Sentencia Social 782/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 237/2023 de 17 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Cuestión planteada, la sentencia recurrida y el recurso de casación.

1.La cuestión planteada en el presente recurso consiste en determinar si opera el silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de inscripción y registro del Plan de Igualdad del Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España.

2.Los datos esenciales para la resolución del recurso son los siguientes:

a) El Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España cuenta con una plantilla de 52 trabajadores distribuida en varios centros repartidos por el territorio estatal, de los que solo el ubicado en la ciudad de Madrid cuenta con representantes unitarios del personal.

b) Mediante escritos de 11 de noviembre de 2021 el Director General del Instituto se dirigió a UGT y CCOO como sindicatos más representativos del sector a fin de comunicarles su interés en negociar el Plan de Igualdad y de instarles para que les informasen de su interés en participar en el proceso ocupando el asiento que a cada central le correspondía, sin que las centrales sindicales respondieran a la invitación cursada.

c) Con fecha 11 de marzo de 2022 se constituyó la comisión negociadora del Plan de Igualdad de la empresa, formando parte del banco social los representantes unitarios del centro de trabajo de Madrid y en la reunión celebrada el 30 de ese mismo mes se aprobó dicho Plan, que el 5 de abril fue remitido a la Dirección General de Trabajo a efectos de su registro.

d) El 18 de agosto de 2022 el Subdirector General de Relaciones Laborales requirió al Instituto para que intimara nuevamente a las centrales sindicales legitimadas a fin de que formasen parte de la comisión negociadora con la advertencia de que en la forma en que había sido aprobado el Plan no podría ser inscrito en el registro telemático del RegCon.

e) En fecha 16 de septiembre de 2022 el Instituto presentó escrito de alegaciones con el objeto de que se tuviese constituida correctamente la comisión negociadora y se acordase el registro del Plan de Igualdad, al que la Subdirección General dio respuesta el 23 del siguiente mes en términos similares al previo, presentando el Instituto escrito de réplica, en el que reiteró su petición.

f) Mediante resolución de 26 de octubre de 2022 la Subdirección General de Relaciones Laboral desestimó la inscripción del Plan de Igualdad presentado, decisión contra la que el Instituto interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por resolución de la Ministra de Trabajo y Economía Social datada el 31 de mayo de 2023.

3.La sentencia recurrida la dictó el TSJ de Madrid con el número 749/2023, de 25 de julio (procedimiento 306/2023).

La sentencia constata que el Instituto solicitó el registro del plan de igualdad el 5 de abril de 2022 y la primera comunicación de la Subdirección General de Relaciones Laborales se produjo el 18 de agosto de 2022, sin que en ese intervalo se produjese ninguna actividad por parte de la Administración, lo que comporta que el registro debe considerarse aprobado por silencio administrativo positivo.

La sentencia recurrida cita anteriores precedentes de la sala de Madrid y rechaza el planteamiento de la Abogacía del Estado en el sentido de que se hayan transferido al Instituto facultades relativas al servicio público y que sería contra legemla aplicación del silencio administrativo positivo.

Adicionalmente, la sentencia recurrida afirma que existía una situación excepcional de bloqueo negocial que obliga a dar validez al plan de igualdad negociado con los órganos de representación de los centros que cuentan con dicha representación.

4.Contra la anterior sentencia recurre en casación el Abogado del Estado con dos motivos.

En el primero denuncia la infracción de los arts. 24.1.2º y 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) , en relación con los arts. 45 y 46 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (en adelante LOI) . El segundo motivo del recurso denuncia la infracción del artículo 5.3 y otros preceptos del Real Decreto 901/2020.

El recurso argumenta, en síntesis, que en este litigio no opera el silencio positivo, máxime cuando se obtiene un resultado contrario al ordenamiento jurídico. Rechaza el argumento de la sentencia recurrida de que no se han atribuido facultades de servicio público a las empresas que han de elaborar e implantar el plan de igualdad, porque -argumenta recurso- los arts. 45 y 46 de la LOI determinan lo contrario.

5.El Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España presentó escrito de impugnación del recurso en el que solicita su desestimación. El Ministerio Fiscal informó en contra de la estimación del recurso.

SEGUNDO. La alegada transferencia de facultades del servicio público.

1.La cuestión planteada en el presente recurso ha sido examinada y resuelta por la STS (Pleno) 543/2024, de 11 de abril (rec. 258/2022), reiterada y aplicada por las SSTS 1285/2024, de 20 de noviembre (rec. 236/2023); 1291/2024, de 20 de noviembre (rec. 26/2024); 1292/2024, de 20 de noviembre (rec. 29/2024); 1295/2024, de 20 de noviembre (rec. 63/2024); 1357/2024, de 20 de diciembre (rec. 265/2023); 1361/2024, de 20 de diciembre (rec. 88/2024); y 528/2025, de 3 de junio (rec. 241/2023).

