Sentencia Social 848/2024 Tribunal Superior de Justicia de Aragón . Sala de lo Social, Rec. 860/2024 de 08 de noviembre del 2024

PRIMERO.- Dª Tomasa tenía la condición de funcionaria del Ayuntamiento de Zaragoza hasta que se jubiló en 14/10/23. La última actividad desarrollada en la corporación municipal fue la de Jefa del Servicio administrativo de Cultura y Turismo, a la que también estaba adscrita Dª Rocío como Jefa de Unidad. Producida la indicada jubilación de la Sra. Tomasa, interpuso demanda ante el juzgado de lo social nº 1 de Zaragoza, en cuyo suplico pedía "declarando el incumplimiento en materia de Prevención de Riesgos Laborales por parte del Ayuntamiento, reconozca que se ha vulnerado el Derecho Fundamental a la integridad moral de la actora, reconociendo su derecho a percibir la indemnización por daño moral solicitada en cuantía de 49181 euros netos, condenando a la demandada a estar y pasar por esta declaración, sin perjuicio de lo que se fije en conclusiones definitivas".

Por sentencia de 22/7/24 se estimó parcialmente la demanda declarando el incumplimiento en materia de prevención de riesgos laborales por parte del Ayuntamiento de Zaragoza por los hechos enjuiciados en el proceso y condenando a ese Organismo a abonar a la actora 25.000 euros como indemnización por el daño moral derivado de dicho incumplimiento.

El Ayuntamiento ha recurrido en suplicación, formulando tres motivos, que ampara, respectivamente, en los apartados a), b) y c) del art. 193 LRJS.

SEGUNDO.- Alega la Administración recurrente la incompetencia del orden jurisdiccional social para el enjuiciamiento de la pretensión de demanda, basándose en las previsiones de los arts. 2, 3 y 178.1 LRJS. Incide especialmente en este último, interpretando que la regla que en él se establece en cuanto a la imposibilidad de acumular acciones de tutela de derechos fundamentales con otras de distinta naturaleza o que se base en fundamento distinto al de tutela del derecho fundamental invocado determina en este caso la incompetencia del orden social para enjuiciar la pretensión de demanda, pues ésta requiere un doble pronunciamiento (si ha existido incumplimiento en materia de prevención de riesgos laborales y si tal incumplimiento ha generado un daño susceptible de ser indemnizado) cuyo enjuiciamiento debe tomar como presupuesto "la competencia exclusiva y excluyente para el conocimiento de la presunta infracción de derechos fundamentales de la funcionaria (y de la indemnización que solicita), derivado de la presunta infracción de la prevención de riesgos laborales, en revisión de actos administrativos adoptados en el seno de procedimientos administrativos, y en directa relación a funcionarios de carrera e interinos, lo que corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo".

El Ministerio Fiscal rechaza ese planteamiento, remitiendo a lo manifestado en su día cuando la juzgadora de instancia dio trámite de alegaciones a las partes procesales para que se pronunciasen sobre la eventual incompetencia del orden social para enjuiciar la pretensión de demanda.

También se opone la letrada de la actora, incidiendo en que en el trámite de alegaciones al que nos hemos referido en el párrafo anterior el Ayuntamiento hoy recurrente sostuvo la tesis contraria a la que ahora defiende, además de lo cual apoya el razonamiento seguido por la juzgadora de instancia con la doctrina contenida en las SSTS de 10/11/21(rec 2001/19) y 17/2/21 (rec 129/20).

Aprecia este Tribunal que la decisión que la juzgadora de instancia sobre su competencia para enjuiciar el presente proceso se encuentra sólidamente razonada y apoyada con la jurisprudencia que cita, dentro de la cual la STS de 5/5/21 (RCUD 1634/19) se refiere específicamente a un supuesto de tutela de derechos fundamentales y prevención de riesgos laborales que afectaba a un funcionario de Policía que reclamaba indemnización por incumplimiento de las normas de prevención, concluyendo con la competencia de la jurisdicción social para su enjuiciamiento.

