Sentencia Supranacional Nº C-221/00, Tribunal de Justicia de la Union Europea, de 23 de Enero de 2003

Encabezamiento

En el asunto C-221/00,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. J.C. Schieferer, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República de Austria, representada por el Sr. H. Dossi, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

apoyada por

Reino de Dinamarca, representado por el Sr. C.P. Kristensen, en calidad de agente,

parte coadyuvante,

que tiene por objeto que se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162), modificada por la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997 (DO L 43, p. 21), y en virtud del artículo 28 CE, en la medida en que la demandada interpreta y aplica el artículo 9, apartados 1 y 3, de la Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975; Ley federal sobre la comercialización de productos alimenticios, productos destinados al consumo humano, aditivos, productos cosméticos y objetos de uso corriente), de 23 de enero de 1975, en el sentido de que prohíbe con carácter general y absoluto las indicaciones relativas a la salud que figuran en los productos alimenticios de consumo corriente y supedita la realización de tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por el Sr. C. Gulmann, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, y el Sr. V. Skouris, las Sras. F. Macken y N. Colneric y el Sr. J.N. Cunha Rodrigues (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;

Secretaria: Sra. M.-F. Contet, administradora;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 2 de mayo de 2002, en la cual la Comisión estuvo representada por el Sr. J.C. Schieferer y la República de Austria por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 4 de julio de 2002;

dicta la siguiente

Sentencia

Antecedentes

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de mayo de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, en virtud del artículo 226 CE, un recurso con el objeto de que se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162), modificada por la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997 (DO L 43, p. 21; en lo sucesivo, «Directiva 79/112»), y en virtud del artículo 28 CE, en la medida en que la demandada interpreta y aplica el artículo 9, apartados 1 y 3, de la Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975; Ley federal sobre la comercialización de productos alimenticios, productos destinados al consumo humano, aditivos, productos cosméticos y objetos de uso corriente; en lo sucesivo, «LMG»), de 23 de enero de 1975, en el sentido de que prohíbe con carácter general y absoluto las indicaciones relativas a la salud que figuran en los productos alimenticios de consumo corriente y supedita la realización de tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa.

2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de noviembre de 2000, se admitió la intervención como coadyuvante del Reino de Dinamarca en apoyo de las pretensiones de la República de Austria.

Marco jurídico

Normativa comunitaria

3 El artículo 28 CE dispone:

«Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»

4 El artículo 30 CE es del siguiente tenor:

«Las disposiciones de los artículos 28 y 29 no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.»

5 El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 79/112 establece:

«El etiquetado y las modalidades según las cuales se realice no deberán:

a) ser de tal naturaleza que induzcan a error al comprador, especialmente:

i) sobre las características del producto alimenticio y, en particular, sobre la naturaleza, identidad, cualidades, composición, cantidad, duración, origen o procedencia, y modo de fabricación o de obtención,

ii) atribuyendo al producto alimenticio efectos o propiedades que no posea,

iii) sugiriéndole que el producto alimenticio posee características particulares, cuando todos los productos similares posean estas mismas características;

b) sin perjuicio de las disposiciones comunitarias aplicables a las aguas minerales naturales y a los productos alimenticios destinados a una alimentación especial, atribuir a un producto alimenticio propiedades de prevención, tratamiento y curación de una enfermedad humana, ni mencionar dichas propiedades.»

6 El artículo 15 de la Directiva 79/112 prevé:

«1. Los Estados miembros no podrán prohibir el comercio de los productos alimenticios que se ajusten a la presente Directiva mediante la aplicación de disposiciones nacionales no armonizadas que regulen el etiquetado y la presentación de ciertos productos alimenticios o de los productos alimenticios en general.

2. El apartado 1 no será aplicable a las disposiciones nacionales no armonizadas justificadas por razones de:

- protección de la salud pública,

- represión del fraude, a condición de que dichas disposiciones no puedan obstaculizar la aplicación de las definiciones y normas previstas por la presente Directiva,

- protección de la propiedad industrial y comercial, indicaciones de procedencia, denominaciones de origen y de represión de la competencia desleal.»

7 El artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa (DO L 250, p. 17; EE 15/05, p. 55), modificada por la Directiva 97/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 1997 (DO L 290, p. 18; en lo sucesivo, «Directiva 84/450»), es del siguiente tenor:

«Los Estados miembros velarán por que existan los medios adecuados y eficaces para luchar contra la publicidad engañosa y para el cumplimiento de las disposiciones en materia de publicidad comparativa en interés de los consumidores, así como de los competidores y del público en general.»

8 Con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la Directiva 84/450:

«La presente Directiva no será óbice para que los Estados miembros mantengan o adopten disposiciones tendentes a asegurar una protección más amplia, en materia de publicidad engañosa, de los consumidores, de las personas que ejercen una actividad comercial, industrial, artesanal o profesional, así como del público en general.»

Normativa nacional

9 En virtud del artículo 9 de la LMG:

«1. Está prohibido, en la comercialización de productos alimenticios, de productos destinados al consumo humano y de aditivos:

a) referirse a la prevención, alivio o curación de enfermedades o síntomas de enfermedades o a efectos fisiológicos o farmacológicos especialmente a efectos rejuvenecedores, antienvejecimiento, adelgazantes o beneficiosos para la salud o dar la impresión de que se producen dichos efectos;

b) hacer referencia a historiales clínicos de enfermos, a recomendaciones médicas o dictámenes;

c) utilizar representaciones gráficas o esquemáticas, relacionadas con la salud, de órganos del cuerpo humano, imágenes de profesionales sanitarios o de centros sanitarios u otras imágenes referidas a actividades sanitarias.

2. Las prohibiciones contenidas en el apartado 1 no se aplicarán a aquellas indicaciones antiguas que no ofrezcan dudas sobre las cualidades del producto.

