Sentencia Supranacional Nº C-135/16, Tribunal de Justicia de la Union Europea, de 25 de Julio de 2018

Fundamentos

Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)

de 25 de julio de 2018 (*)

«Procedimiento prejudicial — Ayudas de Estado — Régimen en apoyo a las fuentes de energía renovables y a los grandes consumidores de energía — Decisión (UE) 2015/1585 — Validez conforme al artículo 107 TFUE — Admisibilidad — No interposición de recurso de anulación por las demandantes del litigio principal»

En el asunto Câ€'135/16,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Fráncfort del Meno, Alemania), mediante resolución de 23 de febrero de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 7 de marzo de 2016, en el procedimiento entre

Georgsmarienhütte GmbH,

Stahlwerk Bous GmbH,

Schmiedag GmbH,

Harz Guss Zorge GmbH

y

Bundesrepulik Deutschland,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),

integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. M. Ilešič, J.L. da Cruz Vilaça (Ponente), A. Rosas y J. Malenovský, Presidentes de Sala, y los Sres. E. Juhász, A. Borg Barthet y D. Šváby, la Sra. A. Prechal y el Sr. C. Lycourgos, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;

Secretario: Sr. M. Aleksejev, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de diciembre de 2017;

consideradas las observaciones presentadas:

–        en nombre de Georgsmarienhütte GmbH, Stahlwerk Bous GmbH, Schmiedag GmbH y Harz Guss Zorge GmbH, por el Sr. H. Höfler y la Sra. H. Fischer, Rechtsanwälte;

–        en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y R. Kanitz, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. T. Lübbig, Rechtsanwalt;

–        en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. T. Maxian Rusche y la Sra. K. Herrmann, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 27 de febrero de 2018;

dicta la presente

Sentencia

1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez de la Decisión (UE) 2015/1585 de la Comisión, de 25 de noviembre de 2014, relativa al régimen de ayudas SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) [ejecutado por Alemania en apoyo a la electricidad de fuentes renovables y para grandes consumidores de energía] (DO 2015, L 250, p. 122; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre cuatro sociedades del grupo Georgsmarienhütte, concretamente Georgsmarienhütte GmbH, Stahlwerk Bous GmbH, Schmiedag GmbH y Harz Guss Zorge GmbH, y la República Federal de Alemania en relación con la recuperación, a raíz de la adopción de la Decisión controvertida, de ayudas ilegales declaradas incompatibles con el mercado interior de las que se beneficiaron esas sociedades.

 Derecho alemán

3        De la resolución de remisión se desprende que la Gesetz zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (Ley por la que se establece una nueva regulación del marco jurídico de la promoción de la electricidad generada a partir de energías renovables) (BGBl. 2011 I, p. 1634; en lo sucesivo, «EEG de 2012») establece, en esencia, un mecanismo de indemnización de los costes generados por la electricidad procedente de fuentes de energía renovables a nivel federal. Este mecanismo se basa, en particular, en un recargo (en lo sucesivo, «recargo EEG»), que representa un coste que, en principio, repercuten los proveedores de electricidad a los compradores y a los consumidores finales de electricidad.

4        Como excepción, en un régimen de indemnización especial, la EEG de 2012 permite que las empresas intensivas en electricidad que sean grandes consumidoras de energía limiten el recargo EEG con arreglo a sus artículos 40, 41 y 43. La finalidad de este tope es limitar los costes energéticos de estas empresas y mantener de este modo su competitividad internacional.

5        La EEG de 2012 establece, en su artículo 40, que el recargo EEG se limitará previa solicitud presentada ante el Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Oficina Federal de Economía y Control de las Exportaciones, Alemania; en lo sucesivo, «BAFA»).

 Litigio principal y cuestión prejudicial

6        Las demandantes en el litigio principal son cuatro sociedades, pertenecientes al grupo Georgsmarienhütte. Se dedican a la producción de acero y arrabio y al modelado de acero y, mediante resoluciones del BAFA, disfrutaron en 2013 y 2014 de una limitación del recargo EEG.