Añadimos ahora que de igual modo la STS de 11/10/18 (RCUD 2605/16) declaró la competencia de la jurisdicción social para conocer de la demanda presentada por una funcionaria de un Ayuntamiento, indicando: que "... desde nuestra sentencia de 14 de octubre de 2014 (RD 265/2013) la Sala viene manteniendo ( SSTS 9 de marzo de 2015 (RC 119/2014 ), 29 de marzo de 2016 (RC 176/2015 ) y 22 de noviembre de 2017 (RC 230/2016 ) entre otras), la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, ex art. 3-c) de la LJS, para la tutela de los derechos de libertad sindical y de huelga cuando se vean afectados funcionarios o personal estatutario y personal laboral, "salvo en materia de prevención de riesgos laborales en que la competencia del orden social es plena".De donde dedujo esa sentencia para ese proceso que "como de su suplico resulta que se reclaman daños materiales y morales derivados del acoso laboral sufrido con infracción de la normativa de prevención de riesgos laborales, cual se aclara en los Fundamentos de Derecho de la demanda, y no por la violación de otro derecho fundamental concreto pues la demanda, ni en el encabezamiento, ni en su suplico pide la tutela de un derecho fundamental, institución que no menciona salvo para decir que no es exigible la reclamación previa. Consecuentemente, es de aplicar lo dispuesto en el art. 2-e) de la LJS que atribuye la competencia a esta jurisdicción cuando se trata de controlar judicialmente el cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, incluida la reparación de los daños causados por ese concepto".

Tan clara doctrina no requiere mayor detenimiento, pues el art. 178.2 LRJS invocado en recurso en nada la desvirtúa. No estamos en el supuesto de prohibición de acumulación a la acción de tutela de derechos fundamentales otra de distinta naturaleza y prueba evidente es que el art. 183 de la misma Ley establece que "Cuando la sentencia declare la existencia de vulneración, el juez deberá pronunciarse sobre la cuantía de la indemnización que, en su caso, le corresponda a la parte demandante por haber sufrido discriminación u otra lesión de sus derechos fundamentales y libertades públicas, en función tanto del daño moral unido a la vulneración del derecho fundamental, como de los daños y perjuicios adicionales derivados".

Se desestima el primer motivo de recurso.

TERCERO.- El segundo pide suprimir el decimonoveno hecho declarado probado. Se dice al respecto que el contenido de ese apartado del relato fáctico no puede obviar los condicionamientos vinculados a la plaza ocupada por la Sra. Rocío, ya que el nombramiento de ésta detalló su específica adscripción al puesto de Jefe de Unidad del Servicio Administrativo de cultura y turismo y las causas por las que podía ser removida de ese puesto, lo que imposibilitaba su desplazamiento a puesto distinto si no concurrían unas determinadas causas tasadas que no se daban, conforme resulta del art. 10.3 EBEP, o ella aceptaba voluntariamente ese cambio.

Los argumentos que acaban de indicarse no permiten la revisión fáctica que se pretende. Suscitan una cuestión jurídica que, en todo caso, debería plantearse por la vía del examen de derecho aplicado en la sentencia de instancia.

Por otra parte esta solicitud de revisión fáctica vuelve a citar los apartados e) y f) del art. 2 LRJS así como el art. 178.1 del mismo texto legal para plantear de nuevo la incompetencia de jurisdicción social para el examen de la pretensión enjuiciada en este proceso. Nada hay que añadir a lo ya manifestado. Rechazamos la existencia de tales infracciones.

