Sentencia Social 436/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 2/2023 de 20 de mayo del 2025

PRIMERO.- 1.En cumplimiento del art. 97.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social debe indicarse que los hechos probados se basan en el acta de la ITSS, que relata los hechos que los funcionarios actuantes percibieron con sus propios sentidos en la visita de inspección al centro de trabajo de la empresa demandante, así como sus actuaciones posteriores a dicha visita. La prueba practicada no ha desvirtuado la presunción de certeza de esa acta.

2.La sentencia de la Sala Social del TS 1140/2024, de 17 de septiembre (rec. 2669/2021) sistematiza la presunción de certeza de las actas de la ITSS:

«La presunción de certeza atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización, que en principio, debe reconocerse al Inspector actuante [...] (es) perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , ya que los citados preceptos se limitan a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario [...] limitando la presunción de certeza a solo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma [...] tal presunción no excluya un control jurisdiccional de los medios empleados por el Inspector [...] exigiéndose, asimismo, que el contenido de las actas, ya sean de infracción o de liquidación, determinen las "circunstancias del caso" y los "datos" que hayan servido para su elaboración [...] no se reconoce la presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas».

3.En el acta de inspección consta que, cuando los trabajadores vieron a los funcionarios, 22 empleados salieron corriendo. En la demanda rectora de esta litis se afirma que solo salieron corriendo 12 trabajadores, que Dª Gabriela no hacía labores de encargada-manijera, que esa persona no tuvo una conducta obstruccionista y que los agentes de la Guardia Civil les pararon los pies a los inspectores porque se estaban pasando.

4.En este pleito se ha practicado prueba testifical, a cargo de dos agentes de la Benemérita y del asesor de la empresa: D Pedro Antonio, así como prueba documental, consistente en el expediente administrativo.

A) Respecto de la prueba testifical, propuesta por la parte actora para desvirtuar la presunción de certeza del acta de inspección, uno de los agentes de la Guardia Civil manifestó que identificaron a ocho personas en el centro de trabajo. La parte actora le preguntó si salieron corriendo 11 personas y contestó: «no, no, ahí había más de 11 personas». Declaró que, cuando esas personas salieron corriendo, quedaron vacíos 20 o 22 carros. Ninguno de los agentes respaldó el relato de hechos contenido en el escrito de demanda.

El otro testigo, D. Pedro Antonio, es asesor de la empresa demandante y no presenció los hechos que han motivado la sanción porque no estaba presente en la finca cuando se realizó la visita de inspección, lo que impide que su declaración desvirtúe la presunción de certeza del acta de la ITSS.

Esta Sala debe concluir que la prueba testifical evacuada en este pleito no ha desvirtuado la presunción de certeza del acta de la ITSS. Al contrario, un agente de la Guardia Civil negó que solo hubieran salido corriendo 11 personas y manifestó que quedaron vacíos 20 o 22 carros, lo que concuerda con los datos que constan en el acta.

B) La prueba documental, consistente en el expediente administrativo, tampoco ha desvirtuado la presunción de certeza de dicha acta, por lo que el relato histórico se sustenta en la mentada acta de la ITSS.

SEGUNDO.- 1.La demanda rectora de la presente litis impugna el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 11 de abril de 2023 que confirmó el acta de infracción de la ITSS de fecha 27 de octubre de 2022 en la que proponía la imposición de una sanción de 225.018 euros a la empresa Fres Los Príncipes SLU por la infracción muy grave en grado máximo consistente en obstrucción a la labor inspectora del art. 50.4.a) de la LISOS en relación con el art. 18.1.b) y con el art. 14.4 de la Ley 23/2015.

La parte demandante alegó:

a) La prescripción/caducidad del expediente administrativo porque la visita de inspección fue el día 24 de mayo de 2022 y el acta de infracción se notificó el 15 de noviembre de 2022, por lo que había transcurrido el plazo máximo de cinco meses.

b) La disconformidad con la resolución administrativa porque la plantilla de esta empresa no eran 30 trabajadores sino 20, de los que 17 trabajadores estaban de alta en la Seguridad Social. No salieron corriendo 22 trabajadores sino solo 12. De ellos, 9 trabajadores estaban de alta en la Seguridad Social.

c) El acta de la ITSS no recoge la verdadera conducta de Dª Gabriela y D Pedro Antonio, quienes colaboraron con la ITSS, por lo que no existió obstrucción a la labor inspectora.

d) No cabe imponer la sanción en el grado máximo porque no concurren los criterios relativos al fraude, perjuicio causado y número de trabajadores afectados. Subsidiariamente solicita que la sanción se imponga en su grado mínimo y se imponga una multa de 12.001 euros.

Las alegaciones segunda y tercera reflejan la discrepancia del demandante con los hechos descritos en el acta de la ITSS. Hemos explicado que la prueba testifical y documental practicada en este pleito no ha desvirtuado la presunción de certeza de dicha acta, lo que obliga a desestimar esos argumentos.

2.En el escrito de contestación a la demanda presentado por el Abogado del Estado se niega la caducidad del expediente administrativo y se argumenta que el acto recurrido es conforme a derecho.

TERCERO.- 1.En primer lugar, debemos examinar la alegación de la parte actora relativa a que ha transcurrido el plazo máximo de la actividad inspectora previa. Tenemos que distinguir:

a) Actividad inspectora previa

Se refiere a las actuaciones de la ITSS realizadas antes de levantar el acta de infracción. El art. 8.1 del Real Decreto 928/1998 la define: «Se entiende por actividad inspectora previa al procedimiento sancionador, a los efectos del presente Reglamento, el conjunto de actuaciones realizadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social destinadas a comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social.»

El art. 21.4 de la Ley 23/2015 establece un plazo máximo de las actuaciones comprobatorias de nueve meses que solo se puede interrumpir durante cinco meses, salvo excepciones:

«Las actuaciones comprobatorias no se dilatarán por espacio de más de nueve meses salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo. No obstante, podrá ampliarse, con el alcance y requisitos establecidos reglamentariamente, por otro periodo que no excederá de nueve meses, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias [...]

Asimismo, no se podrán interrumpir por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes, o cuando se constate la imposibilidad de proseguir la actuación inspectora por la pendencia de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar el resultado de la misma [...]».

b) Tramitación del procedimiento

La disposición adicional única del Real Decreto 1125/2001, de 19 de octubre, por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, establece el plazo máximo:

«El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores y liquidatorios por infracciones de orden social y débitos por cuotas a la Seguridad Social, a los que se refieren los artículos 20.3 y 33.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, será de seis meses, produciéndose en caso de falta de resolución en dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo [...]».

El art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 establece un plazo máximo para resolver estos expedientes sancionadores de seis meses, desde la fecha del acta hasta la de notificación de la resolución sancionadora:

«El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores por infracciones de orden social será de seis meses, computados desde la fecha del acta hasta la fecha en que se notifique la resolución, produciéndose en caso de superación de dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo, en los términos previstos en los artículos 21.5 y 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre [...]».

2.El art. 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la caducidad de los procedimientos administrativos iniciados de oficio:

«Art. 25.1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

[...] b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95».

3.La sentencia de la Sala Social del TS 1140/2024, de 17 de septiembre (rec. 2669/2021), reproduce la doctrina de la Sala Contencioso-administrativa del TS 1251/2021, de 20 octubre (recurso 1735/2020), la cual explica que el «dies ad quem» (día final) del plazo de cinco meses previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 es la fecha del acta de liquidación, no la fecha de su notificación.

Esta Sala argumenta que la notificación del acta de infracción a la empresa no otorga ningún valor añadido a la eficacia de ese acto administrativo. Dicha notificación supone la apertura de la fase de alegaciones de la empresa. La fecha del acta de infracción, con todas las garantías de integridad, debe ser el día final del plazo impuesto a la ITSS para que la dicte. La reforma del art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 aprobada por Real Decreto de 3 de agosto de 2021, modificó el día final del expediente sancionador (la fecha de notificación de la resolución) pero no varió la fecha de inicio, que continúa siendo la fecha del acta. Esa fecha del acta es la que debe tenerse en cuenta respecto de los plazos para la finalización de las actuaciones inspectoras y su elevación al órgano competente.

4.En la presente litis, la visita de inspección al centro de trabajo se hizo el día 24 de mayo de 2022. La ITSS entregó una citación en la que requería la comparecencia de los trabajadores que se habían ausentado del centro de trabajo sin identificarse, en las dependencias de la Inspección Provincial de Trabajo el día 1 de junio de 2022. El asesor de la empresa se presentó en las dependencias de la ITSS y remitió correos electrónicos los días 30 de mayo y 1 de junio de 2022 adjuntando documentación. El acta de infracción de la ITSS se levantó el día 27 de octubre de 2022.

Las citadas fechas revelan que no transcurrió ni el plazo máximo de nueve meses de la actividad inspectora previa (desde la visita de inspección el día 24 de mayo de 2022 a la fecha del acta de la inspección el 27 de octubre de 2022), ni el de cinco meses de interrupción de dicho plazo (desde el 1 de junio de 2022 hasta esa fecha).

