Sentencia Supranacional Nº C-241/07, Tribunal de Justicia de la Union Europea, de 04 de Junio de 2009

Encabezamiento

En el asunto C‑241/07,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Riigikohus (Estonia), mediante resolución de 14 de mayo de 2007, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de mayo de 2007, en el procedimiento entre

JK Otsa Talu OÜ

y

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. K. Schiemann, J. Makarczyk (Ponente) y L. Bay Larsen y la Sra. C. Toader, Jueces;

Abogado General: Sr. J. Mazák;

Secretario: Sra. C. Strömholm, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de abril de 2008;

consideradas las observaciones presentadas:

– en nombre de JK Otsa Talu OÜ, por la Sra. K. Sild, advokaat;

– en nombre del Gobierno estonio, por el Sr. L. Uibo, en calidad de agente;

– en nombre del Gobierno griego, por la Sra. S. Charitaki y el Sr. V. Kontolaimos, en calidad de agentes;

– en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. T. Nowakowski, en calidad de agente;

– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. E. Randvere, el Sr. J. Schieferer y la Sra. Z. Malůšková, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 23 de octubre de 2008;

dicta la siguiente

Sentencia

Antecedentes

1. La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2223/2004 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004 (DO L 379) (p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1257/1999»).

2. Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre JK Otsa Talu OÜ (en lo sucesivo, «Otsa Talu»), sucesora de Agrofarm AS (en lo sucesivo, «Agrofarm») y la Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (Oficina de Información y de Registros Agrícolas; en lo sucesivo, «PRIA»), en relación con la denegación de la concesión de ayudas a una producción favorable para el medio ambiente en el marco del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA).

Marco jurídico

Normativa comunitaria

3. El Reglamento nº 1257/1999 establece el marco de las ayudas comunitarias en favor de un desarrollo rural sostenible.

4. Con arreglo al considerando 29 del Reglamento nº 1257/1999, los instrumentos agroambientales deben desempeñar un papel fundamental para apoyar el desarrollo sostenible de las zonas rurales y responder a la creciente demanda en la sociedad de servicios medioambientales.

5. Según el considerando 31 de dicho Reglamento, el régimen de ayuda agroambiental debe seguir impulsando a los agricultores para que, en el interés de la sociedad en su conjunto, introduzcan o mantengan el uso de prácticas agrícolas que sean compatibles con la creciente necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente, los recursos naturales, la diversidad genética y del suelo y de conservar el paisaje y el campo.

6. El artículo 22 de dicho Reglamento es del siguiente tenor:

«La ayuda para la utilización de métodos agropecuarios que permitan proteger el ambiente, mantener el campo (agroambiente) y mejorar el bienestar animal contribuirá a la consecución de los objetivos comunitarios en materia de agricultura, medio ambiente y bienestar de los animales.

Esta ayuda fomentará:

a) formas de utilización de las tierras de interés agrario que sean compatibles con la protección y mejora del medio ambiente, del paisaje y de sus características, de los recursos naturales, del suelo y de la diversidad genética,

b) una extensificación de la producción agraria que sea favorable para el medio ambiente y la gestión de sistemas de pastoreo de baja intensidad,

c) la conservación de entornos agrarios de alto valor natural amenazados,

d) el mantenimiento del paisaje y de los rasgos históricos de las tierras de interés agrario,

e) la aplicación de una ordenación medioambiental en las prácticas agrarias,

f) la mejora del bienestar de los animales.»

7. El artículo 23 del Reglamento nº 1257/1999 establece:

«1. La ayuda se concederá a los agricultores que contraigan compromisos agroambientales o de bienestar animal por un período mínimo de cinco años. En caso necesario, podrá establecerse un período más largo para producir sus efectos ambientales o de bienestar animal determinados tipos de compromisos.

2. Los compromisos agroambientales y de bienestar animal deberán ir más allá de la aplicación de las buenas prácticas agrarias ordinarias, incluidas las buenas prácticas de cría de animales.

Estos compromisos incluirán servicios que no se contemplen en otras medidas de ayuda, como el apoyo al mercado o las indemnizaciones compensatorias.»

8. Con arreglo al artículo 24, apartado 1, de dicho Reglamento:

«La ayuda respecto de los compromisos agroambientales y de bienestar animal se concederá anualmente y se calculará sobre la base de:

a) el lucro cesante,

b) los costes suplementarios derivados del compromiso, y

c) la necesidad de proporcionar un incentivo.

Los costes relativos a las inversiones no se tendrán en cuenta para el cálculo del nivel de la ayuda anual. Los costes de las inversiones no productivas que sean necesarias para el cumplimiento de los compromisos podrán tenerse en cuenta para el cálculo del nivel de la ayuda anual.

[…]»

9. El artículo 37, apartados 1 y 4, de dicho Reglamento dispone:

«1. Las ayudas al desarrollo rural sólo se concederán para la realización de medidas que cumplan la normativa comunitaria.

[…]

4. Los Estados miembros podrán establecer condiciones más numerosas o restrictivas para la concesión de la ayuda comunitaria al desarrollo rural siempre que las mismas sean coherentes con los objetivos y requisitos dispuestos en el presente Reglamento.»

10. Con arreglo al artículo 39 del mismo Reglamento:

«1. Los Estados miembros harán todo lo necesario para garantizar la compatibilidad y coherencia de las medidas de ayuda al desarrollo rural de conformidad con las disposiciones del presente capítulo.

2. Los programas de desarrollo rural presentados por los Estados miembros incluirán una valoración de la compatibilidad y coherencia de las medidas de ayuda que se contemplen y una indicación de las disposiciones tomadas para garantizar esa compatibilidad y coherencia.

