Sentencia Social 1/2026 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Social, Rec. 373/2025 de 08 de enero del 2026

PRIMERO:La defensa letrada de Dª. Francisca recurre en suplicación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social en la que, estimando la excepción de falta de competencia de la Jurisdicción Social, se declara que el Juzgado no es competente para conocer de la demanda interpuesta por la Sra. Francisca frente al GOBIERNO DE NAVARRA (Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente), y se establece que el orden jurisdiccional competente para conocer de la acción ejercitada es el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

En el procedimiento ha intervenido el MINISTERIO FISCAL.

El recurso frente a la resolución de instancia se articula a través del planteamiento de tres motivos distintos destinados a poner en cuestión la aplicación que del derecho hace la decisión judicial recurrida.

SEGUNDO:La parte recurrente denuncia, en su primer motivo suplicatorio, que la sentencia del Juzgado infringe el artículo 1.3.a) del ET, en relación con el artículo 9 de la LOPJ, así como los artículos 1.2.a), 6, 10, 66 y 103 a 112 de la LRJS y la jurisprudencia que los interpreta.

De igual modo, la recurrente destina el segundo motivo de su recurso a denunciar que la resolución judicial de instancia, además de vulnerar los preceptos que acabamos de mencionar, infringe el contenido del artículo 70.1 del RD-Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como de la jurisprudencia que lo interpreta.

Ambos motivos suplicatorios van a ser analizados y resueltos conjuntamente por esta Sala dada la relación argumentativa existente entre ellos.

En el desarrollo de los motivos de suplicación a los que nos referimos, la parte que los plantea recuerda, que la cuestión que se somete a la consideración del Tribunal consiste en determinar si el orden social de la jurisdicción es competente para resolver su demanda y, después de resumir el contenido de la sentencia recurrida, afirma que la resolución del Juzgado limita su conocimiento al último contrato suscrito entre los litigantes, obviando que la vinculación se ha llevado a cabo mediante la formalización de varios contratos desde el 16/07/2012, en los que la demandante desempeñó siempre las mismas funciones, para la misma administración, evidenciando una necesidad estructural de puestos funcionariales que no justifica la larga duración de la vinculación.

En definitiva, la reclamante sostiene que la Administración ha desarrollado un "comportamiento abusivo", abuso que no solo se deduce del último contrato suscrito, por lo que no puede limitarse la valoración, al menos en este caso, al último contrato, cuando se ha declarado probado que ya antes venía trabajando, siempre en la misma función, para la misma Administración, a través de diferentes modalidades contractuales que se recogen en el hecho primero de la demanda. A lo dicho añade que la recurrente ha superado un proceso selectivo aprobando sin plaza.

Todas estas circunstancias determinan, según la parte que recurre, que sea la jurisdicción social que la deba conocer de la cuestión planteada.

Como complemento de lo expuesto, y en la pretensión de que la jurisdicción laboral analice la cuestión controvertida, la recurrente plantea un motivo especifico, que persigue probar el incumplimiento por la Administración Foral de las normas de contratación administrativa, y en particular de la obligación de ejecutar la OPE de la plaza ocupada por la actora dentro del plazo de tres años, atribuyendo al incumplimiento de la Administración la naturaleza de un irregularidad administrativa grave que determina la fraudulencia de los contratos suscritos y, por ende, la competencia de los órganos judiciales del orden social de la jurisdicción para conocer de la reclamación.

Pues bien, esta Sala no comparte los argumentos y conclusiones a los que llega la parte recurrente.

Para sostener lo que decimos, debemos partir del inalterado, por inatacado, relato de hechos probados que contiene la sentencia recurrida, así como de las manifestaciones que con valor fáctico se contienen en su fundamentación.

Conforme a tal relato:

La demandante es personal contratado en régimen administrativo y ha venido prestando servicios por cuenta de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, desde el día 16 de julio de 2012, con la categoría de Biólogo, Nivel A, a través de los siguientes contratos:

1. En fecha 16/07/2012 las partes suscribieron contrato administrativo para la provisión temporal de vacante a jornada completa, de conformidad con el artículo 88.b) del Estatuto del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, con destino en el Gobierno de Navarra, Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local (servicio de conservación de la biodiversidad) en Pamplona, para realizar las funciones del puesto de Biólogo (vacante núm. NUM000). Dicho contrato se prolongó hasta el 29/05/2019.