CUARTO.- 1.A continuación, debemos examinar si se ha producido la infracción por obstrucción a la labor inspectora. El art. 13 de la Ley 23/2015 atribuye las siguientes funciones a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social:

«Art. 13. En el ejercicio de sus funciones, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social tienen el carácter de autoridad pública y están autorizados para:

3. [...] a) [...] exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.

b) Exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores, de los perceptores o solicitantes de prestaciones sociales y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante».

2.El art. 18.1 de la Ley 23/2015 regula el deber de colaboración de los sujetos responsables de cumplir las normas del orden social:

«Art. 18.1 Los empresarios, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden social, están obligados cuando sean requeridos:

a) A atender debidamente a los inspectores de Trabajo y Seguridad Social y a los Subinspectores Laborales.

b) A acreditar su identidad y la de quienes se encuentren en los centros de trabajo.

c) A colaborar con ellos con ocasión de visitas u otras actuaciones inspectoras.

d) A declarar ante el funcionario actuante sobre cuestiones que afecten a las comprobaciones inspectoras, así como a facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.»

3.La LISOS tipifica las siguientes infracciones graves y muy graves, relativas a la falta de afiliación o alta, a dar ocupación laboral a beneficiarios de prestaciones incompatibles con el trabajo y a la obstrucción a la labor inspectora:

«Art. 22. Se consideran infracciones graves las siguientes: [...]

2. No solicitar la afiliación inicial o el alta de los trabajadores que ingresen a su servicio, o solicitar la misma, como consecuencia de actuación inspectora, fuera del plazo establecido. A estos efectos se considerará una infracción por cada uno de los trabajadores afectados.»

«Art. 23. 1. Son infracciones muy graves:

a) Dar ocupación como trabajadores a beneficiarios o solicitantes de pensiones u otras prestaciones periódicas de la Seguridad Social, cuyo disfrute sea incompatible con el trabajo por cuenta ajena, cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social con carácter previo al inicio de su actividad.»

«Art. 50.4. Se calificarán como infracciones muy graves:

a) Las acciones u omisiones del empresario, sus representantes o personas de su ámbito organizativo, que tengan por objeto impedir la entrada o permanencia en el centro de trabajo de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y de los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, así como la negativa a identificarse o a identificar o dar razón de su presencia sobre las personas que se encuentren en dicho centro realizando cualquier actividad [...]».

4.El art. 54.1.d) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante Ley de Extranjería) considera infracción muy grave «[l]a contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de residencia y trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados, siempre que el hecho no constituya delito»

5.El art. 39 de la LISOS regula los criterios de graduación de las sanciones:

«1. Las sanciones por las infracciones tipificadas en los artículos anteriores podrán imponerse en los grados de mínimo, medio y máximo, atendiendo a los criterios establecidos en los apartados siguientes.

2. Calificadas las infracciones, en la forma dispuesta por esta ley, las sanciones se graduarán en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada, como circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción cometida.»

6.El art. 40.1.f) de la LISOS establece las sanciones por obstrucción a la actuación inspectora que se dirigía a comprobar el alta de los trabajadores:

«Art. 40.1.f) Cuando la actuación inspectora de la que se derive la obstrucción fuera dirigida a la comprobación de la situación de alta de los trabajadores que presten servicios en una empresa y el incumplimiento de las obligaciones del empresario pudiera dar lugar a la comisión de las infracciones tipificadas en los artículos 22.2 y 23.1.a), las infracciones por obstrucción se sancionarán:

1.º Las calificadas como graves: en su grado mínimo, con multa de 3.750 a 7.500 euros; en su grado medio, de 7.501 a 9.600 euros y, en su grado máximo, de 9.601 a 12.000 euros.

2.º Las calificadas como muy graves: en su grado mínimo, con una multa de 12.001 a 30.000 euros; en su grado medio, de 30.001 a 120.005 euros y, en su grado máximo, de 120.006 a 225.018 euros.»

7.El art. 29.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece que las sanciones pecuniarias deben prever «que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas».

QUINTO.- 1.En la presente litis, se giró una visita de inspección a un centro de trabajo. La ITSS localizó a un total de 30 trabajadores que estaban recolectando fresas. Al ver a los funcionarios, 22 trabajadores salieron corriendo. Abandonaron los carros de recogida con la fruta recolectada y se ausentaron del centro de trabajo, sin identificarse. Dª Gabriela negó a la ITSS que se hubiera marchado ningún trabajador del centro de trabajo y después manifestó que no sabía el motivo por el cual se habían marchado. No los identificó.

La ITSS le requirió para que aportase el registro de jornadas y el listado del control diario de cajas de fresas recogidas por los trabajadores presentes en el tajo. Dª Gabriela negó tener esa información.

La ITSS mantuvo una conversación telefónica con un asesor de la empresa, quien manifestó que se había puesto en contacto con el empresario y este le había manifestado que había visto como se habían marchado los trabajadores del tajo a través de las cámaras de vigilancia ubicadas en la finca.

La ITSS identificó a tres de los 22 trabajadores que se ausentaron del centro de trabajo el día de la visita de inspección, los cuales no estaban de alta en la Seguridad Social. No pudo identificar a los 19 trabajadores restantes. El asesor de la empresa manifestó que no tenía las grabaciones de las cámaras de vigilancia ubicadas en la finca.

El día de la vista de inspección, la empresa Fres Los Príncipes SLU tenía en alta en la Seguridad Social una plantilla total de 17 trabajadores, mientras que en el centro de trabajo estaban prestando sus servicios por cuenta ajena un total de 30 trabajadores.

2.Los citados hechos están correctamente tipificados como una infracción muy grave en grado máximo consistente en obstrucción a la labor inspectora del art. 50.4.a) de la LISOS en relación con los arts. 18.1.b) y 14.4 de la Ley 23/2015. Se ha acreditado la conducta antijurídica de la empresa que supuso la negativa a identificar o dar razón de la presencia de 22 personas que se encontraban en el centro de trabajo realizando una actividad laboral. Solo se identificó a tres de ellos, los cuales no estaban de alta en la Seguridad Social cuando se cursó la visita de inspección. Dicha infracción debe sancionarse conforme a lo previsto en el art. 40.1.f) de la LISOS como una infracción muy grave.

Hemos explicado que el art. 29.2 de la Ley Régimen Jurídico del Sector Público establece que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

El art. 39.2 de la LISOS dispone que la graduación de las sanciones se hace en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada.

Esta infracción muy grave se podía sancionar con multas que van desde los 7.501 euros en su grado mínimo hasta 225.018 euros en su grado máximo. La autoridad laboral ha impuesto la sanción en la cuantía máxima de 225.018 euros. La justificación de la autoridad laboral es el «fraude, perjuicio causado y al número de trabajadores afectados (19 trabajadores)».

3.Esta Sala ha confirmado sendas sanciones de 130.003 y 135.000 euros impuestas por el Consejo de Ministros por dos obstrucciones a la labor inspectora producidas cuando la ITSS efectuó controles de empleo en dos fincas y varios trabajadores salieron corriendo:

a) La STS 531/2024, de 4 de abril (procedimiento 1/2023) confirmó una sanción del Consejo de Ministros de 130.003 euros por obstrucción a la labor inspectora producida cuando se efectuaron dos controles de empleo en otra finca dedicada al cultivo y recolección de frutos tropicales (fresas) y salieron corriendo varios trabajadores. 13 trabajadores no pudieron ser identificados porque la empresa no aportó elementos de prueba suficientes para ello. Esta Sala argumentó: «Siendo 13 los trabajadores afectados que no han podido ser identificados porque la empresa no ha aportado elementos de prueba suficientes para ello, no resulta desproporcionada la imposición de la sanción en la franja más baja de su grado máximo, sin que existan razones que justifiquen una calificación distinta en los términos postulados en la demanda, para imponer la sanción en cuantía de 7.501 euros, en el grado mínimo previsto para las faltas muy graves en el art. 40. 1 c) LISOS. »

b) La STS 1196/2024, de 15 de octubre (procedimiento 3/2023) confirmó una sanción de 135.000 euros. El número de trabajadores que no habían podido ser identificados era 12.

4.En este pleito, a la vista de las circunstancias concurrentes, la conducta fraudulenta de la empresa, que ha impedido la identificación de 19 de los 22 trabajadores que salieron corriendo, el perjuicio causado y el citado número de trabajadores afectados, la sanción de 225.018 euros impuesta por la autoridad laboral debe considerarse ajustada a derecho porque se adecúa a lo dispuesto en el art. 50.4.a) de la LISOS en relación con los arts. 18.1.b) y 14.4 de la Ley 23/2015, con el art. 40.1.f) de la LISOS, el art. 29.2 de la Ley Régimen Jurídico del Sector Público y el art. 39.2 de la LISOS. La citada sanción no resulta desproporcionada, ni existen razones que justifiquen la imposición de una sanción con una cuantía inferior. En consecuencia, procede desestimar la demanda.