CUARTO.- Se pide a la Sala examinar la aplicación que en la instancia se ha efectuado del art. 14, apdos 1 y 2, de la Ley 31/95, en cuanto de ese precepto se ha deducido un deber de proceder al inmediato traslado de la presunta culpable de la situación de defectuoso funcionamiento del Servicio de Administración, cultura y turismo del Ayuntamiento de Zaragoza y del trastorno de ansiedad que dio lugar a la baja médica de la Sra. Tomasa entre 17/2/22 y 31/5/22, como si tal traslado hubiese sido la única solución posible a dicho problema. Sigue diciendo el recurso que, si estuviéramos ante un procedimiento declarativo de carácter ordinario donde se plantease la legalidad de las resoluciones municipales adoptadas para solucionar el conflicto existente entre los funcionarios de ese Servicio, se hubiese entrado a valorar cuantos informes y actuaciones se desarrollaron por parte de la Administración recurrente, ya que ésta ha tramitado diversos expedientes para solucionarlo e incluso abrió un expediente disciplinario contra la Sra. Rocío, de modo que no se le puede tachar de dejadez en la protección de la salud laboral del personal afectado. Entiende por ello que "las consideraciones acerca de la bondad, error, infracción presunta de derecho o de prevención de riesgos no han sido analizadas porque no son el objeto de la acción ejercitada; son una cuestión previa de revisión jurisdiccional que, en el presente caso al enjuiciar la presunta violación de un derecho constitucional de una funcionaria de carrera, también le corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, si son constitutivas como se insiste, de violación de un derecho fundamental de la funcionaria ex art. 15 CE ".Seguidamente hace mención a un "pacto del personal funcionario municipal"indicando que una norma convencional no prima sobre el estatuto de un funcionario interino nombrado para un concreto puesto de trabajo del que resulta que no se la puede mover a otro puesto distinto si ese funcionario no quiere. Afirma por último que, si hubiera sido posible la separación de la funcionaria interina causante del conflicto de referencia del puesto de trabajo para el que fue contratada, así se hubiese acordado, pero, al no poderlo hacer, hubo que esperar a que ella renunciara a esa plaza.

El informe del Ministerio Fiscal se limita a decir que a tenor de los hechos declarados probados la sentencia de instancia debe ser mantenida.

La letrada de la actora ha presentado escrito de impugnación de recurso alegando que existía en el Servicio de Administración de cultura y turismo un conflicto de personal causado por la funcionaria interina Dª Rocío que dio lugar a diversas quejas determinantes de que el Servicio de Prevención y Salud laboral emitiese informe en 29/11/21 indicando que procedía el cambio de puesto de trabajo de la Sra. Rocío así como se hiciera a ésta una valoración psicofísica para determinar sí era apta para desempeñar el puesto que ocupaba, cosa que no se llevó a cabo. Por su parte Recursos Humanos del Ayuntamiento negó el cambio de puesto de la Sra. Rocío basándose en distintos motivos que carecían de sustento legal, pues el art. 28 del pacto de personal funcionario del Ayuntamiento de Zaragoza (BOP Zaragoza de 25/11/16) contempla el traslado por motivos de salud, sin necesidad de autorización de la persona afectada, al bastar que exista vacante similar a la que se encuentra ocupando. Tales vacantes se dicen existían en este caso (HDP 19) y fueron cubiertas con posterioridad a las quejas sobre la situación existente en Cultura y Turismo por funcionarios interinos. Indica también que la tramitación de un expediente sancionador contra la Sra. Rocío no eximía al Ayuntamiento de su deber de prevención, como tampoco puede entenderse cumplido ese deber por el hecho de haber separado físicamente a dicha funcionaria del resto de personal del Servicio, puesto que mantuvo en éste sus mismas funciones. Así pues, el planteamiento de esta parte procesal apoya la tesis central de la sentencia de instancia, la cual consiste en apreciar que la empresa vulneró la obligación de proteger el derecho a la salud y la integridad física y moral de la actora porque, pese a existir diversos requerimientos del Servicio de Prevención y Salud, según los cuales la Sra. Rocío debía ser separada del Servicio al que estaba adscrita, no los cumplió y de esta forma se generó un daño para la salud de la actora que determinó su baja médica por accidente laboral que debe ser indemnizada.

QUINTO.- En las indicadas alegaciones de recurso hay un extremo que debe abordarse con carácter previo a la determinación de si ha existido o no infracción del deber de prevención que pesa sobre la recurrente respecto al personal a su servicio. Tal extremo no es otro sino el referente a si en este proceso se hubiera podido plantear la adecuación a Derecho de las medidas municipales adoptadas para solucionar el conflicto entre los funcionarios del Servicio de cultura y turismo.