3. El Ministro federal de Salud y Medio Ambiente autorizará mediante resolución, a solicitud del interesado, el uso de indicaciones relativas a la salud para determinados productos alimenticios cuando ello sea compatible con la protección de los consumidores contra el fraude. Se derogará la resolución cuando dejen de cumplirse los requisitos de la autorización.»

Procedimiento administrativo previo

10 Tras comprobar que diversos productos alimenticios, fabricados legalmente en otros Estados miembros en los que están en libre circulación, no pueden comercializarse en Austria dado que las autoridades competentes en el marco del procedimiento de autorización previa no autorizan las indicaciones relativas a la salud de los consumidores, la Comisión dirigió el 16 de febrero de 1999 al Gobierno austriaco un escrito de requerimiento informándole de que dicha práctica vulnera los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112 así como el principio de libre circulación de mercancías.

11 Mediante escrito de 15 de abril de 1999, las autoridades austriacas respondieron a la Comisión que, aun siendo cierto que la prohibición prevista en el artículo 9, apartado 1, de la LMG va más allá de lo establecido por el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/112, no lo es menos que se justifica en su artículo 15, apartado 2. Añadían que, asimismo, la normativa austriaca no sólo es compatible con la Directiva 84/450, sino también con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como resulta, en particular, de la sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral, denominada «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649).

12 Al considerar que la República de Austria no había adoptado ninguna medida que permitiese llegar a la conclusión de que había puesto fin a las infracciones señaladas en el escrito de requerimiento, la Comisión dirigió, el 9 de noviembre de 1999, a dicho Estado miembro un dictamen motivado en el que expuso que el procedimiento por incumplimiento tiene por objeto la prohibición general de efectuar indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de productos alimenticios y la necesidad de someter los productos que contienen tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa.

13 Mediante escrito de 23 de diciembre de 1999, el Gobierno austriaco respondió a la Comisión que la legislación nacional no aplica una prohibición general de las indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de productos alimenticios, sino, por el contrario, un régimen de prohibiciones salvo autorización. También indicó que el objetivo del procedimiento administrativo consistía en que cada solicitante tuviese el derecho de obtener la autorización para efectuar indicaciones relativas a la salud cuando éstas sean compatibles con la protección del consumidor contra el fraude y rigurosamente ciertas.

14 Al considerar que la República de Austria no había cumplido el dictamen motivado en el plazo señalado, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Fundamentos de Derecho

Alegaciones de las partes

15 La Comisión alega que la prohibición general y absoluta de efectuar indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de productos alimenticios infringe los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112 y que el procedimiento de autorización previa establecido para tales indicaciones es incompatible con los artículos 28 CE y 30 CE.

16 A su juicio, el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/112 sólo permite a los Estados miembros prohibir las indicaciones relativas a las enfermedades. Precisa que, sin embargo, este precepto deja un margen de apreciación para las indicaciones relativas a la salud que figuran en el etiquetado de los productos alimenticios, sin perjuicio de respetar los demás requisitos establecidos por dicha Directiva, en particular, el que exige que tales indicaciones no deben inducir a error al comprador.

17 Según la Comisión, además de la prohibición de efectuar indicaciones relativas a las enfermedades en el etiquetado de los productos alimenticios, el artículo 9, apartado 1, letras a) a c), de la LMG también prohíbe efectuar indicaciones relativas a la salud, por ejemplo, las referencias a efectos fisiológicos o farmacológicos, en particular, los que sean rejuvenecedores, antienvejecimiento, adelgazantes o beneficiosos para la salud. Tal prohibición constituye, a su parecer, una limitación del ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/112.

18 A este respecto, la Comisión alega que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 12 de diciembre de 1990, SARPP, C-241/89, Rec. p. I-4695, apartado 15), la Directiva 79/112, debido a su carácter general y horizontal, permite a los Estados miembros mantener o adoptar normas que vengan a añadirse a sus disposiciones. No obstante, dicha Directiva enumera de forma exhaustiva, en su artículo 15, apartado 2, las razones que pueden justificar la aplicación de las normas nacionales.

19 Por consiguiente, según la Comisión, la prohibición general y absoluta de efectuar indicaciones relativas a la salud, prevista en el artículo 9 de la LMG, debe considerarse una disposición nacional no armonizada que solamente encuentra aplicación en el supuesto de que se justifique por alguno de los motivos contemplados en el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112, a saber, la protección de la salud pública, la protección de los consumidores y la represión de la competencia desleal.

20 Según la Comisión, en contra de lo que opina el Gobierno austriaco, no se puede invocar la protección de los consumidores para justificar la prohibición controvertida dado que ésta comprende también las indicaciones exactas que no pueden inducir a error a un consumidor razonablemente informado.

21 Por ello, la Comisión no cree que un producto alimenticio cuya etiqueta lleva una indicación relativa a la salud y que se comercializa legalmente en otro Estado miembro con arreglo a la Directiva 79/112 constituya un fraude en el sentido del artículo 15, apartado 2, de dicha Directiva y, por tanto, justifique la aplicación de disposiciones nacionales no armonizadas.

22 Con respecto al procedimiento de autorización previo a la inclusión de indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de productos alimenticios, establecido en el artículo 9, apartado 3, de la LMG, la Comisión considera, por una parte, que no se rige por la Directiva 79/112 y, por otra, que constituye una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 28 CE.

23 Según la Comisión, dicha normativa tiene como consecuencia que los productos con indicaciones relativas a la salud, producidos o comercializados legalmente en otro Estado miembro, sólo puedan comercializarse en Austria con autorización previa.

24 Por otra parte, la Comisión alega que tal procedimiento administrativo tampoco puede justificarse a la luz de la Directiva 84/450, puesto que la Directiva 79/112 regula de forma definitiva el etiquetado y la presentación de los productos alimenticios. Su artículo 2, apartado 1, letra a), prohíbe que en el etiquetado de los productos alimenticios aparezcan indicaciones que induzcan a error al comprador.

