Sentencia Social 108/2025 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Social, Rec. 531/2024 de 06 de marzo del 2025

PRIMERO:La decisión adoptada en la instancia estima la excepción de falta de competencia de la Jurisdicción social para el conocimiento de la reclamación sobre impugnación de despido, deducida por Dña. Amelia frente al SERVICIO NAVARRO DE SALUD-OSASUNBIDEA y, después de declarar la incompetencia del orden jurisdiccional social para conocer de la demanda planteada, declara que el orden jurisdiccional competente para conocer de la acción ejercitada es el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

En el procedimiento ha intervenido el MINISTERIO FISCAL.

La decisión judicial referida no se comparte por la defensa letrada de la Sra. Amelia y, por esa razón, la recurre en suplicación a través del planteamiento de cuatro motivos en los que se pone en cuestión la aplicación que del derecho hace la resolución judicial controvertida.

SEGUNDO: El primer motivo suplicatorio que contiene el recurso se soporta procesalmente en el apartado c) del artículo 193 de la LRJS y, mediante el mismo, el recurrente denuncia que la sentencia recurrida aplica indebidamente la sentencia del Tribunal Supremo n.º 49/2024, de 11 de enero de 2024 , así como los artículos 3.5 y 8.1 del Estatuto de los Trabajadores .

Mantiene el recurrente que el supuesto que enjuicia la STS n.º 49/2024, de 11 de enero de 2024, es sustancialmente diferente al que nos ocupa, ya que en este caso se reclama por despido dada la laboralidad de la relación existente, producida por la suscripción desde el 7 de noviembre de 2015 de varios contratos administrativos de otras necesidades de personal y la novación el 24 de mayo de 2022 del contrato de vacante de enfermero (n.º NUM000).

Para dar respuesta a la cuestión planteada debemos partir del inalterado, por incombatido, relato de hechos probados que contiene la sentencia recurrida.

De tal relato se desprende que:

-La demandante ha prestado servicios por cuenta del SERVICIO NAVARRO DE SALUD-OSASUNBIDEA habiendo suscrito diversos contratos administrativosde atención de otras necesidades de personal desde el 7 de noviembre de 2015. A partir del contrato administrativo de atención de otras necesidades de personal de 25 de abril de 2016 con duración prevista hasta el 31 de diciembre de 2016, se suceden numerosas prórrogas hasta el 30 de junio de 2022.

-El 24 de mayo de 2022 se procede a novar el contrato pasando éste a tener por objeto la cobertura temporal de una vacante, de conformidad con el art. 29.1.b) de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre y en el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, y demás disposiciones normativas que resulten de aplicación.

- El 12/02/2024 se le notificó la extinción de su contrato, con efectos de 27/02/2024, al concurrir causa de finalización del mismo por cobertura de la plaza en un proceso selectivo de estabilización (la plaza ocupada por la actora fue adjudicada en ingreso de personal funcionario por concurso de méritos mediante Resolución 500/2024, de 12 de febrero).

Pues bien, el juzgado de instancia, pese a hacer referencia a la doctrina que se había venido manteniendo anteriormente sobre la competencia del orden jurisdiccional social en los supuestos en los que, bajo la apariencia de una relación sujeta a derecho administrativo, se advertían irregularidades en la contratación o desviación del cauce formal o materialmente empleado para la cobertura de la prestación de servicios en relación con la finalidad perseguida por la norma, considera que esta doctrina debe verse modificada de forma esencial tras ser dictada por el Tribunal Supremo, en unificación de doctrina, la STS 49/2024, de 11 de enero, (rec. 1673/2022), que ha declarado que el orden social no es el competente para conocer de pretensiones de declaración de laboralidad vinculada a un exceso en la duración del contrato administrativo de provisión temporal de vacante y, con carácter general, para conocer de cualquier irregularidad en la contratación administrativa, correspondiendo el enjuiciamiento de todas las vicisitudes de la contratación administrativa al orden contencioso-administrativo.

Por tal motivo, la sentencia de instancia estima la excepción de incompetencia de jurisdicción planteada por la parte demandada.

Alega la parte recurrente, en este su primer motivo, la aplicación indebida de la mencionada sentencia del Tribunal Supremo porque considera que esa sentencia está fundamentada en la duración del contrato, y en el caso que nos ocupa se reclama por despido dada la laboralidad de la relación existente (producida por la suscripción desde el 7 de noviembre de 2015 de varios contratos administrativos de otras necesidades de personal y la novación el 24 de mayo de 2022 del contrato de vacante de enfermero (n.º NUM000).