No procede condena al pago de costas, al tratarse de un procedimiento de instancia en el orden jurisdiccional social.

PRIMERO.- 1.En cumplimiento del art. 97.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social debe indicarse que los hechos probados se basan en el acta de la ITSS, que relata los hechos que los funcionarios actuantes percibieron con sus propios sentidos en la visita de inspección al centro de trabajo de la empresa demandante, así como sus actuaciones posteriores a dicha visita. La prueba practicada no ha desvirtuado la presunción de certeza de esa acta.

2.La sentencia de la Sala Social del TS 1140/2024, de 17 de septiembre (rec. 2669/2021) sistematiza la presunción de certeza de las actas de la ITSS:

«La presunción de certeza atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización, que en principio, debe reconocerse al Inspector actuante [...] (es) perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , ya que los citados preceptos se limitan a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario [...] limitando la presunción de certeza a solo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma [...] tal presunción no excluya un control jurisdiccional de los medios empleados por el Inspector [...] exigiéndose, asimismo, que el contenido de las actas, ya sean de infracción o de liquidación, determinen las "circunstancias del caso" y los "datos" que hayan servido para su elaboración [...] no se reconoce la presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas».

3.En el acta de inspección consta que, cuando los trabajadores vieron a los funcionarios, 22 empleados salieron corriendo. En la demanda rectora de esta litis se afirma que solo salieron corriendo 12 trabajadores, que Dª Gabriela no hacía labores de encargada-manijera, que esa persona no tuvo una conducta obstruccionista y que los agentes de la Guardia Civil les pararon los pies a los inspectores porque se estaban pasando.

4.En este pleito se ha practicado prueba testifical, a cargo de dos agentes de la Benemérita y del asesor de la empresa: D Pedro Antonio, así como prueba documental, consistente en el expediente administrativo.

A) Respecto de la prueba testifical, propuesta por la parte actora para desvirtuar la presunción de certeza del acta de inspección, uno de los agentes de la Guardia Civil manifestó que identificaron a ocho personas en el centro de trabajo. La parte actora le preguntó si salieron corriendo 11 personas y contestó: «no, no, ahí había más de 11 personas». Declaró que, cuando esas personas salieron corriendo, quedaron vacíos 20 o 22 carros. Ninguno de los agentes respaldó el relato de hechos contenido en el escrito de demanda.

El otro testigo, D. Pedro Antonio, es asesor de la empresa demandante y no presenció los hechos que han motivado la sanción porque no estaba presente en la finca cuando se realizó la visita de inspección, lo que impide que su declaración desvirtúe la presunción de certeza del acta de la ITSS.

Esta Sala debe concluir que la prueba testifical evacuada en este pleito no ha desvirtuado la presunción de certeza del acta de la ITSS. Al contrario, un agente de la Guardia Civil negó que solo hubieran salido corriendo 11 personas y manifestó que quedaron vacíos 20 o 22 carros, lo que concuerda con los datos que constan en el acta.

B) La prueba documental, consistente en el expediente administrativo, tampoco ha desvirtuado la presunción de certeza de dicha acta, por lo que el relato histórico se sustenta en la mentada acta de la ITSS.

SEGUNDO.- 1.La demanda rectora de la presente litis impugna el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 11 de abril de 2023 que confirmó el acta de infracción de la ITSS de fecha 27 de octubre de 2022 en la que proponía la imposición de una sanción de 225.018 euros a la empresa Fres Los Príncipes SLU por la infracción muy grave en grado máximo consistente en obstrucción a la labor inspectora del art. 50.4.a) de la LISOS en relación con el art. 18.1.b) y con el art. 14.4 de la Ley 23/2015.

La parte demandante alegó:

a) La prescripción/caducidad del expediente administrativo porque la visita de inspección fue el día 24 de mayo de 2022 y el acta de infracción se notificó el 15 de noviembre de 2022, por lo que había transcurrido el plazo máximo de cinco meses.

b) La disconformidad con la resolución administrativa porque la plantilla de esta empresa no eran 30 trabajadores sino 20, de los que 17 trabajadores estaban de alta en la Seguridad Social. No salieron corriendo 22 trabajadores sino solo 12. De ellos, 9 trabajadores estaban de alta en la Seguridad Social.

c) El acta de la ITSS no recoge la verdadera conducta de Dª Gabriela y D Pedro Antonio, quienes colaboraron con la ITSS, por lo que no existió obstrucción a la labor inspectora.

d) No cabe imponer la sanción en el grado máximo porque no concurren los criterios relativos al fraude, perjuicio causado y número de trabajadores afectados. Subsidiariamente solicita que la sanción se imponga en su grado mínimo y se imponga una multa de 12.001 euros.

Las alegaciones segunda y tercera reflejan la discrepancia del demandante con los hechos descritos en el acta de la ITSS. Hemos explicado que la prueba testifical y documental practicada en este pleito no ha desvirtuado la presunción de certeza de dicha acta, lo que obliga a desestimar esos argumentos.

2.En el escrito de contestación a la demanda presentado por el Abogado del Estado se niega la caducidad del expediente administrativo y se argumenta que el acto recurrido es conforme a derecho.

TERCERO.- 1.En primer lugar, debemos examinar la alegación de la parte actora relativa a que ha transcurrido el plazo máximo de la actividad inspectora previa. Tenemos que distinguir:

a) Actividad inspectora previa

Se refiere a las actuaciones de la ITSS realizadas antes de levantar el acta de infracción. El art. 8.1 del Real Decreto 928/1998 la define: «Se entiende por actividad inspectora previa al procedimiento sancionador, a los efectos del presente Reglamento, el conjunto de actuaciones realizadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social destinadas a comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social.»

El art. 21.4 de la Ley 23/2015 establece un plazo máximo de las actuaciones comprobatorias de nueve meses que solo se puede interrumpir durante cinco meses, salvo excepciones:

«Las actuaciones comprobatorias no se dilatarán por espacio de más de nueve meses salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo. No obstante, podrá ampliarse, con el alcance y requisitos establecidos reglamentariamente, por otro periodo que no excederá de nueve meses, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias [...]

Asimismo, no se podrán interrumpir por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes, o cuando se constate la imposibilidad de proseguir la actuación inspectora por la pendencia de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar el resultado de la misma [...]».

b) Tramitación del procedimiento

La disposición adicional única del Real Decreto 1125/2001, de 19 de octubre, por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, establece el plazo máximo:

«El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores y liquidatorios por infracciones de orden social y débitos por cuotas a la Seguridad Social, a los que se refieren los artículos 20.3 y 33.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, será de seis meses, produciéndose en caso de falta de resolución en dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo [...]».

El art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 establece un plazo máximo para resolver estos expedientes sancionadores de seis meses, desde la fecha del acta hasta la de notificación de la resolución sancionadora:

«El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores por infracciones de orden social será de seis meses, computados desde la fecha del acta hasta la fecha en que se notifique la resolución, produciéndose en caso de superación de dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo, en los términos previstos en los artículos 21.5 y 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre [...]».

2.El art. 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la caducidad de los procedimientos administrativos iniciados de oficio:

«Art. 25.1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

[...] b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95».

3.La sentencia de la Sala Social del TS 1140/2024, de 17 de septiembre (rec. 2669/2021), reproduce la doctrina de la Sala Contencioso-administrativa del TS 1251/2021, de 20 octubre (recurso 1735/2020), la cual explica que el «dies ad quem» (día final) del plazo de cinco meses previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 es la fecha del acta de liquidación, no la fecha de su notificación.

Esta Sala argumenta que la notificación del acta de infracción a la empresa no otorga ningún valor añadido a la eficacia de ese acto administrativo. Dicha notificación supone la apertura de la fase de alegaciones de la empresa. La fecha del acta de infracción, con todas las garantías de integridad, debe ser el día final del plazo impuesto a la ITSS para que la dicte. La reforma del art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 aprobada por Real Decreto de 3 de agosto de 2021, modificó el día final del expediente sancionador (la fecha de notificación de la resolución) pero no varió la fecha de inicio, que continúa siendo la fecha del acta. Esa fecha del acta es la que debe tenerse en cuenta respecto de los plazos para la finalización de las actuaciones inspectoras y su elevación al órgano competente.

4.En la presente litis, la visita de inspección al centro de trabajo se hizo el día 24 de mayo de 2022. La ITSS entregó una citación en la que requería la comparecencia de los trabajadores que se habían ausentado del centro de trabajo sin identificarse, en las dependencias de la Inspección Provincial de Trabajo el día 1 de junio de 2022. El asesor de la empresa se presentó en las dependencias de la ITSS y remitió correos electrónicos los días 30 de mayo y 1 de junio de 2022 adjuntando documentación. El acta de infracción de la ITSS se levantó el día 27 de octubre de 2022.

Las citadas fechas revelan que no transcurrió ni el plazo máximo de nueve meses de la actividad inspectora previa (desde la visita de inspección el día 24 de mayo de 2022 a la fecha del acta de la inspección el 27 de octubre de 2022), ni el de cinco meses de interrupción de dicho plazo (desde el 1 de junio de 2022 hasta esa fecha).

