Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso: 0002067/2023
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 0006301/2023
Demandante: Laureano
Procurador: YOLANDA LÓPEZ MACÍAS
Demandado: MINISTERIO DE INTERIOR
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.: Dª. CONCEPCIÓN MÓNICA MONTERO ELENA
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidenta:
Dª. CONCEPCIÓN MÓNICA MONTERO ELENA
Ilmos./as. Sres./as. Magistrados/as:
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
Dª. MARIA BELEN CASTELLO CHECA
Madrid, a 9 de marzo de 2026.
Vistoel recurso contencioso administrativo que ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido Don Laureano, y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Yolanda López Macias, frente a la Administración del Estado,dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio del Interior,relativa a Protección Internacional, siendo la cuantía del presente recurso indeterminada.
PRIMERO: Se interpone recurso contencioso administrativo promovido por Don Laureano, y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Yolanda López Macias, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio del Interior, negativa a facilita cita presencial y registrar la solicitud de asilo de la Brigada de Extranjeros de MADRID, por lo que se solicita se DECLARE LA VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES y, subsidiariamente se declare NO SER CONFORME A DERECHO, se anule la resolución impugnada y, por ello, se proceda a obligar a la administración demandada a FACILITAR FECHA Y HORA PARA MANIFESTAR LA VOLUNTAD DE PRESENTAR SOLICITUD DE PROTECCIÓN INTERNACIONAL, procediendo a registrar su solicitud de asilo como corresponde en Derecho.
SEGUNDO: Reclamado el expediente administrativo y no existiendo, se confirió traslado a la parte recurrente para que en plazo legal formulase escrito de demanda, haciéndolo en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, y suplicando lo que en el escrito de demanda consta literalmente.
Dentro de plazo legal la administración demandada formuló a su vez escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a la pretensión de la actora y alegando lo que a tal fin estimó oportuno y solicitando la desestimación del recurso e imposición de costas a la recurrente. Previamente formuló alegaciones previas que fueron rechazadas.
TERCERO: No habiéndose solicitado recibimiento a prueba, quedaron los autos pendientes de votación y fallo, para lo que se acordó señalar el día veinticinco de febrero de dos mil veintiséis.
CUARTO: En la tramitación de la presente causa se han observado las prescripciones legales previstas en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y en las demás Disposiciones concordantes y supletorias de la misma.
PRIMERO: Es objeto de impugnación en autos la Resolución presunta del Ministerio del Interior, por la que deniega la concesión de cita previa para presentar solicitud de Protección Internacional.
El presente recurso se dirige contra la vía de hecho de Administración, que impide la presentación de la solicitud de Protección Internacional al recurrente, al no fijar cita al efecto.
El artículo 25.2 de la LJCA, dispone:
"2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley"
La vía de hecho consiste en impedir que el recurrente obtenga cita para solicitar la protección internacional. Por tanto, el recurso es admisible, como ya se señaló en el auto que resolvió las alegaciones previas.
Argumenta el recurrente que desde que llegó ha intentado solicitar cita a través de internet para prestar manifestación de la voluntad de presentar solicitud de protección internacional, pero el sistema devuelve siempre el mismo mensaje: "no hay citas disponibles". Al acudir presencialmente o por teléfono indican que la única forma posible de obtener cita es a través de la aplicación telemática.
Se afirma que el recurrente intentó obtener una cita previa para solicitar protección internacional por todos los medios habilitados para ello (web y telefónico), sin embargo, debido al colapso del sistema de cita previa que es tan frecuente en los trámites relacionados con procesos de documentación de ciudadanos extranjeros en España, el solicitante se vio imposibilitado para formular su solicitud.
SEGUNDO: Esta cuestión de la imposibilidad de acceder a la cita previa para petición de protección internacional o la imposibilidad de solicitar dicha cita previa para cumplimentar los trámites, ha sido resuelta por esta sala, entre otras, en sentencia de 13 de noviembre de 2025, recurso 1260/2024.
En tal sentencia razonábamos:
"PRIMERO.-El recurrente de este proceso, que es DON (...) de nacionalidad colombiana, impugna la desestimación presunta de su solicitud de cita previa para formular la petición de protección internacional que cabe inferir de su referencia, como objeto del recurso, al "silencio administrativo" impugnado asimismo la "inactividad de la administración" igualmente por no habérsele concedido todavía la referida cita previa.
SEGUNDO.-En el suplico de su demanda el actor interesa a la Sala que declare que debe concedérsele cita para solicitar protección internacional, condenándose al Ministerio del Interior a pasar por tal declaración y a otorgarle la cita referida.
Aduce en sustento de la misma, en lo que tiene que ver con el aspecto nuclear del litigio, únicamente que solicitó cita previa para formalizar protección internacional (DOC.1) sin que la Administración "hasta día de hoy" haya respondido a la misma, ni por tanto le haya dado la aludida cita previa interesada, considerando que tal comportamiento constituye una inactividad administrativa.
La Administración, por su parte, interesa la inadmisión del recurso o, de forma subsidiaria, su desestimación.
Lo considera inadmisible, en primer lugar, por no existir actividad administrativa impugnable, según lo previsto en el art. 51.1.c) de la LJCA , negando que exista un silencio administrativo toda vez que no ha mediado propiamente una petición de asilo, ni una vía de hecho; y, en segundo lugar, porque el recurso se dirige contra la inactividad de la Administración sin haberse cumplido los requisitos previstos en el art. 29 de la LJCA .
En cuanto al fondo, entiende dicha Administración que no existe prueba de que el interesado haya solicitado cita y no la haya conseguido -ya veremos que esta afirmación no es cierta-. Además, en su opinión, el recurrente podía haber pedido cita a través de los medios indicados por la Dirección General de Protección Internacional y por la Dirección General de Policía. Y opone, por último, que desde que el interesado formuló su manifestación de voluntad en el registro del registro del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública en junio de 2024 y hasta el momento actual, se han estado llevando a cabo formalizaciones de solicitudes de protección internacional de manera continuada. (...)
CUARTO.- Una cuestión muy similar a la ahora debatida ha sido abordada por esta Sala y Sección en la sentencia de fecha 23 de junio de este año pronunciada en el recurso 2008/2023 , en la que expresábamos lo siguiente:
"QUINTO.- ¿Resulta conforme a Derecho la denegación presunta de la cita previa para la solicitud de asilo?
34. Respecto al derecho de acceso al procedimiento de asilo, el art. 16.1 de la Ley de Asilo establece que las personas nacionales no comunitarias y las apátridas presentes en territorio español tienen derecho a solicitar protección internacional en España.
35. Esta norma debe interpretarse a la luz del derecho de acceso al procedimiento reconocido en el art. 6 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 , sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional ( Directiva 2013/32 ), según el cual:
"1. Cuando una persona formule una solicitud de protección internacional a una autoridad competente para el registro de estas solicitudes con arreglo al Derecho nacional, el registro se realizará en el plazo máximo de los tres días hábiles siguientes a que se formule la solicitud.