Es cierto que en el supuesto enjuiciado por la Sala Cuarta, al que nos referimos, se establece que el orden jurisdiccional social no es competente para conocer de la impugnación de la extinción de un contrato administrativo para la provisión temporal de vacante "por ser inusualmente largo", sin embargo, esta última referencia (duración excesivamente larga de la contratación) no sirve de límite a una doctrina que esta Sala entiende aplicable a cualquier vicisitud o incidencia acaecida en el desarrollo y ejecución de una contratación administrativa formalmente válida amparada en la normativa habilitante para ello.

Cabe recordar que el recurso que dio lugar a la sentencia del TS que menciona la resolución controvertida, se interpuso por el Ayuntamiento de Tudela frente a una Sentencia de esta Sala de lo Social dictada el 24/02/2022 (rec. 66/2022) en la que se confirmaba una resolución dictada por el Juzgado de lo Social n.º 1 de Pamplona, rechazando la excepción de falta de competencia del orden jurisdiccional social. Como sentencia de contraste el Alto Tribunal cita otra resolución dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 05/09/2019 (rec. 243/2019) en la que se declaró la incompetencia del orden jurisdiccional social para el conocimiento del asunto.

La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina, como así se concreta por el TS en el primer fundamento de su sentencia, (sic) "se centra en determinar si el orden social de la jurisdicción es competente para conocer de la demanda de despido interpuesta por la parte actora frente a la decisión del Ayuntamiento demandado de extinguir el contrato administrativo que tenía suscrito, al ser inusualmente larga su duración"y, como ya hemos apuntado, la Sala Cuarta considera que el orden jurisdiccional social es incompetente para conocer de la impugnación de la extinción de un contrato administrativo para la provisión temporal de vacante por el hecho de ser inusualmente largo, asumiendo de esta forma el contenido de la doctrina sentada por la sentencia de contraste, que es la que considera correcta, y conforme a la cual, las cuestiones litigiosas referentes a una relación administrativa válida, incluidas las que se derivan de la extinción del vínculo, no pueden solventarse ante los órganos jurisdiccionales del orden social, siendo la jurisdicción contenciosa la competente para determinar las consecuenciasque, respecto de la vinculación administrativa válida, se derivan del hecho de que la vacante ocupada por el demandante no se haya incluido en las ofertas de empleo durante un plazo superior a los tres años. De igual manera, será el orden contencioso el encargado de determinar si la vinculación administrativo válida se ha prolongado inusualmente en el tiempo.

La base para mantener la conclusión que acabamos de transcribir, confirmada ahora por el Alto Tribunal, fue que las contrataciones administrativas suscritas entre los litigantes eran válidas al tener amparo en las previsiones del artículo 88 del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y que no se apreciaba causa alguna de irregularidad en las mencionadas contrataciones administrativas, por lo que solo la jurisdicción contencioso administrativa resulta competente para conocer las vicisitudes que surjan en el desarrollo de tales contratos, incluyendo las que podían afectar a la extinción de la relación.

A este respecto, la Sala Cuarta establece textualmente lo siguiente:

"...el art. 2 de la LRJS reserva al ámbito de la jurisdicción social las cuestiones litigiosas que se promuevan entre empresario y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo, excluyendo el art. 1 del ET de su ámbito de aplicación a la relación de servicio del personal al servicio de las Administraciones Publicas y demás entes, organismos y entidades del sector público, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias.

En el caso concreto que nos ocupa, el artículo 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto (modificado por Ley Foral 21/1998) establece que "Las Administraciones Públicas de Navarra sólo podrán contratar personal en régimen administrativo para: a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares ni habituales. b) La sustitución de personal y la provisión temporal de las vacantes en sus respectivas plantillas orgánicas. c) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas". Esta norma es la base de la contratación de la parte actora.

Junto a ello y en desarrollo de aquel Estatuto, el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, fija los supuestos que deben regirse por esa modalidad contractual, entre los que figura la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas (art. 5), disponiendo su art. 12 que al personal contratado en régimen administrativo le será de aplicación la normativa establecida para los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra en las materias que allí se indican, recogiendo la Disposición Adicional 4ª que "Aquellas plazas vacantes de la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que hayan sido cubiertas temporalmente al menos durante tres años, se incluirán en la siguiente oferta de empleo público que se apruebe a partir del cumplimiento de dicho plazo". Por último, la Disposición Final 1ª de dicha norma dispone que "En lo no previsto tanto en el presente Decreto Foral como en el correspondiente contrato, será de aplicación al personal contratado en régimen administrativo, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general previsto para el personal funcionario al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra; siéndoles de aplicación aquellas disposiciones legales y reglamentarias que regulen el régimen jurídico del personal funcionario, excepción hecha de aquellas que sean inherentes a su condición". Esto es, claramente, la vinculación de servicios de la parte actora se generó fuera del régimen del contrato de trabajo.