CUARTO.- 1.A continuación, debemos examinar si se ha producido la infracción por obstrucción a la labor inspectora. El art. 13 de la Ley 23/2015 atribuye las siguientes funciones a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social:

«Art. 13. En el ejercicio de sus funciones, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social tienen el carácter de autoridad pública y están autorizados para:

3. [...] a) [...] exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.

b) Exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores, de los perceptores o solicitantes de prestaciones sociales y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante».

2.El art. 18.1 de la Ley 23/2015 regula el deber de colaboración de los sujetos responsables de cumplir las normas del orden social:

«Art. 18.1 Los empresarios, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden social, están obligados cuando sean requeridos:

a) A atender debidamente a los inspectores de Trabajo y Seguridad Social y a los Subinspectores Laborales.

b) A acreditar su identidad y la de quienes se encuentren en los centros de trabajo.

c) A colaborar con ellos con ocasión de visitas u otras actuaciones inspectoras.

d) A declarar ante el funcionario actuante sobre cuestiones que afecten a las comprobaciones inspectoras, así como a facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.»

3.La LISOS tipifica las siguientes infracciones graves y muy graves, relativas a la falta de afiliación o alta, a dar ocupación laboral a beneficiarios de prestaciones incompatibles con el trabajo y a la obstrucción a la labor inspectora:

«Art. 22. Se consideran infracciones graves las siguientes: [...]

2. No solicitar la afiliación inicial o el alta de los trabajadores que ingresen a su servicio, o solicitar la misma, como consecuencia de actuación inspectora, fuera del plazo establecido. A estos efectos se considerará una infracción por cada uno de los trabajadores afectados.»

«Art. 23. 1. Son infracciones muy graves:

a) Dar ocupación como trabajadores a beneficiarios o solicitantes de pensiones u otras prestaciones periódicas de la Seguridad Social, cuyo disfrute sea incompatible con el trabajo por cuenta ajena, cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social con carácter previo al inicio de su actividad.»

«Art. 50.4. Se calificarán como infracciones muy graves:

a) Las acciones u omisiones del empresario, sus representantes o personas de su ámbito organizativo, que tengan por objeto impedir la entrada o permanencia en el centro de trabajo de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y de los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, así como la negativa a identificarse o a identificar o dar razón de su presencia sobre las personas que se encuentren en dicho centro realizando cualquier actividad [...]».

4.El art. 54.1.d) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante Ley de Extranjería) considera infracción muy grave «[l]a contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de residencia y trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados, siempre que el hecho no constituya delito»

5.El art. 39 de la LISOS regula los criterios de graduación de las sanciones:

«1. Las sanciones por las infracciones tipificadas en los artículos anteriores podrán imponerse en los grados de mínimo, medio y máximo, atendiendo a los criterios establecidos en los apartados siguientes.

2. Calificadas las infracciones, en la forma dispuesta por esta ley, las sanciones se graduarán en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada, como circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción cometida.»

6.El art. 40.1.f) de la LISOS establece las sanciones por obstrucción a la actuación inspectora que se dirigía a comprobar el alta de los trabajadores:

«Art. 40.1.f) Cuando la actuación inspectora de la que se derive la obstrucción fuera dirigida a la comprobación de la situación de alta de los trabajadores que presten servicios en una empresa y el incumplimiento de las obligaciones del empresario pudiera dar lugar a la comisión de las infracciones tipificadas en los artículos 22.2 y 23.1.a), las infracciones por obstrucción se sancionarán:

1.º Las calificadas como graves: en su grado mínimo, con multa de 3.750 a 7.500 euros; en su grado medio, de 7.501 a 9.600 euros y, en su grado máximo, de 9.601 a 12.000 euros.

2.º Las calificadas como muy graves: en su grado mínimo, con una multa de 12.001 a 30.000 euros; en su grado medio, de 30.001 a 120.005 euros y, en su grado máximo, de 120.006 a 225.018 euros.»

7.El art. 29.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece que las sanciones pecuniarias deben prever «que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas».

QUINTO.- 1.En la presente litis, se giró una visita de inspección a un centro de trabajo. La ITSS localizó a un total de 30 trabajadores que estaban recolectando fresas. Al ver a los funcionarios, 22 trabajadores salieron corriendo. Abandonaron los carros de recogida con la fruta recolectada y se ausentaron del centro de trabajo, sin identificarse. Dª Gabriela negó a la ITSS que se hubiera marchado ningún trabajador del centro de trabajo y después manifestó que no sabía el motivo por el cual se habían marchado. No los identificó.

La ITSS le requirió para que aportase el registro de jornadas y el listado del control diario de cajas de fresas recogidas por los trabajadores presentes en el tajo. Dª Gabriela negó tener esa información.

La ITSS mantuvo una conversación telefónica con un asesor de la empresa, quien manifestó que se había puesto en contacto con el empresario y este le había manifestado que había visto como se habían marchado los trabajadores del tajo a través de las cámaras de vigilancia ubicadas en la finca.

La ITSS identificó a tres de los 22 trabajadores que se ausentaron del centro de trabajo el día de la visita de inspección, los cuales no estaban de alta en la Seguridad Social. No pudo identificar a los 19 trabajadores restantes. El asesor de la empresa manifestó que no tenía las grabaciones de las cámaras de vigilancia ubicadas en la finca.

El día de la vista de inspección, la empresa Fres Los Príncipes SLU tenía en alta en la Seguridad Social una plantilla total de 17 trabajadores, mientras que en el centro de trabajo estaban prestando sus servicios por cuenta ajena un total de 30 trabajadores.

2.Los citados hechos están correctamente tipificados como una infracción muy grave en grado máximo consistente en obstrucción a la labor inspectora del art. 50.4.a) de la LISOS en relación con los arts. 18.1.b) y 14.4 de la Ley 23/2015. Se ha acreditado la conducta antijurídica de la empresa que supuso la negativa a identificar o dar razón de la presencia de 22 personas que se encontraban en el centro de trabajo realizando una actividad laboral. Solo se identificó a tres de ellos, los cuales no estaban de alta en la Seguridad Social cuando se cursó la visita de inspección. Dicha infracción debe sancionarse conforme a lo previsto en el art. 40.1.f) de la LISOS como una infracción muy grave.

Hemos explicado que el art. 29.2 de la Ley Régimen Jurídico del Sector Público establece que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

El art. 39.2 de la LISOS dispone que la graduación de las sanciones se hace en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada.

Esta infracción muy grave se podía sancionar con multas que van desde los 7.501 euros en su grado mínimo hasta 225.018 euros en su grado máximo. La autoridad laboral ha impuesto la sanción en la cuantía máxima de 225.018 euros. La justificación de la autoridad laboral es el «fraude, perjuicio causado y al número de trabajadores afectados (19 trabajadores)».

3.Esta Sala ha confirmado sendas sanciones de 130.003 y 135.000 euros impuestas por el Consejo de Ministros por dos obstrucciones a la labor inspectora producidas cuando la ITSS efectuó controles de empleo en dos fincas y varios trabajadores salieron corriendo:

a) La STS 531/2024, de 4 de abril (procedimiento 1/2023) confirmó una sanción del Consejo de Ministros de 130.003 euros por obstrucción a la labor inspectora producida cuando se efectuaron dos controles de empleo en otra finca dedicada al cultivo y recolección de frutos tropicales (fresas) y salieron corriendo varios trabajadores. 13 trabajadores no pudieron ser identificados porque la empresa no aportó elementos de prueba suficientes para ello. Esta Sala argumentó: «Siendo 13 los trabajadores afectados que no han podido ser identificados porque la empresa no ha aportado elementos de prueba suficientes para ello, no resulta desproporcionada la imposición de la sanción en la franja más baja de su grado máximo, sin que existan razones que justifiquen una calificación distinta en los términos postulados en la demanda, para imponer la sanción en cuantía de 7.501 euros, en el grado mínimo previsto para las faltas muy graves en el art. 40. 1 c) LISOS. »

b) La STS 1196/2024, de 15 de octubre (procedimiento 3/2023) confirmó una sanción de 135.000 euros. El número de trabajadores que no habían podido ser identificados era 12.

4.En este pleito, a la vista de las circunstancias concurrentes, la conducta fraudulenta de la empresa, que ha impedido la identificación de 19 de los 22 trabajadores que salieron corriendo, el perjuicio causado y el citado número de trabajadores afectados, la sanción de 225.018 euros impuesta por la autoridad laboral debe considerarse ajustada a derecho porque se adecúa a lo dispuesto en el art. 50.4.a) de la LISOS en relación con los arts. 18.1.b) y 14.4 de la Ley 23/2015, con el art. 40.1.f) de la LISOS, el art. 29.2 de la Ley Régimen Jurídico del Sector Público y el art. 39.2 de la LISOS. La citada sanción no resulta desproporcionada, ni existen razones que justifiquen la imposición de una sanción con una cuantía inferior. En consecuencia, procede desestimar la demanda.

No procede condena al pago de costas, al tratarse de un procedimiento de instancia en el orden jurisdiccional social.