En caso de que la solicitud de protección internacional se formule ante otras autoridades que, pese a ser probable que reciban tales solicitudes, no sean competentes para registrarlas conforme a su Derecho nacional, los Estados miembros velarán por que el registro se realice en el plazo máximo de los seis días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud.
Los Estados miembros velarán por que estas otras autoridades que es probable reciban solicitudes de protección internacional, tales como policía, guardias de fronteras, autoridades de inmigración y personal de los centros de internamiento, dispongan de la información pertinente y su personal reciba la formación necesaria del nivel acorde a sus funciones y responsabilidades, así como instrucciones, para informar a los solicitantes sobre dónde y cómo pueden presentarse las solicitudes de protección internacional.
2. Los Estados miembros garantizarán que la persona que haya formulado una solicitud de protección internacional tenga efectivamente la oportunidad de presentarla lo antes posible. Cuando el solicitante no aproveche esta oportunidad, los Estados miembros podrán aplicar el artículo 28 en consecuencia.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado.
4. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, una solicitud de protección internacional se considerará presentada a partir del momento en el que el solicitante presente el formulario o, cuando así lo prevea el Derecho nacional, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate reciban un informe oficial.
5. Cuando una solicitud simultánea de protección internacional por parte de un gran número de nacionales de terceros países o apátridas haga muy difícil en la práctica respetar el plazo fijado en el apartado 1, los Estados miembros podrán disponer que el plazo se amplíe a 10 días hábiles".
36. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha interpretado el art. 6.1 , 3 y 4 de la Directiva 2013/32 en el sentido de que deben distinguirse entre el acto de "formular" y el de "presentar" una solicitud de asilo.
37. Según el TJUE, el acto de "formular" una solicitud de protección internacional no requiere formalidad administrativa alguna, pues dichas formalidades deberán respetarse cuando se "presente" la solicitud, pues este último acto requiere, en principio, que el solicitante de protección internacional cumplimente un formulario previsto a tal efecto en el artículo 6.4 de la Directiva 213/32 ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 57).
38. Del art. 7 de la Directiva 2013/32 y de la jurisprudencia del TJUE se desprende que todo nacional de un tercer país o apátrida tiene derecho a formular una solicitud de protección internacional en el territorio de un Estado miembro, incluso en sus fronteras o en sus zonas de tránsito, aun cuando se encuentre en situación irregular en dicho territorio. Debe reconocérsele este derecho, cualesquiera que sean las posibilidades de que prospere esa solicitud (sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 58).
39. Además, recuerda el TJUE, el artículo 6.2 de la Directiva 2013/32 prevé la obligación de los Estados miembros de velar por que las personas que hayan formulado una solicitud de protección internacional tengan efectivamente la posibilidad de presentarla lo antes posible.
40. Lo que le lleva a subrayar, por una parte, que la formulación, el registro y la presentación de una solicitud deben cumplir el objetivo de la Directiva 2013/32 de garantizar un acceso efectivo, esto es, un acceso tan sencillo como sea posible, al procedimiento de concesión de la protección internacional ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 60).
41. Y, por otra, que el derecho de formular tal solicitud condiciona, en primer término, la observancia efectiva de los derechos a que se registre y pueda presentarse y examinarse dentro de los plazos fijados por la Directiva 2013/32 y, en segundo término, en definitiva, la efectividad del derecho de asilo garantizado por el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 61).
42. Por tanto, concluye el TJUE, mientras que la formulación y la presentación de una solicitud de protección internacional constituyen etapas sucesivas y distintas, existe, no obstante, un vínculo estrecho entre estos actos, en la medida en que están dirigidos a garantizar, por un lado, el acceso efectivo al procedimiento que permite el examen de una solicitud de protección internacional y, por otro, la efectividad del artículo 18 de la Carta ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 62).
43. Ciertamente, según el artículo 6.3, de la Directiva 2013/32, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado. Sin embargo, los Estados miembros no pueden ejercer esta facultad de una manera que impida, en la práctica, a estos nacionales, o solo a algunos de ellos, presentar su solicitud o hacerlo "a la mayor brevedad". La interpretación contraria pasa por alto el objetivo de la Directiva 2013/32 consistente en garantizar un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de concesión de protección internacional y menoscabaría gravemente el efecto útil del derecho a solicitar asilo, que el artículo 7 de esta Directiva reconoce a todo nacional de un tercer país ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 65).
44. Pues bien, en línea con lo razonado en el fundamento anterior y a la luz de la Directiva 2013/32 y de la jurisprudencia del TJUE, debemos concluir que la denegación presunta de la solicitud de cita previa es un acto de trámite cualificado que puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
45. La Administración puede exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente, como prevé el art. 17.1 de la Ley de Asilo al establecer que el procedimiento se inicia con la presentación de la solicitud, que deberá efectuarse mediante comparecencia personal de los interesados que soliciten protección en los lugares que reglamentariamente se establezcan, o en caso de imposibilidad física o legal, mediante persona que lo represente.
46. A su vez, según la información facilitada a la Sala en el oficio presentado..., la presentación personal de la solicitud se condiciona a la obtención de una cita previa en las diversas Comisarías de Policía indicadas en la página web del Ministerio del Interior, utilizando para ello diversos medios (internet, presencial, correo electrónico o teléfono).
47. Sin embargo, ninguna de dichas opciones de la Administración es absoluta e incondicionada, pues todas ellas deben ser conformes con el derecho de acceso al procedimiento de asilo en los términos garantizados por la Directiva 2013/32 .
48. A tal fin, debemos contrastar si la obtención de esa cita previa para la presentación personal de la solicitud de asilo ha permitido en este caso garantizar el acceso al procedimiento en los términos previstos en el art.16.1 de la Ley de Asilo , interpretado conforme a la Directiva 2013/32 y la jurisprudencia del TJUE.
49. Para ello, debemos determinar si la Administración ejerció la facultad del artículo 6.3 de la Directiva 2013/32 de un modo que, en la práctica, pudiera haber impedido al interesado presentar su solicitud o hacerlo "a la mayor brevedad".
50. En otras palabras, ¿la obtención de la cita previa resultó compatible con un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional?
51. Para la Sala, la respuesta es negativa.
52. En la sentencia de la Sala de 2 de abril de 2025 (rec. 2068/2023 , FJ 5) ya se constató el colapso del sistema de cita previa telefónica en la fecha en que se formuló la solicitud de la que trae causa el presente recurso: "si bien en el momento en que el recurrente presentó su escrito es un hecho notorio que los sistemas de cita previa en los números de teléfono habilitados al efecto estaban colapsados".