3. Las medidas de ayuda se revisarán subsiguientemente si ello fuere preciso para mantener la compatibilidad y la coherencia.»

11. El artículo 41 del Reglamento nº 1257/1999 establece:

«1. Se elaborarán programas de desarrollo rural con el ámbito geográfico que se considere más oportuno. Estos programas serán preparados por las autoridades competentes que designe el Estado miembro interesado, que deberá presentarlos a la Comisión tras consulta a las autoridades competentes y organizaciones del ámbito territorial correspondiente.

2. Siempre que sea posible, se integrarán en un solo programa las medidas de ayuda al desarrollo rural que vayan a aplicarse en una misma zona. En caso de precisarse varios programas, se indicará la relación entre las distintas medidas previstas en ellos y se garantizará su compatibilidad y coherencia.»

Normativa nacional

12. La Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Ley de aplicación de la Política Agrícola Común de la Unión Europea), adoptada el 24 de marzo de 2004 y que entró en vigor el 1 de mayo de 2004 (RT I 2004, 24, 163), regula las cuestiones relativas al procedimiento de concesión de ayudas al desarrollo rural correspondientes a la política agrícola común.

13. Con arreglo al artículo 42 de dicha Ley:

«1. Las ayudas al desarrollo rural de acompañamiento de la política agrícola común [...] se concederán con arreglo a las disposiciones del programa “Eesti maaelu arengukava 2004-2006” (Programa de Desarrollo Rural de Estonia para los años 2004-2006) […] (en lo sucesivo, “Programa de Desarrollo”). Las autoridades que establezca dicho Programa organizarán la concesión de las ayudas y examinarán la regularidad de las solicitudes presentadas para obtener las ayudas.

2. El Ministro de Agricultura determinará qué tipo de ayuda al desarrollo rural se concederá y qué tipo de actividad se promoverá en cada ejercicio presupuestario y cómo se repartirán los fondos asignados para promover el desarrollo rural.

3. No se generará ningún derecho a solicitar y obtener ayudas al desarrollo rural si no se ha previsto, sobre la base del apartado 2 de este artículo, la concesión de dicha ayuda o la promoción de la correspondiente actividad en el ejercicio presupuestario de que se trate.»

14. El artículo 43 de dicha Ley, relativo a los requisitos para la obtención de la ayuda al desarrollo rural, es del siguiente tenor:

«1. Podrán solicitar ayudas al desarrollo rural quienes cumplan los requisitos exigidos en la presente Ley y en el programa a que se refiere el artículo 42, apartado 1, de esta Ley.

2. El Ministro de Agricultura podrá establecer otros requisitos más detallados para la obtención de la ayuda al desarrollo rural relativos a los solicitantes y a la actividad proyectada y un listado de las zonas para las que puede concederse ayuda al desarrollo rural. Los citados requisitos podrán fijarse de manera específica para cada clase de ayuda.»

15. Con arreglo al artículo 44, apartado 2, de la misma Ley, titulado «Solicitud de la ayuda al desarrollo rural y tramitación de la solicitud»:

«El Ministro de Agricultura establecerá las normas concretas relativas a la solicitud de la ayuda al desarrollo rural y a la tramitación de la solicitud, la forma de la solicitud, los motivos de la reducción de la ayuda, los correspondientes porcentajes para cada tipo de ayuda y los motivos de denegación de las solicitudes. Las normas relativas a la solicitud de la ayuda y la tramitación de la solicitud podrán establecerse de manera específica para cada tipo de ayuda.»

16. El Reglamento nº 51 del Ministro de Agricultura, de 20 de abril de 2004 (RT I 2004, 51, 879), que entró en vigor el 1 de mayo de 2004, regula los requisitos relativos a la obtención de ayudas al desarrollo rural.

17. El artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento, titulado, «Requisitos para la obtención de la ayuda», es del siguiente tenor:

«Podrán solicitar las ayudas [...] las personas físicas o jurídicas, las sociedades de Derecho civil u otras asociaciones de personas sin personalidad jurídica propia [...], que desarrollen una actividad agrícola en los sectores enumerados en el nº 9.2 del Capítulo 9 del Programa de Desarrollo y que cumplan los requisitos contemplados en el nº 9.2 del Capítulo 9 del Programa de Desarrollo, y:

1) utilicen terrenos de al menos una hectárea, inscritos en el registro de las ayudas agrícolas y parcelas agrícolas, que sean objeto de cultivo agrícola, de una retirada de la producción completa, de uso para la producción de forraje o para pastos [...] o que, con carácter temporal, no sean objeto de explotación agrícola;

2) cumplan los requisitos medioambientales generales en materia agrícola, establecidos en el cuadro 39 del capítulo 9 del Plan de Desarrollo en toda la empresa;

3) asuman el compromiso de cumplir las exigencias mencionadas en los números 1 y 2 y los requisitos para la obtención de las ayudas agroambientales durante un período de cinco años contados a partir de la fecha señalada para solicitar la ayuda.»

18. Dicho Reglamento fue modificado el 21 de abril de 2005 por el Reglamento nº 43 del Ministro de Agricultura, en vigor desde el 1 de mayo de 2005 (en lo sucesivo, «Reglamento nº 51 modificado»).

19. Con arreglo al artículo 82, apartado 7, del Reglamento nº 51 modificado:

«En 2005 podrá solicitarse una ayuda para actividades de producción favorables para el medio ambiente si en 2004 se hubiera adoptado a favor del solicitante una decisión de concesión de ayuda a tal actividad y el solicitante ya hubiera asumido el compromiso previsto en el artículo 3, apartado 1, nº 3, del mismo Reglamento».