PRIMERO.- 1.En cumplimiento del art. 97.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social debe indicarse que los hechos probados se basan en el acta de la ITSS, que relata los hechos que los funcionarios actuantes percibieron con sus propios sentidos en la visita de inspección al centro de trabajo de la empresa demandante, así como sus actuaciones posteriores a dicha visita. La prueba practicada no ha desvirtuado la presunción de certeza de esa acta.

2.La sentencia de la Sala Social del TS 1140/2024, de 17 de septiembre (rec. 2669/2021) sistematiza la presunción de certeza de las actas de la ITSS:

«La presunción de certeza atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización, que en principio, debe reconocerse al Inspector actuante [...] (es) perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , ya que los citados preceptos se limitan a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario [...] limitando la presunción de certeza a solo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma [...] tal presunción no excluya un control jurisdiccional de los medios empleados por el Inspector [...] exigiéndose, asimismo, que el contenido de las actas, ya sean de infracción o de liquidación, determinen las "circunstancias del caso" y los "datos" que hayan servido para su elaboración [...] no se reconoce la presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas».

3.En el acta de inspección consta que, cuando los trabajadores vieron a los funcionarios, 22 empleados salieron corriendo. En la demanda rectora de esta litis se afirma que solo salieron corriendo 12 trabajadores, que Dª Gabriela no hacía labores de encargada-manijera, que esa persona no tuvo una conducta obstruccionista y que los agentes de la Guardia Civil les pararon los pies a los inspectores porque se estaban pasando.

4.En este pleito se ha practicado prueba testifical, a cargo de dos agentes de la Benemérita y del asesor de la empresa: D Pedro Antonio, así como prueba documental, consistente en el expediente administrativo.

A) Respecto de la prueba testifical, propuesta por la parte actora para desvirtuar la presunción de certeza del acta de inspección, uno de los agentes de la Guardia Civil manifestó que identificaron a ocho personas en el centro de trabajo. La parte actora le preguntó si salieron corriendo 11 personas y contestó: «no, no, ahí había más de 11 personas». Declaró que, cuando esas personas salieron corriendo, quedaron vacíos 20 o 22 carros. Ninguno de los agentes respaldó el relato de hechos contenido en el escrito de demanda.

El otro testigo, D. Pedro Antonio, es asesor de la empresa demandante y no presenció los hechos que han motivado la sanción porque no estaba presente en la finca cuando se realizó la visita de inspección, lo que impide que su declaración desvirtúe la presunción de certeza del acta de la ITSS.

Esta Sala debe concluir que la prueba testifical evacuada en este pleito no ha desvirtuado la presunción de certeza del acta de la ITSS. Al contrario, un agente de la Guardia Civil negó que solo hubieran salido corriendo 11 personas y manifestó que quedaron vacíos 20 o 22 carros, lo que concuerda con los datos que constan en el acta.

B) La prueba documental, consistente en el expediente administrativo, tampoco ha desvirtuado la presunción de certeza de dicha acta, por lo que el relato histórico se sustenta en la mentada acta de la ITSS.

SEGUNDO.- 1.La demanda rectora de la presente litis impugna el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 11 de abril de 2023 que confirmó el acta de infracción de la ITSS de fecha 27 de octubre de 2022 en la que proponía la imposición de una sanción de 225.018 euros a la empresa Fres Los Príncipes SLU por la infracción muy grave en grado máximo consistente en obstrucción a la labor inspectora del art. 50.4.a) de la LISOS en relación con el art. 18.1.b) y con el art. 14.4 de la Ley 23/2015.

La parte demandante alegó:

a) La prescripción/caducidad del expediente administrativo porque la visita de inspección fue el día 24 de mayo de 2022 y el acta de infracción se notificó el 15 de noviembre de 2022, por lo que había transcurrido el plazo máximo de cinco meses.

b) La disconformidad con la resolución administrativa porque la plantilla de esta empresa no eran 30 trabajadores sino 20, de los que 17 trabajadores estaban de alta en la Seguridad Social. No salieron corriendo 22 trabajadores sino solo 12. De ellos, 9 trabajadores estaban de alta en la Seguridad Social.

c) El acta de la ITSS no recoge la verdadera conducta de Dª Gabriela y D Pedro Antonio, quienes colaboraron con la ITSS, por lo que no existió obstrucción a la labor inspectora.

d) No cabe imponer la sanción en el grado máximo porque no concurren los criterios relativos al fraude, perjuicio causado y número de trabajadores afectados. Subsidiariamente solicita que la sanción se imponga en su grado mínimo y se imponga una multa de 12.001 euros.

Las alegaciones segunda y tercera reflejan la discrepancia del demandante con los hechos descritos en el acta de la ITSS. Hemos explicado que la prueba testifical y documental practicada en este pleito no ha desvirtuado la presunción de certeza de dicha acta, lo que obliga a desestimar esos argumentos.

2.En el escrito de contestación a la demanda presentado por el Abogado del Estado se niega la caducidad del expediente administrativo y se argumenta que el acto recurrido es conforme a derecho.

TERCERO.- 1.En primer lugar, debemos examinar la alegación de la parte actora relativa a que ha transcurrido el plazo máximo de la actividad inspectora previa. Tenemos que distinguir:

a) Actividad inspectora previa

Se refiere a las actuaciones de la ITSS realizadas antes de levantar el acta de infracción. El art. 8.1 del Real Decreto 928/1998 la define: «Se entiende por actividad inspectora previa al procedimiento sancionador, a los efectos del presente Reglamento, el conjunto de actuaciones realizadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social destinadas a comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social.»

El art. 21.4 de la Ley 23/2015 establece un plazo máximo de las actuaciones comprobatorias de nueve meses que solo se puede interrumpir durante cinco meses, salvo excepciones:

«Las actuaciones comprobatorias no se dilatarán por espacio de más de nueve meses salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo. No obstante, podrá ampliarse, con el alcance y requisitos establecidos reglamentariamente, por otro periodo que no excederá de nueve meses, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias [...]

Asimismo, no se podrán interrumpir por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes, o cuando se constate la imposibilidad de proseguir la actuación inspectora por la pendencia de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar el resultado de la misma [...]».

b) Tramitación del procedimiento

La disposición adicional única del Real Decreto 1125/2001, de 19 de octubre, por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, establece el plazo máximo:

«El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores y liquidatorios por infracciones de orden social y débitos por cuotas a la Seguridad Social, a los que se refieren los artículos 20.3 y 33.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, será de seis meses, produciéndose en caso de falta de resolución en dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo [...]».

El art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 establece un plazo máximo para resolver estos expedientes sancionadores de seis meses, desde la fecha del acta hasta la de notificación de la resolución sancionadora:

«El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores por infracciones de orden social será de seis meses, computados desde la fecha del acta hasta la fecha en que se notifique la resolución, produciéndose en caso de superación de dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo, en los términos previstos en los artículos 21.5 y 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre [...]».

2.El art. 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la caducidad de los procedimientos administrativos iniciados de oficio:

«Art. 25.1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

[...] b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95».

3.La sentencia de la Sala Social del TS 1140/2024, de 17 de septiembre (rec. 2669/2021), reproduce la doctrina de la Sala Contencioso-administrativa del TS 1251/2021, de 20 octubre (recurso 1735/2020), la cual explica que el «dies ad quem» (día final) del plazo de cinco meses previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 es la fecha del acta de liquidación, no la fecha de su notificación.

Esta Sala argumenta que la notificación del acta de infracción a la empresa no otorga ningún valor añadido a la eficacia de ese acto administrativo. Dicha notificación supone la apertura de la fase de alegaciones de la empresa. La fecha del acta de infracción, con todas las garantías de integridad, debe ser el día final del plazo impuesto a la ITSS para que la dicte. La reforma del art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 aprobada por Real Decreto de 3 de agosto de 2021, modificó el día final del expediente sancionador (la fecha de notificación de la resolución) pero no varió la fecha de inicio, que continúa siendo la fecha del acta. Esa fecha del acta es la que debe tenerse en cuenta respecto de los plazos para la finalización de las actuaciones inspectoras y su elevación al órgano competente.

4.En la presente litis, la visita de inspección al centro de trabajo se hizo el día 24 de mayo de 2022. La ITSS entregó una citación en la que requería la comparecencia de los trabajadores que se habían ausentado del centro de trabajo sin identificarse, en las dependencias de la Inspección Provincial de Trabajo el día 1 de junio de 2022. El asesor de la empresa se presentó en las dependencias de la ITSS y remitió correos electrónicos los días 30 de mayo y 1 de junio de 2022 adjuntando documentación. El acta de infracción de la ITSS se levantó el día 27 de octubre de 2022.

Las citadas fechas revelan que no transcurrió ni el plazo máximo de nueve meses de la actividad inspectora previa (desde la visita de inspección el día 24 de mayo de 2022 a la fecha del acta de la inspección el 27 de octubre de 2022), ni el de cinco meses de interrupción de dicho plazo (desde el 1 de junio de 2022 hasta esa fecha).

