Sentencia Social 759/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 264/2023 de 10 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Cuestión planteada, la sentencia recurrida y el recurso de casación.

1.La cuestión planteada en el presente recurso consiste en determinar si opera el silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de inscripción y registro del Plan de Igualdad de la empresa PharmaMar, SA.

2.Los datos esenciales para la resolución del recurso son los siguientes:

a) La empresa solicitó la inscripción del Plan de Igualdad presentado el 22 de abril de 2022 en el Registro y Deposito de Convenios Colectivos, Acuerdos Colectivos de Trabajo y Planes de Igualdad como plan de igualdad acordado con los representantes de los trabajadores.

b) La Dirección General de Trabajo comunicó el 31 de agosto de 2022 que era necesario aportar el acta de constitución de la comisión del Plan de Igualdad y las partes que lo suscribieron.

La empresa presentó escrito acreditando el requerimiento realizado a los sindicatos el 22 de marzo de 2022 que no contestaron.

Se hizo un nuevo requerimiento para que aportaran los documentos que ya se dijo que no se tenían, como es la constitución de la comisión negociadora en el plazo de 10 días.

Se recurrió en alzada el día 2 de diciembre de 2022 y no se dictó resolución expresa hasta 8 de junio de 2023 denegando la inscripción porque el Real Decreto 901/2020 no reconoce validez a un plan de igualdad suscrito por una comisión ad hocy porque no puede inscribirse un plan de igualdad a la espera de que se consiga la participación de los sindicatos.

c) La empresa no tiene representantes de los trabajadores.

d) La empresa envió en el mes de marzo del año 2022, a los sindicatos CCOO, UGT, Fesmcugt, Confederación Intersindical Gallega, correos comunicando la intención de la empresa de iniciar negociaciones del diagnóstico de situación del Plan de igualdad.

No consta contestación de los sindicatos.

3.La sentencia recurrida la dictó el TSJ de Madrid con el número 582/2023, de 23 de junio (procedimiento 369/2023).

Remitiéndose y reproduciendo su anterior sentencia 533/2022, de 30 de septiembre (procedimiento 437/2022), el Tribunal argumentó que, al haber transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud de inscripción del Plan de Igualdad, operó el silencio administrativo positivo y la resolución de la Administración pública sólo podía haber sido estimatoria. El TSJ sostuvo que la resolución desestimatoria dictada por la autoridad laboral era contra legem(contraria a la ley) por lo que admitió la solicitud de inscripción y registro del Plan de Igualdad.

4.Contra la anterior sentencia recurre en casación el Abogado del Estado con un único motivo en el que denuncia la infracción de los arts. 24.1.2º y 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) , en relación con los arts. 45 y 46 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (en adelante LOI) .

Argumenta, en síntesis, que en este litigio no opera el silencio positivo, máxime cuando se obtiene un resultado contrario al ordenamiento jurídico. Rechaza el argumento de la sentencia recurrida de que no se han atribuido facultades de servicio público a las empresas que han de elaborar e implantar el plan de igualdad, porque -argumenta recurso- los arts. 45 y 46 de la LOI determinan lo contrario.

5.PharmaMar presentó escrito de impugnación del recurso en el que solicita su desestimación. El Ministerio Fiscal informó en contra de la estimación del recurso.

SEGUNDO. La alegada transferencia de facultades del servicio público.

1.La cuestión planteada en el presente recurso ha sido examinada y resuelta por la STS (Pleno) 543/2024, de 11 de abril (rec. 258/2022), reiterada y aplicada por las SSTS 1285/2024, de 20 de noviembre (rec. 236/2023); 1291/2024, de 20 de noviembre (rec. 26/2024); 1292/2024, de 20 de noviembre (rec. 29/2024); 1295/2024, de 20 de noviembre (rec. 63/2024); 1357/2024, de 20 de diciembre (rec. 265/2023); 1361/2024, de 20 de diciembre (rec. 88/2024); y 528/2025, de 3 de junio (rec. 241/2023).