Pues bien, como refieren las sentencias comparadas, no estamos ante un caso en el que se ha utilizado el cauce administrativo fuera de los supuestos contemplados por la Ley en tanto que el abuso que se denuncia, no es por no ser procedente la condición de interinidad que constituyó el objeto del contrato administrativo sino la situación objetivamente abusiva que se produjo por su duración injustificadamente larga del mismo sin activar mecanismo alguno de cobertura, tal y como mandata la normas forales antes expuestas.

Siendo ello así, es evidente que la impugnación de la extinción de ese contrato administrativo no es competencia del orden social de la jurisdicción sin que a ello se oponga el que exista normativa y doctrina comunitaria que puedan otorgar determinados efectos a la duración inusualmente larga que una contratación temporal pueda tener ya que ello no incide en las reglas de competencia que el derecho interno pueda tener, de forma que no hay razón alguna para atribuir a esta jurisdicción la competencia en relación con la extinción de contratos administrativos temporales del personal al servicio de una administración pública.

El alcance que jurídicamente pueda tener esa situación de abuso en la contratación por ser inusualmente larga la duración del contrato administrativo temporal, será determinada por la jurisdicción contencioso-administrativa que deberá aplicar, como viene haciéndolo, las disposiciones normativas y doctrina europea que corresponda, pero no puede acudirse a esta jurisdicción para que, bajo parámetros laborales se analice el alcance que la irregularidad denunciada deba tener. Es más, las propias sentencias contrastadas vienen señalando que esa irregularidad no altera la naturaleza del contrato de forma que, si ello es así, la pretensión escapa del conocimiento de este orden social. Y ello, aunque la repercusión de dicha irregularidad sobre el contrato deba obtenerse de las normas y jurisprudencia comunitaria ya que la misma también viene siendo tomada en consideración por aquella otra jurisdicción, incluso atendiendo a la misma STJUE de 19 de marzo de 2020 que se cita en la aquí recurrida (a título de ejemplo, la STS, Sala 3ª, 963/2023, de 12 de julio (rec. 2624/2020 ).

Criterio de incompetencia que esta Sala ha venido aplicando en otros supuestos en los que funcionarios interinos de la administración pública interesan de esta jurisdicción el reconocimiento de relación laboral por irregularidades en su contratación, como recuerdan las SSTS 70/2022, de 26 de enero (rcud 2346/2019 ), y 245/2022, de 22 de marzo (rcud 1275/2020 )".

Pues bien, esta Sala considera que la doctrina que acabamos de transcribir, como ya hemos tenido ocasión de exponer anteriormente, no solo resulta aplicable en los casos en los que se constata un abuso en la contratación por ser esta inusualmente larga, sino también en todos aquellos en los cuales se discute y cuestiona la existencia de irregularidades surgidas en una contratación administrativa que se ha llevado a cabo utilizando el cauce administrativo contemplados por la Ley.

De esta manera, si la contratación se ha suscrito al amparo de la Ley 11/1992, de 20 de enero y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, o al amparo de otra norma administrativa habilitante, en orden a la atención de otras necesidades, o a la cobertura temporal de una vacante, o por sustitución, todas las cuestiones relativas a la concurrencia o no de la causa de la contratación, a su justificación, al alcance de las autorizaciones llevadas a cabo, a su duración etc..., no pueden solventarse ante los órganos jurisdiccionales del orden social, debiendo acudirse a los órganos judiciales del orden contencioso administrativo de la jurisdicción.

Así, el orden social no es competente para conocer de las vicisitudes correspondientes a una relación administrativa como la enjuiciada, y ello, tanto si se alega fraude derivado de una duración excesiva o si lo alegado se refiere a cualquier otra irregularidad.

Por otro lado, para determinar si existe o no una decisión de despido, es preciso establecer primero la naturaleza de la vinculación existente entre las partes, establecimiento que debe residenciarse en el ámbito contencioso administrativo de la jurisdicción, pues, como ya hemos dicho, la contratación formalizada se soporta en una norma administrativa que la habilita.