53. Es en este contexto en el que debe interpretarse la actuación del interesado de presentar una solicitud de cita previa mediante la presentación de una instancia a través del registro del Ministerio de Educación... -en este caso el actor presentó el día 21 de junio de 2024 en el registro del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública una instancia dirigida a la Dirección General de Protección Internacional (Ministerio del Interior) solicitando cita para formular solicitud de protección internacional-.
54. Si el interesado acudió a ese sistema, en las circunstancias descritas, debemos presumir que fue por el colapso del sistema de cita previa telefónica y la consiguiente imposibilidad de obtenerla por esa vía.
55. Por tanto, debemos descartar la tesis de la Administración de que el interesado no ha justificado haber agotado los medios que tenía a su disposición para conseguirla.
56. Por lo demás, el art. 6 de la Directiva 2013/32 impone a la Administración una serie de obligaciones positivas en orden a garantizar a los interesados el acceso al procedimiento de asilo, de modo que es su actuación en este ámbito la que debe ser preferentemente examinada.
57. Dado el tiempo transcurrido entre la solicitud de cita previa por el interesado... -(en el supuesto que nos ocupa el 21 de junio de 2024)- y la comunicación del Ministerio del Interior a la Sala de que no se había iniciado procedimiento administrativo alguno como consecuencia de dicha petición... -(en nuestro supuesto el 13 de enero de 2025)-, así como la total ausencia de actividad administrativa, debemos declarar la vulneración del derecho de acceso al procedimiento de asilo del interesado.
58. La actuación de la Administración no resulta compatible con un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional, según lo establecido en la normativa y jurisprudencia aplicable.
59. Se estima el motivo de impugnación.
60. En definitiva, debemos anular la actividad administrativa impugnada y, en su lugar, procede reconocer al interesado el derecho a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional lo antes posible, con los efectos legales inherentes a esta declaración, tal y como exige el art. 6.2 de la Directiva 2013/32 .
SEXTO.- Decisión del recurso.
61. Se rechazan las causas de inadmisibilidad formuladas por la Administración.
62. Se estima el recurso.
63. En consecuencia, debemos anular la decisión administrativa impugnada y, en su lugar, reconocer al interesado el derecho a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional lo antes posible, con los efectos legales inherentes a esta declaración."
QUINTO.-Así las cosas, ya puede afirmarse que concurren ahora análogas circunstancias a las que acontecieron en el supuesto del recurso cuya sentencia acabamos de transcribir, pues aunque el actor no ha sido muy preciso a la hora de identificar el objeto del recurso, lo cierto es que hace referencia tanto a la inactividad administrativa, derivada de no haberse concedido todavía la cita previa para poder presentar la petición de protección internacional, cuya aportación de su solicitud en un registro público, pese a que se niegue en la contestación a la demanda, ha sido efectivamente acreditada; y al igual que cabe entender como actividad impugnada la desestimación presunta de la misma cita previa, pues la demanda también se refiere, como posible objeto del recurso, al "silencio administrativo".
En cualquier caso, la singularidad del supuesto enjuiciado, en que el recurrente ha hecho cuanto estaba de su mano para conseguir una cita para presentar la petición de protección internacional, y constando la presentación de la solicitud de dicha cita en un registro público, hacen irrelevante la cuestión discutida de si concurren los presupuestos legales para calificar el objeto del recurso como una inactividad administrativa en los términos del artículo 29 de la LJCA , ello una vez que el Tribunal Supremo considera a dicha actuación como un acto de trámite calificado que como tal -en este caso la desestimación presunta- es susceptible de recurso contencioso-administrativo; sin que, por otro lado, haya ningún inconveniente en que el propio órgano jurisdiccional, en aras de preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, califique correctamente la actividad administrativa que se pretende impugnar.
Por ello procederá, aquí también, rechazar las causas de inadmisibilidad formuladas por la Administración demandada; y en cuanto al fondo, habrá de anularse la decisión administrativa impugnada y reconocer a la vez, en la vertiente de plena jurisdicción, el derecho del actor a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional, lo que habrá de verificarse lo antes posible y con los efectos legales inherentes a esta declaración
Los principios rectores expuestos en la citada sentencia son aplicables al supuesto de autos, por lo que asumimos sus razonamientos. Obviamente la imposibilidad de acceder a la cita previa no puede ser causa que haga imposible la formulación de la solicitud de protección internacional. Es cierto que la Sala conoce los problemas existentes con las solicitudes de citas previas, y es verosímil la explicación del recurrente de que le fue imposible obtener la cita previa.
No podemos reconocer el derecho a la protección internacional del recurrente, porque la Resolución impugnada versa sobre la imposibilidad de obtener cita previa, y tal obtención es los que se suplica en la demanda, y lo que procede es ordenar la concesión de cita previa.
De lo expuesto resulta la estimación parcial del recurso.
TERCERO: No procede imposición de costas, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues la sentencia es estimatoria, pero nos encontramos ante problemas informáticos.
VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey y por el poder que nos otorga la Constitución:
Que estimandoel recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Laureano, y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Yolanda López Macias, frente a la Administración del Estado,dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio del Interior,debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularlay la anulamos, reconociendoal recurrente el derecho a obtener la cita previa según su orden, para presentar su solicitud de Protección Internacional, sin especial imposición de costas.
Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación y en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta; siguiendo las indicaciones prescritas en el artículo 248 de la Ley Orgánica 6/1985, y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN/ Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
Antecedentes
PRIMERO: Se interpone recurso contencioso administrativo promovido por Don Laureano, y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Yolanda López Macias, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio del Interior, negativa a facilita cita presencial y registrar la solicitud de asilo de la Brigada de Extranjeros de MADRID, por lo que se solicita se DECLARE LA VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES y, subsidiariamente se declare NO SER CONFORME A DERECHO, se anule la resolución impugnada y, por ello, se proceda a obligar a la administración demandada a FACILITAR FECHA Y HORA PARA MANIFESTAR LA VOLUNTAD DE PRESENTAR SOLICITUD DE PROTECCIÓN INTERNACIONAL, procediendo a registrar su solicitud de asilo como corresponde en Derecho.
SEGUNDO: Reclamado el expediente administrativo y no existiendo, se confirió traslado a la parte recurrente para que en plazo legal formulase escrito de demanda, haciéndolo en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, y suplicando lo que en el escrito de demanda consta literalmente.
Dentro de plazo legal la administración demandada formuló a su vez escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a la pretensión de la actora y alegando lo que a tal fin estimó oportuno y solicitando la desestimación del recurso e imposición de costas a la recurrente. Previamente formuló alegaciones previas que fueron rechazadas.
TERCERO: No habiéndose solicitado recibimiento a prueba, quedaron los autos pendientes de votación y fallo, para lo que se acordó señalar el día veinticinco de febrero de dos mil veintiséis.