20. Según el capítulo 9.2, punto 1, del Programa de Desarrollo, se ha previsto apoyar la producción favorable para el medio ambiente.

21. Con arreglo al punto 12.6.2 del Programa de Desarrollo, titulado «Ayudas agroambientales»:

«El examen de las solicitudes y la decisión sobre las mismas se atendrán a los criterios de obtención de las ayudas y a los fondos presupuestarios destinados en el año correspondiente a la respectiva medida. En caso de que sea necesario, las solicitudes se clasificarán por orden de prioridades.

Cuando los fondos presupuestarios no sean suficientes para atender todas las solicitudes que cumplan los requisitos, el Ministro de Agricultura podrá establecer un procedimiento de reducción de las ayudas agroambientales en virtud del cual se proceda a la reducción proporcional de las ayudas respecto a todos los solicitantes que cumplan los requisitos para obtener ayudas agroambientales, a la reducción del importe de la ayuda sobre la base de la superficie agrícola a la que se refiera la solicitud, o a la reducción de la ayuda sobre la base de la actividad promovida u otro criterio.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

22. El 26 de mayo de 2005, Agrofarm presentó ante la PRIA una solicitud de pagos por superficie y de ayuda a una producción favorable para el medio ambiente. Dado que y a había llevado a cabo en 2004 los preparativos necesarios, Agrofarm estaba preparada para firmar el compromiso de implantación de este tipo de producción, a fin de obtener una ayuda al desarrollo rural.

23. Mediante la decisión nº 1-3134/74, de 19 de diciembre de 2005, el Director General de la PRIA denegó la solicitud de Agrofarm, debido a que no se podía conceder dicha ayuda a parcelas agrícolas que no eran objeto de un compromiso válido para una producción favorable para el medio ambiente.

24. El 1 de febrero de 2006, Agrofarm interpuso un recurso ante el Tartu halduskohus (Tribunal de lo contencioso-administrativo de Tartu), ante el cual sostuvo, en particular, que el Ministro de Agricultura había vulnerado los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato al adoptar el Reglamento nº 51 modificado. Mediante sentencia de 28 de abril de 2006, el Tartu halduskohus desestimó dicho recurso, considerando, principalmente, que el Reglamento nº 51 modificado no podía menoscabar los derechos de la demandante.

25. Como sucesora legal de Agrofarm, Otsa Talu interpuso un recurso de apelación de dicha sentencia ante el Tartu ringkonnakohus (Tribunal de Distrito de Tartu). Tras recordar que el Reglamento nº 1257/1999 se oponía a la introducción de reglas distintas en relación con los solicitantes de ayudas en materia agroambiental, Otsa Talu señaló que, debido a la adopción tardía del Reglamento nº 51 modificado, producida un mes antes de la fecha límite de presentación de las solicitudes de ayudas para el año 2005, se habían vulnerado los principios de confianza legítima y de Estado de Derecho. El Tartu ringkonnakohus desestimó el recurso mediante sentencia de 7 de septiembre de 2006, en la que declaró, en esencia, que el Reglamento nº 51 modificado no era contrario al Derecho comunitario.

26. En consecuencia, Osta Talu interpuso un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente. La recurrente alegó que el Reglamento nº 51 modificado era incompatible con el Derecho comunitario, en particular con el artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999, en virtud del cual las ayudas respecto de los compromisos agroambientales suscritos se conceden anualmente. Por otro lado, según Osta Talu, el Reglamento nº 51 modificado también es contrario al punto 16.1.2 del Programa de Desarrollo, que prevé que, en caso de insuficiencia de fondos presupuestarios, el importe total de las ayudas en materia agroambiental que ha de abonarse a todos los solicitantes que cumplen los requisitos aplicables debe reducirse a prorrata.

27. Por su lado, la PRIA sostuvo ante el órgano jurisdiccional remitente, en relación con la interpretación de la naturaleza de la ayuda al desarrollo rural en cuestión, que dicha ayuda no constituye una ayuda social que proceda repartir de manera general, sino una ayuda cuyos requisitos de obtención se desprenden de las necesidades y de las prioridades de la política agrícola del Estado.

28. Según el órgano jurisdiccional remitente, la cuestión que se plantea en el litigio principal es si es legal modificar, durante el período de ayuda, los requisitos de concesión de ayudas en materia agroambiental, de manera que se reduzcan los solicitantes seleccionables. Señala que la normativa comunitaria aplicable no contiene disposiciones detalladas relativas a la concesión de dichas ayudas.

29. El órgano jurisdiccional remitente considera que ayudar cada año a los nuevos solicitantes que están preparados para suscribir un compromiso de producción favorable para el medio ambiente se aviene al objetivo de apoyo al desarrollo rural, previsto en el Reglamento nº 1257/1999. Asevera que este enfoque es conforme con el principio de igualdad de trato y con el objetivo de garantizar una mejor protección del medio ambiente. Además, el órgano jurisdiccional remitente alega que el término «anualmente», que figura en el artículo 24 de dicho Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que es posible adherirse al régimen de ayudas al desarrollo rural cada año.

30. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente duda de que el requisito según el cual el solicitante debe haber sido objeto de una decisión de concesión de ayuda al desarrollo rural durante el ejercicio anterior para poder solicitar tal ayuda para el ejercicio siguiente se atenga al Reglamento nº 1257/1999.