25 Además, la Comisión considera posible asegurar la protección de los consumidores a través de medidas menos restrictivas de la libre circulación de mercancías en relación con la exigencia de una autorización previa. Sugiere la posibilidad de que se prevean controles destinados a identificar en el mercado los productos con indicaciones que puedan inducir a error al consumidor.

26 El Gobierno austriaco admite que la prohibición de efectuar indicaciones relativas a la salud establecida en el artículo 9, apartado 1, de la LMG sobrepasa el contenido de la prohibición prevista en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/112. No obstante, considera dicha prohibición compatible con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112, dado que persigue el objetivo de proteger la salud pública o a los consumidores.

27 Pues bien, dicho Gobierno considera que la Ley nacional autoriza, en el marco de un procedimiento administrativo que se aplica tanto a las mercancías nacionales como a las importadas, las indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de los productos alimenticios si son exactas y pueden asegurar la protección de los consumidores contra el fraude. Añade que, sin embargo, comprobar si dichas indicaciones son exactas o no, no puede dejarse a la apreciación subjetiva de la parte que solicita su autorización.

28 Por otra parte, según el Gobierno austriaco, la protección de los consumidores puede llevar a la protección de la salud. Las indicaciones fraudulentas en el etiquetado de un producto, que atribuyen propiedades que no posee, pueden tener efectos negativos en el estado de personas enfermas, en particular, cuando han desatendido la lucha eficaz contra las enfermedades que sufren porque han confiado en el efecto de un producto etiquetado de ese modo.

29 En cuanto al procedimiento de autorización previa establecido en el artículo 9, apartado 3, de la LMG, el Gobierno austriaco alega que la Directiva 79/112 no regula de manera exhaustiva la cuestión del etiquetado y de la presentación de los productos alimenticios.

30 A este respecto, considera que el artículo 2 de la Directiva 79/112 no dice nada referente a la autorización de indicaciones o la publicidad relativa a la salud que no sean fraudulentas, lo que obliga, en este extremo, a remitirse a la Directiva 84/450. Esta Directiva, cuyo artículo 2 interpreta el concepto de publicidad fraudulenta de manera amplia, se aplica también a la publicidad de un producto cuyo efecto engañoso se deriva del texto impreso en la etiqueta del producto de que se trate.

31 La República de Austria destaca que al combinar la exposición de motivos de la Directiva 84/450 con su artículo 7, que permite a los Estados miembros adoptar disposiciones tendentes a asegurar una protección más amplia de los consumidores en materia de publicidad engañosa se puede inferir que un control previo de los productos alimenticios que contengan indicaciones relativas a la salud no vulnera el Derecho comunitario.

32 Por otra parte, el Gobierno austriaco alega que el régimen de autorización previa puede aplicarse, en cuanto disposición nacional no armonizada, si se justifica por alguno de los motivos enumerados en el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112. Pues bien, el motivo de justificación basado en la protección de los consumidores se menciona de forma explícita en esta disposición.

33 Por último, las autoridades austriacas consideran que la obligación de autorización previa constituye el medio menos drástico de asegurar la necesaria protección de la salud de los consumidores, puesto que el sistema de control a posteriori de productos alimenticios ya presentes en el mercado no es apto para garantizar tal protección.

Apreciación del Tribunal de Justicia

34 Con carácter liminar, es preciso recordar, por un lado, que el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/112 prohíbe que el etiquetado de productos alimenticios y las modalidades según las cuales se realice puedan inducir a error al comprador. Por otro, el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva prohíbe, sin perjuicio de las disposiciones aplicables a los productos alimenticios destinados a una alimentación especial, que el etiquetado atribuya a un producto alimenticio propiedades de prevención, tratamiento y curación de una enfermedad.

35 Por consiguiente, la Directiva 79/112 prohíbe cualquier indicación relativa a enfermedades humanas, independientemente del hecho de que pueda inducir a error al consumidor o no, así como las indicaciones que, sin contener ninguna referencia a enfermedades, sino más bien, por ejemplo, a la salud, resulten ser fraudulentas.

36 Asimismo, se debe señalar que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 79/112 impide a los Estados miembros adoptar medidas que prohíban el comercio de productos alimenticios que se ajusten a las normas de dicha Directiva.

37 De las consideraciones que preceden resulta que los productos alimenticios cuyo etiquetado contiene indicaciones no fraudulentas relativas a la salud deben ser considerados conformes con las normas de la Directiva 79/112, de manera que los Estados miembros no pueden prohibir su comercialización basándose en motivos fundados en posibles irregularidades de dicho etiquetado.

38 Sin embargo, como se desprende de su considerando noveno, dado su carácter general y horizontal, la Directiva 79/112 permite a los Estados miembros prever normas que se añaden a las establecidas por ella. Los límites de la competencia que de este modo se deja a los Estados miembros son fijados por la propia Directiva, ya que enumera de forma exhaustiva, en su artículo 15, apartado 2, las razones que pueden justificar la aplicación de normas nacionales no armonizadas que prohíban el comercio de productos que se ajusten a la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia SARPP, antes citada, apartado 15). Entre dichas razones figura, en particular, la protección de la salud y de los consumidores.

39 El artículo 9, apartado 1, de la LMG prohíbe, al comercializar productos alimenticios, no sólo las indicaciones referentes a enfermedades, sino también las relativas a la salud. De los autos se desprende que los órganos jurisdiccionales austriacos interpretan dicha disposición en el sentido de que la prohibición controvertida se aplica incluso cuando las indicaciones relativas a la salud son exactas.

40 Con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la LMG, cualquier indicación relativa a la salud está sujeta a un procedimiento de autorización previa cuyo objetivo consiste en distinguir las indicaciones exactas de las que puedan engañar al consumidor. La autorización o prohibición de comercialización de los productos alimenticios de que se trate depende de la distinción realizada por las autoridades nacionales competentes.

