Sentencia Social 818/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 2807/2024 de 24 de septiembre del 2025

PRIMERO.- 1.La cuestión que se suscita en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar cuál es la naturaleza -especial de alta dirección o laboral común- del vínculo contractual existente entre un Gerente Provincial, -en el caso de Sevilla- y la entidad empleadora Agencia Pública Andaluza de Educación (APAE) que se formalizó a través de un contrato de alta dirección.

2.La sentencia de instancia, del Juzgado de lo Social núm. 3 de Sevilla, tras calificar como especial de alta dirección la relación laboral que unía al actor con la mencionada agencia desestimó la demanda. La sentencia aquí recurrida, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -sede de Sevilla- de 7 de febrero de 2024, rec. sup. 157/2022, estimó el recurso interpuesto, calificó la relación laboral como común y declaró la existencia de despido improcedente.

Consta que el actor firmó un primer contrato laboral de alta dirección en fecha 6/3/14, formalizado con el Ente Público Andaluz de infraestructuras y servicios educativos (ISE ANDALUCÍA). En fecha 27/6/18, formalizó con la Agencia Pública Andaluza de Educación, contrato laboral en la misma modalidad de alta dirección; teniendo ambos como puesto a desempeñar por el actor, el de Gerente Provincial de Sevilla para dicha Agencia. El Consejo Rector, en reunión de fecha 21 de mayo de 2019, acordó el cese del actor.

La sentencia recurrida consideró que el actor no había desempeñado funciones inherentes a la titularidad jurídica de la empresa, y relativas a sus objetivos generales y en el contrato suscrito al efecto no se concreta cuáles eran las funciones a realizar por el trabajador, más allá de que serían las propias de Gerente Provincial del Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos de la provincia de Sevilla, que desarrollará con autonomía y plena responsabilidad, solo limitada por los criterios que reciba del Director General, en el primer contrato y lo mismo en el segundo, si bien el objeto del mismo es algo más amplio. No era posible obtener certeza que el actor tuviera participación en la toma de decisiones en actos fundamentales de gestión de la actividad empresarial de la entidad demandada. Concluyó que el actor, no era personal de alta dirección, sino que, pese al nombre de su contrato con la demandada, era personal con contrato laboral ordinario, lo que significa que el cese constituía despido que debía ser declarado improcedente.

3.Recurre APAE denunciando error en la interpretación y aplicación del artículo 13 EBEP, así como de preceptos relacionados y de la jurisprudencia que ha interpretado los presupuestos y requisitos para la determinación de la naturaleza jurídica del personal directivo en el ámbito del sector público instrumental. El recurso ha sido impugnado de contrario e informado por el Ministerio Fiscal en el sentido de solicitar su estimación.

SEGUNDO.- 1.Invoca la recurrente, como sentencia de contraste, la de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -sede de Granada- de 10 de febrero de 2022, rec. sup. 2019/2021. En ella se contempla que el trabajador ha prestado sus servicios para el Ente Público demandado desde 2013 como Gerente Provincial, estuvo en situación de excedencia forzosa desde el 1 de julio de 2018 hasta el 8 de abril de 2019. En el contrato suscrito entre las partes se hacía constar que el mismo se regiría por las disposiciones del Real Decreto 1382/1985. Sus estipulaciones recogieron que se concertaba un contrato indefinido, estableciéndose la exclusividad para el ejercicio de las funciones del actor. El contrato podría extinguirse por voluntad del alto directivo, por dimisión y por libre desistimiento del ente público. El actor recibió carta del acuerdo de reunión del Consejo Rector de 21 de mayo de 2019 en la que se le comunicaba su cese como Gerente Provincial de Granada.

La sentencia se remitió a su doctrina sobre el cese de los Gerentes Provinciales de Almería y Jaén de la entidad demandada ( sentencias de 25 de marzo de 2021 (rec. sup. 222/2021) y de 6 de noviembre de 2013 (rec. sup. 1665/2013). Se hizo referencia a la normativa aplicable a la determinación de la naturaleza jurídica de la entidad demandada contenida en el Decreto 194/2017 así como lo dispuesto en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía y en el EBEP. Se concluyó que tanto en la regulación estatutaria de la Agencia demandada como en el contrato suscrito entre las partes se atribuyó al actor la condición de personal directivo, habiendo desarrollado funciones con independencia y responsabilidad, propias de dicho personal. Por ello se consideró al demandante como personal de alta dirección, siendo su cese y la indemnización percibida ajustados a derecho.