2. En fecha 14/06/2019 y con duración hasta el 08/08/2019 suscribieron contrato administrativo con el fin de sustituir a personal en situación de incapacidad temporal, y para prestar servicios como Biólogo en el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local (Servicio de Medio Natural) en Pamplona.

3. En fecha 09/01/2020 suscribieron contrato administrativo para la provisión temporal de vacante identificada en plantilla orgánica con el número NUM001, con destino en el Gobierno de Navarra, Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente (Servicio de biodiversidad) en Pamplona, para prestar servicios como Biólogo.

Dicho contrato se mantiene en vigor en la actualidad, sin que conste la suscripción de ningún otro contrato posterior.

Pues bien, como la magistrada de instancia recoge con acierto en el segundo fundamento de su sentencia (y así se explicita igualmente en la demanda que principia las presentes actuaciones), el abuso que se denuncia, no es por no ser procedente la condición de interinidad que constituyó el objeto del contrato administrativo sino la situación objetivamente abusiva que se produjo por su duración injustificadamente larga del mismo sin activar mecanismo alguno de cobertura, tal y como mandatan la normas forales que resultan de aplicación.

Efectivamente, los dos contratos suscritos entre las partes de interinidad por vacante, identifican el número de plaza vacante (la núm. NUM000 y la núm. NUM001) y es lo cierto que la demandante ha estado destinada efectivamente a la cobertura temporal de dichas vacantes. Así, los contratos se ajustan a las previsiones legales y reglamentarias de aplicación, sin que se advierta, ni haya quedado acreditada, ninguna irregularidad grave en el origen de la contratación ni anomalías que afecten a la naturaleza propia de la relación de interinidad constituida entre las partes al amparo de las disposiciones forales aplicables.

A mayor abundancia, no existe constancia de que, tras la finalización del primer contrato de interinidad por vacante, la demandante efectuara impugnación alguna.

Por otro lado, y como refleja la sentencia recurrida, entre los dos contratos suscritos en régimen administrativo para la provisión temporal de vacante se intercaló un contrato de sustitución, en régimen administrativo, en el que se identifica la causa de la sustitución y la persona sustituida, y por lo tanto, resulta ser perfectamente válido ( artículo 4.2 del Decreto Foral 68/2009 de 28 de septiembre).

Teniendo en consideración lo dicho, solo cabe confirmar la falta de competencia de los órganos judiciales del orden social de la jurisdicción para el conocimiento de la cuestión planteada.

El Juzgado de instancia, pese a traer a colación indirectamente la doctrina sentada al respecto por los Juzgados de lo Social de Navarra, y de esta Sala en supuestos como el enjuiciado, manifiesta que el Tribunal Supremo ha dictado sentencia en unificación de doctrina ( STS 49/2024, de 11 de enero, rec. 1673/2022) y ha declarado que el orden social no es el competente para conocer de pretensiones de declaración de laboralidad vinculada a un exceso en la duración del contrato administrativo de provisión temporal de vacante, correspondiendo el enjuiciamiento de las vicisitudes de la contratación administrativa al orden contencioso-administrativo.

Por tal motivo, estima la excepción de incompetencia de jurisdicción planteada por la parte demandada.

Esta Sala de lo Social ha venido manteniendo que el reconocimiento de la competencia de los órganos judiciales del orden social de la jurisdicción, viene determinada por el hecho de que, aunque la contratación administrativa pueda reconocerse como formalmente válida, la misma no se sujete a los supuestos y requisitos en los que se admite la válida contratación administrativa conforme a las previsiones normativas de aplicación.

De este modo, hemos venido defendiendo que la falta de constatación de necesidades concretas en el momento de las contrataciones realizadas, determinan la atribución al orden social de la jurisdicción del conocimiento del asunto planteado. De igual manera, hemos declarado que un contrato ha devenido fraudulento de forma sobrevenida por tener una duración inusual e injustificadamente larga, cuando superaba, sin justificación, el plazo de tres años que resulta aplicable conforme a la exigencia derivada de la Cláusula Quinta del Acuerdo Marco Sobre Contrato de Duración Determinada, incorporada como Anexo a la Directiva 1999/70, en la interpretación dada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de junio de 2021 y la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de julio de 2021.