41 El régimen previsto de este modo en el artículo 9, apartados 1 y 3, de la LMG, caracterizado por una prohibición general salvo autorización previa de las indicaciones relativas a la salud, es más restrictivo que el del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 79/112. Su licitud depende, pues, de la apreciación de los motivos en que se basa.

42 A este respecto, hay que señalar que, al haber efectuado el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112 una armonización exhaustiva de las razones que pueden justificar la aplicación de normas nacionales que plantean obstáculos al comercio de productos que se ajustan a la Directiva, toda medida nacional al respecto debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización controvertida y no de los artículos 6_0028art>28 CE y 30 CE (véanse, en particular, las sentencias de 12 de octubre de 1993, Vanacker y Lesage, C-37/92, Rec. p. I-4947, apartado 9; de 13 de diciembre de 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Rec. p. I-9897, apartado 32, y de 24 de octubre de 2002, Linhart y Biffl, C-99/01, Rec. p. I-0000, apartado 18).

43 Por otra parte, se ha de recordar que los artículos 2 y 15 de la Directiva 79/112 prohíben las indicaciones que puedan inducir a error al comprador. En el presente asunto, se trata de un régimen específico de represión del fraude que debe ser entendido como una norma especial en relación con las normas generales en materia de protección contra la publicidad engañosa previstas en la Directiva 84/450 (véase, en este sentido, la sentencia Linhart y Biffl, antes citada, apartados 19 y 20).

44 En dichas circunstancias, la compatibilidad de las disposiciones nacionales controvertidas con el Derecho comunitario se debe apreciar únicamente a la luz de la Directiva 79/112.

45 A este respecto, ha quedado demostrado que el régimen jurídico establecido por la LMG se basa en la consideración de que la protección de los consumidores contra el fraude exige necesariamente que las autoridades nacionales competentes examinen previamente la naturaleza fraudulenta o no de una indicación relativa a la salud en el etiquetado de productos alimenticios.

46 Por tanto, es preciso comprobar si el régimen de autorización previa establecido en el artículo 9, apartado 3, de la LMG puede ser compatible con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112, en la medida en que dicha disposición autoriza cualquier disposición nacional no armonizada que se justifique por razones de protección de la salud pública y de represión del fraude.

47 Para estar justificado, dicho régimen ha de garantizar el cumplimiento del objetivo que persigue y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo.

48 Ahora bien, aunque el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 79/112 prohíba, por una parte, cualquier indicación relativa a la prevención, tratamiento y curación de una enfermedad humana, aun cuando éstas no puedan inducir a error al comprador, y, por otra, las indicaciones fraudulentas relativas a la salud, es preciso señalar que la protección de la salud pública, suponiendo que, a pesar de todo, se puedan plantear riesgos para ella en una situación particular, no puede justificar un régimen tan restrictivo de la libre circulación de mercancías como el que resulta de un procedimiento de autorización previa de toda indicación relativa a la salud que figure en el etiquetado de productos alimenticios, incluidos los fabricados legalmente en otros Estados miembros, en los que se encuentran en libre circulación.

49 En efecto, existen medidas menos restrictivas para evitar tales riesgos residuales para la salud, entre las cuales figura, en particular, la obligación del fabricante o distribuidor del producto controvertido de aportar, en caso de duda, la prueba de la exactitud material de los datos de hecho mencionados en el etiquetado (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 1999, Unilever, C-77/97, Rec. p. I-431, apartado 35).

50 Tampoco puede acogerse la alegación del Gobierno austriaco basada en la protección de los consumidores.

51 De hecho, el régimen establecido por el artículo 9, apartados 1 y 3, de la LMG, cuyo objetivo es prohibir las indicaciones fraudulentas relativas a la salud, tiene, en realidad, como consecuencia que los productos alimenticios con indicaciones relativas a la salud no puedan comercializarse libremente en Austria, ni siquiera en el caso de que no puedan inducir a engaño al consumidor.

52 El Gobierno austriaco no ha presentado pruebas sobre la supuesta ineficacia del sistema de control a posteriori de productos alimenticios ya presentes en el mercado, como el indicado en el apartado 49 de la presente sentencia. En efecto, se ha limitado a afirmar, sin motivación alguna, que tal sistema ha sufrido experiencias negativas en los Estados Unidos y no se adecua a la actitud europea en materia de protección de la salud y de los consumidores. La prohibición general establecida por el artículo 9, apartados 1 y 3, de la LMG no puede considerarse, por tanto, proporcionada al objetivo perseguido.

53 Procede añadir que, en asuntos similares relativos a las indicaciones que figuran en el envase de algunos productos cosméticos, en las que las autoridades austriacas también invocaban la protección de la salud de los consumidores y la prevención de fraudes, el Tribunal de Justicia declaró que la necesidad de obtener la autorización prevista en el artículo 9, apartado 3, de la LMG constituye un obstáculo a la libre circulación de los productos de que se trata, obstáculo que carece de cualquier justificación (sentencias, antes citadas, Unilever, apartado 34, y Linhart y Biffl, apartado 45).

54 El artículo 9, apartados 1 y 3, de la LMG establece, en consecuencia, un régimen que va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por dicha normativa nacional y, por tanto, dicha disposición no se ajusta al principio de proporcionalidad.

55 A la luz de las consideraciones que preceden, se ha de señalar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112, al prohibir de manera general las indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de los productos alimenticios de consumo corriente y al supeditar la realización de tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa.

Fundamentos

En el asunto C-221/00,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. J.C. Schieferer, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República de Austria, representada por el Sr. H. Dossi, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

apoyada por

Reino de Dinamarca, representado por el Sr. C.P. Kristensen, en calidad de agente,

parte coadyuvante,

que tiene por objeto que se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162), modificada por la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997 (DO L 43, p. 21), y en virtud del artículo 28 CE, en la medida en que la demandada interpreta y aplica el artículo 9, apartados 1 y 3, de la Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975; Ley federal sobre la comercialización de productos alimenticios, productos destinados al consumo humano, aditivos, productos cosméticos y objetos de uso corriente), de 23 de enero de 1975, en el sentido de que prohíbe con carácter general y absoluto las indicaciones relativas a la salud que figuran en los productos alimenticios de consumo corriente y supedita la realización de tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por el Sr. C. Gulmann, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, y el Sr. V. Skouris, las Sras. F. Macken y N. Colneric y el Sr. J.N. Cunha Rodrigues (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;

Secretaria: Sra. M.-F. Contet, administradora;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 2 de mayo de 2002, en la cual la Comisión estuvo representada por el Sr. J.C. Schieferer y la República de Austria por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 4 de julio de 2002;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de mayo de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, en virtud del artículo 226 CE, un recurso con el objeto de que se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162), modificada por la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997 (DO L 43, p. 21; en lo sucesivo, «Directiva 79/112»), y en virtud del artículo 28 CE, en la medida en que la demandada interpreta y aplica el artículo 9, apartados 1 y 3, de la Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975; Ley federal sobre la comercialización de productos alimenticios, productos destinados al consumo humano, aditivos, productos cosméticos y objetos de uso corriente; en lo sucesivo, «LMG»), de 23 de enero de 1975, en el sentido de que prohíbe con carácter general y absoluto las indicaciones relativas a la salud que figuran en los productos alimenticios de consumo corriente y supedita la realización de tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa.

2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de noviembre de 2000, se admitió la intervención como coadyuvante del Reino de Dinamarca en apoyo de las pretensiones de la República de Austria.

Marco jurídico

Normativa comunitaria

3 El artículo 28 CE dispone:

«Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»

4 El artículo 30 CE es del siguiente tenor:

«Las disposiciones de los artículos 28 y 29 no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.»

5 El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 79/112 establece:

«El etiquetado y las modalidades según las cuales se realice no deberán:

a) ser de tal naturaleza que induzcan a error al comprador, especialmente:

i) sobre las características del producto alimenticio y, en particular, sobre la naturaleza, identidad, cualidades, composición, cantidad, duración, origen o procedencia, y modo de fabricación o de obtención,

ii) atribuyendo al producto alimenticio efectos o propiedades que no posea,

iii) sugiriéndole que el producto alimenticio posee características particulares, cuando todos los productos similares posean estas mismas características;

b) sin perjuicio de las disposiciones comunitarias aplicables a las aguas minerales naturales y a los productos alimenticios destinados a una alimentación especial, atribuir a un producto alimenticio propiedades de prevención, tratamiento y curación de una enfermedad humana, ni mencionar dichas propiedades.»

6 El artículo 15 de la Directiva 79/112 prevé:

«1. Los Estados miembros no podrán prohibir el comercio de los productos alimenticios que se ajusten a la presente Directiva mediante la aplicación de disposiciones nacionales no armonizadas que regulen el etiquetado y la presentación de ciertos productos alimenticios o de los productos alimenticios en general.

2. El apartado 1 no será aplicable a las disposiciones nacionales no armonizadas justificadas por razones de:

- protección de la salud pública,

- represión del fraude, a condición de que dichas disposiciones no puedan obstaculizar la aplicación de las definiciones y normas previstas por la presente Directiva,

- protección de la propiedad industrial y comercial, indicaciones de procedencia, denominaciones de origen y de represión de la competencia desleal.»

7 El artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa (DO L 250, p. 17; EE 15/05, p. 55), modificada por la Directiva 97/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 1997 (DO L 290, p. 18; en lo sucesivo, «Directiva 84/450»), es del siguiente tenor:

«Los Estados miembros velarán por que existan los medios adecuados y eficaces para luchar contra la publicidad engañosa y para el cumplimiento de las disposiciones en materia de publicidad comparativa en interés de los consumidores, así como de los competidores y del público en general.»

8 Con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la Directiva 84/450:

«La presente Directiva no será óbice para que los Estados miembros mantengan o adopten disposiciones tendentes a asegurar una protección más amplia, en materia de publicidad engañosa, de los consumidores, de las personas que ejercen una actividad comercial, industrial, artesanal o profesional, así como del público en general.»

Normativa nacional

9 En virtud del artículo 9 de la LMG:

«1. Está prohibido, en la comercialización de productos alimenticios, de productos destinados al consumo humano y de aditivos:

a) referirse a la prevención, alivio o curación de enfermedades o síntomas de enfermedades o a efectos fisiológicos o farmacológicos especialmente a efectos rejuvenecedores, antienvejecimiento, adelgazantes o beneficiosos para la salud o dar la impresión de que se producen dichos efectos;

b) hacer referencia a historiales clínicos de enfermos, a recomendaciones médicas o dictámenes;

c) utilizar representaciones gráficas o esquemáticas, relacionadas con la salud, de órganos del cuerpo humano, imágenes de profesionales sanitarios o de centros sanitarios u otras imágenes referidas a actividades sanitarias.

2. Las prohibiciones contenidas en el apartado 1 no se aplicarán a aquellas indicaciones antiguas que no ofrezcan dudas sobre las cualidades del producto.

3. El Ministro federal de Salud y Medio Ambiente autorizará mediante resolución, a solicitud del interesado, el uso de indicaciones relativas a la salud para determinados productos alimenticios cuando ello sea compatible con la protección de los consumidores contra el fraude. Se derogará la resolución cuando dejen de cumplirse los requisitos de la autorización.»

Procedimiento administrativo previo

10 Tras comprobar que diversos productos alimenticios, fabricados legalmente en otros Estados miembros en los que están en libre circulación, no pueden comercializarse en Austria dado que las autoridades competentes en el marco del procedimiento de autorización previa no autorizan las indicaciones relativas a la salud de los consumidores, la Comisión dirigió el 16 de febrero de 1999 al Gobierno austriaco un escrito de requerimiento informándole de que dicha práctica vulnera los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112 así como el principio de libre circulación de mercancías.

11 Mediante escrito de 15 de abril de 1999, las autoridades austriacas respondieron a la Comisión que, aun siendo cierto que la prohibición prevista en el artículo 9, apartado 1, de la LMG va más allá de lo establecido por el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/112, no lo es menos que se justifica en su artículo 15, apartado 2. Añadían que, asimismo, la normativa austriaca no sólo es compatible con la Directiva 84/450, sino también con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como resulta, en particular, de la sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral, denominada «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649).

12 Al considerar que la República de Austria no había adoptado ninguna medida que permitiese llegar a la conclusión de que había puesto fin a las infracciones señaladas en el escrito de requerimiento, la Comisión dirigió, el 9 de noviembre de 1999, a dicho Estado miembro un dictamen motivado en el que expuso que el procedimiento por incumplimiento tiene por objeto la prohibición general de efectuar indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de productos alimenticios y la necesidad de someter los productos que contienen tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa.

13 Mediante escrito de 23 de diciembre de 1999, el Gobierno austriaco respondió a la Comisión que la legislación nacional no aplica una prohibición general de las indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de productos alimenticios, sino, por el contrario, un régimen de prohibiciones salvo autorización. También indicó que el objetivo del procedimiento administrativo consistía en que cada solicitante tuviese el derecho de obtener la autorización para efectuar indicaciones relativas a la salud cuando éstas sean compatibles con la protección del consumidor contra el fraude y rigurosamente ciertas.

14 Al considerar que la República de Austria no había cumplido el dictamen motivado en el plazo señalado, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Fundamentos de Derecho

Alegaciones de las partes

15 La Comisión alega que la prohibición general y absoluta de efectuar indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de productos alimenticios infringe los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112 y que el procedimiento de autorización previa establecido para tales indicaciones es incompatible con los artículos 28 CE y 30 CE.

16 A su juicio, el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/112 sólo permite a los Estados miembros prohibir las indicaciones relativas a las enfermedades. Precisa que, sin embargo, este precepto deja un margen de apreciación para las indicaciones relativas a la salud que figuran en el etiquetado de los productos alimenticios, sin perjuicio de respetar los demás requisitos establecidos por dicha Directiva, en particular, el que exige que tales indicaciones no deben inducir a error al comprador.

17 Según la Comisión, además de la prohibición de efectuar indicaciones relativas a las enfermedades en el etiquetado de los productos alimenticios, el artículo 9, apartado 1, letras a) a c), de la LMG también prohíbe efectuar indicaciones relativas a la salud, por ejemplo, las referencias a efectos fisiológicos o farmacológicos, en particular, los que sean rejuvenecedores, antienvejecimiento, adelgazantes o beneficiosos para la salud. Tal prohibición constituye, a su parecer, una limitación del ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/112.

18 A este respecto, la Comisión alega que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 12 de diciembre de 1990, SARPP, C-241/89, Rec. p. I-4695, apartado 15), la Directiva 79/112, debido a su carácter general y horizontal, permite a los Estados miembros mantener o adoptar normas que vengan a añadirse a sus disposiciones. No obstante, dicha Directiva enumera de forma exhaustiva, en su artículo 15, apartado 2, las razones que pueden justificar la aplicación de las normas nacionales.

19 Por consiguiente, según la Comisión, la prohibición general y absoluta de efectuar indicaciones relativas a la salud, prevista en el artículo 9 de la LMG, debe considerarse una disposición nacional no armonizada que solamente encuentra aplicación en el supuesto de que se justifique por alguno de los motivos contemplados en el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112, a saber, la protección de la salud pública, la protección de los consumidores y la represión de la competencia desleal.

20 Según la Comisión, en contra de lo que opina el Gobierno austriaco, no se puede invocar la protección de los consumidores para justificar la prohibición controvertida dado que ésta comprende también las indicaciones exactas que no pueden inducir a error a un consumidor razonablemente informado.

21 Por ello, la Comisión no cree que un producto alimenticio cuya etiqueta lleva una indicación relativa a la salud y que se comercializa legalmente en otro Estado miembro con arreglo a la Directiva 79/112 constituya un fraude en el sentido del artículo 15, apartado 2, de dicha Directiva y, por tanto, justifique la aplicación de disposiciones nacionales no armonizadas.

22 Con respecto al procedimiento de autorización previo a la inclusión de indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de productos alimenticios, establecido en el artículo 9, apartado 3, de la LMG, la Comisión considera, por una parte, que no se rige por la Directiva 79/112 y, por otra, que constituye una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 28 CE.

23 Según la Comisión, dicha normativa tiene como consecuencia que los productos con indicaciones relativas a la salud, producidos o comercializados legalmente en otro Estado miembro, sólo puedan comercializarse en Austria con autorización previa.

24 Por otra parte, la Comisión alega que tal procedimiento administrativo tampoco puede justificarse a la luz de la Directiva 84/450, puesto que la Directiva 79/112 regula de forma definitiva el etiquetado y la presentación de los productos alimenticios. Su artículo 2, apartado 1, letra a), prohíbe que en el etiquetado de los productos alimenticios aparezcan indicaciones que induzcan a error al comprador.

25 Además, la Comisión considera posible asegurar la protección de los consumidores a través de medidas menos restrictivas de la libre circulación de mercancías en relación con la exigencia de una autorización previa. Sugiere la posibilidad de que se prevean controles destinados a identificar en el mercado los productos con indicaciones que puedan inducir a error al consumidor.

26 El Gobierno austriaco admite que la prohibición de efectuar indicaciones relativas a la salud establecida en el artículo 9, apartado 1, de la LMG sobrepasa el contenido de la prohibición prevista en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/112. No obstante, considera dicha prohibición compatible con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112, dado que persigue el objetivo de proteger la salud pública o a los consumidores.

27 Pues bien, dicho Gobierno considera que la Ley nacional autoriza, en el marco de un procedimiento administrativo que se aplica tanto a las mercancías nacionales como a las importadas, las indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de los productos alimenticios si son exactas y pueden asegurar la protección de los consumidores contra el fraude. Añade que, sin embargo, comprobar si dichas indicaciones son exactas o no, no puede dejarse a la apreciación subjetiva de la parte que solicita su autorización.

28 Por otra parte, según el Gobierno austriaco, la protección de los consumidores puede llevar a la protección de la salud. Las indicaciones fraudulentas en el etiquetado de un producto, que atribuyen propiedades que no posee, pueden tener efectos negativos en el estado de personas enfermas, en particular, cuando han desatendido la lucha eficaz contra las enfermedades que sufren porque han confiado en el efecto de un producto etiquetado de ese modo.

29 En cuanto al procedimiento de autorización previa establecido en el artículo 9, apartado 3, de la LMG, el Gobierno austriaco alega que la Directiva 79/112 no regula de manera exhaustiva la cuestión del etiquetado y de la presentación de los productos alimenticios.

30 A este respecto, considera que el artículo 2 de la Directiva 79/112 no dice nada referente a la autorización de indicaciones o la publicidad relativa a la salud que no sean fraudulentas, lo que obliga, en este extremo, a remitirse a la Directiva 84/450. Esta Directiva, cuyo artículo 2 interpreta el concepto de publicidad fraudulenta de manera amplia, se aplica también a la publicidad de un producto cuyo efecto engañoso se deriva del texto impreso en la etiqueta del producto de que se trate.

31 La República de Austria destaca que al combinar la exposición de motivos de la Directiva 84/450 con su artículo 7, que permite a los Estados miembros adoptar disposiciones tendentes a asegurar una protección más amplia de los consumidores en materia de publicidad engañosa se puede inferir que un control previo de los productos alimenticios que contengan indicaciones relativas a la salud no vulnera el Derecho comunitario.

32 Por otra parte, el Gobierno austriaco alega que el régimen de autorización previa puede aplicarse, en cuanto disposición nacional no armonizada, si se justifica por alguno de los motivos enumerados en el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112. Pues bien, el motivo de justificación basado en la protección de los consumidores se menciona de forma explícita en esta disposición.

33 Por último, las autoridades austriacas consideran que la obligación de autorización previa constituye el medio menos drástico de asegurar la necesaria protección de la salud de los consumidores, puesto que el sistema de control a posteriori de productos alimenticios ya presentes en el mercado no es apto para garantizar tal protección.

Apreciación del Tribunal de Justicia

34 Con carácter liminar, es preciso recordar, por un lado, que el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/112 prohíbe que el etiquetado de productos alimenticios y las modalidades según las cuales se realice puedan inducir a error al comprador. Por otro, el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva prohíbe, sin perjuicio de las disposiciones aplicables a los productos alimenticios destinados a una alimentación especial, que el etiquetado atribuya a un producto alimenticio propiedades de prevención, tratamiento y curación de una enfermedad.

35 Por consiguiente, la Directiva 79/112 prohíbe cualquier indicación relativa a enfermedades humanas, independientemente del hecho de que pueda inducir a error al consumidor o no, así como las indicaciones que, sin contener ninguna referencia a enfermedades, sino más bien, por ejemplo, a la salud, resulten ser fraudulentas.

36 Asimismo, se debe señalar que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 79/112 impide a los Estados miembros adoptar medidas que prohíban el comercio de productos alimenticios que se ajusten a las normas de dicha Directiva.

37 De las consideraciones que preceden resulta que los productos alimenticios cuyo etiquetado contiene indicaciones no fraudulentas relativas a la salud deben ser considerados conformes con las normas de la Directiva 79/112, de manera que los Estados miembros no pueden prohibir su comercialización basándose en motivos fundados en posibles irregularidades de dicho etiquetado.

38 Sin embargo, como se desprende de su considerando noveno, dado su carácter general y horizontal, la Directiva 79/112 permite a los Estados miembros prever normas que se añaden a las establecidas por ella. Los límites de la competencia que de este modo se deja a los Estados miembros son fijados por la propia Directiva, ya que enumera de forma exhaustiva, en su artículo 15, apartado 2, las razones que pueden justificar la aplicación de normas nacionales no armonizadas que prohíban el comercio de productos que se ajusten a la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia SARPP, antes citada, apartado 15). Entre dichas razones figura, en particular, la protección de la salud y de los consumidores.

39 El artículo 9, apartado 1, de la LMG prohíbe, al comercializar productos alimenticios, no sólo las indicaciones referentes a enfermedades, sino también las relativas a la salud. De los autos se desprende que los órganos jurisdiccionales austriacos interpretan dicha disposición en el sentido de que la prohibición controvertida se aplica incluso cuando las indicaciones relativas a la salud son exactas.

40 Con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la LMG, cualquier indicación relativa a la salud está sujeta a un procedimiento de autorización previa cuyo objetivo consiste en distinguir las indicaciones exactas de las que puedan engañar al consumidor. La autorización o prohibición de comercialización de los productos alimenticios de que se trate depende de la distinción realizada por las autoridades nacionales competentes.

41 El régimen previsto de este modo en el artículo 9, apartados 1 y 3, de la LMG, caracterizado por una prohibición general salvo autorización previa de las indicaciones relativas a la salud, es más restrictivo que el del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 79/112. Su licitud depende, pues, de la apreciación de los motivos en que se basa.

42 A este respecto, hay que señalar que, al haber efectuado el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112 una armonización exhaustiva de las razones que pueden justificar la aplicación de normas nacionales que plantean obstáculos al comercio de productos que se ajustan a la Directiva, toda medida nacional al respecto debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización controvertida y no de los artículos 6_0028art>28 CE y 30 CE (véanse, en particular, las sentencias de 12 de octubre de 1993, Vanacker y Lesage, C-37/92, Rec. p. I-4947, apartado 9; de 13 de diciembre de 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Rec. p. I-9897, apartado 32, y de 24 de octubre de 2002, Linhart y Biffl, C-99/01, Rec. p. I-0000, apartado 18).

43 Por otra parte, se ha de recordar que los artículos 2 y 15 de la Directiva 79/112 prohíben las indicaciones que puedan inducir a error al comprador. En el presente asunto, se trata de un régimen específico de represión del fraude que debe ser entendido como una norma especial en relación con las normas generales en materia de protección contra la publicidad engañosa previstas en la Directiva 84/450 (véase, en este sentido, la sentencia Linhart y Biffl, antes citada, apartados 19 y 20).

44 En dichas circunstancias, la compatibilidad de las disposiciones nacionales controvertidas con el Derecho comunitario se debe apreciar únicamente a la luz de la Directiva 79/112.

45 A este respecto, ha quedado demostrado que el régimen jurídico establecido por la LMG se basa en la consideración de que la protección de los consumidores contra el fraude exige necesariamente que las autoridades nacionales competentes examinen previamente la naturaleza fraudulenta o no de una indicación relativa a la salud en el etiquetado de productos alimenticios.

46 Por tanto, es preciso comprobar si el régimen de autorización previa establecido en el artículo 9, apartado 3, de la LMG puede ser compatible con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 79/112, en la medida en que dicha disposición autoriza cualquier disposición nacional no armonizada que se justifique por razones de protección de la salud pública y de represión del fraude.

47 Para estar justificado, dicho régimen ha de garantizar el cumplimiento del objetivo que persigue y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo.

48 Ahora bien, aunque el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 79/112 prohíba, por una parte, cualquier indicación relativa a la prevención, tratamiento y curación de una enfermedad humana, aun cuando éstas no puedan inducir a error al comprador, y, por otra, las indicaciones fraudulentas relativas a la salud, es preciso señalar que la protección de la salud pública, suponiendo que, a pesar de todo, se puedan plantear riesgos para ella en una situación particular, no puede justificar un régimen tan restrictivo de la libre circulación de mercancías como el que resulta de un procedimiento de autorización previa de toda indicación relativa a la salud que figure en el etiquetado de productos alimenticios, incluidos los fabricados legalmente en otros Estados miembros, en los que se encuentran en libre circulación.

49 En efecto, existen medidas menos restrictivas para evitar tales riesgos residuales para la salud, entre las cuales figura, en particular, la obligación del fabricante o distribuidor del producto controvertido de aportar, en caso de duda, la prueba de la exactitud material de los datos de hecho mencionados en el etiquetado (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 1999, Unilever, C-77/97, Rec. p. I-431, apartado 35).

50 Tampoco puede acogerse la alegación del Gobierno austriaco basada en la protección de los consumidores.

51 De hecho, el régimen establecido por el artículo 9, apartados 1 y 3, de la LMG, cuyo objetivo es prohibir las indicaciones fraudulentas relativas a la salud, tiene, en realidad, como consecuencia que los productos alimenticios con indicaciones relativas a la salud no puedan comercializarse libremente en Austria, ni siquiera en el caso de que no puedan inducir a engaño al consumidor.

52 El Gobierno austriaco no ha presentado pruebas sobre la supuesta ineficacia del sistema de control a posteriori de productos alimenticios ya presentes en el mercado, como el indicado en el apartado 49 de la presente sentencia. En efecto, se ha limitado a afirmar, sin motivación alguna, que tal sistema ha sufrido experiencias negativas en los Estados Unidos y no se adecua a la actitud europea en materia de protección de la salud y de los consumidores. La prohibición general establecida por el artículo 9, apartados 1 y 3, de la LMG no puede considerarse, por tanto, proporcionada al objetivo perseguido.

53 Procede añadir que, en asuntos similares relativos a las indicaciones que figuran en el envase de algunos productos cosméticos, en las que las autoridades austriacas también invocaban la protección de la salud de los consumidores y la prevención de fraudes, el Tribunal de Justicia declaró que la necesidad de obtener la autorización prevista en el artículo 9, apartado 3, de la LMG constituye un obstáculo a la libre circulación de los productos de que se trata, obstáculo que carece de cualquier justificación (sentencias, antes citadas, Unilever, apartado 34, y Linhart y Biffl, apartado 45).

54 El artículo 9, apartados 1 y 3, de la LMG establece, en consecuencia, un régimen que va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por dicha normativa nacional y, por tanto, dicha disposición no se ajusta al principio de proporcionalidad.

55 A la luz de las consideraciones que preceden, se ha de señalar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112, al prohibir de manera general las indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de los productos alimenticios de consumo corriente y al supeditar la realización de tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

decide:

1) Declarar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112/CEE, del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios, modificada por la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, al prohibir de manera general las indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de los productos alimenticios de consumo corriente y al supeditar la realización de tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa.

2) Condenar en costas a la República de Austria.

3) El Reino de Dinamarca soportará sus propias costas.

Fallo

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

decide:

1) Declarar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, letra b), y 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/112/CEE, del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios, modificada por la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, al prohibir de manera general las indicaciones relativas a la salud en el etiquetado de los productos alimenticios de consumo corriente y al supeditar la realización de tales indicaciones a un procedimiento de autorización previa.

2) Condenar en costas a la República de Austria.

3) El Reino de Dinamarca soportará sus propias costas.