7        No obstante, mediante resoluciones del BAFA de 25 de noviembre de 2014, esas resoluciones de limitación fueron revocadas, con efecto retroactivo, por lo que respecta a una parte de los importes en cuestión (en lo sucesivo, «resoluciones de revocación»). El BAFA también desestimó las reclamaciones contra esas resoluciones de revocación parcial presentadas por las demandantes en el litigio principal.

8        Las resoluciones de revocación fueron adoptadas en ejecución de la Decisión controvertida, por la que la Comisión Europea declaró que el régimen de indemnización especial para las grandes consumidoras de energía constituía una ayuda de Estado ilegal y ordenó a la República Federal de Alemania recuperar de sus beneficiarios las ayudas incompatibles con el mercado interior.

9        Más concretamente, mediante la Decisión controvertida, la Comisión declaró que la ayuda a las grandes consumidoras de energía consistente en reducciones del recargo EEG es compatible con el mercado interior cuando se enmarque en alguna de las cuatro categorías mencionadas en el artículo 3, apartado 1, de esa Decisión. Según el artículo 3, apartado 2, de la citada Decisión, toda ayuda que no se enmarque en alguna de las categorías definidas en dicho artículo 3, apartado 1, será incompatible con el mercado interior, por lo que la República Federal de Alemania, según los artículos 6 y 7 de dicha Decisión, deberá recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles, con arreglo a los criterios establecidos en el anexo III de la Decisión controvertida.

10      Las demandantes en el litigio principal interpusieron un recurso contra las resoluciones de revocación parcial ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Fráncfort del Meno, Alemania).

11      Ante ese tribunal, las citadas demandantes manifestaron dudas en cuanto a la calificación por la Comisión de la limitación del recargo EEG como «ayuda estatal», en el sentido del artículo 107 TFUE. En tales circunstancias, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Fráncfort del Meno) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Vulnera la Decisión [controvertida] el Tratado [FUE] al calificar la Comisión la limitación del recargo EEG de ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE?»

 Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

12      En el litigio principal, las demandantes impugnan, en esencia, la validez de la Decisión controvertida en la medida en que calificó la limitación del recargo EEG de «ayuda estatal» en el sentido del artículo 107 TFUE.

13      La Comisión, basándose en la sentencia de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (Câ€Â'188/92, EU:C:1994:90), alega que la petición de decisión prejudicial es inadmisible debido a que las demandantes en el litigio principal no interpusieron recurso de anulación contra la Decisión controvertida ante el Tribunal General de la Unión Europea.

14      Procede recordar que, en el apartado 17 de esa sentencia, dictada en un asunto que presentaba ciertas similitudes con el litigio principal, el Tribunal de Justicia declaró, en esencia, que, por consideraciones de seguridad jurídica, se excluye la posibilidad de que el beneficiario de una ayuda estatal, objeto de una decisión de la Comisión dirigida directamente tan solo al Estado miembro al que pertenece ese beneficiario, que sin lugar a dudas podría haber impugnado dicha decisión basándose en el artículo 263 TFUE y que ha dejado transcurrir el plazo imperativo establecido en el párrafo sexto de dicha disposición, cuestione válidamente la legalidad de dicha decisión ante los tribunales nacionales con ocasión de un recurso interpuesto contra las medidas nacionales de ejecución de esa misma decisión (véanse también las sentencias de 15 de febrero de 2001, Nachi Europe, Câ€Â'239/99, EU:C:2001:101, apartado 30, y de 5 de marzo de 2015, Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português, Câ€Â'667/13, EU:C:2015:151, apartado 28).

15      Más concretamente, el Tribunal de Justicia consideró que, en tal supuesto, adoptar la solución contraria equivaldría a reconocer al beneficiario de la ayuda la facultad de eludir la firmeza que, en virtud del principio de seguridad jurídica, debe reconocerse a una decisión tras la expiración de los plazos para interponer recurso (sentencias de 15 de febrero de 2001, Nachi Europe, Câ€Â'239/99, EU:C:2001:101, apartado 30, y de 5 de marzo de 2015, Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português, Câ€Â'667/13, EU:C:2015:151, apartado 28 y jurisprudencia citada).