31. Además, señala que, con arreglo al Programa de Desarrollo, en el supuesto de que falten fondos presupuestarios se ha previsto la adopción de un procedimiento de reducción proporcional para todos los solicitantes que cumplan los requisitos de concesión de ayudas al desarrollo rural.

32. Según el órgano jurisdiccional remitente, limitar la categoría de los beneficiarios no constituye una solución proporcionada para resolver las dificultades derivadas de la insuficiencia de fondos presupuestarios, y, en lugar de ello, debería reducirse de manera proporcional la ayuda al desarrollo rural concedida a todos los solicitantes que cumplen inicialmente los requisitos para beneficiarse de ellas, como había previsto el Programa de Desarrollo.

33. En estas circunstancias, el Riigikohus decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Es compatible con el objetivo de las ayudas agroambientales con arreglo a los artículos 22 a 24 del [Reglamento nº 1257/1999]:

a) que sólo sigan concediéndose ayudas a los solicitantes a favor de los cuales ya se hubiera adoptado en el ejercicio presupuestario precedente, en el marco del correspondiente programa, una decisión de concesión de ayuda agroambiental y que hayan contraído compromisos agroambientales, o bien

b) que en cada ejercicio presupuestario también perciban ayudas nuevos solicitantes que estén dispuestos a contraer el compromiso de producir de modo favorable para el medio ambiente y que, consiguientemente, ajusten su producción a los requisitos exigidos?

2) Si se responde a la primera cuestión optando por la alternativa b), ¿permite el artículo 24, apartado 1, en relación con los artículos 37, apartado 4, y 39 del [Reglamento nº 1257/1999], cuando, en el marco del programa, resulta que no se dispone de fondos presupuestarios suficientes para conceder ayudas por primera vez, que el Estado miembro:

a) modifique las normas y requisitos originales relativos a la solicitud y a la concesión de ayudas agroambientales y prevea que las ayudas únicamente puedan solicitarse si en el ejercicio presupuestario precedente se ha adoptado una decisión de concesión de ayuda a favor del solicitante y, por consiguiente, éste está sometido a un compromiso vigente de producir de modo favorable para el medio ambiente, o

b) reduzca proporcionalmente la ayuda a todos los solicitantes que cumplan los requisitos para percibir una ayuda agroambiental?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

34. Mediante sus dos cuestiones, que procede abordar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si las disposiciones del artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999, en combinación con los artículos 37, apartado 4, y 39 de dicho Reglamento, se oponen a que un Estado miembro modifique, debido a la insuficiencia de fondos presupuestarios, los requisitos de concesión de ayudas al desarrollo rural, de manera que se restrinja la categoría de solicitantes seleccionables a los agricultores en favor de los cuales se adoptó una decisión de concesión de dicha ayuda con cargo al ejercicio presupuestario anterior.

35. A este respecto, en relación con los objetivos del reglamento nº 1257/1999 en lo que se refiere a las medidas agroambientales, procede recordar que se desprende de los considerandos 29 y 31 de dicho Reglamento que los instrumentos agroambientales apoyan el desarrollo sostenible de las zonas rurales y que el régimen de ayudas agroambientales impulsa a los agricultores para que, en el interés de la sociedad en su conjunto, introduzcan o mantengan el uso de prácticas agrícolas que sean compatibles con la creciente necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente.

36. Los requisitos generales de atribución de la ayuda concedida a los métodos de protección agrícola concebidos, en particular, para preservar el espacio natural están definidos en los artículos 22 a 24 del Reglamento nº 1257/1999, de los que se infiere que las medidas agroambientales se caracterizan por el compromiso quinquenal suscrito por los agricultores afectados de practicar una agricultura respetuosa con el medio ambiente. Como contrapartida a los compromisos medioambientales, la ayuda se concede anualmente por los Estados en función del lucro cesante incurrido o los costes adicionales producidos.

37. A fin de garantizar la transparencia de las medidas previstas, en virtud del artículo 41 del Reglamento nº 1257/1999 los Estados miembros elaboran los programas de desarrollo rural, que incluyen, en particular, la descripción de las medidas de apoyo al desarrollo rural, como las medidas agroambientales, así como un cuadro financiero general indicativo que resume los recursos nacionales y comunitarios. Dichos programas se envían a la Comisión, que los evalúa en función de su coherencia con dicho Reglamento sin que, sin embargo, esta aprobación les confiera la naturaleza de medida de Derecho comunitario (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2002, Huber, Câ€Â‘336/00, Rec. p. Iâ€Â‘7699, apartados 39 y 40).

38. Habida cuenta del objetivo del Reglamento nº 1257/1999, que persigue promover el desarrollo agroambiental y rural en general, los Estados miembros deben esforzarse en llevar a cabo una gestión adecuada de sus recursos financieros, de manera que permitan a cada solicitante seleccionable, en el sentido de este Reglamento, tener derecho a las ayudas al desarrollo rural.

39. No obstante, procede observar que, en virtud de los artículos 37, apartado 4, y 39, apartado 3, del Reglamento nº 1257/1999, los Estados miembros podrán establecer condiciones más numerosas o restrictivas para la concesión de la ayuda comunitaria al desarrollo rural siempre que las mismas sean coherentes con los objetivos y requisitos dispuestos en este Reglamento, y las medidas de ayuda se revisarán subsiguientemente si ello fuere preciso para mantener la compatibilidad y la coherencia.

40. De este modo, la programación del régimen de ayudas agroambientales puede evolucionar, y la adaptación de dicho régimen debe llevarse a cabo respetando los objetivos del Reglamento nº 1257/1999.

41. En el litigio principal, según el informe del comité de seguimiento creado con arreglo al artículo 48, apartado 3, del Reglamento nº 1257/1999, las solicitudes de ayudas al desarrollo rural para el año 2004 fueron el doble de las previstas por el Programa de Desarrollo.

42. Habida cuenta del número de solicitudes aprobadas en 2004, resultó que los fondos previstos para financiar la ayuda para una producción favorable para el medio ambiente no bastaban para aceptar nuevas solicitudes en 2005 y en 2006.

43. Ciertamente, el punto 12.6.2 del Programa de Desarrollo elaborado por el Ministro de Agricultura estonio preveía una respuesta a la situación de insuficiencia presupuestaria en forma de una reducción proporcional de dicha ayuda para todos los solicitantes que cumplieran los requisitos para beneficiarse de ella.

44. No obstante, dicha reducción constituía sólo una facultad, como, por otro lado, se desprende expresamente de dicho Programa.

45. Por otra parte, como alegó en esencia el Gobierno estonio en la vista, si dicho Estado hubiera decidido reducir proporcionalmente el importe de la ayuda al desarrollo rural tanto para los beneficiarios de dicha ayuda para el año 2004 como para los nuevos solicitantes de dicha ayuda para 2005, habría sido imposible compensar los costes suplementarios y el lucro cesante de los primeros.

46. De este modo, sin perjuicio de la compatibilidad y de la coherencia con los objetivos y las disposiciones del Reglamento nº 1257/1999, y del respeto de los principios generales de Derecho comunitario, que los Estados miembros deben respetar cuando aplican la normativa comunitaria (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 2006, Elmeka, Câ€Â‘181/04 a Câ€Â‘183/04, Rec. p. Iâ€Â‘8167, apartado 31 y jurisprudencia citada), como los principios de igualdad de trato, de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad, las autoridades nacionales tenían la posibilidad de recurrir a una medida diferente de la prevista en el Programa de Desarrollo.

47. A este respecto, procede señalar que el sistema de concesión de ayudas al desarrollo rural, tal y como prevé el Reglamento nº 51 modificado, tiene por objeto apoyar a los agricultores que han suscrito compromisos agroambientales, contribuyendo a la continuidad de la ayuda concedida durante todo el período de programación.

48. Teniendo en cuenta el contexto inherente a la insuficiencia de fondos presupuestarios constatada en Estonia durante el año 2005, la elección llevada a cabo por el legislador nacional, que tiene por objeto limitar la categoría de agricultores que pueden beneficiase de ayudas al desarrollo rural a los agricultores que ya habían suscrito compromisos medioambientales en el curso del ejercicio anterior, se inscribe en el margen de maniobra de que disponen los Estados miembros en virtud del Reglamento nº 1257/1999.

49. Además, por lo que se refiere al principio de igualdad de trato, procede resaltar que un agricultor que presenta por primera vez una solicitud de ayuda al desarrollo rural no se encuentra en la misma situación que un agricultor que, con arreglo a una resolución de concesión ya adoptada, está obligado a respetar un cierto número de obligaciones en el marco de su compromiso de desarrollar una agricultura respetuosa con el medio ambiente, compromiso que, como se deduce de los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 1257/1999, va más allá de la simple aplicación de buenas prácticas agrícolas habituales y que puede generar costes suplementarios y lucros cesantes reales que el Estado se compromete a compensar.

50. Además, el principio de igualdad de trato, que exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada, no se opone a que un Estado miembro adopte una medida como el Reglamento nº 51 modificado (sentencia de 6 de diciembre de 2005, ABNA y otros, Câ€Â‘453/03, Câ€Â‘11/04, Câ€Â‘12/04 y Câ€Â‘194/04, Rec. p. Iâ€Â‘10423, apartado 63).

51. Por lo que respecta al principio de confianza legítima, que los Estados miembros deben respetar cuando aplican la normativa comunitaria (véase la jurisprudencia citada en el apartado 46 de la presente sentencia), procede recordar que, en el ámbito de la política agrícola común, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las autoridades competentes (véase en este sentido, en materia de organizaciones comunes de mercado, la sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, Câ€Â‘310/04, Rec. p. Iâ€Â‘7285, apartado 81).

52. De esta manera, Otsa Talu no podía confiar legítimamente en que el régimen de ayudas agroambientales permaneciera sin cambios durante todo el período correspondiente.

53. Por último, es preciso señalar que el principio de proporcionalidad no se opone a una norma como el Reglamento nº 51 modificado. En efecto, la República de Estonia, tras haber procedido a una apreciación global de las consecuencias vinculadas a la insuficiencia presupuestaria constatada en 2005, pudo tomar una medida como la controvertida en el litigio principal para cumplir el objetivo perseguido por la normativa comunitaria, a saber, un desarrollo rural respetuoso con el medio ambiente, sin exceder los límites de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

54. Habida cuenta de todo lo que precede, procede responder a las cuestiones planteadas que las disposiciones del artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999, en combinación con los artículos 37, apartado 4, y 39 de dicho Reglamento, no se oponen a que un Estado miembro restrinja, debido a la insuficiencia de fondos presupuestarios, la categoría de beneficiarios de ayudas al desarrollo rural a los agricultores en favor de los cuales se adoptó una decisión de concesión de dicha ayuda con cargo al ejercicio presupuestario anterior.

Costas

55. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

Fundamentos

En el asunto C‑241/07,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Riigikohus (Estonia), mediante resolución de 14 de mayo de 2007, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de mayo de 2007, en el procedimiento entre

JK Otsa Talu OÜ

y

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. K. Schiemann, J. Makarczyk (Ponente) y L. Bay Larsen y la Sra. C. Toader, Jueces;

Abogado General: Sr. J. Mazák;

Secretario: Sra. C. Strömholm, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de abril de 2008;

consideradas las observaciones presentadas:

– en nombre de JK Otsa Talu OÜ, por la Sra. K. Sild, advokaat;

– en nombre del Gobierno estonio, por el Sr. L. Uibo, en calidad de agente;

– en nombre del Gobierno griego, por la Sra. S. Charitaki y el Sr. V. Kontolaimos, en calidad de agentes;

– en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. T. Nowakowski, en calidad de agente;

– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. E. Randvere, el Sr. J. Schieferer y la Sra. Z. Malůšková, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 23 de octubre de 2008;

dicta la siguiente

Sentencia

1. La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2223/2004 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004 (DO L 379) (p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1257/1999»).

2. Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre JK Otsa Talu OÜ (en lo sucesivo, «Otsa Talu»), sucesora de Agrofarm AS (en lo sucesivo, «Agrofarm») y la Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (Oficina de Información y de Registros Agrícolas; en lo sucesivo, «PRIA»), en relación con la denegación de la concesión de ayudas a una producción favorable para el medio ambiente en el marco del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA).

Marco jurídico

Normativa comunitaria

3. El Reglamento nº 1257/1999 establece el marco de las ayudas comunitarias en favor de un desarrollo rural sostenible.

4. Con arreglo al considerando 29 del Reglamento nº 1257/1999, los instrumentos agroambientales deben desempeñar un papel fundamental para apoyar el desarrollo sostenible de las zonas rurales y responder a la creciente demanda en la sociedad de servicios medioambientales.

5. Según el considerando 31 de dicho Reglamento, el régimen de ayuda agroambiental debe seguir impulsando a los agricultores para que, en el interés de la sociedad en su conjunto, introduzcan o mantengan el uso de prácticas agrícolas que sean compatibles con la creciente necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente, los recursos naturales, la diversidad genética y del suelo y de conservar el paisaje y el campo.

6. El artículo 22 de dicho Reglamento es del siguiente tenor:

«La ayuda para la utilización de métodos agropecuarios que permitan proteger el ambiente, mantener el campo (agroambiente) y mejorar el bienestar animal contribuirá a la consecución de los objetivos comunitarios en materia de agricultura, medio ambiente y bienestar de los animales.

Esta ayuda fomentará:

a) formas de utilización de las tierras de interés agrario que sean compatibles con la protección y mejora del medio ambiente, del paisaje y de sus características, de los recursos naturales, del suelo y de la diversidad genética,

b) una extensificación de la producción agraria que sea favorable para el medio ambiente y la gestión de sistemas de pastoreo de baja intensidad,

c) la conservación de entornos agrarios de alto valor natural amenazados,

d) el mantenimiento del paisaje y de los rasgos históricos de las tierras de interés agrario,

e) la aplicación de una ordenación medioambiental en las prácticas agrarias,

f) la mejora del bienestar de los animales.»

7. El artículo 23 del Reglamento nº 1257/1999 establece:

«1. La ayuda se concederá a los agricultores que contraigan compromisos agroambientales o de bienestar animal por un período mínimo de cinco años. En caso necesario, podrá establecerse un período más largo para producir sus efectos ambientales o de bienestar animal determinados tipos de compromisos.

2. Los compromisos agroambientales y de bienestar animal deberán ir más allá de la aplicación de las buenas prácticas agrarias ordinarias, incluidas las buenas prácticas de cría de animales.

Estos compromisos incluirán servicios que no se contemplen en otras medidas de ayuda, como el apoyo al mercado o las indemnizaciones compensatorias.»

8. Con arreglo al artículo 24, apartado 1, de dicho Reglamento:

«La ayuda respecto de los compromisos agroambientales y de bienestar animal se concederá anualmente y se calculará sobre la base de:

a) el lucro cesante,

b) los costes suplementarios derivados del compromiso, y

c) la necesidad de proporcionar un incentivo.

Los costes relativos a las inversiones no se tendrán en cuenta para el cálculo del nivel de la ayuda anual. Los costes de las inversiones no productivas que sean necesarias para el cumplimiento de los compromisos podrán tenerse en cuenta para el cálculo del nivel de la ayuda anual.

[…]»

9. El artículo 37, apartados 1 y 4, de dicho Reglamento dispone:

«1. Las ayudas al desarrollo rural sólo se concederán para la realización de medidas que cumplan la normativa comunitaria.

[…]

4. Los Estados miembros podrán establecer condiciones más numerosas o restrictivas para la concesión de la ayuda comunitaria al desarrollo rural siempre que las mismas sean coherentes con los objetivos y requisitos dispuestos en el presente Reglamento.»

10. Con arreglo al artículo 39 del mismo Reglamento:

«1. Los Estados miembros harán todo lo necesario para garantizar la compatibilidad y coherencia de las medidas de ayuda al desarrollo rural de conformidad con las disposiciones del presente capítulo.

2. Los programas de desarrollo rural presentados por los Estados miembros incluirán una valoración de la compatibilidad y coherencia de las medidas de ayuda que se contemplen y una indicación de las disposiciones tomadas para garantizar esa compatibilidad y coherencia.

3. Las medidas de ayuda se revisarán subsiguientemente si ello fuere preciso para mantener la compatibilidad y la coherencia.»

11. El artículo 41 del Reglamento nº 1257/1999 establece:

«1. Se elaborarán programas de desarrollo rural con el ámbito geográfico que se considere más oportuno. Estos programas serán preparados por las autoridades competentes que designe el Estado miembro interesado, que deberá presentarlos a la Comisión tras consulta a las autoridades competentes y organizaciones del ámbito territorial correspondiente.

2. Siempre que sea posible, se integrarán en un solo programa las medidas de ayuda al desarrollo rural que vayan a aplicarse en una misma zona. En caso de precisarse varios programas, se indicará la relación entre las distintas medidas previstas en ellos y se garantizará su compatibilidad y coherencia.»

Normativa nacional

12. La Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Ley de aplicación de la Política Agrícola Común de la Unión Europea), adoptada el 24 de marzo de 2004 y que entró en vigor el 1 de mayo de 2004 (RT I 2004, 24, 163), regula las cuestiones relativas al procedimiento de concesión de ayudas al desarrollo rural correspondientes a la política agrícola común.

13. Con arreglo al artículo 42 de dicha Ley:

«1. Las ayudas al desarrollo rural de acompañamiento de la política agrícola común [...] se concederán con arreglo a las disposiciones del programa “Eesti maaelu arengukava 2004-2006” (Programa de Desarrollo Rural de Estonia para los años 2004-2006) […] (en lo sucesivo, “Programa de Desarrollo”). Las autoridades que establezca dicho Programa organizarán la concesión de las ayudas y examinarán la regularidad de las solicitudes presentadas para obtener las ayudas.

2. El Ministro de Agricultura determinará qué tipo de ayuda al desarrollo rural se concederá y qué tipo de actividad se promoverá en cada ejercicio presupuestario y cómo se repartirán los fondos asignados para promover el desarrollo rural.

3. No se generará ningún derecho a solicitar y obtener ayudas al desarrollo rural si no se ha previsto, sobre la base del apartado 2 de este artículo, la concesión de dicha ayuda o la promoción de la correspondiente actividad en el ejercicio presupuestario de que se trate.»

14. El artículo 43 de dicha Ley, relativo a los requisitos para la obtención de la ayuda al desarrollo rural, es del siguiente tenor:

«1. Podrán solicitar ayudas al desarrollo rural quienes cumplan los requisitos exigidos en la presente Ley y en el programa a que se refiere el artículo 42, apartado 1, de esta Ley.

2. El Ministro de Agricultura podrá establecer otros requisitos más detallados para la obtención de la ayuda al desarrollo rural relativos a los solicitantes y a la actividad proyectada y un listado de las zonas para las que puede concederse ayuda al desarrollo rural. Los citados requisitos podrán fijarse de manera específica para cada clase de ayuda.»

15. Con arreglo al artículo 44, apartado 2, de la misma Ley, titulado «Solicitud de la ayuda al desarrollo rural y tramitación de la solicitud»:

«El Ministro de Agricultura establecerá las normas concretas relativas a la solicitud de la ayuda al desarrollo rural y a la tramitación de la solicitud, la forma de la solicitud, los motivos de la reducción de la ayuda, los correspondientes porcentajes para cada tipo de ayuda y los motivos de denegación de las solicitudes. Las normas relativas a la solicitud de la ayuda y la tramitación de la solicitud podrán establecerse de manera específica para cada tipo de ayuda.»

16. El Reglamento nº 51 del Ministro de Agricultura, de 20 de abril de 2004 (RT I 2004, 51, 879), que entró en vigor el 1 de mayo de 2004, regula los requisitos relativos a la obtención de ayudas al desarrollo rural.

17. El artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento, titulado, «Requisitos para la obtención de la ayuda», es del siguiente tenor:

«Podrán solicitar las ayudas [...] las personas físicas o jurídicas, las sociedades de Derecho civil u otras asociaciones de personas sin personalidad jurídica propia [...], que desarrollen una actividad agrícola en los sectores enumerados en el nº 9.2 del Capítulo 9 del Programa de Desarrollo y que cumplan los requisitos contemplados en el nº 9.2 del Capítulo 9 del Programa de Desarrollo, y:

1) utilicen terrenos de al menos una hectárea, inscritos en el registro de las ayudas agrícolas y parcelas agrícolas, que sean objeto de cultivo agrícola, de una retirada de la producción completa, de uso para la producción de forraje o para pastos [...] o que, con carácter temporal, no sean objeto de explotación agrícola;

2) cumplan los requisitos medioambientales generales en materia agrícola, establecidos en el cuadro 39 del capítulo 9 del Plan de Desarrollo en toda la empresa;

3) asuman el compromiso de cumplir las exigencias mencionadas en los números 1 y 2 y los requisitos para la obtención de las ayudas agroambientales durante un período de cinco años contados a partir de la fecha señalada para solicitar la ayuda.»

18. Dicho Reglamento fue modificado el 21 de abril de 2005 por el Reglamento nº 43 del Ministro de Agricultura, en vigor desde el 1 de mayo de 2005 (en lo sucesivo, «Reglamento nº 51 modificado»).

19. Con arreglo al artículo 82, apartado 7, del Reglamento nº 51 modificado:

«En 2005 podrá solicitarse una ayuda para actividades de producción favorables para el medio ambiente si en 2004 se hubiera adoptado a favor del solicitante una decisión de concesión de ayuda a tal actividad y el solicitante ya hubiera asumido el compromiso previsto en el artículo 3, apartado 1, nº 3, del mismo Reglamento».

20. Según el capítulo 9.2, punto 1, del Programa de Desarrollo, se ha previsto apoyar la producción favorable para el medio ambiente.

21. Con arreglo al punto 12.6.2 del Programa de Desarrollo, titulado «Ayudas agroambientales»:

«El examen de las solicitudes y la decisión sobre las mismas se atendrán a los criterios de obtención de las ayudas y a los fondos presupuestarios destinados en el año correspondiente a la respectiva medida. En caso de que sea necesario, las solicitudes se clasificarán por orden de prioridades.