2.A juicio de la Sala, coincidente con el del Ministerio Fiscal, concurre la contradicción en los términos establecidos en el artículo 219 LRJS ya que, en mérito a hechos, pretensiones y fundamentos sustancialmente iguales, se han dictado resoluciones contradictorias con doctrina diferente que la Sala debe unificar. En efecto, en ambos casos se contempla el supuesto de un gerente provincial de la APAE que constituyeron su relación jurídica mediante la suscripción en ambos casos de un contrato de alta dirección en el que constan las funciones generales a realizar por el gerente que comprenden aquellas inherentes a la titularidad jurídica de la agencia con responsabilidad y autonomía. Las funciones que realizaban los gerentes eran muy similares en todos los casos y, con diferencias en la redacción de los datos fácticos, habida cuenta de que se trata de la misma agencia y del mismo puesto en cada provincia, resulta que las funciones ejercidas eran muy similares. Las pretensiones son idénticas y descansan en los mismos fundamentos ya que ambos trabajadores, ante sus respectivos ceses, los impugnaron sosteniendo que mantenían una relación laboral común y que su cese debía ser calificado como despido improcedente, pretensiones que se sostenían en base a los mismos preceptos ( artículo 13 EBEP y RD 1382/1985, que regula la relación laboral especial de alta dirección). Las sentencias comparadas han llegado, sin embargo, a conclusiones diametralmente opuestas.

TERCERO.- 1.El artículo 13 EBEP, bajo el rótulo de «personal directivo profesional» dispone lo siguiente: «El Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición, de acuerdo, entre otros, con los siguientes principios: 1. Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración. 2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. 3. El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados. 4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta ley. Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección».

En definitiva, lo que hace la norma es encomendar al Gobierno y a los Órganos de Gobierno de las CCAA la determinación del régimen jurídico específico de este personal junto con los criterios para determinar su condición. La libertad de tales gobiernos en la concreción del régimen jurídico del personal directivo no es absoluta, sino que deberá observar los principios generales que se recogen en los apartados 1 a 4 del citado art. 13 EB, que configuran así una especie de mínimo régimen básico. El primer aspecto de la regulación se detiene en el concepto de personal directivo, definiéndolo como «aquél que desarrolle funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas. Evidentemente, esta definición poco sobre qué empleados públicos ostentan tal consideración; para ello lo determinante será delimitar qué son funciones directivas profesionales, siendo esta una tarea que el legislador confiere a las normas específicas de cada Administración. En esa labor delimitadora, lo decisivo será lo que dispongan las normas estatales o autonómicas a las que hace referencia el aludido precepto del EBEP.

De mayor trascendencia, sin duda, es la previsión recogida en el apartado segundo del art. 13 EBEP relativo a la forma de designación del personal directivo. Concretamente, se dice que ésta atenderá a «principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia». El EBEP ha querido las funciones directivas o de gestión, únicamente puedan ser desempeñadas por el personal directivo; que deberá acceder al puesto mediante un proceso selectivo acorde a los principios rectores del empleo público; mientras que otras funciones de confianza o asesoramiento especial, podrán serán asumidas por el personal eventual, que será designado discrecionalmente por la autoridad que lo proponga.

El apartado cuarto del precepto se refiere a dos cuestiones bien distintas: de un lado, a la determinación de las condiciones de trabajo del personal directivo por vía convencional. Y, de otro, a la articulación de la figura del directivo público. El legislador ha optado por excluir de la negociación colectiva la determinación de sus condiciones de trabajo; pero ha expresado que, cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a las disposiciones contenidas en el RD 1382/1985, de 1 de agosto por el que se regula la relación laboral de carácter especial del Personal de Alta Dirección.

Sobre esta última posibilidad, son obvios los problemas que puede plantear la remisión legal efectuada a dicho Real Decreto, dado que el concepto de «alto cargo» contenido en el mismo tiene un alcance mucho más restringido que el fijado por el art. 13.1 del EBEP, lo que implica que el RD 1382/1985 se aplicará «forzadamente» a dos tipos de personal directivo: el referido en el EBEP, más genérico; y el recogido en el propio RD, que resulta más reducido. Esta remisión no se refiere al concepto de alto directivo acuñado en el art. 1.2 del RD 1382/1985 que establece que se considera personal de alta dirección: «a aquellos trabajadores que ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la Empresa, y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena responsabilidad sólo limitadas por los criterios e instrucciones directas emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y administración de la Entidad que respectivamente ocupe aquella titularidad». Tal delimitación de lo que deba entenderse por personal directivo en el ámbito de las administraciones públicas ha sido remitido -por mor del apartado 1 del artículo 13 del EBEP- a lo que al efecto dispongan las normas específicas de cada Administración pública; por lo que la remisión al RD 1382/1985, se refiere a las condiciones de empleo, como expresamente indica al apartado 4 de ese mismo artículo.

En definitiva, corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas -en el ámbito de sus respectivas competencias- la identificación de los puestos de trabajo que se consideran de dirección dentro de su estructura y la especificación de la naturaleza y régimen jurídico de ellos mismos, sin perjuicio de la aplicación para su contratación de los principios de igualdad, capacidad y mérito.