16      No obstante, la exclusión recordada en el apartado 14 de la presente sentencia también está justificada cuando el beneficiario de la ayuda invoca ante un órgano jurisdiccional nacional la invalidez de la decisión de la Comisión antes de que expire el plazo para recurrir esa decisión, establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto.

17      Por tanto, la posibilidad de que un justiciable haga valer, en un recurso interpuesto ante un órgano jurisdiccional nacional, la invalidez de disposiciones establecidas en un acto de la Unión que sirve de base a una resolución nacional adoptada respecto de él presupone bien que también interpuso, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, un recurso de anulación contra ese acto de la Unión en el plazo establecido para ello, bien que no lo hizo al no disponer, sin la menor duda, del derecho a interponer ese recurso (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de junio de 2010, E y F, Câ€Â'550/09, EU:C:2010:382, apartados 46 y 48; de 17 de febrero de 2011, Bolton Alimentari, Câ€Â'494/09, EU:C:2011:87, apartados 22 y 23, y de 28 marzo de 2017, Rosneft, Câ€Â'72/15, EU:C:2017:236, apartado 67 y jurisprudencia citada).

18      Por tanto, si un justiciable que desea impugnar un acto de la Unión tiene, sin la menor duda, legitimación activa con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, está obligado a hacer uso del medio de impugnación establecido en esa disposición interponiendo un recurso ante el Tribunal.

19      En efecto, como señaló, en esencia, el Abogado General en los puntos 40 a 44 de sus conclusiones, el recurso de anulación, al que se añade la posibilidad de recurrir en casación la resolución del Tribunal, ofrece un marco procesal especialmente adecuado para el examen profundo y contradictorio de cuestiones tanto fácticas como jurídicas, en particular en ámbitos técnicos y complejos como el de las ayudas de Estado, como se desprende del tercer considerando de la Decisión 88/591/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 24 de octubre de 1988, por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (DO 1988, L 319, p. 1).

20      No obstante, hay que precisar que tal apreciación se entiende sin perjuicio del papel que desempeña el procedimiento prejudicial en la arquitectura jurisdiccional de la Unión.

21      En efecto, el procedimiento prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE establece una cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales en cuyo marco estos últimos participan de forma estrecha en la correcta aplicación y en la interpretación uniforme del Derecho de la Unión así como en la tutela de los derechos conferidos a los particulares por ese ordenamiento jurídico (dictamen 1/09, de 8 de marzo de 2011, EU:C:2011:123, apartado 84).

22      De ello se deduce que la necesidad que, para impugnar la legalidad de un acto de la Unión, tiene una persona física o jurídica de interponer un recurso de anulación en virtud del artículo 263 TFUE cuando, sin lugar a dudas, tiene legitimación activa con arreglo al párrafo cuarto de dicho artículo no obsta a la posibilidad que se le brinda de impugnar la legalidad de los actos nacionales de ejecución de dicho acto ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes.

23      Según la jurisprudencia, no puede considerarse que el beneficiario de una ayuda de Estado que interpuso ante el Tribunal en el plazo previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, un recurso de anulación contra una decisión de la Comisión que declara esa ayuda incompatible con el mercado interior se proponga eludir la firmeza de dicha decisión por el hecho de impugnar también la validez de esta ante el órgano jurisdiccional remitente (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de marzo de 2015, Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português, Câ€Â'667/13, EU:C:2015:151, apartado 29).

24      Es necesario además recordar que, cuando la solución del litigio pendiente ante el órgano jurisdiccional nacional depende de la validez de la decisión de la Comisión, de la obligación de cooperación leal se desprende que, para evitar dictar una resolución incompatible con dicha decisión, el órgano jurisdiccional nacional debe suspender el procedimiento hasta que los órganos jurisdiccionales de la Unión dicten una resolución definitiva sobre el recurso de anulación, a no ser que considere que, en las circunstancias del caso, está justificado plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la validez de la decisión de la Comisión (sentencia de 14 de diciembre de 2000, Masterfoods y HB, Câ€Â'344/98, EU:C:2000:689, apartado 57).