La STS (Pleno) 543/2024, de 11 de abril (rec. 258/2022), confirma la sentencia de la Sala de lo Social del TSJ de Madrid 533/2022, de 30 de septiembre (procedimiento 437/2022). Esta sentencia del TSJ de Madrid es la que reproduce y en la que se apoya la sentencia del TSJ de Madrid recurrida en el presente recurso.

Razones de seguridad jurídica y de igualdad en aplicación de la ley conducen a aplicar la doctrina que hemos citado de esta Sala IV al presente caso.

Se reproduce a continuación la STS (Pleno) 543/2024, de 11 de abril (rec. 258/2022).

2.En primer lugar, debemos examinar el argumento de la parte recurrente relativo a que no opera el silencio administrativo positivo porque se han transferido facultades del servicio público.

El art. 46.4 y 5 de la LOI dispone:

«4. Se crea un Registro de Planes de Igualdad de las Empresas, como parte de los Registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependientes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas.

5. Las empresas están obligadas a inscribir sus planes de igualdad en el citado registro».

3.El art. 24.1 de la LPAC establece:

«Art. 24. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas [...]».

4.Las sentencias de la Sala Contencioso-administrativa del TS 1247/2023 de 11 de octubre, (recurso 3260/2022) y 1274/2023, de 17 de octubre (recurso 5577/2022) argumentan:

a) El art. 24.1 de la LPAC «establece una excepción a una regla general del efecto positivo del silencio, que no puede ser interpretada en términos amplios o extensivos.»

b) «El servicio público se ha venido considerando como una forma de intervención de los poderes públicos que se caracteriza porque éstos asumen la titularidad de una actividad, siendo una nota característica de esta noción en su versión estricta (o subjetiva) que la Administración Pública es titular de la actividad».

La Sala Contencioso-administrativa del TS aplicó el silencio administrativo positivo a las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, en concreto respecto de la solicitud de cierre de las plantas de ciclo combinado, porque consideró que no se trataba de un servicio público excluido del silencio administrativo positivo por el art. 24.1 de la LPAC.

5.El art. 46.5 de la LOI obliga a PharmaMar a inscribir su Plan de Igualdad en el Registro de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependiente de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (actual Ministerio de Trabajo y Economía Social).

El art. 24.1 de la LPAC exceptúa del silencio administrativo positivo a los procedimientos «cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público». Esta excepción a la regla general del efecto positivo del silencio no puede interpretarse extensivamente.

6.Debemos concluir que, cuando el art. 45 de la LOI atribuye a las empresas elaborar y aplicar los planes de igualdad, no está transfiriendo a dichas empresas unas facultades relativas al servicio público. PharmaMar es una empresa privada que está obligada a elaborar y aplicar un plan de igualdad con la finalidad de evitar la discriminación laboral entre mujeres y hombres. Pero la elaboración de su plan de igualdad no supone que el Estado haya transferido una facultad del servicio público a esa empresa.

En consecuencia, opera el silencio administrativo positivo.

TERCERO. El alegado resultado contrario al ordenamiento jurídico.

1.A continuación, debemos examinar el argumento de la parte recurrente relativo a que no puede aplicarse el silencio administrativo positivo cuando de él se obtiene un resultado contrario al ordenamiento jurídico.

2.El art. 24.3.a) de la LPAC establece:

«Art. 24. 3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.».

3.La Sala Social del TS ha declarado que el silencio administrativo positivo impide que posteriormente se dicte una resolución expresa denegatoria en los supuestos siguientes:

A) Concurrencia de fuerza mayor en un ERTE durante el estado de alarma causado por la COVID-19: sentencias de la Sala Social del TS 83/2021, de 25 de enero (rcud 125/2020, Pleno); 577/2022, de 23 de junio (rcud 1014/2021, Pleno); y 68/2024, de 17 de enero (rcud 2249/2021), entre otras.