En estos casos, la Sala ha sostenido que el vínculo formalmente administrativo encubría en realidad una relación laboral, indefinida no fija o fija porque la propia Administración no se había sujetado a los supuestos y requisitos en los que se admite la válida contratación administrativa conforme a las previsiones normativas antes citadas.

Pues bien, el parecer de esta Sala, en relación con la competencia para conocer de un asunto como el ahora planteado, fue objeto de expresa corrección en atención al contenido de la sentencia dictada por el TS el 11/01/2024 (rcud. 1673/2022), cuya doctrina, es plenamente extrapolable al caso enjuiciado y debe prevalecer respecto de la que habíamos mantenido en este TSJ.

En el supuesto enjuiciado por la Sala Cuarta, al que nos referimos, se establece que el orden jurisdiccional social no es competentepara conocer de la impugnación de la extinción de un contrato administrativo para la provisión temporal de vacante "por ser inusualmente largo".

El recurso que dió lugar a la sentencia del TS que menciona la resolución controvertida, se interpone por el Ayuntamiento de Tudela frente a una Sentencia de esta Sala de lo Social dictada el 24/02/2022 (rec. 66/2022) en la que se confirma una resolución dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Pamplona, rechazando la excepción de falta de competencia del orden jurisdiccional social, en un supuesto relacionado con que ahora se enjuicia. Como sentencia de contraste el Alto Tribunal cita otra resolución dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 05/09/2019 (rec. 243/2019) en la que se declaró la incompetencia del orden jurisdiccional social para el conocimiento del asunto.

La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina, como así se concreta por el TS en el primer fundamento de su sentencia, (sic) "se centra en determinar si el orden social de la jurisdicción es competente para conocer de la demanda de despido interpuesta por la parte actora frente a la decisión del Ayuntamiento demandado de extinguir el contrato administrativo que tenía suscrito, al ser inusualmente larga su duración"y, como ya hemos apuntado, la Sala Cuarta considera que el orden jurisdiccional social es incompetente para conocer de la impugnación de la extinción de un contrato administrativo para la provisión temporal de vacante por el hecho de ser inusualmente largo, asumiendo de esta forma el contenido de la doctrina sentada por la sentencia de contraste, que es la que considera correcta, y conforme a la cual, las cuestiones litigiosas referentes a una relación administrativa válida, incluidas las que se derivan de la extinción del vínculo, no pueden solventarse ante los órganos jurisdiccionales del orden social, siendo la jurisdicción contenciosa la competente para determinar las consecuencias que, respecto de la vinculación administrativa válida, se derivan del hecho de que la vacante ocupada por el demandante no se haya incluido en las ofertas de empleo durante un plazo superior a los tres años. De igual manera, será el orden contencioso el encargado de determinar si la vinculación administrativo válida se ha prolongado inusualmente en el tiempo.

La base para mantener la conclusión que acabamos de transcribir, confirmada ahora por el Alto Tribunal, fue que las contrataciones administrativas suscritas entre los litigantes eran válidas al tener amparo en las previsiones del artículo 88 del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y que no se apreciaba causa alguna de irregularidad en las mencionadas contrataciones administrativas, por lo que solo la jurisdicción contencioso administrativa resulta competente para conocer las vicisitudes que surjan en el desarrollo de tales contratos, incluyendo las que podían afectar a la extinción de la relación.

A este respecto, la Sala Cuarta establece textualmente lo siguiente:

"...el art. 2 de la LRJS reserva al ámbito de la jurisdicción social las cuestiones litigiosas que se promuevan entre empresario y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo, excluyendo el art. 1 del ET de su ámbito de aplicación a la relación de servicio del personal al servicio de las Administraciones Publicas y demás entes, organismos y entidades del sector público, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias.

En el caso concreto que nos ocupa, el artículo 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto (modificado por Ley Foral 21/1998) establece que "Las Administraciones Públicas de Navarra sólo podrán contratar personal en régimen administrativo para: a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares ni habituales. b) La sustitución de personal y la provisión temporal de las vacantes en sus respectivas plantillas orgánicas. c) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas". Esta norma es la base de la contratación de la parte actora.