El recurso da a entender que, de haberlo hecho, se hubiese constatado que su actuación fue acorde con el régimen que correspondía a la situación interina de la Sra. Rocío y el puesto para el que fue nombrada como Jefe de la Unidad del citado Servicio.

No compartimos este planteamiento, pues en el fondo suscita los límites de enjuiciamiento de la jurisdicción social en este proceso y, por tanto, el alcance de la prejudicialidad de sus decisiones. Sobre esta cuestión el artículo 86 LRJS regula la prejudicialidad penal y social y el apdo. 4 la prejudicialidad social con cualquier otro orden jurisdiccional, diciendo: "La tramitación de otro procedimiento ante el orden social no dará lugar a la suspensión del proceso salvo en los supuestos previstos en la presente Ley, sin perjuicio de los efectos propios de la litispendencia cuando se aprecie la concurrencia de dicha situación procesal. No obstante, a solicitud de ambas partes, podrá suspenderse el procedimiento hasta que recaiga resolución firme en otro procedimiento distinto, cuando en éste deba resolverse la que constituya objeto principal del primer proceso".

Ha destacado la STS de 5/6/05 (RCUD. 1838/04) que esa regulación implica la absoluta independencia de enjuiciamiento por parte del orden jurisdiccional social y los restantes órdenes jurisdiccionales, salvo en el caso de la falsedad documental, de manera que el juez laboral deberá resolver esas otras cuestiones jurisdiccionales distintas al orden social (salvo la falsedad documental) sin suspender el trámite del procedimiento.

Lo que quiere decir que la Administración hoy recurrente podía haber planteado ante esta Sala la normativa administrativa que apoyase su tesis según la cual no era posible el cambio de la Sra. Rocío del puesto que tenía asignado. Por mucho que indique que había informes internos del Ayuntamiento que así lo mantenían, no por ello cabe entender que se haya planteado formalmente en recurso el estudio de fondo de tal posición ni la posible confrontación de la normativa administrativa aplicable con el ahora citado "pacto de personal funcionario municipal",que en la sentencia de instancia no se cita, y menos todavía cabe admitir que los órganos judiciales estén vinculados por unos informes administrativos internos del Organismo recurrente.

En definitiva, igual que cuando se revisa ante el orden jurisdiccional social la imposición de una sanción a una empresa por incumplir sus deberes de prevención laboral hay que examinar la normativa administrativa que se refiere a ese posible incumplimiento, así también en este caso se podían haber examinado los eventuales obstáculos legales que impedían la aplicación de la medida de seguridad laboral que se considera incumplida y esto no se ha planteado en recurso.

SEXTO.- El incumplimiento atribuido al Ayuntamiento de Zaragoza consiste en no haber procedido a la separación física y funcional de la Sra. Rocío del resto del personal que integraba el Servicio de cultura y turismo, pese a tener constancia de que aquella funcionaria mantenía un estilo de mando, actitudes y comportamientos que habían enrarecido el ambiente hasta el punto de que en 16/3/22 el Servicio de Prevención advirtió que la situación era insostenible y había terminado por ocasionar daños a la salud de algunas trabajadoras que les habían llevado a procesos de baja médica, concluyendo que "el conflicto no se solucionará mientras exista algún tipo de relación profesional entre las partes implicadas"(HDP 12).

No obstante, la situación se mantuvo hasta 10/12/23, lo que quiere decir que entre 7/12/21, fecha de la primera denuncia presentada ante la oficina de recursos humanos del Ayuntamiento de Zaragoza (HDP 7º) hasta aquel momento, transcurrieron dos años en esa situación que atentaba contra la salud laboral del personal del Servicio.

No estamos diciendo que el Ayuntamiento permaneciera indiferente ante el problema surgido, porque ante este Tribunal se han planteado otros supuestos que de alguna manera permiten ver las dificultades que puede suscitar en algunos casos la prevención de los daños psicológicos y físicos al servicio de las Administraciones (caso de la sentencia de este Tribunal de 30/10/23, rec. 622/23), pero se trata de ver si esas dificultades han tenido carácter tan imperioso que realmente hacían inviable el establecimiento de medidas de protección eficientes. En este caso tal imposibilidad no existía, a tenor de cuanto india el decimonoveno hecho declarado probado.