La STS (Pleno) 543/2024, de 11 de abril (rec. 258/2022), confirma la sentencia de la Sala de lo Social del TSJ de Madrid 533/2022, de 30 de septiembre (procedimiento 437/2022). Esta sentencia del TSJ de Madrid es expresamente citada como precedente por la sentencia recurrida en el presente recurso.

Razones de seguridad jurídica y de igualdad en aplicación de la ley conducen a aplicar la doctrina que hemos citado de esta Sala IV al presente caso.

Se reproduce a continuación la STS (Pleno) 543/2024, de 11 de abril (rec. 258/2022).

2.En primer lugar, debemos examinar el argumento de la parte recurrente relativo a que no opera el silencio administrativo positivo porque se han transferido facultades del servicio público.

El art. 46.4 y 5 de la LOI dispone:

«4. Se crea un Registro de Planes de Igualdad de las Empresas, como parte de los Registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependientes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas.

5. Las empresas están obligadas a inscribir sus planes de igualdad en el citado registro».

3.El art. 24.1 de la LPAC establece:

«Art. 24. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas [...]».

4.Las sentencias de la Sala Contencioso-administrativa del TS 1247/2023 de 11 de octubre, (recurso 3260/2022) y 1274/2023, de 17 de octubre (recurso 5577/2022) argumentan:

a) El art. 24.1 de la LPAC «establece una excepción a una regla general del efecto positivo del silencio, que no puede ser interpretada en términos amplios o extensivos.»

b) «El servicio público se ha venido considerando como una forma de intervención de los poderes públicos que se caracteriza porque éstos asumen la titularidad de una actividad, siendo una nota característica de esta noción en su versión estricta (o subjetiva) que la Administración Pública es titular de la actividad».

La Sala Contencioso-administrativa del TS aplicó el silencio administrativo positivo a las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, en concreto respecto de la solicitud de cierre de las plantas de ciclo combinado, porque consideró que no se trataba de un servicio público excluido del silencio administrativo positivo por el art. 24.1 de la LPAC.

5.El art. 46.5 de la LOI obliga al Instituto de Censores Jurados de España a inscribir su Plan de Igualdad en el Registro de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependiente de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (actual Ministerio de Trabajo y Economía Social).

El art. 24.1 de la LPAC exceptúa del silencio administrativo positivo a los procedimientos «cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público». Esta excepción a la regla general del efecto positivo del silencio no puede interpretarse extensivamente.

6.Debemos concluir que, cuando el art. 45 de la LOI atribuye a las empresas elaborar y aplicar los planes de igualdad, no está transfiriendo a dichas empresas unas facultades relativas al servicio público. El Instituto de Censores Jurados de España está obligado a elaborar y aplicar un plan de igualdad con la finalidad de evitar la discriminación laboral entre mujeres y hombres. Pero la elaboración de su plan de igualdad no supone que el Estado haya transferido una facultad del servicio público a ese Instituto.

En consecuencia, opera el silencio administrativo positivo.

TERCERO. El alegado resultado contrario al ordenamiento jurídico.

1.A continuación, debemos examinar el argumento de la parte recurrente relativo a que no puede aplicarse el silencio administrativo positivo cuando de él se obtiene un resultado contrario al ordenamiento jurídico.

2.El art. 24.3.a) de la LPAC establece:

«Art. 24. 3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.».

3.La Sala Social del TS ha declarado que el silencio administrativo positivo impide que posteriormente se dicte una resolución expresa denegatoria en los supuestos siguientes:

A) Concurrencia de fuerza mayor en un ERTE durante el estado de alarma causado por la COVID-19: sentencias de la Sala Social del TS 83/2021, de 25 de enero (rcud 125/2020, Pleno); 577/2022, de 23 de junio (rcud 1014/2021, Pleno); y 68/2024, de 17 de enero (rcud 2249/2021), entre otras.

La última de las citadas explica que «[l]a existencia de fuerza mayor se constató por silencio administrativo positivo, no pudiendo por tanto la Administración dictar eficazmente, con posterioridad al transcurso del citado plazo, una resolución expresa que contravenga lo estimado por silencio administrativo positivo, pues ya se había producido el acto presunto estimatorio».

B) Responsabilidad prestacional del FOGASA: sentencias de la Sala Social del TS 585/2022, de 28 de junio (rcud 2069/2019); 481/2023, de 5 de julio (rcud 3596/2020); y 573/2023, de 20 de septiembre (rcud 2763/2020), entre otras muchas.