CUARTO.- 1.A continuación, debemos examinar si se ha producido la infracción por obstrucción a la labor inspectora. El art. 13 de la Ley 23/2015 atribuye las siguientes funciones a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social:

«Art. 13. En el ejercicio de sus funciones, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social tienen el carácter de autoridad pública y están autorizados para:

3. [...] a) [...] exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.

b) Exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores, de los perceptores o solicitantes de prestaciones sociales y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante».

2.El art. 18.1 de la Ley 23/2015 regula el deber de colaboración de los sujetos responsables de cumplir las normas del orden social:

«Art. 18.1 Los empresarios, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden social, están obligados cuando sean requeridos:

a) A atender debidamente a los inspectores de Trabajo y Seguridad Social y a los Subinspectores Laborales.

b) A acreditar su identidad y la de quienes se encuentren en los centros de trabajo.

c) A colaborar con ellos con ocasión de visitas u otras actuaciones inspectoras.

d) A declarar ante el funcionario actuante sobre cuestiones que afecten a las comprobaciones inspectoras, así como a facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.»

3.La LISOS tipifica las siguientes infracciones graves y muy graves, relativas a la falta de afiliación o alta, a dar ocupación laboral a beneficiarios de prestaciones incompatibles con el trabajo y a la obstrucción a la labor inspectora:

«Art. 22. Se consideran infracciones graves las siguientes: [...]

2. No solicitar la afiliación inicial o el alta de los trabajadores que ingresen a su servicio, o solicitar la misma, como consecuencia de actuación inspectora, fuera del plazo establecido. A estos efectos se considerará una infracción por cada uno de los trabajadores afectados.»

«Art. 23. 1. Son infracciones muy graves:

a) Dar ocupación como trabajadores a beneficiarios o solicitantes de pensiones u otras prestaciones periódicas de la Seguridad Social, cuyo disfrute sea incompatible con el trabajo por cuenta ajena, cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social con carácter previo al inicio de su actividad.»

«Art. 50.4. Se calificarán como infracciones muy graves:

a) Las acciones u omisiones del empresario, sus representantes o personas de su ámbito organizativo, que tengan por objeto impedir la entrada o permanencia en el centro de trabajo de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y de los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, así como la negativa a identificarse o a identificar o dar razón de su presencia sobre las personas que se encuentren en dicho centro realizando cualquier actividad [...]».

4.El art. 54.1.d) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante Ley de Extranjería) considera infracción muy grave «[l]a contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de residencia y trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados, siempre que el hecho no constituya delito»

5.El art. 39 de la LISOS regula los criterios de graduación de las sanciones:

«1. Las sanciones por las infracciones tipificadas en los artículos anteriores podrán imponerse en los grados de mínimo, medio y máximo, atendiendo a los criterios establecidos en los apartados siguientes.

2. Calificadas las infracciones, en la forma dispuesta por esta ley, las sanciones se graduarán en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada, como circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción cometida.»

6.El art. 40.1.f) de la LISOS establece las sanciones por obstrucción a la actuación inspectora que se dirigía a comprobar el alta de los trabajadores:

«Art. 40.1.f) Cuando la actuación inspectora de la que se derive la obstrucción fuera dirigida a la comprobación de la situación de alta de los trabajadores que presten servicios en una empresa y el incumplimiento de las obligaciones del empresario pudiera dar lugar a la comisión de las infracciones tipificadas en los artículos 22.2 y 23.1.a), las infracciones por obstrucción se sancionarán:

1.º Las calificadas como graves: en su grado mínimo, con multa de 3.750 a 7.500 euros; en su grado medio, de 7.501 a 9.600 euros y, en su grado máximo, de 9.601 a 12.000 euros.

2.º Las calificadas como muy graves: en su grado mínimo, con una multa de 12.001 a 30.000 euros; en su grado medio, de 30.001 a 120.005 euros y, en su grado máximo, de 120.006 a 225.018 euros.»

7.El art. 29.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece que las sanciones pecuniarias deben prever «que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas».

QUINTO.- 1.En la presente litis, se giró una visita de inspección a un centro de trabajo. La ITSS localizó a un total de 30 trabajadores que estaban recolectando fresas. Al ver a los funcionarios, 22 trabajadores salieron corriendo. Abandonaron los carros de recogida con la fruta recolectada y se ausentaron del centro de trabajo, sin identificarse. Dª Gabriela negó a la ITSS que se hubiera marchado ningún trabajador del centro de trabajo y después manifestó que no sabía el motivo por el cual se habían marchado. No los identificó.

La ITSS le requirió para que aportase el registro de jornadas y el listado del control diario de cajas de fresas recogidas por los trabajadores presentes en el tajo. Dª Gabriela negó tener esa información.

La ITSS mantuvo una conversación telefónica con un asesor de la empresa, quien manifestó que se había puesto en contacto con el empresario y este le había manifestado que había visto como se habían marchado los trabajadores del tajo a través de las cámaras de vigilancia ubicadas en la finca.

La ITSS identificó a tres de los 22 trabajadores que se ausentaron del centro de trabajo el día de la visita de inspección, los cuales no estaban de alta en la Seguridad Social. No pudo identificar a los 19 trabajadores restantes. El asesor de la empresa manifestó que no tenía las grabaciones de las cámaras de vigilancia ubicadas en la finca.

El día de la vista de inspección, la empresa Fres Los Príncipes SLU tenía en alta en la Seguridad Social una plantilla total de 17 trabajadores, mientras que en el centro de trabajo estaban prestando sus servicios por cuenta ajena un total de 30 trabajadores.

2.Los citados hechos están correctamente tipificados como una infracción muy grave en grado máximo consistente en obstrucción a la labor inspectora del art. 50.4.a) de la LISOS en relación con los arts. 18.1.b) y 14.4 de la Ley 23/2015. Se ha acreditado la conducta antijurídica de la empresa que supuso la negativa a identificar o dar razón de la presencia de 22 personas que se encontraban en el centro de trabajo realizando una actividad laboral. Solo se identificó a tres de ellos, los cuales no estaban de alta en la Seguridad Social cuando se cursó la visita de inspección. Dicha infracción debe sancionarse conforme a lo previsto en el art. 40.1.f) de la LISOS como una infracción muy grave.

Hemos explicado que el art. 29.2 de la Ley Régimen Jurídico del Sector Público establece que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

El art. 39.2 de la LISOS dispone que la graduación de las sanciones se hace en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada.

Esta infracción muy grave se podía sancionar con multas que van desde los 7.501 euros en su grado mínimo hasta 225.018 euros en su grado máximo. La autoridad laboral ha impuesto la sanción en la cuantía máxima de 225.018 euros. La justificación de la autoridad laboral es el «fraude, perjuicio causado y al número de trabajadores afectados (19 trabajadores)».

3.Esta Sala ha confirmado sendas sanciones de 130.003 y 135.000 euros impuestas por el Consejo de Ministros por dos obstrucciones a la labor inspectora producidas cuando la ITSS efectuó controles de empleo en dos fincas y varios trabajadores salieron corriendo:

a) La STS 531/2024, de 4 de abril (procedimiento 1/2023) confirmó una sanción del Consejo de Ministros de 130.003 euros por obstrucción a la labor inspectora producida cuando se efectuaron dos controles de empleo en otra finca dedicada al cultivo y recolección de frutos tropicales (fresas) y salieron corriendo varios trabajadores. 13 trabajadores no pudieron ser identificados porque la empresa no aportó elementos de prueba suficientes para ello. Esta Sala argumentó: «Siendo 13 los trabajadores afectados que no han podido ser identificados porque la empresa no ha aportado elementos de prueba suficientes para ello, no resulta desproporcionada la imposición de la sanción en la franja más baja de su grado máximo, sin que existan razones que justifiquen una calificación distinta en los términos postulados en la demanda, para imponer la sanción en cuantía de 7.501 euros, en el grado mínimo previsto para las faltas muy graves en el art. 40. 1 c) LISOS. »

b) La STS 1196/2024, de 15 de octubre (procedimiento 3/2023) confirmó una sanción de 135.000 euros. El número de trabajadores que no habían podido ser identificados era 12.

4.En este pleito, a la vista de las circunstancias concurrentes, la conducta fraudulenta de la empresa, que ha impedido la identificación de 19 de los 22 trabajadores que salieron corriendo, el perjuicio causado y el citado número de trabajadores afectados, la sanción de 225.018 euros impuesta por la autoridad laboral debe considerarse ajustada a derecho porque se adecúa a lo dispuesto en el art. 50.4.a) de la LISOS en relación con los arts. 18.1.b) y 14.4 de la Ley 23/2015, con el art. 40.1.f) de la LISOS, el art. 29.2 de la Ley Régimen Jurídico del Sector Público y el art. 39.2 de la LISOS. La citada sanción no resulta desproporcionada, ni existen razones que justifiquen la imposición de una sanción con una cuantía inferior. En consecuencia, procede desestimar la demanda.

No procede condena al pago de costas, al tratarse de un procedimiento de instancia en el orden jurisdiccional social.