CUARTO: En la tramitación de la presente causa se han observado las prescripciones legales previstas en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y en las demás Disposiciones concordantes y supletorias de la misma.
PRIMERO: Es objeto de impugnación en autos la Resolución presunta del Ministerio del Interior, por la que deniega la concesión de cita previa para presentar solicitud de Protección Internacional.
El presente recurso se dirige contra la vía de hecho de Administración, que impide la presentación de la solicitud de Protección Internacional al recurrente, al no fijar cita al efecto.
El artículo 25.2 de la LJCA, dispone:
"2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley"
La vía de hecho consiste en impedir que el recurrente obtenga cita para solicitar la protección internacional. Por tanto, el recurso es admisible, como ya se señaló en el auto que resolvió las alegaciones previas.
Argumenta el recurrente que desde que llegó ha intentado solicitar cita a través de internet para prestar manifestación de la voluntad de presentar solicitud de protección internacional, pero el sistema devuelve siempre el mismo mensaje: "no hay citas disponibles". Al acudir presencialmente o por teléfono indican que la única forma posible de obtener cita es a través de la aplicación telemática.
Se afirma que el recurrente intentó obtener una cita previa para solicitar protección internacional por todos los medios habilitados para ello (web y telefónico), sin embargo, debido al colapso del sistema de cita previa que es tan frecuente en los trámites relacionados con procesos de documentación de ciudadanos extranjeros en España, el solicitante se vio imposibilitado para formular su solicitud.
SEGUNDO: Esta cuestión de la imposibilidad de acceder a la cita previa para petición de protección internacional o la imposibilidad de solicitar dicha cita previa para cumplimentar los trámites, ha sido resuelta por esta sala, entre otras, en sentencia de 13 de noviembre de 2025, recurso 1260/2024.
En tal sentencia razonábamos:
"PRIMERO.-El recurrente de este proceso, que es DON (...) de nacionalidad colombiana, impugna la desestimación presunta de su solicitud de cita previa para formular la petición de protección internacional que cabe inferir de su referencia, como objeto del recurso, al "silencio administrativo" impugnado asimismo la "inactividad de la administración" igualmente por no habérsele concedido todavía la referida cita previa.
SEGUNDO.-En el suplico de su demanda el actor interesa a la Sala que declare que debe concedérsele cita para solicitar protección internacional, condenándose al Ministerio del Interior a pasar por tal declaración y a otorgarle la cita referida.
Aduce en sustento de la misma, en lo que tiene que ver con el aspecto nuclear del litigio, únicamente que solicitó cita previa para formalizar protección internacional (DOC.1) sin que la Administración "hasta día de hoy" haya respondido a la misma, ni por tanto le haya dado la aludida cita previa interesada, considerando que tal comportamiento constituye una inactividad administrativa.
La Administración, por su parte, interesa la inadmisión del recurso o, de forma subsidiaria, su desestimación.
Lo considera inadmisible, en primer lugar, por no existir actividad administrativa impugnable, según lo previsto en el art. 51.1.c) de la LJCA , negando que exista un silencio administrativo toda vez que no ha mediado propiamente una petición de asilo, ni una vía de hecho; y, en segundo lugar, porque el recurso se dirige contra la inactividad de la Administración sin haberse cumplido los requisitos previstos en el art. 29 de la LJCA .
En cuanto al fondo, entiende dicha Administración que no existe prueba de que el interesado haya solicitado cita y no la haya conseguido -ya veremos que esta afirmación no es cierta-. Además, en su opinión, el recurrente podía haber pedido cita a través de los medios indicados por la Dirección General de Protección Internacional y por la Dirección General de Policía. Y opone, por último, que desde que el interesado formuló su manifestación de voluntad en el registro del registro del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública en junio de 2024 y hasta el momento actual, se han estado llevando a cabo formalizaciones de solicitudes de protección internacional de manera continuada. (...)
CUARTO.- Una cuestión muy similar a la ahora debatida ha sido abordada por esta Sala y Sección en la sentencia de fecha 23 de junio de este año pronunciada en el recurso 2008/2023 , en la que expresábamos lo siguiente:
"QUINTO.- ¿Resulta conforme a Derecho la denegación presunta de la cita previa para la solicitud de asilo?
34. Respecto al derecho de acceso al procedimiento de asilo, el art. 16.1 de la Ley de Asilo establece que las personas nacionales no comunitarias y las apátridas presentes en territorio español tienen derecho a solicitar protección internacional en España.
35. Esta norma debe interpretarse a la luz del derecho de acceso al procedimiento reconocido en el art. 6 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 , sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional ( Directiva 2013/32 ), según el cual:
"1. Cuando una persona formule una solicitud de protección internacional a una autoridad competente para el registro de estas solicitudes con arreglo al Derecho nacional, el registro se realizará en el plazo máximo de los tres días hábiles siguientes a que se formule la solicitud.
En caso de que la solicitud de protección internacional se formule ante otras autoridades que, pese a ser probable que reciban tales solicitudes, no sean competentes para registrarlas conforme a su Derecho nacional, los Estados miembros velarán por que el registro se realice en el plazo máximo de los seis días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud.
Los Estados miembros velarán por que estas otras autoridades que es probable reciban solicitudes de protección internacional, tales como policía, guardias de fronteras, autoridades de inmigración y personal de los centros de internamiento, dispongan de la información pertinente y su personal reciba la formación necesaria del nivel acorde a sus funciones y responsabilidades, así como instrucciones, para informar a los solicitantes sobre dónde y cómo pueden presentarse las solicitudes de protección internacional.
2. Los Estados miembros garantizarán que la persona que haya formulado una solicitud de protección internacional tenga efectivamente la oportunidad de presentarla lo antes posible. Cuando el solicitante no aproveche esta oportunidad, los Estados miembros podrán aplicar el artículo 28 en consecuencia.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado.
4. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, una solicitud de protección internacional se considerará presentada a partir del momento en el que el solicitante presente el formulario o, cuando así lo prevea el Derecho nacional, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate reciban un informe oficial.
5. Cuando una solicitud simultánea de protección internacional por parte de un gran número de nacionales de terceros países o apátridas haga muy difícil en la práctica respetar el plazo fijado en el apartado 1, los Estados miembros podrán disponer que el plazo se amplíe a 10 días hábiles".
36. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha interpretado el art. 6.1 , 3 y 4 de la Directiva 2013/32 en el sentido de que deben distinguirse entre el acto de "formular" y el de "presentar" una solicitud de asilo.
37. Según el TJUE, el acto de "formular" una solicitud de protección internacional no requiere formalidad administrativa alguna, pues dichas formalidades deberán respetarse cuando se "presente" la solicitud, pues este último acto requiere, en principio, que el solicitante de protección internacional cumplimente un formulario previsto a tal efecto en el artículo 6.4 de la Directiva 213/32 ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 57).
