72.1 de la Ley de Procedimiento Laboral ) y con la falta de agotamiento de la vía previa como consecuencia de su desconocimiento. Pero si esta limitación se interpreta como un mandato al Juez para pronunciarse únicamente sobre el motivo de denegación que se invoca en la resolución administrativa entonces se invierte la relación entre vía administrativa previa y proceso, se subordina éste a aquélla con las graves consecuencias que para ello se derivan desde la perspectiva del principio de legalidad, del principio «iura novit curia» y, en general, de los principios que rigen la carga de la alegación y de la prueba de los hechos en el proceso.
CUARTO.-
En efecto, en el proceso de Seguridad Social se pide normalmente el reconocimiento del derecho a una prestación mediante una acción declarativa de condena, que es lo mismo que se ha solicitado en el procedimiento administrativo. El actor tiene que probar los hechos constitutivos de su derecho (la existencia de la situación protegida, la concurrencia de los restantes requisitos de acceso a la protección...) y la entidad gestora tiene la carga de probar los hechos impeditivos, los extintivos y los excluyentes. La ausencia de un hecho constitutivo puede ser apreciada por el Juez, si resulta de la prueba, incluso aunque no se haya alegado por la parte demandada y lo mismo sucede con los hechos impeditivos y extintivos. La razón está, como ha señalado la doctrina científica, en que los órganos judiciales están vinculados por el principio de legalidad y no pueden otorgar tutelas infundadas. Sólo los hechos excluyentes son excepciones propias en el sentido de que el Juez no puede apreciarlas si no son alegadas por la parte a quien interesan y ello porque estos hechos no afectan a la configuración legal del derecho. Pero en cuanto a los otros hechos el Juez debe apreciarlos cuando se prueben aplicando las normas correspondientes, aunque no exista oposición del demandado o aunque éste no comparezca en juicio para oponerse. En este sentido, el hecho de que la Entidad Gestora desestime la solicitud por una causa cuando está acreditada en el procedimiento la existencia de otra no impone al Juez la obligación de estimar la demanda y reconocer la prestación cuando considera improcedente la causa aplicada en la resolución administrativa, pero procedente la que debidamente acreditada no se tuvo en cuenta por el organismo gestor. De no ser así la tutela judicial y la garantía de la cosa juzgada podría no otorgase en contra del mandato de la Ley, que no es disponible ni para el Juez [ artículos 1 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ( RCL 1985\1578, 2635 y ApNDL 8375)], ni para la Administración [ artículo 52.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas ( RCL 1957\1058, 1178 y NDL 25852) y del Procedimiento Administrativo Común ( RCL 1956\1890 y NDL 18435)]. Esto es lo que sucede en el ámbito de la jurisdicción revisora típica que es la Contencioso-Administrativa. En ella ese carácter revisor exige simplemente, como señala la Sentencia de 21 junio 1988 ( RJ 1988\4642), que «ni las partes ni desde luego el órgano judicial pueden traer al debate cuestiones nuevas, es decir, pretensiones que no hayan sido planteadas ante la Administración, pero lo que no está vedado a las partes es invocar nuevos motivos o alegaciones para fundamentar el recurso y la oposición, que el Tribunal a su vez puede introducir en la discusión y luego considerar en la sentencia». Por lo demás, este es el principio que se contempla expresamente en los artículos 43 y 69 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
QUINTO.-
Esta solución no produce indefensión alguna para el demandante. En principio quien afirma en un proceso la existencia de un derecho ha de estar en condiciones de alegar y probar en este proceso la concurrencia de los requisitos que fundan su derecho y no puede invocar una situación de indefensión porque se alegue por la demandada o se aplique por el Juez una previsión legal en virtud de un hecho directamente relacionado con la pretensión ejercitada que se ha probado en el proceso y que además constaba ya en el expediente administrativo"
En definitiva, del contenido de las manifestaciones de las parte en el acto del juicio se desprende que las condiciones exigidas para el acceso al itinerario formativo (en definitiva, las reglas que lo regulan), el contenido de la actuación precedente del demandante en relación con la interrupción del subsidio y la posible existencia de un fraude de ley son cuestiones, todas ellas, planteadas ya ante la magistrada de instancia, lo que impide entender que estemos en rigor ante cuestiones nuevas.
CUARTO.-De los hechos probados de la sentencia se desprende que el demandante, que era perceptor del subsidio de desempleo para mayores de 52 años desde diciembre de 2019, accedió en marzo de 2022 a un itinerario formativo sobre "Transporte sanitario" para la obtención de un Certificado de Profesionalidad, cuya realización implicaba la concesión de una beca mensual. En marzo de 2022 el actor solicitó en un impreso normalizado la interrupción voluntaria de la prestación "durante la realización del itinerario formativo". El 11 de abril de 2022 el Servicio Público de Empleo Estatal suspendió el subsidio, comunicando al actor que dispondría de 15 días desde que acabase la situación de incompatibilidad para solicitar la reanudación. Sin embargo, el 28 de abril de 2022 el demandante solicitó la reanudación de la prestación, que fue denegada por el Servicio Público de Empleo Estatal por no haber finalizado la causa que originó la suspensión.
Esta Sala se ha pronunciado ya sobre una cuestión muy similar a la que ahora se plantea en la sentencia de 28 de abril de 2025 (RSU 687/24), en la que se explica lo siguiente:
"Por el cauce del artículo 193 c) de la L.R.J.S . se esgrime infracción de la instrucción Tercera de las Instrucciones Generales para la ejecución de los proyectos cofinanciados con ayudas AP-POEFE del Fondo Social Europeo 2014-2020, destinadas a Entidades Locales para la Inserción de colectivos desfavorables, aprobadas por Resolución de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local de 22 de abril de 2019 y modificación aprobada por Resolución de 5-8- 2020. Anudando que tras la suspensión solicitada por el actor para poder ser perceptor de beca en el itinerario formativo, con unos determinados requisitos, y comprometiéndose a que una vez finalice el mismo solicitaría la reanudacióm, supone un fraude de ley pretender volver a percibir el subsidio, puesto que en estas circunstancias no habría tenido acceso a la beca.
Dicha instrucción que atañe al ingreso en el itinerario formativo indica que para compatibilizar la ayuda económica de los participantes habrá de acreditarse el importe de las rentas o ingresos, debiendo tener las Entidades en el expediente al menos certificado del Servicio Público de Empleo Estatal de no figurar como beneficiario de una prestación o subsidio de desempleo. Y declaración responsable del participante de no percibir rentas o ingresos mensuales, iguales o superiores al 75% del IPREM vigente.
Se colige por tanto, que la Instrucción aludida se refiere a las condiciones para ingresar en el itinerario formativo y reanudación de su prestación compatibilizar ayuda económica, sin que ataña a una incompatibilidad con el subsidio de desempleo que tiene su propia normativa y cauces.
Sobre este particular, el art. 15 1.a) del RD 625/1985 se establece lo siguiente:
La prestación y el subsidio por desempleo serán compatibles:
1. Con el trabajo retribuido por cuenta ajena a tiempo parcial.
4. Con las becas y ayudas que se obtengan por asistencia a acciones de formación ocupacional o para realizar prácticas en entidades públicas o privadas que formen parte del plan de estudios y se produzcan en el marco de colaboración entre dichas entidades y el centro docente de que se trate.
En el art. 15 1.b) del RD 625/1985 se establece lo siguiente:
La prestación y el subsidio por desempleo serán incompatibles:
Con el trabajo retribuido por cuenta ajena a tiempo completo, en régimen laboral o administrativo, o con situaciones asimiladas, que supongan la inclusión en cualquier régimen del sistema de la Seguridad Social aunque no esté previsto cotizar por la contingencia de desempleo, salvo cuando esté establecida la compatibilidad en algún programa de fomento de empleo.