PRIMERO.- 1.En cumplimiento del art. 97.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social debe indicarse que los hechos probados se basan en el acta de la ITSS, que relata los hechos que los funcionarios actuantes percibieron con sus propios sentidos en la visita de inspección al centro de trabajo de la empresa demandante, así como sus actuaciones posteriores a dicha visita. La prueba practicada no ha desvirtuado la presunción de certeza de esa acta.

2.La sentencia de la Sala Social del TS 1140/2024, de 17 de septiembre (rec. 2669/2021) sistematiza la presunción de certeza de las actas de la ITSS:

«La presunción de certeza atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización, que en principio, debe reconocerse al Inspector actuante [...] (es) perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , ya que los citados preceptos se limitan a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario [...] limitando la presunción de certeza a solo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma [...] tal presunción no excluya un control jurisdiccional de los medios empleados por el Inspector [...] exigiéndose, asimismo, que el contenido de las actas, ya sean de infracción o de liquidación, determinen las "circunstancias del caso" y los "datos" que hayan servido para su elaboración [...] no se reconoce la presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas».

3.En el acta de inspección consta que, cuando los trabajadores vieron a los funcionarios, 22 empleados salieron corriendo. En la demanda rectora de esta litis se afirma que solo salieron corriendo 12 trabajadores, que Dª Gabriela no hacía labores de encargada-manijera, que esa persona no tuvo una conducta obstruccionista y que los agentes de la Guardia Civil les pararon los pies a los inspectores porque se estaban pasando.

4.En este pleito se ha practicado prueba testifical, a cargo de dos agentes de la Benemérita y del asesor de la empresa: D Pedro Antonio, así como prueba documental, consistente en el expediente administrativo.

A) Respecto de la prueba testifical, propuesta por la parte actora para desvirtuar la presunción de certeza del acta de inspección, uno de los agentes de la Guardia Civil manifestó que identificaron a ocho personas en el centro de trabajo. La parte actora le preguntó si salieron corriendo 11 personas y contestó: «no, no, ahí había más de 11 personas». Declaró que, cuando esas personas salieron corriendo, quedaron vacíos 20 o 22 carros. Ninguno de los agentes respaldó el relato de hechos contenido en el escrito de demanda.

El otro testigo, D. Pedro Antonio, es asesor de la empresa demandante y no presenció los hechos que han motivado la sanción porque no estaba presente en la finca cuando se realizó la visita de inspección, lo que impide que su declaración desvirtúe la presunción de certeza del acta de la ITSS.

Esta Sala debe concluir que la prueba testifical evacuada en este pleito no ha desvirtuado la presunción de certeza del acta de la ITSS. Al contrario, un agente de la Guardia Civil negó que solo hubieran salido corriendo 11 personas y manifestó que quedaron vacíos 20 o 22 carros, lo que concuerda con los datos que constan en el acta.

B) La prueba documental, consistente en el expediente administrativo, tampoco ha desvirtuado la presunción de certeza de dicha acta, por lo que el relato histórico se sustenta en la mentada acta de la ITSS.

SEGUNDO.- 1.La demanda rectora de la presente litis impugna el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 11 de abril de 2023 que confirmó el acta de infracción de la ITSS de fecha 27 de octubre de 2022 en la que proponía la imposición de una sanción de 225.018 euros a la empresa Fres Los Príncipes SLU por la infracción muy grave en grado máximo consistente en obstrucción a la labor inspectora del art. 50.4.a) de la LISOS en relación con el art. 18.1.b) y con el art. 14.4 de la Ley 23/2015.

La parte demandante alegó:

a) La prescripción/caducidad del expediente administrativo porque la visita de inspección fue el día 24 de mayo de 2022 y el acta de infracción se notificó el 15 de noviembre de 2022, por lo que había transcurrido el plazo máximo de cinco meses.

b) La disconformidad con la resolución administrativa porque la plantilla de esta empresa no eran 30 trabajadores sino 20, de los que 17 trabajadores estaban de alta en la Seguridad Social. No salieron corriendo 22 trabajadores sino solo 12. De ellos, 9 trabajadores estaban de alta en la Seguridad Social.

c) El acta de la ITSS no recoge la verdadera conducta de Dª Gabriela y D Pedro Antonio, quienes colaboraron con la ITSS, por lo que no existió obstrucción a la labor inspectora.

d) No cabe imponer la sanción en el grado máximo porque no concurren los criterios relativos al fraude, perjuicio causado y número de trabajadores afectados. Subsidiariamente solicita que la sanción se imponga en su grado mínimo y se imponga una multa de 12.001 euros.

Las alegaciones segunda y tercera reflejan la discrepancia del demandante con los hechos descritos en el acta de la ITSS. Hemos explicado que la prueba testifical y documental practicada en este pleito no ha desvirtuado la presunción de certeza de dicha acta, lo que obliga a desestimar esos argumentos.

2.En el escrito de contestación a la demanda presentado por el Abogado del Estado se niega la caducidad del expediente administrativo y se argumenta que el acto recurrido es conforme a derecho.

TERCERO.- 1.En primer lugar, debemos examinar la alegación de la parte actora relativa a que ha transcurrido el plazo máximo de la actividad inspectora previa. Tenemos que distinguir:

a) Actividad inspectora previa

Se refiere a las actuaciones de la ITSS realizadas antes de levantar el acta de infracción. El art. 8.1 del Real Decreto 928/1998 la define: «Se entiende por actividad inspectora previa al procedimiento sancionador, a los efectos del presente Reglamento, el conjunto de actuaciones realizadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social destinadas a comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social.»

El art. 21.4 de la Ley 23/2015 establece un plazo máximo de las actuaciones comprobatorias de nueve meses que solo se puede interrumpir durante cinco meses, salvo excepciones:

«Las actuaciones comprobatorias no se dilatarán por espacio de más de nueve meses salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo. No obstante, podrá ampliarse, con el alcance y requisitos establecidos reglamentariamente, por otro periodo que no excederá de nueve meses, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias [...]

Asimismo, no se podrán interrumpir por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes, o cuando se constate la imposibilidad de proseguir la actuación inspectora por la pendencia de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar el resultado de la misma [...]».

b) Tramitación del procedimiento

La disposición adicional única del Real Decreto 1125/2001, de 19 de octubre, por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, establece el plazo máximo:

«El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores y liquidatorios por infracciones de orden social y débitos por cuotas a la Seguridad Social, a los que se refieren los artículos 20.3 y 33.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, será de seis meses, produciéndose en caso de falta de resolución en dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo [...]».

El art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 establece un plazo máximo para resolver estos expedientes sancionadores de seis meses, desde la fecha del acta hasta la de notificación de la resolución sancionadora:

«El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores por infracciones de orden social será de seis meses, computados desde la fecha del acta hasta la fecha en que se notifique la resolución, produciéndose en caso de superación de dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo, en los términos previstos en los artículos 21.5 y 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre [...]».

2.El art. 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la caducidad de los procedimientos administrativos iniciados de oficio:

«Art. 25.1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

[...] b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95».

3.La sentencia de la Sala Social del TS 1140/2024, de 17 de septiembre (rec. 2669/2021), reproduce la doctrina de la Sala Contencioso-administrativa del TS 1251/2021, de 20 octubre (recurso 1735/2020), la cual explica que el «dies ad quem» (día final) del plazo de cinco meses previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 es la fecha del acta de liquidación, no la fecha de su notificación.

Esta Sala argumenta que la notificación del acta de infracción a la empresa no otorga ningún valor añadido a la eficacia de ese acto administrativo. Dicha notificación supone la apertura de la fase de alegaciones de la empresa. La fecha del acta de infracción, con todas las garantías de integridad, debe ser el día final del plazo impuesto a la ITSS para que la dicte. La reforma del art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 aprobada por Real Decreto de 3 de agosto de 2021, modificó el día final del expediente sancionador (la fecha de notificación de la resolución) pero no varió la fecha de inicio, que continúa siendo la fecha del acta. Esa fecha del acta es la que debe tenerse en cuenta respecto de los plazos para la finalización de las actuaciones inspectoras y su elevación al órgano competente.

4.En la presente litis, la visita de inspección al centro de trabajo se hizo el día 24 de mayo de 2022. La ITSS entregó una citación en la que requería la comparecencia de los trabajadores que se habían ausentado del centro de trabajo sin identificarse, en las dependencias de la Inspección Provincial de Trabajo el día 1 de junio de 2022. El asesor de la empresa se presentó en las dependencias de la ITSS y remitió correos electrónicos los días 30 de mayo y 1 de junio de 2022 adjuntando documentación. El acta de infracción de la ITSS se levantó el día 27 de octubre de 2022.

Las citadas fechas revelan que no transcurrió ni el plazo máximo de nueve meses de la actividad inspectora previa (desde la visita de inspección el día 24 de mayo de 2022 a la fecha del acta de la inspección el 27 de octubre de 2022), ni el de cinco meses de interrupción de dicho plazo (desde el 1 de junio de 2022 hasta esa fecha).