La última de las citadas sentencias examinó el alcance del silencio administrativo positivo cuando su aplicación conlleva que el FOGASA asuma una responsabilidad que excede de los límites establecidos normativamente en un supuesto en el que la solicitud prestacional no contenía cantidad concreta. Esta Sala sentó la doctrina siguiente:

a) El silencio positivo administrativo no es «un instituto jurídico formal, sino la garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado».

b) Una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto. Para revisar y dejar sin efecto un acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los correspondientes procedimientos de revisión o instar la declaración de lesividad.

c) La doctrina constitucional ( sentencia del TC 52/2014, de 10 de abril) explica que la norma legal que aplica el juego del silencio no está en conexión directa con la legitimidad de la solicitud del interesado, sino que aparece como la consecuencia directa del incumplimiento de la obligación legal de la Administración pública de resolver expresamente dentro del plazo máximo.

d) Ello no significa que, como regla general, puedan obtenerse prestaciones del FOGASA superiores o no previstas en la normativa vigente. Para que esas prestaciones puedan dejarse sin efecto «la propia ley ha previsto que tal operación únicamente puede efectuarse a través de los procedimientos revisorios previstos en las normas legales».

e) Aunque al cumplimentar el impreso de solicitud no se haya concretado la cantidad, si aparece con claridad cuál era la cantidad reclamada al FOGASA, constando en el expediente administrativo los documentos procesales acreditativos de dichas deudas, la falta de concreción de la cantidad reclamada no puede erigirse en obstáculo insalvable para su reclamación, debiendo desplegar sus efectos el silencio administrativo positivo.

4.El Instituto de Censores Jurados de España solicitó a la autoridad laboral la inscripción del Plan de Igualdad presentado el 5 de abril de 2022.

La Subdirección General de Relaciones Laborales requirió el 18 de agosto de 2022 al Instituto para que intimara nuevamente a las centrales sindicales legitimadas a fin de que formasen parte de la comisión negociadora con la advertencia de que en la forma en que había sido aprobado el Plan no podría ser inscrito en el registro telemático del RegCon. En fecha 16 de septiembre de 2022 el Instituto presentó escrito de alegaciones con el objeto de que se tuviese constituida correctamente la comisión negociadora y se acordase el registro del Plan de Igualdad, al que la Subdirección General dio respuesta el 23 del siguiente mes en términos similares al previo, presentando el Instituto escrito de réplica, en el que reiteró su petición. Mediante resolución de 26 de octubre de 2022 la Subdirección General de Relaciones Laboral desestimó la inscripción del Plan de Igualdad presentado, decisión contra la que el Instituto interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por resolución de la Ministra de Trabajo y Economía Social datada el 31 de mayo de 2023.

5.En el presente supuesto, había transcurrido el plazo de tres meses establecido por el art. 24.1 de la LPAC, por lo que la solicitud de inscripción debe considerarse estimada por silencio administrativo positivo.

De conformidad con la citada doctrina jurisprudencial, el silencio administrativo positivo impide que posteriormente se dicte una resolución administrativa expresa denegatoria que contravenga lo estimado por silencio administrativo positivo.

Se trata de una garantía cuya finalidad es impedir que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente sus funciones. Su operatividad impide que la Administración pueda efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto. Solo puede revisar el acto presunto mediante los correspondientes procedimientos revisorios. En consecuencia, la resolución administrativa desestimatoria extemporánea carece de eficacia jurídica.

6.Finalmente, por lo que se refiere a la infracción del artículo 5.3 del Real Decreto 901/2020 que se denuncia en el segundo motivo del recurso, la STS (Pleno) 545/2024, de 11 de abril (rec. 123/2023), reiterada por otras sentencias posteriores, ha declarado, sin que proceda realizar ahora mayores precisiones, que la incomparecencia sindical a la hora de constituir la comisión negociadora prevista en aquel precepto no puede impedir el registro del plan.

A esta negativa sindical a constituir la comisión negociadora del artículo 5.3 del Real Decreto 901/2020 hace expresa referencia la sentencia recurrida, con cita de anteriores precedentes, por lo que no se le puede reprochar infracción alguna del mencionado precepto reglamentario. Concretamente, la sentencia recurrida cita y se apoya en la anterior sentencia de la sala de Madrid de 24 de febrero de 2023 (autos 1360/2022). Y es precisamente esta ultima sentencia la que es confirmada y declarada firme por la STS (Pleno) 545/2024, de 11 de abril (rec. 123/2023).

CUARTO. La desestimación del recurso de casación.

1.De acuerdo con lo razonado y de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, procede desestimar el recurso de casación y confirmar y declarar la firmeza de la sentencia recurrida.

2.Procede imponer costas a la parte recurrente en la cuantía de 1.500 euros ( artículo 235.1 LRJS) .