Además, con independencia de lo anterior, no podemos desconocer la normativa establecida en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, por medio de la cual se intentó reducir la temporalidad en el empleo público, mal endémico del sector, consecuencia de una serie de circunstancias entre las cuales, como admitió la exposición de motivos de dicha ley, la constatación de que "no siempre existe una práctica asentada de convocatoria periódica y sistemática, preferentemente con carácter anual, de las plazas vacantes, para su provisión definitiva".El art. 1. de esta ley modificó el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, dando nueva redacción a su art. 10, cuyo apartado 4 pasó a disponer que en el supuesto de funcionario interino por vacante las plazas ocupadas por ellos "deberán ser objeto de cobertura mediante cualquiera de los mecanismos de provisión o movilidad previstos en la normativa de cada Administración Pública".Y añadió: "No obstante, transcurridos tres años desde el nombramiento del personal funcionario interino se producirá el fin de la relación de interinidad, y la vacante solo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino".Cierto es que a continuación se estableció una excepción a ese mandato ("el personal funcionario interino podrá permanecer en la plaza que ocupe temporalmente, siempre que se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo de los tres años, a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario interino y sea resuelta conforme a los plazos establecidos en el artículo 70 del TREBEP . En este supuesto podrá permanecer hasta la resolución de la convocatoria, sin que su cese dé lugar a compensación económica").

Pues bien, en el caso presente no tenemos constancia cierta de cuándo inició su relación funcionarial interina la Sra. Rocío, pero sí sabemos (HDP 5º) que en 29/11/21 fue alta tras un periodo de baja médica de larga duración, lo que quiere decir que hacía tiempo que había comenzado su interinidad, por lo que cabe considerar que, caso de haber transcurrido 3 años, se hubiera puesto fin a esa relación de interinidad y, al margen ya del terreno de las hipótesis, como auténtica realidad, que se hubiera puesto en práctica algún el sistema de provisión de su plaza para dotarla de titular que pusiera fin a esa interinidad, y nada de esto consta que se hiciera, con la consiguiente prolongación de una situación que se sabía insostenible.

SÉPTIMO.- Por esta razón entran en juego en este caso las previsiones de la Ley 31/1995 de 8 de noviembre, de Prevención de riesgos laborales, donde se establece:

-Artículo 4. 7º.c)

"A efectos de la presente Ley y de las normas que la desarrollen:

7.º Se entenderá como «condición de trabajo» cualquier característica del mismo que pueda tener una influencia significativa en la generación de riesgos para la seguridad y la salud del trabajador. Quedan específicamente incluidas en esta definición:

c) Todas aquellas otras características del trabajo, incluidas las relativas a su organización y ordenación, que influyan en la magnitud de los riesgos a que esté expuesto el trabajador".

-Art. 14.1

"Derecho a la protección frente a los riesgos laborales.

1. Los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.

El citado derecho supone la existencia de un correlativo deber del empresario de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales.

Este deber de protección constituye, igualmente, un deber de las Administraciones públicas respecto del personal a su servicio

(...)"..

Fijadas estas bases normativas, poco cabe dudar, considerados los hechos probados, entre los cuales que la actora de este proceso permaneció en incapacidad temporal entre 17/2/22 y 31/5/22 por diagnóstico de trastorno de ansiedad calificado por el INSS como derivado de causa profesional, lo que revela el daño causado por la falta de cumplimiento del indicado deber de prevención.

OCTAVO.- Nada más cabe añadir respecto la lesión del art. 15 CE y al importe de la indemnización fijada en la instancia puesto que el recurso nada plantea al respecto.

Se confirma la resolución recurrida.

NOVENO.- Se acuerda el mantenimiento de la garantía prestada para recurrir, a la que se dará el destino oportuno cuando la presente sentencia sea firme.

La parte recurrente debe abonar las costas de la letrada que procedió a impugnar su recurso, las cuales se fijan en 800 euros.

En atención a lo expuesto,