La última de las citadas explica que «[l]a existencia de fuerza mayor se constató por silencio administrativo positivo, no pudiendo por tanto la Administración dictar eficazmente, con posterioridad al transcurso del citado plazo, una resolución expresa que contravenga lo estimado por silencio administrativo positivo, pues ya se había producido el acto presunto estimatorio».

B) Responsabilidad prestacional del FOGASA: sentencias de la Sala Social del TS 585/2022, de 28 de junio (rcud 2069/2019); 481/2023, de 5 de julio (rcud 3596/2020); y 573/2023, de 20 de septiembre (rcud 2763/2020), entre otras muchas.

La última de las citadas sentencias examinó el alcance del silencio administrativo positivo cuando su aplicación conlleva que el FOGASA asuma una responsabilidad que excede de los límites establecidos normativamente en un supuesto en el que la solicitud prestacional no contenía cantidad concreta. Esta Sala sentó la doctrina siguiente:

a) El silencio positivo administrativo no es «un instituto jurídico formal, sino la garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado».

b) Una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto. Para revisar y dejar sin efecto un acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los correspondientes procedimientos de revisión o instar la declaración de lesividad.

c) La doctrina constitucional ( sentencia del TC 52/2014, de 10 de abril) explica que la norma legal que aplica el juego del silencio no está en conexión directa con la legitimidad de la solicitud del interesado, sino que aparece como la consecuencia directa del incumplimiento de la obligación legal de la Administración pública de resolver expresamente dentro del plazo máximo.

d) Ello no significa que, como regla general, puedan obtenerse prestaciones del FOGASA superiores o no previstas en la normativa vigente. Para que esas prestaciones puedan dejarse sin efecto «la propia ley ha previsto que tal operación únicamente puede efectuarse a través de los procedimientos revisorios previstos en las normas legales».

e) Aunque al cumplimentar el impreso de solicitud no se haya concretado la cantidad, si aparece con claridad cuál era la cantidad reclamada al FOGASA, constando en el expediente administrativo los documentos procesales acreditativos de dichas deudas, la falta de concreción de la cantidad reclamada no puede erigirse en obstáculo insalvable para su reclamación, debiendo desplegar sus efectos el silencio administrativo positivo.

4.PharmaMar solicitó a la autoridad laboral la inscripción del Plan de Igualdad presentado el 22 de abril de 2022.

La Dirección General de Trabajo comunicó el 31 de agosto de 2022 que era necesario aportar el acta de constitución de la comisión del Plan de Igualdad y las partes que lo suscribieron. La empresa presento escrito acreditando el requerimiento realizado a los sindicatos el 22 de marzo de 2022 que no contestaron. Se hizo un nuevo requerimiento para que aportaran los documentos que ya se dijo que no se tenían, como es la constitución de la comisión negociadora en el plazo de 10 días.

Se recurrió en alzada el día 2 de diciembre de 2022 y no se dictó resolución expresa hasta 8 de junio de 2023 denegando la inscripción.

5.Cuando se dictó la resolución expresa denegatoria, había transcurrido el plazo de tres meses establecido por el art. 24.1 de la LPAC, por lo que la solicitud de inscripción debe considerarse estimada por silencio administrativo positivo.

De conformidad con la citada doctrina jurisprudencial, el silencio administrativo positivo impide que posteriormente se dicte una resolución administrativa expresa denegatoria que contravenga lo estimado por silencio administrativo positivo.

Se trata de una garantía cuya finalidad es impedir que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente sus funciones. Su operatividad impide que la Administración pueda efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto. Solo puede revisar el acto presunto mediante los correspondientes procedimientos revisorios. En consecuencia, la resolución administrativa desestimatoria extemporánea carece de eficacia jurídica.

CUARTO. La desestimación del recurso de casación.

1.De acuerdo con lo razonado y de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, procede desestimar el recurso de casación y confirmar y declarar la firmeza de la sentencia recurrida.

2.Procede imponer costas a la parte recurrente en la cuantía de 1.500 euros ( artículo 235.1 LRJS) .