25      Debe indicarse asimismo que, por las razones mencionadas en el apartado 19 de la presente sentencia, el principio de buena administración de la justicia puede justificar, en caso de que se acuda simultáneamente al Tribunal, en un recurso de anulación, y al Tribunal de Justicia, en el marco de una cuestión prejudicial de apreciación de validez, que el Tribunal de Justicia utilice, si lo considera adecuado, el artículo 54, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para suspender el procedimiento del que conoce en favor del incoado ante el Tribunal.

26      Por tanto, con arreglo a las consideraciones que figuran en los apartados 14 a 19 de la presente sentencia, procede examinar en el litigio principal si las demandantes tenía legitimación activa, sin duda alguna, para interponer recurso de anulación contra la Decisión controvertida ante el Tribunal en virtud del artículo 263 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de marzo de 2017, A y otros, Câ€Â'158/14, EU:C:2017:202, apartados 66 y 67 y jurisprudencia citada), con independencia de si dichas demandantes interpusieron sus recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales antes de que expirase el plazo para recurrir ante el Tribunal.

27      A este respecto, según el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica solo puede interponer recurso contra una decisión dirigida a otra persona si dicha decisión la afecta directa e individualmente.

28      En el caso de autos, el artículo 10 de la Decisión controvertida establece expresamente que el destinatario de dicha Decisión será la República Federal de Alemania.

29      No obstante, procede señalar, en primer lugar, que los artículos 6 y 7 de la Decisión controvertida conminan a la República Federal de Alemania a recuperar las ayudas incompatibles concedidas, de modo que las autoridades alemanas estaban obligadas, sin disponer de ningún margen de apreciación, a recuperar estas ayudas según las modalidades definidas en el anexo III de la Decisión controvertida.

30      Por tanto, las demandantes en el litigio principal deben considerarse directamente afectadas por esta Decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión, Câ€Â'15/98 y Câ€Â'105/99, EU:C:2000:570, apartado 36; de 17 de septiembre de 2009, Comisión/Koninklijke FrieslandCampina, Câ€Â'519/07 P, EU:C:2009:556, apartados 48 y 49, y de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonlinie y otros/Comisión, Câ€Â'133/12 P, EU:C:2014:105, apartados 60 y 61).

31      En segundo lugar, es necesario recordar que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión solo pueden alegar que se ven afectados individualmente si esta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, EU:C:1963:17, p. 414, y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, Câ€Â'298/00 P, EU:C:2004:240, apartado 36 y jurisprudencia citada).

32      En particular, se ha declarado que, cuando el acto impugnado afecta a un grupo de personas identificadas o identificables en el momento de la adopción de dicho acto y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, estos pueden considerarse individualmente afectados por dicho acto, debido a que forman parte de un círculo restringido de operadores económicos (sentencia de 17 de septiembre de 2009, Comisión/Koninklijke FrieslandCampina, Câ€Â'519/07 P, EU:C:2009:556, apartado 54 y jurisprudencia citada).

33      De este modo, los beneficiarios efectivos de ayudas individuales concedidas en virtud de un régimen de ayudas cuya recuperación ha ordenado la Comisión resultan por ello afectados individualmente en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. En efecto, la obligación de recuperación impuesta por una decisión de la Comisión relativa al régimen de ayudas individualiza suficientemente a todos los beneficiarios del régimen de que se trata, puesto que, desde que se adopta, se hallan expuestos al riesgo de que las ventajas que han percibido sean recuperadas, lo cual afecta a su situación jurídica (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, Câ€Â'71/09 P, Câ€Â'73/09 P y Câ€Â'76/09 P, EU:C:2011:368, apartados 53 y 56, y de 21 de diciembre de 2011, A2A/Comisión, Câ€Â'320/09 P, no publicada, EU:C:2011:858, apartados 58 y 59).

34      Consta que las demandantes en el litigio principal se acogieron a las resoluciones individuales dictadas por el BAFA que les permitían obtener una limitación del recargo EEG.

35      Con todo, la Comisión precisamente calificó esa limitación de «ayuda incompatible con el mercado interior» y se ordenó su recuperación según las modalidades establecidas en la Decisión controvertida.

36      Por consiguiente, las demandantes en el litigio principal no se ven afectadas únicamente por la Decisión controvertida en la medida en que son grandes consumidoras de energía que forman parte del sector de la energía al que se aplica el régimen de ayudas examinado en dicha Decisión. Lo son a título individual en su calidad de beneficiarias efectivas de la ayuda concedida con arreglo a dicho régimen y cuya recuperación ha sido ordenada por la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión, Câ€Â'15/98 y Câ€Â'105/99, EU:C:2000:570, apartado 34, y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, Câ€Â'298/00 P, EU:C:2004:240, apartado 39).

37      De lo anterior resulta que las demandantes en el litigio principal tenían, sin la menor duda, legitimación activa para solicitar la anulación de la Decisión controvertida.

38      Es pacífico que todas las demandantes en el litigio principal habían interpuesto recurso de anulación ante el Tribunal contra la Decisión C(2013) 4424 final de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, de incoar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con las medidas adoptadas por la República Federal de Alemania en apoyo a la electricidad de fuentes renovables y a los grandes consumidores de energía [Ayuda estatal SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN)].

39      Pese a haber concluido entretanto el procedimiento de investigación formal con la adopción de la Decisión controvertida, el Tribunal, mediante autos de 9 de junio de 2015, Stahlwerk Bous/Comisión (Tâ€Â'172/14, no publicado, EU:T:2015:402), Georgsmarienhütte/Comisión (Tâ€Â'176/14, no publicado, EU:T:2015:414), Harz Guss Zorge/Comisión (Tâ€Â'177/14, no publicado, EU:T:2015:395), y Schmiedag/Comisión (Tâ€Â'183/14, no publicado, EU:T:2015:396), acordó el sobreseimiento de los recursos interpuestos por las demandantes en el litigio principal debido a que habían quedado sin objeto.

40      Por otra parte, estos recursos iban acompañados de peticiones de adaptación de las pretensiones que las demandantes en el litigio principal habían presentado durante el procedimiento, a fin de que el objeto de dichos recursos fuera también la anulación de la Decisión controvertida. Sin embargo, el Tribunal, en los autos citados en el apartado anterior, declaró la inadmisibilidad de dichas pretensiones debido a que la Decisión controvertida no había modificado ni sustituido la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal mencionado en el apartado 38 de la presente sentencia ni tenía tampoco el mismo objeto.

41      Asimismo, es necesario hacer hincapié en que el Tribunal se esforzó en precisar, de idéntico modo en los apartados 23 o 24 de los autos mencionados en el apartado 39 de la presente sentencia, que la desestimación de las pretensiones de adaptación que tenían por objeto la anulación de la Decisión controvertida debía entenderse sin perjuicio de que las demandantes en el litigio principal pudieran interponer recurso contra la citada Decisión.

42      Sin embargo, las demandantes en el litigio principal no interpusieron ningún nuevo recurso ante el Tribunal.

43      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que, dado que las demandantes en el litigio principal disponían, sin la menor duda, del derecho a interponer un recurso de anulación, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, contra la Decisión controvertida, pero no ejercitaron este derecho, no pueden alegar la invalidez de esa Decisión en apoyo de los recursos que interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente contra las medidas nacionales de ejecución de dicha Decisión.

44      En estas circunstancias, al no haberse impugnado útilmente la validez de la Decisión controvertida ante el órgano jurisdiccional remitente, no procede admitir la presente petición de decisión prejudicial.

 Costas

45      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

La petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal de lo Contenciosoâ€Â'Administrativo de Fráncfort del Meno, Alemania) mediante resolución de 23 de febrero de 2016 es inadmisible.

Firmas

*      Lengua de procedimiento: alemán.