Por todo lo expuesto, el primer motivo del recurso de suplicación debe ser desestimado.

TERCERO: El segundo motivo suplicatorio que contiene el recurso se soporta también procesalmente en el apartado c) del artículo 193 de la LRJS y, mediante el mismo, el recurrente denuncia que la sentencia infringe el artículo 2 LRJS .

En comprimido resumen, y en lo que ahora interesa, el recurrente defiende que es competente la jurisdicción social, a pesar de que formalmente se haya suscrito un contrato administrativo, cuando se aprecia la irregularidad de la contratación. Mantiene la parte recurrente que, en este caso, al haber existido fraude contractual, debe ser competente la jurisdicción social. Asimismo, cita las sentencias del TSJ de Navarra de 24 de febrero de 2011, de 4 de abril de 2011 y de 18 de junio de 2012, que declararon la competencia de la jurisdicción social en casos en los que bajo la apariencia de una contratación administrativa se encubría una relación laboral o cuando la contratación administrativa no se ajustaba al cauce legal correspondiente.

Como ya hemos puesto de manifiesto al dar respuesta al motivo precedente, al cual nos remitimos, la incompetencia de la jurisdicción social no solo resulta aplicable en los casos en los que se constata un abuso en la contratación por ser esta inusualmente larga, sino también en todos aquellos en los cuales se discute y cuestiona la existencia de irregularidades surgidas en una contratación administrativa que se ha llevado a cabo utilizando el cauce administrativo contemplados por la Ley.

En el artículo 2 LRJS (citado como infringido en este segundo motivo) se recogen las cuestiones litigiosas de las que son competentes los órganos jurisdiccionales del orden social. Pero, es en el artículo 1 del Estatuto de los Trabajadores donde se excluye expresamente del ámbito del orden social lo relativo al personal al servicio de las Administraciones Públicas y demás entes, organismos y entidades del sector público, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias.

Pues bien, conforme al inalterado relato fáctico, la extinción del contrato comunicada el 12/02/2024 a la actora pone fin a la novación producida el 24 de mayo de 2022 por la que la actora pasó a cubrir temporalmente una vacante, siendo el motivo del cese que la plaza ocupada por la actora resultó ser adjudicada en ingreso de personal funcionario por concurso de méritos mediante Resolución 500/2024, de 12 de febrero. Habiendo, además, quedado acreditado que el contrato que vinculaba a la demandante con el organismo demandado era un contrato de modalidad administrativa, al que es de plena aplicación la doctrina que ha sentado el Tribunal Supremo y que hemos transcrito anteriormente.

Esta Sala, ante la presencia de un contrato administrativo sustentado formalmente en una causa prevista legalmente como habilitante de la contratación administrativa, viene estimando (a partir del dictado de la sentencia del Tribunal Supremo n.º 49/2024, de 11 de enero de 2024) la excepción de incompetencia de jurisdicción.

Por todo lo expuesto, queda desestimado el segundo motivo del recurso de suplicación.

CUARTO: El tercer motivo suplicatorio que contiene el recurso se soporta también procesalmente en el apartado c) del artículo 193 de la LRJS y, mediante el mismo, el recurrente denuncia que la sentencia infringe el artículo 29.1 Ley 11/1992, de 20 de octubre y el artículo 7 del Decreto Foral 68/2019 , de 28 de septiembre y la Ley Foral 19/2022, de 1 de julio, de medidas urgentes para la realización de procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la temporalidad del empleo público en la Administraciones Públicas de Navarra, que modifica el artículo 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto.

En comprimido resumen, y en lo que ahora interesa, el recurrente reitera el mismo argumento que ya ha esgrimido en los motivos anteriores y defiende que los contratos suscritos por la actora no se ajustan ni formal ni materialmente a las previsiones del artículo 29.1 Ley 11/1992, de 20 de octubre, ni al artículo 7 del Decreto Foral 68/2019, de 28 de septiembre, por lo que deben considerarse laborales al haber sido suscritos en fraude de ley. Además, considera que al haberse superado el plazo de tres años de la contratación en régimen administrativo el contrato devino laboral y por ello es competente la jurisdicción social.