38. Del art. 7 de la Directiva 2013/32 y de la jurisprudencia del TJUE se desprende que todo nacional de un tercer país o apátrida tiene derecho a formular una solicitud de protección internacional en el territorio de un Estado miembro, incluso en sus fronteras o en sus zonas de tránsito, aun cuando se encuentre en situación irregular en dicho territorio. Debe reconocérsele este derecho, cualesquiera que sean las posibilidades de que prospere esa solicitud (sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 58).
39. Además, recuerda el TJUE, el artículo 6.2 de la Directiva 2013/32 prevé la obligación de los Estados miembros de velar por que las personas que hayan formulado una solicitud de protección internacional tengan efectivamente la posibilidad de presentarla lo antes posible.
40. Lo que le lleva a subrayar, por una parte, que la formulación, el registro y la presentación de una solicitud deben cumplir el objetivo de la Directiva 2013/32 de garantizar un acceso efectivo, esto es, un acceso tan sencillo como sea posible, al procedimiento de concesión de la protección internacional ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 60).
41. Y, por otra, que el derecho de formular tal solicitud condiciona, en primer término, la observancia efectiva de los derechos a que se registre y pueda presentarse y examinarse dentro de los plazos fijados por la Directiva 2013/32 y, en segundo término, en definitiva, la efectividad del derecho de asilo garantizado por el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 61).
42. Por tanto, concluye el TJUE, mientras que la formulación y la presentación de una solicitud de protección internacional constituyen etapas sucesivas y distintas, existe, no obstante, un vínculo estrecho entre estos actos, en la medida en que están dirigidos a garantizar, por un lado, el acceso efectivo al procedimiento que permite el examen de una solicitud de protección internacional y, por otro, la efectividad del artículo 18 de la Carta ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 62).
43. Ciertamente, según el artículo 6.3, de la Directiva 2013/32, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado. Sin embargo, los Estados miembros no pueden ejercer esta facultad de una manera que impida, en la práctica, a estos nacionales, o solo a algunos de ellos, presentar su solicitud o hacerlo "a la mayor brevedad". La interpretación contraria pasa por alto el objetivo de la Directiva 2013/32 consistente en garantizar un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de concesión de protección internacional y menoscabaría gravemente el efecto útil del derecho a solicitar asilo, que el artículo 7 de esta Directiva reconoce a todo nacional de un tercer país ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 65).
44. Pues bien, en línea con lo razonado en el fundamento anterior y a la luz de la Directiva 2013/32 y de la jurisprudencia del TJUE, debemos concluir que la denegación presunta de la solicitud de cita previa es un acto de trámite cualificado que puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
45. La Administración puede exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente, como prevé el art. 17.1 de la Ley de Asilo al establecer que el procedimiento se inicia con la presentación de la solicitud, que deberá efectuarse mediante comparecencia personal de los interesados que soliciten protección en los lugares que reglamentariamente se establezcan, o en caso de imposibilidad física o legal, mediante persona que lo represente.
46. A su vez, según la información facilitada a la Sala en el oficio presentado..., la presentación personal de la solicitud se condiciona a la obtención de una cita previa en las diversas Comisarías de Policía indicadas en la página web del Ministerio del Interior, utilizando para ello diversos medios (internet, presencial, correo electrónico o teléfono).
47. Sin embargo, ninguna de dichas opciones de la Administración es absoluta e incondicionada, pues todas ellas deben ser conformes con el derecho de acceso al procedimiento de asilo en los términos garantizados por la Directiva 2013/32 .
48. A tal fin, debemos contrastar si la obtención de esa cita previa para la presentación personal de la solicitud de asilo ha permitido en este caso garantizar el acceso al procedimiento en los términos previstos en el art.16.1 de la Ley de Asilo , interpretado conforme a la Directiva 2013/32 y la jurisprudencia del TJUE.
49. Para ello, debemos determinar si la Administración ejerció la facultad del artículo 6.3 de la Directiva 2013/32 de un modo que, en la práctica, pudiera haber impedido al interesado presentar su solicitud o hacerlo "a la mayor brevedad".
50. En otras palabras, ¿la obtención de la cita previa resultó compatible con un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional?
51. Para la Sala, la respuesta es negativa.
52. En la sentencia de la Sala de 2 de abril de 2025 (rec. 2068/2023 , FJ 5) ya se constató el colapso del sistema de cita previa telefónica en la fecha en que se formuló la solicitud de la que trae causa el presente recurso: "si bien en el momento en que el recurrente presentó su escrito es un hecho notorio que los sistemas de cita previa en los números de teléfono habilitados al efecto estaban colapsados".
53. Es en este contexto en el que debe interpretarse la actuación del interesado de presentar una solicitud de cita previa mediante la presentación de una instancia a través del registro del Ministerio de Educación... -en este caso el actor presentó el día 21 de junio de 2024 en el registro del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública una instancia dirigida a la Dirección General de Protección Internacional (Ministerio del Interior) solicitando cita para formular solicitud de protección internacional-.
54. Si el interesado acudió a ese sistema, en las circunstancias descritas, debemos presumir que fue por el colapso del sistema de cita previa telefónica y la consiguiente imposibilidad de obtenerla por esa vía.
55. Por tanto, debemos descartar la tesis de la Administración de que el interesado no ha justificado haber agotado los medios que tenía a su disposición para conseguirla.
56. Por lo demás, el art. 6 de la Directiva 2013/32 impone a la Administración una serie de obligaciones positivas en orden a garantizar a los interesados el acceso al procedimiento de asilo, de modo que es su actuación en este ámbito la que debe ser preferentemente examinada.
57. Dado el tiempo transcurrido entre la solicitud de cita previa por el interesado... -(en el supuesto que nos ocupa el 21 de junio de 2024)- y la comunicación del Ministerio del Interior a la Sala de que no se había iniciado procedimiento administrativo alguno como consecuencia de dicha petición... -(en nuestro supuesto el 13 de enero de 2025)-, así como la total ausencia de actividad administrativa, debemos declarar la vulneración del derecho de acceso al procedimiento de asilo del interesado.
58. La actuación de la Administración no resulta compatible con un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional, según lo establecido en la normativa y jurisprudencia aplicable.
59. Se estima el motivo de impugnación.
60. En definitiva, debemos anular la actividad administrativa impugnada y, en su lugar, procede reconocer al interesado el derecho a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional lo antes posible, con los efectos legales inherentes a esta declaración, tal y como exige el art. 6.2 de la Directiva 2013/32 .
SEXTO.- Decisión del recurso.
61. Se rechazan las causas de inadmisibilidad formuladas por la Administración.
62. Se estima el recurso.
63. En consecuencia, debemos anular la decisión administrativa impugnada y, en su lugar, reconocer al interesado el derecho a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional lo antes posible, con los efectos legales inherentes a esta declaración."