Junto a ello y en desarrollo de aquel Estatuto, el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, fija los supuestos que deben regirse por esa modalidad contractual, entre los que figura la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas (art. 5), disponiendo su art. 12 que al personal contratado en régimen administrativo le será de aplicación la normativa establecida para los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra en las materias que allí se indican, recogiendo la Disposición Adicional 4ª que "Aquellas plazas vacantes de la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que hayan sido cubiertas temporalmente al menos durante tres años, se incluirán en la siguiente oferta de empleo público que se apruebe a partir del cumplimiento de dicho plazo". Por último, la Disposición Final 1ª de dicha norma dispone que "En lo no previsto tanto en el presente Decreto Foral como en el correspondiente contrato, será de aplicación al personal contratado en régimen administrativo, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general previsto para el personal funcionario al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra; siéndoles de aplicación aquellas disposiciones legales y reglamentarias que regulen el régimen jurídico del personal funcionario, excepción hecha de aquellas que sean inherentes a su condición". Esto es, claramente, la vinculación de servicios de la parte actora se generó fuera del régimen del contrato de trabajo.

Pues bien, como refieren las sentencias comparadas, no estamos ante un caso en el que se ha utilizado el cauce administrativo fuera de los supuestos contemplados por la Ley en tanto que el abuso que se denuncia, no es por no ser procedente la condición de interinidad que constituyó el objeto del contrato administrativo sino la situación objetivamente abusiva que se produjo por su duración injustificadamente larga del mismo sin activar mecanismo alguno de cobertura, tal y como mandata la normas forales antes expuestas.

Siendo ello así, es evidente que la impugnación de la extinción de ese contrato administrativo no es competencia del orden social de la jurisdicciónsin que a ello se oponga el que exista normativa y doctrina comunitaria que puedan otorgar determinados efectos a la duración inusualmente larga que una contratación temporal pueda tener ya que ello no incide en las reglas de competencia que el derecho interno pueda tener, de forma que no hay razón alguna para atribuir a esta jurisdicción la competencia en relación con la extinción de contratos administrativos temporales del personal al servicio de una administración pública.

El alcance que jurídicamente pueda tener esa situación de abuso en la contratación por ser inusualmente larga la duración del contrato administrativo temporal, será determinada por la jurisdicción contencioso-administrativa que deberá aplicar, como viene haciéndolo, las disposiciones normativas y doctrina europea que corresponda, pero no puede acudirse a esta jurisdicción para que, bajo parámetros laborales se analice el alcance que la irregularidad denunciada deba tener. Es más, las propias sentencias contrastadas vienen señalando que esa irregularidad no altera la naturaleza del contrato de forma que, si ello es así, la pretensión escapa del conocimiento de este orden social. Y ello, aunque la repercusión de dicha irregularidad sobre el contrato deba obtenerse de las normas y jurisprudencia comunitaria ya que la misma también viene siendo tomada en consideración por aquella otra jurisdicción, incluso atendiendo a la misma STJUE de 19 de marzo de 2020 que se cita en la aquí recurrida (a título de ejemplo, la STS, Sala 3ª, 963/2023, de 12 de julio (rec. 2624/2020 ).

Criterio de incompetencia que esta Sala ha venido aplicando en otros supuestos en los que funcionarios interinos de la administración pública interesan de esta jurisdicción el reconocimiento de relación laboral por irregularidades en su contratación, como recuerdan las SSTS 70/2022, de 26 de enero (rcud 2346/2019 ), y 245/2022, de 22 de marzo (rcud 1275/2020 )".

Este criterio se ha mantenido, directa o indirectamente, por el Alto Tribunal en sus SSTS de 02/04/2025 (rcud. 2453/2024); 30 de mayo de 2025 (rcud. 2619/2024); 01/10/2025 (rcud. 3801/2024); 15/10/2025 (rcud. 3151/2014) o 19/11/2025 (rcud. 1483/2024) de tal forma que no alegándose ni habiendo quedado acreditada irregularidad alguna en la contratación más allá de la duración excesivamente larga de la misma, ni denunciándose la procedencia de la interinidad que constituyó el objeto de las contrataciones, solo cabe confirmar la incompetencia del orden social de la jurisdicción para conocer de la cuestión planteada.

A ello no puede oponerse la suscripción entre los contratos de interinidad por vacante, de un contrato de sustitución pues, como ya hemos tenido ocasión de exponer, dicho contrato es perfectamente válido al cumplir las exigencias de identificación de causa de la sustitución y persona sustituida que contempla el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre.