Por su parte, el artículo 1 del RD 1493/2011, de 24 de octubre , por el que se regulan los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación, en desarrollo de lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto , sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, establece lo siguiente:
Quedan asimilados a trabajadores por cuenta ajena, a efectos de su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social, quienes participen en programas de formación financiados por entidades u organismos públicos o privados que, vinculados a estudios universitarios o de formación profesional, no tengan carácter exclusivamente lectivo sino que incluyan la realización de prácticas formativas en empresas, instituciones o entidades y conlleven una contraprestación económica para los afectados, cualquiera que sea el concepto o la forma en que se perciba, siempre que la realización de dichos programas no dé lugar a una relación laboral que determine su alta en el respectivo régimen de la Seguridad Social .
En la sentencia recurrida se entiende que el demandante no ha incurrido en causa de incompatibilidad por cuanto la prestación por subsidio por desempleo lo sería al trabajo retribuido por cuenta ajena que no es el caso concerniente. Y el programa formativo incluía una realización teórica con becas de 537,40 euros mensuales que no puede compararse con el desempeño de un trabajo retribuido.
En estas circunstancias es evidente que el actor no desarrolló ninguna relación laboral y la retribución que recibía lo fue en concepto de beca, para facilitar la formación. La asimilación a trabajadores por cuenta ajena que se establece en el artículo 1 del RD 1493/2011 lo es solo a efectos de la inclusión en el régimen general de la seguridad social, siendo compatible la prestación por desempleo con las becas y ayudas que se obtengan por la participación en programas de formación como el desarrollado por el demandante. Por consiguiente, hay que partir de que el demandante no desarrolló ningún trabajo por cuenta ajena, ni a tiempo completo, ni a tiempo parcial.
Siendo esto así, la actividad desarrollada por el demandante no encaja en ninguna de las causas de suspensión o extinción del derecho a la prestación por desempleo, pues no se contempla en el artículo 271 ni 272 de la L.G.S.S .
Sin embargo, para facilitar la adquisición de la beca, y ante la solicitud de suspensión del subsidio de desempleo que era el cauce para poder cumplir los requisitos de acceso a la beca, se formalizó y aceptó dicha suspensión, que era la única vía para cumplir los presupuestos que la otorgaban, ya que, en otro caso, no habría tenido lugar esa posibilidad.
En este contexto, hay que situar la solicitud de reanudación del subsidio de desempleo, que se realiza con el compromiso de instar la misma, una vez finalice el itinerario formativo. La dinámica establecida, no obstante, no ha sido respetada por el accionante, que una vez concedida la beca ha interesado la percepción del subsidio, que era incompatible con aquélla, con retroacción, antes de finalizar el proceso formativo. Es decir, que no sólo contraviene su solicitud y las derivadas consiguientes, que únicamente fueron posibilitadas en condiciones excepcionales para que se cumpliesen los parámetros de percepción de la beca, sino que con la reclamación postulada se está propiciando, al amparo de una norma un resultando contrario a la normativa reguladora, en tesis que contempla el art. 6.4 del C.C . En cuyo caso no se puede impedir la debida aplicación de la norma que se ha tratado de eludir, y es la concerniente a los presupuestos habilitantes de la beca, que se quieren desdibujar y rechazar, una vez obtenida.
Se está, por tanto, ante un fraude de ley, ya que la suspensión que fue concedida con unos condicionantes concretos, no puede ser luego controvertida, pues se busca una alteración que no es acorde con la petición realizada y la respuesta obtenida, sin que haya variado la situación concerniente, tratando de conseguir un resultado que vulnera la regulación considerada.
Enlazando con el último motivo impugnatorio que refiere violación de la doctrina de los actos propios, es evidente que el actor ha creado una confianza en una determinada situación aparente e induce a obrar en un concreto sentido y no puede pretender que aquella situación era ficticia, debiendo prevalecer la real. Con su solicitud de suspensión y compromiso de mantener el subisido suspendido hasta la terminación de la percepción de la beca, crea un estado que le vincula y no cabe modificar con posterioridad en iguales circunstancias"
Tales argumentos resultan trasladables al caso del demandante, sin que se aprecie por la Sala motivo para alcanzar una conclusión diferente. Procede, en consecuencia, la estimación del recurso y la desestimación de la demanda, con confirmación de la resolución administrativa impugnada.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