QUINTO.-Así las cosas, ya puede afirmarse que concurren ahora análogas circunstancias a las que acontecieron en el supuesto del recurso cuya sentencia acabamos de transcribir, pues aunque el actor no ha sido muy preciso a la hora de identificar el objeto del recurso, lo cierto es que hace referencia tanto a la inactividad administrativa, derivada de no haberse concedido todavía la cita previa para poder presentar la petición de protección internacional, cuya aportación de su solicitud en un registro público, pese a que se niegue en la contestación a la demanda, ha sido efectivamente acreditada; y al igual que cabe entender como actividad impugnada la desestimación presunta de la misma cita previa, pues la demanda también se refiere, como posible objeto del recurso, al "silencio administrativo".
En cualquier caso, la singularidad del supuesto enjuiciado, en que el recurrente ha hecho cuanto estaba de su mano para conseguir una cita para presentar la petición de protección internacional, y constando la presentación de la solicitud de dicha cita en un registro público, hacen irrelevante la cuestión discutida de si concurren los presupuestos legales para calificar el objeto del recurso como una inactividad administrativa en los términos del artículo 29 de la LJCA , ello una vez que el Tribunal Supremo considera a dicha actuación como un acto de trámite calificado que como tal -en este caso la desestimación presunta- es susceptible de recurso contencioso-administrativo; sin que, por otro lado, haya ningún inconveniente en que el propio órgano jurisdiccional, en aras de preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, califique correctamente la actividad administrativa que se pretende impugnar.
Por ello procederá, aquí también, rechazar las causas de inadmisibilidad formuladas por la Administración demandada; y en cuanto al fondo, habrá de anularse la decisión administrativa impugnada y reconocer a la vez, en la vertiente de plena jurisdicción, el derecho del actor a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional, lo que habrá de verificarse lo antes posible y con los efectos legales inherentes a esta declaración
Los principios rectores expuestos en la citada sentencia son aplicables al supuesto de autos, por lo que asumimos sus razonamientos. Obviamente la imposibilidad de acceder a la cita previa no puede ser causa que haga imposible la formulación de la solicitud de protección internacional. Es cierto que la Sala conoce los problemas existentes con las solicitudes de citas previas, y es verosímil la explicación del recurrente de que le fue imposible obtener la cita previa.
No podemos reconocer el derecho a la protección internacional del recurrente, porque la Resolución impugnada versa sobre la imposibilidad de obtener cita previa, y tal obtención es los que se suplica en la demanda, y lo que procede es ordenar la concesión de cita previa.
De lo expuesto resulta la estimación parcial del recurso.
TERCERO: No procede imposición de costas, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues la sentencia es estimatoria, pero nos encontramos ante problemas informáticos.
VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey y por el poder que nos otorga la Constitución:
Que estimandoel recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Laureano, y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Yolanda López Macias, frente a la Administración del Estado,dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio del Interior,debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularlay la anulamos, reconociendoal recurrente el derecho a obtener la cita previa según su orden, para presentar su solicitud de Protección Internacional, sin especial imposición de costas.
Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación y en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta; siguiendo las indicaciones prescritas en el artículo 248 de la Ley Orgánica 6/1985, y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN/ Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
Fundamentos
PRIMERO: Es objeto de impugnación en autos la Resolución presunta del Ministerio del Interior, por la que deniega la concesión de cita previa para presentar solicitud de Protección Internacional.
El presente recurso se dirige contra la vía de hecho de Administración, que impide la presentación de la solicitud de Protección Internacional al recurrente, al no fijar cita al efecto.
El artículo 25.2 de la LJCA, dispone:
"2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley"
La vía de hecho consiste en impedir que el recurrente obtenga cita para solicitar la protección internacional. Por tanto, el recurso es admisible, como ya se señaló en el auto que resolvió las alegaciones previas.
Argumenta el recurrente que desde que llegó ha intentado solicitar cita a través de internet para prestar manifestación de la voluntad de presentar solicitud de protección internacional, pero el sistema devuelve siempre el mismo mensaje: "no hay citas disponibles". Al acudir presencialmente o por teléfono indican que la única forma posible de obtener cita es a través de la aplicación telemática.
Se afirma que el recurrente intentó obtener una cita previa para solicitar protección internacional por todos los medios habilitados para ello (web y telefónico), sin embargo, debido al colapso del sistema de cita previa que es tan frecuente en los trámites relacionados con procesos de documentación de ciudadanos extranjeros en España, el solicitante se vio imposibilitado para formular su solicitud.
SEGUNDO: Esta cuestión de la imposibilidad de acceder a la cita previa para petición de protección internacional o la imposibilidad de solicitar dicha cita previa para cumplimentar los trámites, ha sido resuelta por esta sala, entre otras, en sentencia de 13 de noviembre de 2025, recurso 1260/2024.
En tal sentencia razonábamos:
"PRIMERO.-El recurrente de este proceso, que es DON (...) de nacionalidad colombiana, impugna la desestimación presunta de su solicitud de cita previa para formular la petición de protección internacional que cabe inferir de su referencia, como objeto del recurso, al "silencio administrativo" impugnado asimismo la "inactividad de la administración" igualmente por no habérsele concedido todavía la referida cita previa.
SEGUNDO.-En el suplico de su demanda el actor interesa a la Sala que declare que debe concedérsele cita para solicitar protección internacional, condenándose al Ministerio del Interior a pasar por tal declaración y a otorgarle la cita referida.
Aduce en sustento de la misma, en lo que tiene que ver con el aspecto nuclear del litigio, únicamente que solicitó cita previa para formalizar protección internacional (DOC.1) sin que la Administración "hasta día de hoy" haya respondido a la misma, ni por tanto le haya dado la aludida cita previa interesada, considerando que tal comportamiento constituye una inactividad administrativa.
La Administración, por su parte, interesa la inadmisión del recurso o, de forma subsidiaria, su desestimación.
Lo considera inadmisible, en primer lugar, por no existir actividad administrativa impugnable, según lo previsto en el art. 51.1.c) de la LJCA , negando que exista un silencio administrativo toda vez que no ha mediado propiamente una petición de asilo, ni una vía de hecho; y, en segundo lugar, porque el recurso se dirige contra la inactividad de la Administración sin haberse cumplido los requisitos previstos en el art. 29 de la LJCA .
En cuanto al fondo, entiende dicha Administración que no existe prueba de que el interesado haya solicitado cita y no la haya conseguido -ya veremos que esta afirmación no es cierta-. Además, en su opinión, el recurrente podía haber pedido cita a través de los medios indicados por la Dirección General de Protección Internacional y por la Dirección General de Policía. Y opone, por último, que desde que el interesado formuló su manifestación de voluntad en el registro del registro del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública en junio de 2024 y hasta el momento actual, se han estado llevando a cabo formalizaciones de solicitudes de protección internacional de manera continuada. (...)
CUARTO.- Una cuestión muy similar a la ahora debatida ha sido abordada por esta Sala y Sección en la sentencia de fecha 23 de junio de este año pronunciada en el recurso 2008/2023 , en la que expresábamos lo siguiente:
"QUINTO.- ¿Resulta conforme a Derecho la denegación presunta de la cita previa para la solicitud de asilo?
34. Respecto al derecho de acceso al procedimiento de asilo, el art. 16.1 de la Ley de Asilo establece que las personas nacionales no comunitarias y las apátridas presentes en territorio español tienen derecho a solicitar protección internacional en España.
35. Esta norma debe interpretarse a la luz del derecho de acceso al procedimiento reconocido en el art. 6 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 , sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional ( Directiva 2013/32 ), según el cual:
"1. Cuando una persona formule una solicitud de protección internacional a una autoridad competente para el registro de estas solicitudes con arreglo al Derecho nacional, el registro se realizará en el plazo máximo de los tres días hábiles siguientes a que se formule la solicitud.
En caso de que la solicitud de protección internacional se formule ante otras autoridades que, pese a ser probable que reciban tales solicitudes, no sean competentes para registrarlas conforme a su Derecho nacional, los Estados miembros velarán por que el registro se realice en el plazo máximo de los seis días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud.
Los Estados miembros velarán por que estas otras autoridades que es probable reciban solicitudes de protección internacional, tales como policía, guardias de fronteras, autoridades de inmigración y personal de los centros de internamiento, dispongan de la información pertinente y su personal reciba la formación necesaria del nivel acorde a sus funciones y responsabilidades, así como instrucciones, para informar a los solicitantes sobre dónde y cómo pueden presentarse las solicitudes de protección internacional.
2. Los Estados miembros garantizarán que la persona que haya formulado una solicitud de protección internacional tenga efectivamente la oportunidad de presentarla lo antes posible. Cuando el solicitante no aproveche esta oportunidad, los Estados miembros podrán aplicar el artículo 28 en consecuencia.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado.
4. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, una solicitud de protección internacional se considerará presentada a partir del momento en el que el solicitante presente el formulario o, cuando así lo prevea el Derecho nacional, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate reciban un informe oficial.
5. Cuando una solicitud simultánea de protección internacional por parte de un gran número de nacionales de terceros países o apátridas haga muy difícil en la práctica respetar el plazo fijado en el apartado 1, los Estados miembros podrán disponer que el plazo se amplíe a 10 días hábiles".
36. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha interpretado el art. 6.1 , 3 y 4 de la Directiva 2013/32 en el sentido de que deben distinguirse entre el acto de "formular" y el de "presentar" una solicitud de asilo.
37. Según el TJUE, el acto de "formular" una solicitud de protección internacional no requiere formalidad administrativa alguna, pues dichas formalidades deberán respetarse cuando se "presente" la solicitud, pues este último acto requiere, en principio, que el solicitante de protección internacional cumplimente un formulario previsto a tal efecto en el artículo 6.4 de la Directiva 213/32 ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 57).
38. Del art. 7 de la Directiva 2013/32 y de la jurisprudencia del TJUE se desprende que todo nacional de un tercer país o apátrida tiene derecho a formular una solicitud de protección internacional en el territorio de un Estado miembro, incluso en sus fronteras o en sus zonas de tránsito, aun cuando se encuentre en situación irregular en dicho territorio. Debe reconocérsele este derecho, cualesquiera que sean las posibilidades de que prospere esa solicitud (sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 58).
39. Además, recuerda el TJUE, el artículo 6.2 de la Directiva 2013/32 prevé la obligación de los Estados miembros de velar por que las personas que hayan formulado una solicitud de protección internacional tengan efectivamente la posibilidad de presentarla lo antes posible.
40. Lo que le lleva a subrayar, por una parte, que la formulación, el registro y la presentación de una solicitud deben cumplir el objetivo de la Directiva 2013/32 de garantizar un acceso efectivo, esto es, un acceso tan sencillo como sea posible, al procedimiento de concesión de la protección internacional ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 60).
41. Y, por otra, que el derecho de formular tal solicitud condiciona, en primer término, la observancia efectiva de los derechos a que se registre y pueda presentarse y examinarse dentro de los plazos fijados por la Directiva 2013/32 y, en segundo término, en definitiva, la efectividad del derecho de asilo garantizado por el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 61).
42. Por tanto, concluye el TJUE, mientras que la formulación y la presentación de una solicitud de protección internacional constituyen etapas sucesivas y distintas, existe, no obstante, un vínculo estrecho entre estos actos, en la medida en que están dirigidos a garantizar, por un lado, el acceso efectivo al procedimiento que permite el examen de una solicitud de protección internacional y, por otro, la efectividad del artículo 18 de la Carta ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 62).
43. Ciertamente, según el artículo 6.3, de la Directiva 2013/32, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado. Sin embargo, los Estados miembros no pueden ejercer esta facultad de una manera que impida, en la práctica, a estos nacionales, o solo a algunos de ellos, presentar su solicitud o hacerlo "a la mayor brevedad". La interpretación contraria pasa por alto el objetivo de la Directiva 2013/32 consistente en garantizar un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de concesión de protección internacional y menoscabaría gravemente el efecto útil del derecho a solicitar asilo, que el artículo 7 de esta Directiva reconoce a todo nacional de un tercer país ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybës sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 65).
44. Pues bien, en línea con lo razonado en el fundamento anterior y a la luz de la Directiva 2013/32 y de la jurisprudencia del TJUE, debemos concluir que la denegación presunta de la solicitud de cita previa es un acto de trámite cualificado que puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
45. La Administración puede exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente, como prevé el art. 17.1 de la Ley de Asilo al establecer que el procedimiento se inicia con la presentación de la solicitud, que deberá efectuarse mediante comparecencia personal de los interesados que soliciten protección en los lugares que reglamentariamente se establezcan, o en caso de imposibilidad física o legal, mediante persona que lo represente.
46. A su vez, según la información facilitada a la Sala en el oficio presentado..., la presentación personal de la solicitud se condiciona a la obtención de una cita previa en las diversas Comisarías de Policía indicadas en la página web del Ministerio del Interior, utilizando para ello diversos medios (internet, presencial, correo electrónico o teléfono).
47. Sin embargo, ninguna de dichas opciones de la Administración es absoluta e incondicionada, pues todas ellas deben ser conformes con el derecho de acceso al procedimiento de asilo en los términos garantizados por la Directiva 2013/32 .
48. A tal fin, debemos contrastar si la obtención de esa cita previa para la presentación personal de la solicitud de asilo ha permitido en este caso garantizar el acceso al procedimiento en los términos previstos en el art.16.1 de la Ley de Asilo , interpretado conforme a la Directiva 2013/32 y la jurisprudencia del TJUE.