CUARTO.- 1.A continuación, debemos examinar si se ha producido la infracción por obstrucción a la labor inspectora. El art. 13 de la Ley 23/2015 atribuye las siguientes funciones a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social:

«Art. 13. En el ejercicio de sus funciones, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social tienen el carácter de autoridad pública y están autorizados para:

3. [...] a) [...] exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.

b) Exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores, de los perceptores o solicitantes de prestaciones sociales y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante».

2.El art. 18.1 de la Ley 23/2015 regula el deber de colaboración de los sujetos responsables de cumplir las normas del orden social:

«Art. 18.1 Los empresarios, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden social, están obligados cuando sean requeridos:

a) A atender debidamente a los inspectores de Trabajo y Seguridad Social y a los Subinspectores Laborales.

b) A acreditar su identidad y la de quienes se encuentren en los centros de trabajo.

c) A colaborar con ellos con ocasión de visitas u otras actuaciones inspectoras.

d) A declarar ante el funcionario actuante sobre cuestiones que afecten a las comprobaciones inspectoras, así como a facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.»

3.La LISOS tipifica las siguientes infracciones graves y muy graves, relativas a la falta de afiliación o alta, a dar ocupación laboral a beneficiarios de prestaciones incompatibles con el trabajo y a la obstrucción a la labor inspectora:

«Art. 22. Se consideran infracciones graves las siguientes: [...]

2. No solicitar la afiliación inicial o el alta de los trabajadores que ingresen a su servicio, o solicitar la misma, como consecuencia de actuación inspectora, fuera del plazo establecido. A estos efectos se considerará una infracción por cada uno de los trabajadores afectados.»

«Art. 23. 1. Son infracciones muy graves:

a) Dar ocupación como trabajadores a beneficiarios o solicitantes de pensiones u otras prestaciones periódicas de la Seguridad Social, cuyo disfrute sea incompatible con el trabajo por cuenta ajena, cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social con carácter previo al inicio de su actividad.»

«Art. 50.4. Se calificarán como infracciones muy graves:

a) Las acciones u omisiones del empresario, sus representantes o personas de su ámbito organizativo, que tengan por objeto impedir la entrada o permanencia en el centro de trabajo de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y de los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, así como la negativa a identificarse o a identificar o dar razón de su presencia sobre las personas que se encuentren en dicho centro realizando cualquier actividad [...]».

4.El art. 54.1.d) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante Ley de Extranjería) considera infracción muy grave «[l]a contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de residencia y trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados, siempre que el hecho no constituya delito»

5.El art. 39 de la LISOS regula los criterios de graduación de las sanciones:

«1. Las sanciones por las infracciones tipificadas en los artículos anteriores podrán imponerse en los grados de mínimo, medio y máximo, atendiendo a los criterios establecidos en los apartados siguientes.

2. Calificadas las infracciones, en la forma dispuesta por esta ley, las sanciones se graduarán en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada, como circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción cometida.»

6.El art. 40.1.f) de la LISOS establece las sanciones por obstrucción a la actuación inspectora que se dirigía a comprobar el alta de los trabajadores:

«Art. 40.1.f) Cuando la actuación inspectora de la que se derive la obstrucción fuera dirigida a la comprobación de la situación de alta de los trabajadores que presten servicios en una empresa y el incumplimiento de las obligaciones del empresario pudiera dar lugar a la comisión de las infracciones tipificadas en los artículos 22.2 y 23.1.a), las infracciones por obstrucción se sancionarán:

1.º Las calificadas como graves: en su grado mínimo, con multa de 3.750 a 7.500 euros; en su grado medio, de 7.501 a 9.600 euros y, en su grado máximo, de 9.601 a 12.000 euros.

2.º Las calificadas como muy graves: en su grado mínimo, con una multa de 12.001 a 30.000 euros; en su grado medio, de 30.001 a 120.005 euros y, en su grado máximo, de 120.006 a 225.018 euros.»

7.El art. 29.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece que las sanciones pecuniarias deben prever «que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas».

QUINTO.- 1.En la presente litis, se giró una visita de inspección a un centro de trabajo. La ITSS localizó a un total de 30 trabajadores que estaban recolectando fresas. Al ver a los funcionarios, 22 trabajadores salieron corriendo. Abandonaron los carros de recogida con la fruta recolectada y se ausentaron del centro de trabajo, sin identificarse. Dª Gabriela negó a la ITSS que se hubiera marchado ningún trabajador del centro de trabajo y después manifestó que no sabía el motivo por el cual se habían marchado. No los identificó.

La ITSS le requirió para que aportase el registro de jornadas y el listado del control diario de cajas de fresas recogidas por los trabajadores presentes en el tajo. Dª Gabriela negó tener esa información.

La ITSS mantuvo una conversación telefónica con un asesor de la empresa, quien manifestó que se había puesto en contacto con el empresario y este le había manifestado que había visto como se habían marchado los trabajadores del tajo a través de las cámaras de vigilancia ubicadas en la finca.

La ITSS identificó a tres de los 22 trabajadores que se ausentaron del centro de trabajo el día de la visita de inspección, los cuales no estaban de alta en la Seguridad Social. No pudo identificar a los 19 trabajadores restantes. El asesor de la empresa manifestó que no tenía las grabaciones de las cámaras de vigilancia ubicadas en la finca.

El día de la vista de inspección, la empresa Fres Los Príncipes SLU tenía en alta en la Seguridad Social una plantilla total de 17 trabajadores, mientras que en el centro de trabajo estaban prestando sus servicios por cuenta ajena un total de 30 trabajadores.

2.Los citados hechos están correctamente tipificados como una infracción muy grave en grado máximo consistente en obstrucción a la labor inspectora del art. 50.4.a) de la LISOS en relación con los arts. 18.1.b) y 14.4 de la Ley 23/2015. Se ha acreditado la conducta antijurídica de la empresa que supuso la negativa a identificar o dar razón de la presencia de 22 personas que se encontraban en el centro de trabajo realizando una actividad laboral. Solo se identificó a tres de ellos, los cuales no estaban de alta en la Seguridad Social cuando se cursó la visita de inspección. Dicha infracción debe sancionarse conforme a lo previsto en el art. 40.1.f) de la LISOS como una infracción muy grave.

Hemos explicado que el art. 29.2 de la Ley Régimen Jurídico del Sector Público establece que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

El art. 39.2 de la LISOS dispone que la graduación de las sanciones se hace en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada.

Esta infracción muy grave se podía sancionar con multas que van desde los 7.501 euros en su grado mínimo hasta 225.018 euros en su grado máximo. La autoridad laboral ha impuesto la sanción en la cuantía máxima de 225.018 euros. La justificación de la autoridad laboral es el «fraude, perjuicio causado y al número de trabajadores afectados (19 trabajadores)».

3.Esta Sala ha confirmado sendas sanciones de 130.003 y 135.000 euros impuestas por el Consejo de Ministros por dos obstrucciones a la labor inspectora producidas cuando la ITSS efectuó controles de empleo en dos fincas y varios trabajadores salieron corriendo:

a) La STS 531/2024, de 4 de abril (procedimiento 1/2023) confirmó una sanción del Consejo de Ministros de 130.003 euros por obstrucción a la labor inspectora producida cuando se efectuaron dos controles de empleo en otra finca dedicada al cultivo y recolección de frutos tropicales (fresas) y salieron corriendo varios trabajadores. 13 trabajadores no pudieron ser identificados porque la empresa no aportó elementos de prueba suficientes para ello. Esta Sala argumentó: «Siendo 13 los trabajadores afectados que no han podido ser identificados porque la empresa no ha aportado elementos de prueba suficientes para ello, no resulta desproporcionada la imposición de la sanción en la franja más baja de su grado máximo, sin que existan razones que justifiquen una calificación distinta en los términos postulados en la demanda, para imponer la sanción en cuantía de 7.501 euros, en el grado mínimo previsto para las faltas muy graves en el art. 40. 1 c) LISOS. »

b) La STS 1196/2024, de 15 de octubre (procedimiento 3/2023) confirmó una sanción de 135.000 euros. El número de trabajadores que no habían podido ser identificados era 12.

4.En este pleito, a la vista de las circunstancias concurrentes, la conducta fraudulenta de la empresa, que ha impedido la identificación de 19 de los 22 trabajadores que salieron corriendo, el perjuicio causado y el citado número de trabajadores afectados, la sanción de 225.018 euros impuesta por la autoridad laboral debe considerarse ajustada a derecho porque se adecúa a lo dispuesto en el art. 50.4.a) de la LISOS en relación con los arts. 18.1.b) y 14.4 de la Ley 23/2015, con el art. 40.1.f) de la LISOS, el art. 29.2 de la Ley Régimen Jurídico del Sector Público y el art. 39.2 de la LISOS. La citada sanción no resulta desproporcionada, ni existen razones que justifiquen la imposición de una sanción con una cuantía inferior. En consecuencia, procede desestimar la demanda.

No procede condena al pago de costas, al tratarse de un procedimiento de instancia en el orden jurisdiccional social.