A este respecto, debemos contestar diciendo que las contrataciones administrativas realizadas han sido hechas al amparo de las normas que el recurrente considera infringidas. En concreto, el artículo 29 de la Ley 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, permite que el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea pueda contratar personal en régimen administrativo tanto para la atención de otras necesidades de personal debidamente justificadas como para la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas. El artículo 7 Decreto Foral 68/2019, de 28 de septiembre se limita a concretar qué se considera "Contrato de atención de otras necesidades de personal en el Servicio Navarro de SaludOsasunbidea". Y, el artículo 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, en la redacción dada por la Ley 19/2022, también permite la contratación de personal en régimen administrativo para la cobertura temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas (artículo 88. b).

Así pues, las contrataciones administrativas de las que ha sido objeto la parte actora tienen sustento legal, cuestión distinta es si han podido excederse de la duración máxima permitida o si ha podido producirse algún tipo de irregularidad. Pues bien, estas concretas cuestiones deberán ser resueltas por la jurisdicción social ya que, afectando el cese a un contrato administrativo sustentado formalmente en una causa prevista legalmente como habilitante de la contratación administrativa ( art. 88.b del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra), la jurisdicción competente para valorar las consecuencias de este tipo de incidencias debe ser la contencioso-administrativa.

Por todo lo expuesto, queda desestimado el tercer motivo del recurso de suplicación

QUINTO: El cuarto motivo suplicatorio que contiene el recurso, igualmente con amparo en el apartado c) del artículo 193 de la LRJS , alega la infracción del artículo 2 LRJS , la STJUE de 22 de febrero de 2024 y la cláusula 5 del Acuerdo Marco Sobre Contrato de Duración Determinada, incorporada como Anexo a la Directiva 1999/70 >CE del Consejo, de 29 de junio de 1999, así como los artículos 3.5 y 8.1 ET .

El argumento del recurrente es el mismo que en los anteriores motivos, reiterando que debe ser competente la jurisdicción social al existir una relación laboral entre las partes por haber existido fraude contractual y utilización sucesiva de contratos temporales.

Esta Sala vino defendiendo que la falta de constatación de causa de sustitución o de necesidades concretas en el momento de las contrataciones realizadas, determinaban la atribución al orden social de la jurisdicción del conocimiento del asunto planteado. En estos casos, la Sala sostenía que el vínculo formalmente administrativo de sustitución, de atención de otras necesidades o de interinidad por vacante, encubría en realidad una relación laboral, indefinida no fija o fija porque la propia Administración no se había sujetado a los supuestos y requisitos en los que se admite la válida contratación administrativa conforme a las previsiones normativas antes citadas. Y lo mismo cuando un contrato era fraudulento por tener una duración inusual e injustificadamente larga, conforme a la exigencia derivada de la Cláusula Quinta del Acuerdo Marco Sobre Contrato de Duración Determinada, incorporada como Anexo a la Directiva 1999/70.

Pues bien, el parecer de esta Sala, en relación con la competencia para conocer de un asunto como el ahora planteado, tuvo que corregirse en atención al contenido de la sentencia dictada por el TS el 11/01/2024 (rcud. 1673/2022), cuya doctrina, es plenamente extrapolable al caso enjuiciado y debe prevalecer respecto de la que hasta enero de 2024 hemos mantenido en este TSJ.

La doctrina recogida en la STJUE de 22 de febrero de 2024 sobre la Directiva 1999/70/CE, Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada y los límites a la utilización sucesiva de contratos exige que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen, pero, como no puede ser de otra manera, siempre en el marco de sus competencias. Es decir, esta sentencia del TJUE no se pronuncia sobre qué jurisdicción es la competente para resolver este tipo de litigios, por lo que a esos efectos, de nuevo debemos estar a la doctrina de nuestro Tribunal Supremo, y en definitiva, debemos declarar que, cuando la contratación se ha suscrito al amparo de norma administrativa habilitante, son los órganos judiciales del orden contencioso administrativo los competentes para juzgar si el cese producido es o no conforme a Derecho, y, en su caso, las consecuencias que pudieran derivarse del mismo.

Y, nada cambia que lo que se reclama sea a través del procedimiento de despido, ya que para determinar si existe o no un despido, es preciso establecer primero la naturaleza de la vinculación existente entre las partes, establecimiento que debe residenciarse en el ámbito contencioso administrativo de la jurisdicción, pues, como ya hemos dicho, la contratación formalizada se soporta en una norma administrativa que la habilita legalmente.

Por lo dicho, queda desestimado el cuarto motivo del recurso de suplicación y en consecuencia, el recurso en su integrada no debe acogerse, debiendo confirmarse en su totalidad la sentencia recurrida, sin expresa condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación.