Sentencia Supranacional Nº C-16/23, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 17 de octubre del 2024

Fundamentos

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)

de 17 de octubre de 2024 (*)

« Procedimiento prejudicial — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123/CE — Régimen de autorización — Artículo 10 — Condiciones para la concesión de la autorización — Venta de labores del tabaco — Normativa nacional que supedita a determinadas condiciones la concesión de autorizaciones para establecer expendedurías de labores del tabaco — Condiciones de distancia y población — Protección de la salud pública contra el tabaquismo »

En el asunto C?16/23,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Liguria, Italia), mediante resolución de 22 de diciembre de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de enero de 2023, en el procedimiento entre

FA.RO. di YK  C. Sas

y

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

con intervención de:

JS,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),

integrado por el Sr. T. von Danwitz, Vicepresidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Presidente de la Sala Primera, y el Sr. A. Arabadjiev y la Sra. I. Ziemele (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;

Secretario: Sr. C. Di Bella, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de enero de 2024;

consideradas las observaciones presentadas:

–        en nombre de FA.RO. di YK  C. Sas, por el Sr. G. Briozzo, avvocato;

–        en nombre de JS, por el Sr. A. Celotto y la Sra. L. Grazzini, avvocati;

–        en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por los Sres. D. Del Gaizo y F. Meloncelli, avvocati dello Stato;

–        en nombre del Gobierno español, por la Sra. M. Morales Puerta, en calidad de agente;

–        en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. L. Armati y por los Sres. L. Malferrari y M. Mataija, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de marzo de 2024;

dicta la siguiente

Sentencia

1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 49 TFUE, 56 TFUE y 106 TFUE, apartado 2, y del artículo 15 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).

2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre FA.RO. di YK  C. Sas, sociedad italiana (en lo sucesivo, «FA.RO.»), y la Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agencia de Aduanas y Monopolios, Italia; en lo sucesivo, «AAM»), en relación con la denegación de la solicitud de establecimiento de una nueva expendeduría de labores confeccionadas del tabaco.

 Marco jurídico

 Derecho internacional

3        En el preámbulo del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco (en lo sucesivo, «CMCT»), adoptado por la Asamblea Mundial de la Salud en Ginebra el 21 de mayo de 2003 y del que son parte la Unión Europea y sus Estados miembros, se reconoce que, por un lado, «la ciencia ha demostrado inequívocamente que el consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco son causas de mortalidad, morbilidad y discapacidad» y, por otro, «los cigarrillos y algunos otros productos que contienen tabaco están diseñados de manera muy sofisticada con el fin de crear y mantener la dependencia, que muchos de los compuestos que contienen y el humo que producen son farmacológicamente activos, tóxicos, mutágenos y cancerígenos, y que la dependencia del tabaco figura como un trastorno aparte en las principales clasificaciones internacionales de enfermedades».

4        Los artículos 8 a 13 del CMCT versan sobre las medidas relacionadas con la reducción de la demanda de tabaco. Respectivamente, se refieren a la protección contra la exposición al humo de tabaco, a la reglamentación del contenido de los productos de tabaco, a la reglamentación de la divulgación de información sobre los productos de tabaco, al empaquetado y el etiquetado de los productos de tabaco, a la educación y la concienciación del público acerca de las cuestiones relativas al control del tabaco y a la prohibición total de la publicidad, la promoción y el patrocinio del tabaco. El artículo 14 de dicho Convenio establece medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y a la promoción del abandono del consumo del tabaco, mientras que sus artículos 15 a 17 versan sobre las medidas relacionadas con la reducción de la oferta de tabaco y, respectivamente, se refieren al comercio ilícito de productos de tabaco, las ventas a menores y por menores y el apoyo a actividades alternativas económicamente viables.

 Derecho de la Unión

5        Según los considerandos 2, 5, 7, 8 y 66 de la Directiva 2006/123:

«(2)      Para fomentar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo en la Unión Europea resulta esencial un mercado competitivo de servicios. […] Un mercado libre que obligue a los Estados miembros a suprimir las barreras para la circulación transfronteriza de servicios y que, al mismo tiempo, ofrezca a los consumidores mayor transparencia e información, proporcionaría a los consumidores más posibilidades de elección y unos servicios a precios más bajos.

[…]

(5)      Por tanto, procede eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado. […]

[…]

(7)      La presente Directiva establece un marco jurídico general que beneficia a una amplia gama de servicios sin por ello descuidar las peculiaridades de cada tipo de actividad o de profesión y de sus respectivos sistemas de regulación. […] La presente Directiva también tiene en cuenta otros objetivos de interés general, incluida la protección del medio ambiente, la seguridad pública y la salud pública y la necesidad de ajustarse al Derecho del trabajo.

(8)      Conviene que lo dispuesto en la presente Directiva sobre la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios se aplique siempre que las actividades de que se trate estén abiertas a la competencia y, por tanto, no se obligue a los Estados miembros ni a liberalizar servicios de interés económico general ni a privatizar entidades públicas que presten este tipo de servicios, ni a abolir los actuales monopolios para otras actividades o determinados servicios de distribución.

[…]

(66)      El acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio en el territorio de un Estado miembro no debe supeditarse a una prueba económica. La prohibición de pruebas económicas como condición previa para la concesión de una autorización debe aplicarse a las pruebas económicas como tales, pero no a los demás requisitos justificados objetivamente por razones imperiosas de interés general, como la protección del entorno urbano, la política social y la salud pública. Esta prohibición no debe afectar al ejercicio de las competencias de las autoridades encargadas de la aplicación del Derecho de competencia.»

6        El artículo 1, apartados 1 a 3, de la referida Directiva dispone lo siguiente:

«1.      En la presente Directiva se establecen las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios.

2.      La presente Directiva no trata la liberalización de servicios de interés económico general reservados a las entidades públicas o privadas ni la privatización de entidades públicas prestadoras de servicios.

3.      La presente Directiva no trata la abolición de monopolios prestadores de servicios ni las ayudas concedidas por los Estados miembros amparadas por normas comunitarias sobre competencia.

La presente Directiva no afecta a la libertad de los Estados miembros de definir, de conformidad con la legislación comunitaria, lo que consideran servicios de interés económico general, cómo deben organizarse y financiarse dichos servicios con arreglo a las normas sobre las ayudas públicas y a qué obligaciones específicas deben supeditarse.»

7        El artículo 2, apartados 1 y 2, de la mencionada Directiva es del siguiente tenor:

«1.      La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.

2.      La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:

a)      los servicios no económicos de interés general;

[…]».

8        El artículo 4 de la esa misma Directiva establece lo siguiente:

«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[…]

6)      “régimen de autorización”, cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio;

7)      “requisito”, cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o derivados de la jurisprudencia, de las prácticas administrativas, de las normas de los colegios profesionales o de las normas colectivas de asociaciones o de organismos profesionales y adoptados en ejercicio de su autonomía jurídica; las normas derivadas de convenios colectivos negociados por los interlocutores sociales no se considerarán requisitos a efectos de la presente Directiva;

8)      “razón imperiosa de interés general”, razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural;

[…]».

9        El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2006/123 dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones:

a)      el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata;

b)      la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general;

c)      el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.»

10      A tenor del artículo 10, apartados 1 y 2, de la referida Directiva:

«1.      Los regímenes de autorización deberán basarse en criterios que delimiten el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades competentes con el fin de que dicha facultad no se ejerza de forma arbitraria.

2.      Los criterios contemplados en el apartado 1 deberán reunir las características siguientes:

a)      no ser discriminatorios;

b)      estar justificados por una razón imperiosa de interés general;

c)      ser proporcionados a dicho objetivo de interés general;

d)      ser claros e inequívocos;

e)      ser objetivos;

f)      ser hechos públicos con antelación;

g)      ser transparentes y accesibles.»

11      El artículo 14 de la referida Directiva establece lo siguiente:

«Los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de los siguientes requisitos:

[…]

5)      aplicación, caso por caso, de una prueba económica consistente en supeditar la concesión de la autorización a que se demuestre la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente; esta prohibición no afectará a los requisitos de planificación que no sean de naturaleza económica, sino que defiendan razones imperiosas de interés general;

[…]».

12      El artículo 15, apartados 1 a 4, de la Directiva 2006/123 dispone lo siguiente:

«1.      Los Estados miembros examinarán si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 y harán lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones contempladas en el apartado 3. Los Estados miembros adaptarán sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativas con el fin de lograr que sean compatibles con dichas condiciones.

2.      Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios:

a)      límites cuantitativos o territoriales y, concretamente, límites fijados en función de la población o de una distancia geográfica mínima entre prestadores;

[…]

3.      Los Estados miembros comprobarán que los requisitos contemplados en el apartado 2 cumplan las condiciones siguientes:

a)      no discriminación: que los requisitos no sean discriminatorios, ni directa ni indirectamente, en función de la nacionalidad o, por lo que se refiere a las sociedades, del domicilio social;

b)      necesidad: que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general;

c)      proporcionalidad: que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.

4.      Los apartados 1, 2 y 3 se aplicarán únicamente a la legislación en el ámbito de los servicios de interés económico general en la medida en que la aplicación de esos apartados no perjudique la realización, de hecho o de derecho, de las tareas particulares que se les han confiado.»

 Derecho italiano

 Ley n.º 1293/1957

13      El artículo 16 de la legge n. 1293 — Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (Ley n.º 1293 relativa a la Organización de los Servicios de Distribución y Venta de Productos Sujetos a Monopolio), de 22 de diciembre de 1957 (GURI n.º 9, de 13 de enero de 1958), en la versión pertinente a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley n.º 1293/1957»), establece lo siguiente:

«La venta al público de productos sujetos a monopolio se efectúa a través de expendedurías y de licencias.

Las expendedurías a que se refiere el párrafo primero serán establecidas por la oficina regional según los criterios y modalidades que determine mediante decisión el director general de la Administración Autónoma de los Monopolios del Estado.»

14      El artículo 19 de la referida Ley dispone lo siguiente:

«Dentro de las expendedurías de productos sujetos a monopolio, se distingue entre:

[…]

b)      expendedurías ordinarias;

c)      expendedurías especiales.

[…]

Las segundas se asignarán en régimen de contrato de concesión o por atribución directa de la gestión a particulares durante un período no superior a nueve años.

[…]»

15      Con arreglo al artículo 21, apartado 1, de la mencionada Ley:

«Las expendedurías ordinarias se establecerán donde y cuando la Administración lo considere oportuno y adecuado en interés del servicio.

En municipios de hasta 30 000 habitantes, las nuevas expendedurías ordinarias se adjudicarán con carácter experimental mediante concurso reservado a los discapacitados y viudas de guerra, así como a las categorías de personas equiparadas a las anteriores por ley y a las personas decoradas por mérito militar.

En los demás municipios y en las capitales de provincia, las expendedurías ordinarias se adjudicarán con carácter experimental mediante subasta pública.

La expendeduría se le adjudicará al licitador que cumpla con los criterios establecidos en la licitación y ofrezca la mejor postura.

El período de experimentación mencionado en los párrafos anteriores será de tres años, tras el cual la expendeduría, si no se suprime, se clasificará como incluida en el ámbito de aplicación del artículo 25 y podrá asignarse, bien mediante adjudicación directa, bien directamente a su titular.»

16      La Ley n.º 1293/1957 también indica, por un lado, que las expendedurías especiales se establecerán para satisfacer necesidades de demanda en determinados lugares y, por otro lado, que la Administración podrá autorizar la venta de productos sujetos a monopolio, especialmente donde se despachen bebidas, mediante licencia. En ese último caso, el titular de la licencia se abastecerá en la expendeduría ordinaria más próxima.

 Decreto-ley n.º 98/2011

17      El artículo 24, apartado 42, del decreto-legge n. 98 — Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (Decreto-ley n.º 98 de Medidas Urgentes para la Estabilización Financiera), de 6 de julio de 2011 (GURI n.º 155, de 6 de julio de 2011), convalidado, con modificaciones, por la Ley n.º 111, de 15 de julio de 2011 (GURI n.º 164, de 16 de julio de 2011), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.º 98/2011»), dispone lo siguiente:

«Mediante reglamento adoptado antes del 31 de marzo de 2013, […] el ministro de Economía y Hacienda establecerá disposiciones relativas a las modalidades de establecimiento de expendedurías ordinarias y especiales de productos sujetos a monopolio, así como a la expedición y renovación de las licencias, con arreglo a los siguientes principios:

a)      la optimización y racionalización de la red de venta, incluida la definición de criterios para regular la ubicación de las expendedurías, con el fin de compatibilizar, al tiempo que se protege la competencia, la exigencia de garantizar a los usuarios una red de venta repartida de forma capilar por el territorio con el interés público fundamental de proteger la salud, consistente en prevenir y controlar cualquier forma de oferta de tabaco al público que no esté justificada por la demanda efectiva de labores del tabaco;

b)      únicamente podrán establecerse expendedurías ordinarias si se cumplen determinadas condiciones de distancia, no inferior a 200 metros, y de población, debiendo respetarse la proporción de una expendeduría por cada 1 500 habitantes;

c)      […];

d)      únicamente serán posibles los traslados de expendedurías ordinarias si siguen resultando de aplicación las mismas condiciones de distancia y, en su caso, de población que se mencionan en la letra b);

e)      únicamente será posible el establecimiento de expendedurías especiales si se constata una necesidad objetiva y real de servicio, que deberá valorarse en función de la ubicación efectiva de las demás expendedurías ya existentes en la misma zona de referencia, así como en virtud de los requisitos contemplados en la letra b);

f)      la expedición y renovación de las licencias deberán valorarse en función de su complementariedad y de la ausencia de solapamiento con expendedurías de productos sujetos a monopolio, incluidas la identificación y aplicación del criterio de la distancia.»

 Decreto Ministerial n.º 38/2013

18      Según el artículo 2, apartados 1 a 3, del decreto ministeriale n. 38 — Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (Decreto Ministerial n.º 38 por el que se aprueba el Reglamento sobre la Distribución y Venta de los Productos para Fumar), de 21 de febrero de 2013 (GURI n.º 89, de 16 de abril de 2013), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Orden Ministerial n.º 38/2013»), adoptado con arreglo al artículo 24, apartado 42, del Decreto-ley n.º 98/2011:

«1.      Se autorizará el establecimiento de expendedurías ordinarias cuando se respeten los parámetros mencionados en el presente artículo.

2.      La distancia mínima del local destinado a la nueva expendeduría con respecto a la expendeduría más próxima que ya esté en funcionamiento será igual o superior a:

a)      300 metros, en municipios de hasta 30 000 habitantes;

b)      250 metros, en municipios de entre 30 001 y 100 000 habitantes;

c)      200 metros, en municipios de más de 100 000 habitantes.

3.      No se autorizará el establecimiento de una nueva expendeduría si la proporción de una expendeduría por cada 1 500 habitantes ya se alcanza en los municipios afectados, salvo en municipios de menos de 1 500 habitantes que carezcan de ella, cuando pueda constatarse un interés real y concreto de servicio y la expendeduría ordinaria más próxima que ya esté en funcionamiento en otro municipio esté situada a más de 600 metros.»

19      Según el artículo 3, apartados 1 a 6, del referido Decreto Ministerial:

«1.      En virtud del artículo 21 de la Ley [n.º 1293/1957], las expendedurías ordinarias se establecerán mediante decisión de las oficinas competentes de la [AAM] en los plazos y lugares que se determinen en función del interés del servicio, teniendo especialmente en cuenta las zonas de nueva expansión residencial y comercial, la importancia específica de cruces de carreteras y de los principales lugares urbanos de reunión de la población residente o la localización de oficinas e infraestructuras productivas especialmente importantes y concurridas que pongan de manifiesto la existencia de un interés del servicio, así como las solicitudes de traslado recibidas en las oficinas.

2.      A efectos del apartado 1, las oficinas competentes adoptarán, por cada año civil, dos planes semestrales para el establecimiento de expendedurías ordinarias, teniendo en cuenta, a la vista de las expendedurías ya existentes y las solicitudes de traslado recibidas entretanto, la necesidad de que la red de venta de tabaco confeccionado esté:

a)      adecuada al interés del servicio;

b)      organizada de modo que se garanticen la eficiencia y eficacia de los controles por parte de la Administración en relación con la protección de los menores, del orden y de la seguridad públicos, de la salud pública y de la recaudación.

3.      Al preparar cada plan, se evaluarán las solicitudes de traslado, así como las propuestas de nuevas expendedurías recibidas por la Administración durante el semestre inmediatamente anterior. Las propuestas de establecimiento de nuevas expendedurías no generarán ningún derecho para quienes las formulan ni ninguna obligación para la Administración.

4.      La oficina competente elaborará antes de cada 31 de marzo y antes de cada 30 de septiembre el proyecto del plan para el establecimiento de nuevas expendedurías ordinarias, velando por que se incluyan exclusivamente las propuestas de nuevas expendedurías para las que exista una necesidad de servicio, respetándose los parámetros a que se refiere el artículo 2 y a la luz de cualquier otro dato útil que se recabe.

5.      Por cada proyecto de plan semestral, a más tardar cada 30 de abril y cada 31 de octubre, la oficina competente […] hará público el proyecto del plan en una sección específica del sitio institucional de la [AAM]. […].

6.      La oficina competente, una vez definido el proyecto del plan con arreglo a todos los datos recabados, comunicará la incoación del procedimiento de establecimiento de las nuevas expendedurías a los propietarios de las tres expendedurías más próximas situadas a una distancia inferior a 600 metros de la sede de la nueva expendeduría, concediéndoles un plazo de quince días para presentar, si lo desean, observaciones. Una vez transcurrido dicho plazo, y con arreglo a todos los datos recabados, la oficina competente aprobará el plan definitivo de establecimiento de las nuevas expendedurías y, por cada zona designada que dicha institución considere adecuada, publicará el anuncio de adjudicación en virtud del artículo 21 de la Ley [n.º 1293/1957] […]».

20      De conformidad con el artículo 7 del mencionado Decreto Ministerial, las licencias vendrán justificadas por la necesidad de prestar servicio en lugares y horarios en los que no pueda ser prestado por las expendedurías ordinarias. La posibilidad de conceder licencias quedará excluida en caso de que, en la expendeduría más próxima, situada a una distancia inferior a límites predeterminados, esté instalada una máquina expendedora de labores del tabaco.

 Litigio principal y cuestiones prejudiciales

21      FA.RO. desarrolla una actividad comercial de restauración y despacho de bebidas en el municipio de Finale Ligure (Italia). Era titular de una licencia que la autorizaba para vender al por menor en su local productos sujetos a monopolio estatal. Mediante escrito de 19 de noviembre de 2021, la AAM incoó un procedimiento de revocación de dicha licencia, ya que la expendeduría principal que abastecía a aquella, situada a una distancia inferior a 300 metros, había instalado una máquina expendedora de cigarrillos, lo cual, de conformidad con el artículo 7 del Decreto Ministerial n.º 38/2013, obstaba al mantenimiento de la licencia.

22      FA.RO. presentó entonces una solicitud con objeto de que se estableciera una nueva expendeduría ordinaria en su local, explicando que la necesidad de dicha expendeduría se derivaba de una fuerte afluencia de consumidores.

23      El 31 de marzo de 2022, la AAM adoptó la Comunicación n.º 6401/RU, que contenía el proyecto de plan semestral para el establecimiento de nuevas expendedurías ordinarias en el territorio de Liguria, publicado el 6 de abril de 2022. En dicho proyecto de plan semestral no figuraba la expendeduría cuyo establecimiento solicitaba FA.RO., ya que no se cumplían las condiciones de distancia y demografía que fija el artículo 2 del Decreto Ministerial n.º 38/2013. En efecto, por un lado, el local propuesto se situaba a 176 metros y 220 metros de otras dos expendedurías, respectivamente. Por otro lado, en el municipio de Finale Ligure ya estaban en funcionamiento trece expendedurías ordinarias y especiales, para una población residente de 11 358 habitantes.

24      FA.RO. interpuso un recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Liguria, Italia), que es el órgano jurisdiccional remitente, contra el referido proyecto de plan semestral y contra el plan definitivo, en la medida en que no preveían el establecimiento de la expendeduría cuyo establecimiento había solicitado. Dicha sociedad alegaba, en particular, que el establecimiento de una nueva expendeduría en su local no supondría sobredimensionar la oferta frente a la demanda, pues los usuarios reales del servicio son cien veces más numerosos que la población residente, debido a la afluencia masiva de visitantes y de turistas los fines de semana y durante la temporada turística. Afirmaba que, dadas esas circunstancias, la AAM no debería haber aplicado mecánicamente los parámetros fijados en la normativa nacional pertinente, sino que debería haber verificado la necesidad y la proporcionalidad de las restricciones al libre acceso al mercado de servicios y haber inaplicado el artículo 24, apartado 42, del Decreto-ley n.º 98/2011 y el artículo 2 del Decreto Ministerial n.º 38/2013, por ser contrarios al artículo 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123.

25      El órgano jurisdiccional remitente señala que la solicitud mencionada en el apartado 22 de la presente sentencia fue desestimada debido al incumplimiento de los criterios establecidos in abstracto en la normativa nacional pertinente, sin evaluar las pruebas aportadas por dicha sociedad, según las cuales el comercio de labores del tabaco en la expendeduría cuyo establecimiento interesa no incentiva el aumento de la demanda, sino que, por el contrario, responde a una necesidad de servicio preexistente e importante.

26      Pues bien, a su juicio, las condiciones de distancia y demografía que establece la referida normativa nacional constituyen restricciones territoriales y cuantitativas a efectos del artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123 y pueden no ser compatibles con los criterios establecidos en su artículo 15, apartado 3.

27      A ese respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que la razón imperiosa que llevó al legislador a imponer tales medidas restrictivas es la protección de la salud humana frente a los riesgos generados por las labores del tabaco. No obstante, no le parece que dichas restricciones sean verdaderamente idóneas para desincentivar o, al menos, no promover el consumo de labores del tabaco, debido, en particular, a la difusión cada vez mayor de máquinas expendedoras que pueden instalar los titulares de expendedurías autorizadas, lo que, a su entender, tiene como consecuencia que los cigarrillos le resulten accesibles permanentemente al consumidor. Opina, además, que, para que la reducción del número de expendedurías en todo el territorio pudiera tener efecto disuasorio, sería necesario que las distancias mínimas entre estancos se fijaran en kilómetros y no en metros.

28      Afirma que la necesidad de los criterios basados en la distancia y la demografía tampoco se deriva del CMCT. Además, considera que de un informe de la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoridad de Defensa de la Competencia y del Mercado, Italia) se desprende, por un lado, que las medidas restrictivas que son controvertidas en el litigio principal tienen por objeto menos proteger la salud del ciudadano que la rentabilidad de la actividad y, por otro, que deberían suprimirse las distancias mínimas y cualquier forma de planificación de la estructura de la oferta.

29      Entiende que, en cualquier caso, las referidas restricciones pueden resultar ser excesivas a la vista del objetivo de protección de la salud mediante una relación equilibrada entre oferta y demanda, por su rigidez y por estar vinculadas a datos que simplemente proceden del registro oficial de población.

30      Así pues, según el órgano jurisdiccional remitente, la AAM debería poder valorar las eventuales circunstancias objetivas que demostraran que, pese al incumplimiento de las condiciones de distancia y demografía, el establecimiento de una nueva expendeduría ordinaria obedece a necesidades del servicio y, en consecuencia, no conlleva un sobredimensionamiento de la oferta, sobre todo cuando, como ocurre en el presente asunto, el colectivo de consumidores es mucho más importante que la población residente, debido al elevado nivel de turismo.

31      Así las cosas, el Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Liguria) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      ¿Deben interpretarse el artículo 15 de la Directiva [2006/123] y los artículos 49 TFUE, 56 TFUE y 106 TFUE, apartado 2, en el sentido de que se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que impone restricciones a la autorización de puntos de venta de productos del tabaco en función de la existencia de una distancia geográfica mínima entre los prestadores del servicio y en función de la población residente?

2)      ¿Deben interpretarse el artículo 15 de la Directiva [2006/123] y los artículos 49 TFUE, 56 TFUE y 106 TFUE, apartado 2, en el sentido de que se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que supedita la autorización de puntos de venta de productos del tabaco al cumplimiento de parámetros predeterminados relativos a la distancia mínima entre prestadores del servicio y a la población residente, sin que la autoridad pública competente pueda valorar otras circunstancias objetivas de hecho que, aun cuando no se cumplan tales requisitos, demuestran que, en el caso concreto, existe una necesidad del servicio?»

 Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

32      El Gobierno español sostiene, en esencia, que la petición de decisión prejudicial es inadmisible porque ninguna de las disposiciones cuya interpretación se solicita es aplicable en la situación controvertida en el litigio principal. Por su parte, el Gobierno italiano, sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad, niega la aplicabilidad de la Directiva 2006/123 a la referida situación, invocando su artículo 2, apartados 1 y 2.

33      A este respecto, procede recordar que, en el contexto de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (sentencia de 8 de mayo de 2024, Instituto da Segurança Social y otros, C?20/23, EU:C:2024:389, apartado 24 y jurisprudencia citada).

34      De lo anterior se deduce que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación solicitada de una norma de la Unión no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado (sentencia de 8 de mayo de 2024, Instituto da Segurança Social y otros, C?20/23, EU:C:2024:389, apartado 25 y jurisprudencia citada).

35      Según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión que sea eficaz para el juez nacional exige que este respete escrupulosamente los requisitos relativos al contenido de la petición de decisión prejudicial expresamente mencionados en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia (sentencia de 28 de noviembre de 2023, Commune d’Ans, C?148/22, EU:C:2023:924, apartado 44 y jurisprudencia citada).

36      De ese modo, es indispensable, como dispone el artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento, que la resolución de remisión prejudicial contenga la indicación de las razones que han llevado al órgano jurisdiccional remitente a preguntarse sobre la interpretación o la validez de determinadas disposiciones del Derecho de la Unión, así como de la relación que a su juicio existe entre dichas disposiciones y la normativa nacional aplicable en el litigio principal (sentencia de 28 de noviembre de 2023, Commune d’Ans, C?148/22, EU:C:2023:924, apartado 46 y jurisprudencia citada).

37      En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente solicita que el Tribunal de Justicia interprete los artículos 49 TFUE, 56 TFUE y 106 TFUE, apartado 2, y el artículo 15 de la Directiva 2006/123.

38      Por lo que se refiere, en primer lugar, a los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, ha de recordarse que las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertad de establecimiento, de libre prestación de servicios y de libre circulación de capitales no son aplicables, en principio, a una situación en la que todos los elementos están circunscritos al interior de un solo Estado miembro (sentencias de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C?268/15, EU:C:2016:874, apartado 47 y jurisprudencia citada, y de 18 de enero de 2022, Thelen Technopark Berlin, C?261/20, EU:C:2022:33, apartado 50).

39      El Tribunal de Justicia, cuando se dirige a él un órgano jurisdiccional nacional en el contexto de una situación en la que todos sus elementos están circunscritos al interior de un único Estado miembro, no podría, sin contar con más indicación de este órgano jurisdiccional en este sentido, considerar que la petición de interpretación con carácter prejudicial relativa a las disposiciones del Tratado FUE relativas a las libertades fundamentales le resulta necesaria para resolver el litigio del que conoce. En efecto, la resolución de remisión debe poner de manifiesto los elementos concretos que permiten establecer un vínculo entre el objeto o las circunstancias de un litigio, en el que todos sus elementos están circunscritos al interior del correspondiente Estado miembro, y los artículos 49 TFUE o 56 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C?268/15, EU:C:2016:874, apartado 54, y de 18 de enero de 2022, Thelen Technopark Berlin, C?261/20, EU:C:2022:33, apartado 52).

40      Por consiguiente, en una situación en la que todos los elementos están circunscritos al interior de un único Estado miembro, incumbe al órgano jurisdiccional remitente indicar al Tribunal de Justicia, de conformidad con lo exigido por el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento, en qué medida, a pesar de su carácter meramente interno, el litigio del que conoce presenta un elemento de conexión con las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a las libertades fundamentales que hace necesaria una interpretación con carácter prejudicial para resolver dicho litigio (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C?268/15, EU:C:2016:874, apartado 55, y de 18 de enero de 2022, Thelen Technopark Berlin, C?261/20, EU:C:2022:33, apartado 53).

41      Pues bien, por un lado, de la resolución de remisión se desprende que todos los elementos que caracterizan el litigio principal están circunscritos al interior de un único Estado miembro, en este caso la República Italiana. Por otro, dicha resolución no contiene ninguna indicación que sugiera que, a pesar de su carácter meramente interno, el objeto de dicho litigio presenta un elemento de conexión con los artículos 49 TFUE y 56 TFUE que haga necesaria la interpretación para resolver el referido litigio.

42      En consecuencia, las cuestiones prejudiciales son inadmisibles en la medida en que se refieren a la interpretación de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.

43      Por lo que se refiere, en segundo lugar, al artículo 106 TFUE, apartado 2, conviene recordar que esa disposición, por un lado, establece que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada y, por otro, pretende conciliar el interés de los Estados miembros en utilizar determinadas empresas como instrumento de política económica o social con el interés de la Unión Europea en la observancia de las normas sobre competencia y en el mantenimiento de la unidad del mercado interior (sentencia de 24 de noviembre de 2020, Viasat Broadcasting UK, C?445/19, EU:C:2020:952, apartado 30 y jurisprudencia citada).

44      Pues bien, al limitarse a apuntar que las condiciones de distancia y demografía constituyen restricciones que afectan a los derechos y libertades fundamentales garantizados por el artículo 106 TFUE, apartado 2, el órgano jurisdiccional remitente no está indicando la relación que a su juicio existe entre dicha disposición y la normativa nacional controvertida en el litigio principal.

45      Por consiguiente, las cuestiones prejudiciales también son inadmisibles en la medida en que se refieren a la interpretación del artículo 106 TFUE, apartado 2.

46      Por lo que se refiere, en tercer lugar, a la interpretación de la Directiva 2006/123, el órgano jurisdiccional remitente señala que las condiciones de distancia y demografía establecidas en la normativa nacional podrían constituir restricciones territoriales y cuantitativas a efectos del artículo 15, apartado 2, letra a), de dicha Directiva. Para el supuesto de que así fuera, dicho órgano jurisdiccional se pregunta sobre la conformidad de dichas condiciones con el artículo 15, apartado 3, de la referida Directiva y proporciona a ese respecto un análisis de esas condiciones a la vista de esta última disposición. Así pues, dicho órgano jurisdiccional sí está indicando, por un lado, la relación que a su juicio existe entre las disposiciones de la Directiva 2006/123 y la normativa nacional controvertida en el litigio principal y, por otro, las razones que le han llevado a preguntarse sobre la interpretación de dicha Directiva.

47      Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado en varias ocasiones, a raíz de una interpretación literal, histórica, contextual y teleológica de la Directiva 2006/123, que las disposiciones del capítulo III de esta, relativo a la libertad de establecimiento de los prestadores, entre las cuales figura su artículo 15, deben interpretarse en el sentido de que se aplican, entre otras, a una situación en la que todos los elementos pertinentes se circunscriben al interior de un único Estado miembro [sentencia de 20 de abril de 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Ayuntamiento de Ginosa), C?348/22, EU:C:2023:301, apartado 40 y jurisprudencia citada].

48      Pues bien, cuando no resulta evidente que la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión no guarda relación alguna con la realidad o el objeto del litigio principal, la objeción basada en que dicha disposición no es aplicable al asunto principal no desvirtúa la presunción de pertinencia de que gozan la cuestiones prejudiciales planteadas y debe examinarse en el marco del análisis en cuanto al fondo de las cuestiones presentadas (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de marzo de 2024, Roheline Kogukond y otros, C?234/22, EU:C:2024:211, apartados 27 y 29 y jurisprudencia citada).

49      De ello se deduce que la petición de decisión prejudicial es admisible en la medida en que versa sobre la interpretación de la Directiva 2006/123.

 Sobre las cuestiones prejudiciales

50      Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que han de examinarse conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 15 de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que supedita la concesión de la autorización de una expendeduría de labores del tabaco al cumplimiento de condiciones de distancia geográfica mínima entre prestadores y de demografía, sin posibilidad de que la autoridad pública competente tenga en cuenta, en lugar de dichas condiciones, el aumento periódico del número de consumidores.

 Sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123

51      Con carácter preliminar, ha de determinarse si la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que la situación controvertida en el litigio principal está comprendida en su ámbito de aplicación, puesto que los Gobiernos español e italiano han solicitado que se declare la inaplicabilidad de dicha Directiva, habida cuenta, respectivamente, de sus artículos 1, apartado 3, y 2, apartados 1 y 2.

52      De conformidad con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, procede interpretar las disposiciones de la Directiva 2006/123 teniendo en cuenta no solo el tenor literal de estas, sino también el contexto en el que se inscriben y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de julio de 2021, BEMH y CNCC, C?325/20, EU:C:2021:611, apartado 18, y de 12 de octubre de 2023, INTER CONSULTING, C?726/21, EU:C:2023:764, apartado 43 y jurisprudencia citada).

53      A tenor del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2006/123, esta no trata la abolición de monopolios prestadores de servicios.

54      De conformidad con el considerando 8 de la referida Directiva, conviene que lo dispuesto en ella sobre la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios se aplique siempre que las actividades de que se trate estén abiertas a la competencia y, por tanto, que no se obligue a los Estados miembros, entre otras cosas, a abolir los actuales monopolios para otras actividades o determinados servicios de distribución.

55      Así pues, del tenor del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2006/123, en relación con su considerando 8, se desprende que quedan excluidas del ámbito de aplicación de dicha Directiva las situaciones en las que la prestación de un servicio está fuera de la competencia por haber conferido la normativa nacional un monopolio para la prestación de determinados servicios a un operador (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2018, Memoria y Dall’Antonia, C?342/17, EU:C:2018:906, apartado 41) y en las que la aplicación de las disposiciones de la referida Directiva tendría como efecto poner en entredicho la existencia de dicho monopolio.

56      Tal interpretación del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2006/123 permite salvaguardar el efecto útil de la excepción así establecida, respetando al mismo tiempo el objetivo de dicha Directiva, que, como se desprende de su artículo 1, apartado 1, en relación, en particular, con sus considerandos 2 y 5, consiste en eliminar las restricciones a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre estos, a fin de contribuir a la realización de un mercado interior libre y competitivo (sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser, C?360/15 y C?31/16, EU:C:2018:44, apartado 104 y jurisprudencia citada).

57      En el caso de autos, de la petición de decisión prejudicial se desprende que la normativa controvertida en el litigio principal reserva la venta al por menor de labores confeccionadas del tabaco a distribuidores autorizados por el poder público mediante expendedurías ordinarias y especiales, así como mediante licencias.

58      De ello se deriva que la actividad de comercio minorista de labores del tabaco, que está comprendida en el concepto de «servicio» a efectos del artículo 4, punto 1, de la Directiva 2006/123 (véanse, por analogía, las sentencias de 30 de enero de 2018, X y Visser, C?360/15 y C?31/16, EU:C:2018:44, apartado 91, y de 26 de septiembre de 2018, Van Gennip y otros, C?137/17, EU:C:2018:771, apartado 76), no ha sido dejada fuera de la competencia ni conferida a un único operador, sino que es ejercida por particulares independientes. Además, la normativa controvertida en el litigio principal trata del acceso de diferentes operadores al mercado de la distribución al por menor de labores confeccionadas del tabaco.

59      Como señala el Abogado General en el punto 47 de sus conclusiones, si bien la concesión de expendedurías y licencias implica el ejercicio del poder público por parte de la Administración italiana, que autoriza los puntos de venta y otorga las licencias, esa circunstancia no significa que dicha Administración realice por sí misma la venta minorista de labores confeccionadas del tabaco ni que se inmiscuya en las decisiones comerciales de los titulares de esos puntos de venta y esas licencias.

60      En consecuencia, no puede considerarse que una normativa que reserva la venta al por menor de labores confeccionadas del tabaco a distribuidores autorizados por el poder público mediante expendedurías ordinarias y especiales, así como mediante licencias, esté comprendida en el concepto de «monopolio prestador de servicios» a efectos del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2006/123.

61      Por lo que se refiere a las alegaciones del Gobierno italiano según las cuales la Directiva 2006/123 no es aplicable debido a su artículo 2, apartados 1 y 2, en relación con su considerando 8, por entender que los distribuidores de labores confeccionadas del tabaco ejercen una actividad económica de interés general que garantiza el funcionamiento del monopolio fiscal sobre la venta de tabaco, basta con recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las normas establecidas por dicha Directiva se aplican, en principio, a los servicios de interés económico general y que únicamente quedan excluidos de su ámbito de aplicación los servicios no económicos de interés general (sentencia de 11 de abril de 2019, Repsol Butano y DISA Gas, C?473/17 y C?546/17, EU:C:2019:308, apartado 43).

62      Por consiguiente, los artículos 1, apartado 3, y 2, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 han de interpretarse en el sentido de que una normativa que reserva la venta al por menor de labores confeccionadas del tabaco a distribuidores autorizados por el poder público mediante expendedurías ordinarias y especiales, así como mediante licencias, está comprendida en el ámbito de aplicación de dicha Directiva.

 Sobre las disposiciones pertinentes de la Directiva  2006/123

63      Según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este último proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde esta perspectiva, el Tribunal de Justicia puede tener que tomar en consideración normas de Derecho de la Unión a las que no se haya referido el juez nacional en el enunciado de su cuestión prejudicial (sentencia de 22 de febrero de 2024, Direc?ia pentru Eviden?a Persoanelor ?i Administrarea Bazelor de Date, C?491/21, EU:C:2024:143, apartado 23 y jurisprudencia citada).

64      El artículo 15 de la Directiva 2006/123, cuya interpretación solicita el órgano jurisdiccional remitente, figura, con su artículo 14, en la sección 2 de su capítulo III, sobre requisitos prohibidos o supeditados a evaluación, mientras que la sección 1 de ese mismo capítulo, que recoge sus artículos 9 a 13, versa sobre las autorizaciones.

65      A ese respecto, el artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123 define el concepto de «régimen de autorización» como «cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio».

66      Por su parte, el artículo 4, punto 7, de la referida Directiva define el concepto de «requisito» como «cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o derivados de la jurisprudencia, de las prácticas administrativas, de las normas de los colegios profesionales o de las normas colectivas de asociaciones o de organismos profesionales y adoptados en ejercicio de su autonomía jurídica».

67      El Tribunal de Justicia ha declarado que un «régimen de autorización», en el sentido del artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123, se distingue de un «requisito», en el sentido del artículo 4, punto 7, de esta Directiva, en la medida en que el primero implica un trámite por parte del prestador del servicio, así como un acto formal mediante el cual las autoridades competentes autorizan la actividad de ese prestador (sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments, C?724/18 y C?727/18, EU:C:2020:743, apartado 49 y jurisprudencia citada).

68      De la petición de decisión prejudicial se desprende que el litigio principal versa sobre la legalidad de la negativa de la AAM a autorizar, en el plan semestral de establecimiento de nuevas expendedurías ordinarias en el territorio de Liguria, una expendeduría en el local de FA.RO., debido a que no se cumplían las condiciones de distancia y demografía previstas por la normativa nacional.

69      De la petición de decisión prejudicial se desprende asimismo que, de conformidad con la normativa italiana controvertida en el litigio principal, para poder comercializar labores confeccionadas del tabaco, el prestador de servicios debe obtener, en régimen de contrato de concesión o por atribución directa de la gestión, una expendeduría ordinaria o especial, o una licencia, tras un procedimiento previsto por dicha normativa. En lo que se refiere, en particular, a las expendedurías ordinarias, su establecimiento requiere la adopción de una resolución de la AAM, con arreglo a un plan semestral elaborado previamente. Al elaborar ese plan, la AAM tiene en cuenta las solicitudes que se hayan presentado para el establecimiento de nuevas expendedurías ordinarias. El referido plan incluye nuevas expendedurías para las que existe una necesidad de servicio y que cumplen las condiciones fijadas por la normativa pertinente.

70      Como ha señalado, en esencia, el Abogado General en los puntos 59 a 63 de sus conclusiones, para poder proceder a la comercialización de labores confeccionadas del tabaco, el prestador de servicios tiene, por tanto, la obligación de realizar un trámite ante la autoridad competente para obtener un acto formal que le permita acceder a esa actividad.

71      Pues bien, tales características corresponden a las de un «régimen de autorización» a efectos del artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123, que se han recordado en el apartado 67 de la presente sentencia. Por tanto, y sin perjuicio de las comprobaciones que le corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, la organización de la venta al por menor de las labores confeccionadas del tabaco está comprendida en el concepto de «régimen de autorización» a efectos de dicha disposición.

72      En lo que atañe a una normativa de un Estado miembro mediante la cual el legislador nacional encomienda a determinadas autoridades locales la aplicación de un régimen de autorización, en el sentido del artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123, fijando las condiciones en las que se expiden las autorizaciones previstas por ese régimen, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales, por un lado, apreciar la conformidad con el artículo 9 de esa Directiva del empleo de tal mecanismo por el legislador nacional y, por otro lado, comprobar si los criterios enunciados por dicho legislador que delimitan la concesión de esas autorizaciones, así como la aplicación efectiva de tales criterios por las autoridades cuyas medidas se impugnan, son conformes con los requisitos previstos en el artículo 10 de la citada Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments, C?724/18 y C?727/18, EU:C:2020:743, apartado 59).

73      Pues bien, en su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente indicó claramente que no pretendía poner en entredicho la legalidad del régimen de autorización previsto por la normativa italiana con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2006/123, excluyendo así del alcance de sus cuestiones prejudiciales la conformidad con dicho artículo del empleo de tal mecanismo por el legislador nacional.

74      En consecuencia, ha de interpretarse el artículo 10 de la Directiva 2006/123 con el fin de aportar al órgano jurisdiccional remitente cualquier indicación útil que le permita valorar la conformidad con dicha disposición de las condiciones de distancia y demografía a las que la normativa nacional supedita el establecimiento de nuevas expendedurías ordinarias de labores confeccionadas del tabaco.

 Sobre las condiciones de distancia y demografía

75      Las condiciones de distancia y demografía controvertidas en el litigio principal figuran, por un lado, en el artículo 24, apartado 42, letra b), del Decreto-ley n.º 98/2011 y, por otro lado, en el artículo 2 del Decreto Ministerial n.º 38/2013. Según la primera de ambas disposiciones, la distancia entre las expendedurías ordinarias no puede ser inferior a 200 metros y debe respetarse una proporción de una expendeduría por cada 1 500 habitantes. En virtud de la segunda, la distancia mínima del local destinado a la nueva expendeduría con respecto a la expendeduría más próxima que ya esté en funcionamiento deberá ser igual o superior a 300 metros, en municipios de hasta 30 000 habitantes, a 250 metros, en municipios de entre 30 001 y 100 000 habitantes, y a 200 metros, en municipios de más de 100 000 habitantes. Esa segunda disposición precisa además que la proporción de una expendeduría por cada 1 500 habitantes no tiene por qué respetarse en municipios de menos de 1 500 habitantes que carezcan de expendeduría, cuando pueda constatarse un interés real y concreto de servicio y la expendeduría ordinaria más próxima que ya esté en funcionamiento en otro municipio esté situada a más de 600 metros.

76      Pues bien, el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2006/123 establece que los regímenes de autorización a que se refiere su artículo 9, apartado 1, deberán basarse en criterios que delimiten el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades competentes con el fin de que dicha facultad no se ejerza de forma arbitraria. A tenor del artículo 10, apartado 2, letras a) a g), de la mencionada Directiva, dichos criterios deberán no ser discriminatorios, estar justificados por una razón imperiosa de interés general, ser proporcionados a dicho objetivo de interés general, ser claros e inequívocos, ser objetivos, ser hechos públicos con antelación y, por último, ser transparentes y accesibles.

77      Por lo que se refiere, en primer lugar, al carácter no discriminatorio de tales criterios, que requiere el artículo 10, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123, procede observar que las condiciones que se basan en una distancia mínima entre prestadores y en la demografía no introducen una distinción por razón de la nacionalidad del prestador.

78      En segundo lugar, es preciso comprobar si las referidas condiciones de distancia y demografía están justificadas por una razón imperiosa de interés general, como requiere el artículo 10, apartado 2, letra b), de la mencionada Directiva.

79      De las explicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente y el Gobierno italiano se desprende que la adopción de las condiciones de distancia y demografía controvertidas en el litigio principal tenía como objetivo la protección de la salud humana frente a los riesgos generados por las labores confeccionadas del tabaco.

80      A ese respecto, del artículo 24, apartado 42, letra a), del Decreto-ley n.º 98/2011 se desprende que la definición de criterios para regular la ubicación de las expendedurías de tabaco confeccionado tiene por objeto compatibilizar, al tiempo que se protege la competencia, la exigencia de garantizar a los usuarios una red de venta repartida de forma capilar por el territorio, por un lado, y el interés público fundamental de proteger la salud, por otro, consistente en prevenir y controlar cualquier forma de oferta de tabaco al público que no esté justificada por la demanda efectiva de labores confeccionadas del tabaco. El artículo 3, apartado 2, letras a) y b), del Decreto Ministerial n.º 38/2013 establece, además, que la red de venta de tabaco confeccionado debe estar adecuada al interés del servicio y organizada de modo que se garanticen la eficiencia y eficacia de los controles por parte de la Administración en relación con la protección de los menores, del orden y de la seguridad públicos, de la salud pública y de la recaudación.

81      La protección de la salud pública figura, como se deduce del artículo 4, punto 8, de la Directiva 2006/123 y de su considerando 7, entre las razones imperiosas de interés general que pueden justificar restricciones a las libertades de circulación (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler, C?293/14, EU:C:2015:843, apartado 58 y jurisprudencia citada).

82      Por lo tanto, ha de considerarse que la protección de la salud humana frente a los riesgos generados por las labores confeccionadas del tabaco puede justificar restricciones a la apertura de nuevos puntos de venta al por menor de dichos productos.

83      En cambio, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los objetivos de carácter meramente económico no pueden constituir razones imperiosas de interés general [véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de abril de 2010, CIBA, C?96/08, EU:C:2010:185, apartado 48, y de 19 de septiembre de 2017, Comisión/Irlanda (Impuesto de matriculación), C?552/15, EU:C:2017:698, apartado 89 y jurisprudencia citada].

84      Según ha señalado el Abogado General en el punto 67 de sus conclusiones, esa reiterada jurisprudencia se refleja en el artículo 14, punto 5, de la Directiva 2006/123 y en su considerando 66. A tenor de su artículo 14, punto 5, por un lado, estará prohibido aplicar, caso por caso, una prueba económica consistente en supeditar la concesión de la autorización a que se demuestre la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente. Por otro lado, esa prohibición no afectará a los requisitos de planificación que no sean de naturaleza económica, sino que defiendan razones imperiosas de interés general.

85      Si bien el artículo 14, punto 5, de la Directiva 2006/123 figura en la sección 2 de su capítulo III, sobre requisitos prohibidos o supeditados a evaluación, mientras que su artículo 10 está situado en la sección 1 de dicho capítulo III, dedicada a las autorizaciones, un régimen de autorización no podrá incluir requisitos prohibidos, como los que se enumeran en la primera de ambas disposiciones, según ha señalado, en esencia, el Abogado General en el punto 64 de sus conclusiones.

86      Por lo demás, esa afirmación se deriva del propio tenor del artículo 14, punto 5, de la Directiva 2006/123, que establece la prohibición de supeditar «la concesión de la autorización» a que se demuestre la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado.

87      Pues bien, dado que el artículo 21, apartado 1, de la Ley n.º 1293/1957 y el artículo 3, apartado 2, letras a) y b), del Decreto Ministerial n.º 38/2013 invocan la necesidad de adecuar la red de venta al interés del servicio y de garantizar la recaudación, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si los criterios fijados por dicha normativa nacional no conllevan la aplicación, caso por caso, de una prueba económica consistente en supeditar el establecimiento de una nueva expendeduría ordinaria a que, a efectos del artículo 14, punto 5, de la Directiva 2006/123, se demuestre la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado.

88      A ese respecto, según resulta de las observaciones del Gobierno italiano, las condiciones de distancia y población residente tienen por objeto limitar la oferta a la demanda efectiva, evitando, por un lado, la proliferación de expendedurías en lugares en los que las expendedurías existentes ya satisfacen la demanda, pero también, por otro lado, la insuficiencia del número de expendedurías, que podría dejar sin satisfacción una parte de la demanda y, como consecuencia de ello, favorecer actividades de contrabando.

89      Como, así pues, los criterios fijados por la normativa nacional controvertida en el litigio principal parecen tener por objeto cierta correspondencia entre la oferta y la demanda, podrían calificarse de prueba económica prohibida en virtud del artículo 14, punto 5, de la Directiva 2006/123, si resulta que su objetivo es garantizarles suficientes ingresos a los vendedores de labores confeccionadas del tabaco o maximizar la recaudación de gravámenes fiscales sobre los consumidores de dichos productos, siendo ello un extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

90      En cambio, si los referidos criterios no persiguieran un objetivo de naturaleza económica y estuvieran justificados objetivamente por una razón imperiosa de interés general, como la protección de la salud pública, al evitar el incentivo del consumo mediante una mayor oferta y al tener un efecto disuasorio sobre la demanda, no estarían comprendidos en el ámbito de dicha prohibición.

91      En tercer lugar, es preciso recordar que el respeto del principio de proporcionalidad, al que se refiere el artículo 10, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123, implica que una medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vaya más allá de lo necesario para su consecución (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2022, Cilevi?s y otros, C?391/20, EU:C:2022:638, apartado 65 y jurisprudencia citada).

92      Al efecto de determinar si, y en qué medida, la normativa controvertida en el litigio principal cumple los referidos requisitos, el órgano jurisdiccional remitente debe examinar objetivamente, con ayuda de datos estadísticos o por otros medios, si las pruebas aportadas por las autoridades del Estado miembro de que se trate permiten razonablemente considerar que los medios elegidos son idóneos para realizar los objetivos perseguidos y si sería posible alcanzar estos mediante medidas menos restrictivas (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2023, CDIL, C?96/22, EU:C:2023:1025, apartado 43 y jurisprudencia citada).

93      No obstante, el Tribunal de Justicia, llamado a facilitar una respuesta útil al referido órgano jurisdiccional, es competente para proporcionar indicaciones, basadas en los autos del procedimiento principal y en las observaciones escritas que le hayan sido presentadas, que puedan permitir a ese mismo órgano jurisdiccional dictar una resolución (sentencia de 21 de diciembre de 2023, CDIL, C?96/22, EU:C:2023:1025, apartado 44 y jurisprudencia citada).

94      A ese respecto, procede observar, como ha señalado el Abogado General en el punto 90 de sus conclusiones, que la combinación de condiciones de distancia y de demografía parece idónea, simultáneamente, para garantizar el suministro de labores confeccionadas del tabaco en todo el territorio e impedir que la oferta aumente sin control y acarree un incremento del consumo de tabaco.

95      Además, la oferta controlada de las labores confeccionadas del tabaco que se amparan en la legalidad es capaz de contribuir a reducir el uso de productos de contrabando que puedan estimular el consumo debido a sus precios más bajos o suponer riesgos adicionales para la salud del consumidor si no cumplen con las normas aplicables a las labores del tabaco que se confeccionan o comercializan en Estados miembros, en especial por lo que respecta a los ingredientes y las emisiones de dichos productos.

96      No obstante, para alcanzar de forma congruente y sistemática el objetivo de protección de la salud pública que se invoca, el dispositivo controvertido en el litigio principal no debería tener como único efecto garantizar la accesibilidad y disponibilidad de las labores confeccionadas del tabaco, sin producir efectos disuasorios sobre la demanda de dichos productos. Además, el efecto útil de la aplicación de las condiciones de distancia y demografía no debería quedar desvirtuado por otras medidas.

97      A ese respecto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente valorar, teniendo en cuenta los requisitos que se han recordado en el apartado 92 de la presente sentencia, si la condición referida a la distancia mínima entre expendedurías, según la fija la normativa nacional, combinada con la de la demografía, teniendo en cuenta las particularidades geográficas y demográficas del Estado miembro de que se trate, basta para desincentivar el consumo de las labores confeccionadas del tabaco sin acarrear un aumento de la oferta ilegal de dichos productos.

98      También le corresponde valorar si el aumento del número de máquinas expendedoras desvirtúa el efecto útil de las referidas condiciones, así como la congruencia y sistematicidad, a efectos de la jurisprudencia citada en el apartado 91 de la presente sentencia, de la normativa nacional controvertida en el litigio principal.

99      A ese respecto, es preciso señalar que el Gobierno italiano alegó en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia que la instalación de máquinas expendedoras está sujeta a las mismas condiciones de distancia y demografía que el establecimiento de expendedurías y únicamente pueden efectuarla operadores que sean titulares de una concesión de una expendeduría ordinaria o de una licencia. Afirmó que un operador no puede instalar más de una máquina expendedora, dentro o fuera de su local, y que los operadores que pueden optar a obtener licencias tienen derecho a elegir instalar una máquina expendedora de tabaco, previa autorización administrativa, como alternativa a dicha licencia.

100    Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si, delimitada de ese modo, la instalación de máquinas expendedoras es un medio de venta de labores confeccionadas del tabaco que se constituya como alternativa a la venta mediante expendedurías ordinarias o especiales, o de licencias, que deba cumplir con las mismas condiciones de distancia y demografía y que no conlleve el crecimiento de la oferta de dichos productos.

101    Por lo que se refiere a la valoración de la necesidad de la medida controvertida en el litigio principal, que implica el examen del criterio de proporcionalidad a que se refiere el artículo 10, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123, se ha de poner de relieve, para comenzar, que la salud pública ocupa el rango más elevado entre los bienes y los intereses protegidos por el Tratado FUE y que corresponde a los Estados miembros decidir qué nivel de protección se proponen garantizar y de qué manera debe alcanzarse tal nivel, de modo que estos disponen de un margen de apreciación al respecto (sentencia de 21 de diciembre de 2023, CDIL, C?96/22, EU:C:2023:1025, apartado 46 y jurisprudencia citada).

102    A continuación, procede tener en cuenta la gran nocividad acreditada resultante del consumo de labores confeccionadas del tabaco, los efectos de estas en materia de dependencia y la aparición de enfermedades graves provocadas por compuestos farmacológicamente activos, tóxicos, mutágenos y carcinógenos contenidos en esos productos (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C?547/14, EU:C:2016:325, apartado 156).

103    Por último, no es indispensable que la medida restrictiva adoptada por las autoridades de un Estado miembro corresponda a una concepción compartida por el conjunto de los Estados miembros en cuanto a las modalidades de protección del derecho fundamental o interés legítimo controvertido. Al contrario, el mero hecho de que un Estado miembro haya elegido un sistema de protección diferente del adoptado por otro Estado miembro no excluye la necesidad y la proporcionalidad de las disposiciones adoptadas en la materia (sentencia de 7 de septiembre de 2022, Cilevi?s y otros, C?391/20, EU:C:2022:638, apartado 82 y jurisprudencia citada).

104    A ese respecto, habida cuenta del margen de apreciación que se ha recordado en el apartado 101 de la presente sentencia, el hecho de que el CMCT no contemple, entre las medidas de reducción del consumo de tabaco, un régimen que supedite la autorización de nuevas expendedurías a condiciones de distancia y demografía no permite concluir que el régimen controvertido en el litigio principal exceda lo necesario para conseguir dicho objetivo.

105    A la vista del referido margen de apreciación, cuando un Estado miembro considere útil instaurar medidas de control de la oferta de labores confeccionadas del tabaco, puede considerar legítimamente que el aumento periódico del número de consumidores no constituye un factor que deba tenerse en cuenta.

106    En efecto, tener en cuenta tal aumento periódico iría en contra de la finalidad pretendida de limitar la oferta para desincentivar el consumo.

107    Por otra parte, el Gobierno italiano alega que, respetando las condiciones de distancia y demografía que fija el régimen de autorización controvertido en el litigio principal, este permite tener especialmente en cuenta, de conformidad con el artículo 3, apartados 1 y 2, del Decreto Ministerial n.º 38/2013, las zonas de nueva expansión residencial y comercial, la importancia específica de cruces de carreteras y de los principales lugares urbanos de reunión de la población residente o la localización de oficinas e infraestructuras productivas especialmente importantes y concurridas. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si ello es efectivamente así.

108    En cuarto lugar, por lo que atañe a los requisitos establecidos en el artículo 10, apartado 2, letras d) a g), de la Directiva 2006/123, ha de recordarse, para comenzar, que el requisito de que los criterios en cuestión sean claros e inequívocos [letra d)] se refiere a la necesidad de hacer que las condiciones de autorización resulten comprensibles fácilmente, evitando ambigüedad en el tenor de estas. A continuación, el requisito de objetividad [letra e)] pretende que las solicitudes de autorización sean apreciadas sobre la base de sus propios méritos, con el fin de garantizar a los interesados que su solicitud reciba un trato objetivo e imparcial. Por último, los requisitos de publicidad [letra f)] y de transparencia y accesibilidad [letra g)] presuponen que cualquier persona interesada pueda informarse inmediatamente de la existencia de una normativa que puede afectar al acceso a la actividad en cuestión o a su ejercicio (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments, C?724/18 y C?727/18, EU:C:2020:743, apartados 96 y 107 y jurisprudencia citada).

109    Sin perjuicio de las comprobaciones que debe efectuar el órgano jurisdiccional remitente, resulta que las condiciones de distancia y demografía se basan en datos objetivos, son conocidas de antemano y, en principio, no pueden dar lugar a dificultades de interpretación ni de aplicación. Dado que deben cumplirse respecto de la autorización de toda nueva expendeduría, dichas condiciones son conformes con los requisitos que se han recordado en el apartado anterior de la presente sentencia.

110    Ello no obstante, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia y de las observaciones presentadas en la vista resulta que el hecho de que se cumplan las condiciones de distancia y demografía no garantiza la expedición de una autorización de una nueva expendeduría ordinaria.

111    En efecto, como se desprende del artículo 21, apartado 1, de la Ley n.º 1293/1957, las expendedurías ordinarias se establecen en el lugar y en el momento en que la Administración lo considera «oportuno y adecuado en interés del servicio». Del mismo modo, el artículo 3, apartado 2, letra a), del Decreto Ministerial n.º 38/2013 puntualiza que la adopción de planes semestrales para el establecimiento de expendedurías ordinarias debe tener en cuenta la necesidad de que la red de venta de tabaco confeccionado esté «adecuada al interés del servicio».

112    Pues bien, tal condición general referida al «interés del servicio», cuyo contenido se ilustra en el artículo 3, apartado 1, del Decreto Ministerial n.º 38/2013 mediante ejemplos no exhaustivos de algunas de esas características y que se añade a las condiciones de distancia y población residente que la Administración debe tener en cuenta, puede poner en entredicho el carácter claro, inequívoco, objetivo y transparente de los criterios que delimitan el ejercicio de la facultad de apreciación de la Administración, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

113    Habida cuenta de lo anterior, ha de responderse a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 10, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que supedita la concesión de la autorización de una expendeduría de labores del tabaco al cumplimiento de condiciones de distancia geográfica mínima entre prestadores y de demografía, sin posibilidad de que la autoridad pública competente tenga en cuenta, en lugar de dichas condiciones, el aumento periódico del número de consumidores, siempre que dichas condiciones:

–        estén justificadas objetivamente por una razón imperiosa de interés general, como la protección de la salud pública frente a los riesgos generados por las labores confeccionadas del tabaco;

–        puedan producir efectos disuasorios sobre la demanda de labores confeccionadas del tabaco;

–        se apliquen asimismo a la instalación de máquinas expendedoras de tabaco y,

–        cuando, en su caso, se apliquen con el criterio del interés del servicio, respeten el principio de proporcionalidad y cumplan con los requisitos de ser claras, inequívocas, objetivas, públicas, transparentes y accesibles.

 Costas

114    Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

Fallo

El artículo 10, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior,

debe interpretarse en el sentido de que

no se opone a una normativa nacional que supedita la concesión de la autorización de una expendeduría de labores del tabaco al cumplimiento de condiciones de distancia geográfica mínima entre prestadores y de demografía, sin posibilidad de que la autoridad pública competente tenga en cuenta, en lugar de dichas condiciones, el aumento periódico del número de consumidores, siempre que dichas condiciones:

–        estén justificadas objetivamente por una razón imperiosa de interés general, como la protección de la salud pública frente a los riesgos generados por las labores confeccionadas del tabaco;

–        puedan producir efectos disuasorios sobre la demanda de labores confeccionadas del tabaco;

–        se apliquen asimismo a la instalación de máquinas expendedoras de tabaco y,

–        cuando, en su caso, se apliquen con el criterio del interés del servicio, respeten el principio de proporcionalidad y cumplan con los requisitos de ser claras, inequívocas, objetivas, públicas, transparentes y accesibles.

Firmas

*      Lengua de procedimiento: italiano.