2.A tales efectos, la Disposición adicional quinta de la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, con el inequívoco rótulo de «personal directivo de las agencias» dispone que «1. El personal directivo de las agencias es el que ocupa los puestos de trabajo determinados como tales en los estatutos de las mismas, en atención a la especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las tareas a ellos asignadas. 2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. Los puestos de trabajo que tengan asignadas tareas de dirección que estén relacionadas con el ejercicio de potestades públicas serán desempeñados, en todo caso, por personal directivo que tenga la condición de funcionario de carrera o por quienes sean nombrados por el Consejo de Gobierno como gerentes o jefes de personal de las agencias. 3. Su régimen jurídico será el previsto en el artículo 13 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y en la normativa de desarrollo dictada por la Comunidad Autónoma de Andalucía». Lo determinante, por tanto, en lo relativo a la calificación de un puesto de trabajo como directivo y, por tanto, que deba ser ocupado por personal directivo resulta ser lo que, al efecto dispongan los estatutos de cada agencia.

De conformidad con el relato fáctico de la sentencia recurrida, no cabe duda de que la agencia demandada consideró que los gerentes provinciales de la misma eran considerados personal directivo profesional y que, precisamente, en cumplimiento de la transcrita previsión normativa suscribieron al efecto un contrato de alta dirección sujeto a las previsiones del RD 1382/1985.

3.La aplicación de la expuesta doctrina al caso que examinamos conduce a considerar que la relación que unía al actor -gerente provincial- con la APAE tenía la naturaleza propia de una relación laboral especial de alta dirección. Ello se infiere, principalmente, de las disposiciones legales reseñadas que así lo configuran unidas al hecho incuestionado de que los propios estatutos de la agencia demanda -a diferencia de lo que ocurría en nuestra STS de 16 de marzo de 2015 (rcud. 819/2014)- prevén, de forma expresa, la naturaleza de personal directivo a los gerentes provinciales de la agencia. Pero es que, además, constan delegaciones de competencia a favor de los gerentes provinciales, entre otras, en materia de contratación -que son propias de las inherentes a la titularidad jurídica de la empresa-, que incluían la posibilidad de contratar obras y servicios hasta un millón de euros, contratar los transportes escolares, celebrar contratos de suministro y de servicios para la instalación de equipamiento educativo, la realización de proyectos y direcciones facultativas de obras. Todo ello configura de hecho un tipo de relación que se encuentra, sin duda, en el ámbito que establece el RD 1382/1985.

Y, aunque ello no sea decisivo, no cabe obviar que las partes, voluntariamente, en aplicación de las previsiones normativas que han sido reseñadas anteriormente suscribieron, al igual que el resto de los gerentes provinciales de la misma agencia, contratos laborales de alta dirección, que ha regulado la relación pacíficamente mientras ha estado vigente, sin cuestionarse en ningún momento que las funciones realizadas eran las previstas normativamente para la contratación realizada.

CUARTO.- 1.El supuesto que aquí contemplamos es distinto al que examinó nuestra STS 742/2023, de 11 de octubre (rcud. 2053/2021); diferencia que se fundamenta, precisamente, en el dato de que la regulación aplicable a un gerente provincial de la Agencia Pública Andaluza de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) no permitía encauzar su prestación de servicios como alto directivo y, en consecuencia, aplicarle las previsiones de la normativa laboral del personal de alta dirección, siendo además las funciones encomendadas por los Estatutos de tal agencia, distintas de las que se examinan en este supuesto. Basta con señalar al respecto que en el caso de los gerentes de IDEA, según recoge expresamente nuestra aludida sentencia, sus estatutos dejaban claro que les correspondía, en su respectivo ámbito territorial «las competencias y potestades que le sean delegadas, y las funciones generales de administración, registro y archivo»; tratándose obviamente de atribuciones genéricas, no solo por cuanto se remiten a los actos expresos de cada delegación, sino por estar alejadas de las propias de quien realmente ejerce funciones directivas en un ámbito territorial determinado.

En el caso que aquí decidimos, al margen de la propia calificación que como personal directivo efectúan los Estatutos de la Agencia Pública Andaluza de Educación, aprobados por Decreto 194/2017, de 5 de diciembre (BOJA núm. 236, de 12 de diciembre de 2017), en concreto en su artículo 28.4; se otorgan a los gerentes provinciales de la Agencia Pública Andaluza de Educación amplísimas competencias directivas.

2.De conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, procede la estimación del recurso, lo que comporta la casación y anulación de la sentencia recurrida, para resolver el debate en suplicación desestimando el de tal clase formulado por el actor y declarando la firmeza de la sentencia de instancia. Sin que la Sala, en virtud de lo dispuesto en el artículo 235 LRJS, deba efectuar pronunciamiento alguno sobre imposición de costas.