En definitiva, la jurisdicción social no es la competente cuando lo que se juzga es el alcance que jurídicamente pueda tener la situación de abuso en la contratación por ser inusualmente larga la duración del contrato administrativo temporal, y que será esa jurisdicción contencioso administrativa la que tendrá que aplicar las disposiciones normativas y la doctrina europea que corresponda.

TERCERO:También denuncia la parte recurrente que la sentencia recurrida infringe el artículo 15.3 del ET, en relación con el 8.1 del mismo cuerpo legal y los artículos 2 y 55 EBEP, sí como la doctrina sobre la unidad esencial del vínculo laboral, y que vulnera el artículo 5.1 de la Directiva 2008/104.

El motivo suplicatorio recuerda que la recurrente, antes de suscribir los contratos formalmente administrativos a partir del año 2012, prestó servicios en provecho de la Administración Pública de Navarra como «BIÓLOGA» desde 22 de abril de 2002 y hasta 15 de julio de 2012, como contratada a través de la Empresa Pública GESTIÓN AMBIENTAL DE NAVARRA, S.A. (en adelante, GAN-NIK), siendo el día siguiente a su cese, contratada por el Gobierno de Navarra en la modalidad de contrato temporal de vacante y realizando los mismos servicios.

La parte recurrente defiende que las contrataciones laborales por obra o servicio suscritas antes que las administrativas, responden a contratos fraudulentos por falta de autonomía y sustantividad y por superar su duración máxima, y sostiene que, aunque la empresa que le contrató laboralmente no es una Administración Pública, el contrato indefinido no fijo debe serle también aplicado al ser una sociedad empresarial autonómica, existiendo una unidad en la vinculación.

Pues bien, la doctrina de la Sala Cuarta del TS relativa a la unidad esencial del vínculo se residencia, de forma casi general, en la existencia de vinculaciones laborales de carácter temporal que, pese a sus finalizaciones formales y sucesivas contrataciones, permiten apreciar una continuidad en la prestación del trabajo, es decir, una prestación de servicios sin solución de continuidad.

Pese a esa delimitación, referida a contratos temporales sucesivos, es claro que la existencia de una unidad en la vinculación no va a depender tanto de la naturaleza de los contratos que se suceden como del hecho de que, en realidad, la relación existente entre empresa y trabajador perdure en el tiempo como si de una única relación de trabajo se tratara. La doctrina de la "unidad esencial del vínculo" carecería de cualquier predicamento si no pudieran examinarse contratos previos que han concluido y a cuya finalización ha continuado la relación con las circunstancias antes expuestas.

Es cierto que no toda sucesión de contratos permite apreciar una única vinculación, y para ello hay que establecer las circunstancias en las que se producen los ceses entre contratos y así determinar si existe en realidad, y pese a los ceses, una unidad contractual.

En el caso enjuiciado, no podemos compartir las alegaciones y conclusiones a las que llega la parte recurrente en su recurso.

Como consta, con evidente valor fáctico, en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida, "no es posible asumir la teoría de la unidad del vínculo contractual desde la suscripción del primer contrato laboral por obra o servicio determinado, por cuanto el actor ha prestado servicios por cuenta de distintos organismos y en virtud de vínculos jurídicos perfectamente diferenciados". A lo dicho, debemos añadir que fue la propia parte demandante la que renunció a la contratación laboral mantenida con GAN-NIK, para suscribir voluntariamente su primer contrato administrativo de interinidad para la cobertura de vacante con el GOBIERNO DE NAVARRA. Esto es, la renuncia de la actora a través de su baja voluntaria en la empresa y la suscripción posterior de contratos distintos, de diferente naturaleza y con entidades diversas e independientes, rompe la cadena de contratación. A mayor abundancia, del relato fáctico de la sentencia no es posible apreciar las irregularidades en la contratación a las que se refiere el recurso, debiendo destacarse que, como reconoce la parte recurrida, la vinculación de la demandante con la empresa GAN-NIK devino indefinida desde el 31 de diciembre de 2004.

En definitiva, las circunstancias alegadas por la recurrente referidas a sus contrataciones laboral con GAN-NIK no afectan a la declaración de incompetencia de jurisdicción establecida en la sentencia recurrida, lo que determina la desestimación del recurso de suplicación y la confirmación de la sentencia de instancia en todos sus extremos, sin costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.