49. Para ello, debemos determinar si la Administración ejerció la facultad del artículo 6.3 de la Directiva 2013/32 de un modo que, en la práctica, pudiera haber impedido al interesado presentar su solicitud o hacerlo "a la mayor brevedad".
50. En otras palabras, ¿la obtención de la cita previa resultó compatible con un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional?
51. Para la Sala, la respuesta es negativa.
52. En la sentencia de la Sala de 2 de abril de 2025 (rec. 2068/2023 , FJ 5) ya se constató el colapso del sistema de cita previa telefónica en la fecha en que se formuló la solicitud de la que trae causa el presente recurso: "si bien en el momento en que el recurrente presentó su escrito es un hecho notorio que los sistemas de cita previa en los números de teléfono habilitados al efecto estaban colapsados".
53. Es en este contexto en el que debe interpretarse la actuación del interesado de presentar una solicitud de cita previa mediante la presentación de una instancia a través del registro del Ministerio de Educación... -en este caso el actor presentó el día 21 de junio de 2024 en el registro del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública una instancia dirigida a la Dirección General de Protección Internacional (Ministerio del Interior) solicitando cita para formular solicitud de protección internacional-.
54. Si el interesado acudió a ese sistema, en las circunstancias descritas, debemos presumir que fue por el colapso del sistema de cita previa telefónica y la consiguiente imposibilidad de obtenerla por esa vía.
55. Por tanto, debemos descartar la tesis de la Administración de que el interesado no ha justificado haber agotado los medios que tenía a su disposición para conseguirla.
56. Por lo demás, el art. 6 de la Directiva 2013/32 impone a la Administración una serie de obligaciones positivas en orden a garantizar a los interesados el acceso al procedimiento de asilo, de modo que es su actuación en este ámbito la que debe ser preferentemente examinada.
57. Dado el tiempo transcurrido entre la solicitud de cita previa por el interesado... -(en el supuesto que nos ocupa el 21 de junio de 2024)- y la comunicación del Ministerio del Interior a la Sala de que no se había iniciado procedimiento administrativo alguno como consecuencia de dicha petición... -(en nuestro supuesto el 13 de enero de 2025)-, así como la total ausencia de actividad administrativa, debemos declarar la vulneración del derecho de acceso al procedimiento de asilo del interesado.
58. La actuación de la Administración no resulta compatible con un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional, según lo establecido en la normativa y jurisprudencia aplicable.
59. Se estima el motivo de impugnación.
60. En definitiva, debemos anular la actividad administrativa impugnada y, en su lugar, procede reconocer al interesado el derecho a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional lo antes posible, con los efectos legales inherentes a esta declaración, tal y como exige el art. 6.2 de la Directiva 2013/32 .
SEXTO.- Decisión del recurso.
61. Se rechazan las causas de inadmisibilidad formuladas por la Administración.
62. Se estima el recurso.
63. En consecuencia, debemos anular la decisión administrativa impugnada y, en su lugar, reconocer al interesado el derecho a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional lo antes posible, con los efectos legales inherentes a esta declaración."
QUINTO.-Así las cosas, ya puede afirmarse que concurren ahora análogas circunstancias a las que acontecieron en el supuesto del recurso cuya sentencia acabamos de transcribir, pues aunque el actor no ha sido muy preciso a la hora de identificar el objeto del recurso, lo cierto es que hace referencia tanto a la inactividad administrativa, derivada de no haberse concedido todavía la cita previa para poder presentar la petición de protección internacional, cuya aportación de su solicitud en un registro público, pese a que se niegue en la contestación a la demanda, ha sido efectivamente acreditada; y al igual que cabe entender como actividad impugnada la desestimación presunta de la misma cita previa, pues la demanda también se refiere, como posible objeto del recurso, al "silencio administrativo".
En cualquier caso, la singularidad del supuesto enjuiciado, en que el recurrente ha hecho cuanto estaba de su mano para conseguir una cita para presentar la petición de protección internacional, y constando la presentación de la solicitud de dicha cita en un registro público, hacen irrelevante la cuestión discutida de si concurren los presupuestos legales para calificar el objeto del recurso como una inactividad administrativa en los términos del artículo 29 de la LJCA , ello una vez que el Tribunal Supremo considera a dicha actuación como un acto de trámite calificado que como tal -en este caso la desestimación presunta- es susceptible de recurso contencioso-administrativo; sin que, por otro lado, haya ningún inconveniente en que el propio órgano jurisdiccional, en aras de preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, califique correctamente la actividad administrativa que se pretende impugnar.
Por ello procederá, aquí también, rechazar las causas de inadmisibilidad formuladas por la Administración demandada; y en cuanto al fondo, habrá de anularse la decisión administrativa impugnada y reconocer a la vez, en la vertiente de plena jurisdicción, el derecho del actor a obtener una cita previa para presentar su solicitud de protección internacional, lo que habrá de verificarse lo antes posible y con los efectos legales inherentes a esta declaración
Los principios rectores expuestos en la citada sentencia son aplicables al supuesto de autos, por lo que asumimos sus razonamientos. Obviamente la imposibilidad de acceder a la cita previa no puede ser causa que haga imposible la formulación de la solicitud de protección internacional. Es cierto que la Sala conoce los problemas existentes con las solicitudes de citas previas, y es verosímil la explicación del recurrente de que le fue imposible obtener la cita previa.
No podemos reconocer el derecho a la protección internacional del recurrente, porque la Resolución impugnada versa sobre la imposibilidad de obtener cita previa, y tal obtención es los que se suplica en la demanda, y lo que procede es ordenar la concesión de cita previa.
De lo expuesto resulta la estimación parcial del recurso.
TERCERO: No procede imposición de costas, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues la sentencia es estimatoria, pero nos encontramos ante problemas informáticos.
VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey y por el poder que nos otorga la Constitución:
Que estimandoel recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Laureano, y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Yolanda López Macias, frente a la Administración del Estado,dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio del Interior,debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularlay la anulamos, reconociendoal recurrente el derecho a obtener la cita previa según su orden, para presentar su solicitud de Protección Internacional, sin especial imposición de costas.
Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación y en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta; siguiendo las indicaciones prescritas en el artículo 248 de la Ley Orgánica 6/1985, y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN/ Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
Fallo
Que estimandoel recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Laureano, y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Yolanda López Macias, frente a la Administración del Estado,dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio del Interior,debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularlay la anulamos, reconociendoal recurrente el derecho a obtener la cita previa según su orden, para presentar su solicitud de Protección Internacional, sin especial imposición de costas.
Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación y en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta; siguiendo las indicaciones prescritas en el artículo 248 de la Ley Orgánica 6/1985, y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN/ Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