Cuando los fondos presupuestarios no sean suficientes para atender todas las solicitudes que cumplan los requisitos, el Ministro de Agricultura podrá establecer un procedimiento de reducción de las ayudas agroambientales en virtud del cual se proceda a la reducción proporcional de las ayudas respecto a todos los solicitantes que cumplan los requisitos para obtener ayudas agroambientales, a la reducción del importe de la ayuda sobre la base de la superficie agrícola a la que se refiera la solicitud, o a la reducción de la ayuda sobre la base de la actividad promovida u otro criterio.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

22. El 26 de mayo de 2005, Agrofarm presentó ante la PRIA una solicitud de pagos por superficie y de ayuda a una producción favorable para el medio ambiente. Dado que y a había llevado a cabo en 2004 los preparativos necesarios, Agrofarm estaba preparada para firmar el compromiso de implantación de este tipo de producción, a fin de obtener una ayuda al desarrollo rural.

23. Mediante la decisión nº 1-3134/74, de 19 de diciembre de 2005, el Director General de la PRIA denegó la solicitud de Agrofarm, debido a que no se podía conceder dicha ayuda a parcelas agrícolas que no eran objeto de un compromiso válido para una producción favorable para el medio ambiente.

24. El 1 de febrero de 2006, Agrofarm interpuso un recurso ante el Tartu halduskohus (Tribunal de lo contencioso-administrativo de Tartu), ante el cual sostuvo, en particular, que el Ministro de Agricultura había vulnerado los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato al adoptar el Reglamento nº 51 modificado. Mediante sentencia de 28 de abril de 2006, el Tartu halduskohus desestimó dicho recurso, considerando, principalmente, que el Reglamento nº 51 modificado no podía menoscabar los derechos de la demandante.

25. Como sucesora legal de Agrofarm, Otsa Talu interpuso un recurso de apelación de dicha sentencia ante el Tartu ringkonnakohus (Tribunal de Distrito de Tartu). Tras recordar que el Reglamento nº 1257/1999 se oponía a la introducción de reglas distintas en relación con los solicitantes de ayudas en materia agroambiental, Otsa Talu señaló que, debido a la adopción tardía del Reglamento nº 51 modificado, producida un mes antes de la fecha límite de presentación de las solicitudes de ayudas para el año 2005, se habían vulnerado los principios de confianza legítima y de Estado de Derecho. El Tartu ringkonnakohus desestimó el recurso mediante sentencia de 7 de septiembre de 2006, en la que declaró, en esencia, que el Reglamento nº 51 modificado no era contrario al Derecho comunitario.

26. En consecuencia, Osta Talu interpuso un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente. La recurrente alegó que el Reglamento nº 51 modificado era incompatible con el Derecho comunitario, en particular con el artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999, en virtud del cual las ayudas respecto de los compromisos agroambientales suscritos se conceden anualmente. Por otro lado, según Osta Talu, el Reglamento nº 51 modificado también es contrario al punto 16.1.2 del Programa de Desarrollo, que prevé que, en caso de insuficiencia de fondos presupuestarios, el importe total de las ayudas en materia agroambiental que ha de abonarse a todos los solicitantes que cumplen los requisitos aplicables debe reducirse a prorrata.

27. Por su lado, la PRIA sostuvo ante el órgano jurisdiccional remitente, en relación con la interpretación de la naturaleza de la ayuda al desarrollo rural en cuestión, que dicha ayuda no constituye una ayuda social que proceda repartir de manera general, sino una ayuda cuyos requisitos de obtención se desprenden de las necesidades y de las prioridades de la política agrícola del Estado.

28. Según el órgano jurisdiccional remitente, la cuestión que se plantea en el litigio principal es si es legal modificar, durante el período de ayuda, los requisitos de concesión de ayudas en materia agroambiental, de manera que se reduzcan los solicitantes seleccionables. Señala que la normativa comunitaria aplicable no contiene disposiciones detalladas relativas a la concesión de dichas ayudas.

29. El órgano jurisdiccional remitente considera que ayudar cada año a los nuevos solicitantes que están preparados para suscribir un compromiso de producción favorable para el medio ambiente se aviene al objetivo de apoyo al desarrollo rural, previsto en el Reglamento nº 1257/1999. Asevera que este enfoque es conforme con el principio de igualdad de trato y con el objetivo de garantizar una mejor protección del medio ambiente. Además, el órgano jurisdiccional remitente alega que el término «anualmente», que figura en el artículo 24 de dicho Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que es posible adherirse al régimen de ayudas al desarrollo rural cada año.

30. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente duda de que el requisito según el cual el solicitante debe haber sido objeto de una decisión de concesión de ayuda al desarrollo rural durante el ejercicio anterior para poder solicitar tal ayuda para el ejercicio siguiente se atenga al Reglamento nº 1257/1999.

31. Además, señala que, con arreglo al Programa de Desarrollo, en el supuesto de que falten fondos presupuestarios se ha previsto la adopción de un procedimiento de reducción proporcional para todos los solicitantes que cumplan los requisitos de concesión de ayudas al desarrollo rural.

32. Según el órgano jurisdiccional remitente, limitar la categoría de los beneficiarios no constituye una solución proporcionada para resolver las dificultades derivadas de la insuficiencia de fondos presupuestarios, y, en lugar de ello, debería reducirse de manera proporcional la ayuda al desarrollo rural concedida a todos los solicitantes que cumplen inicialmente los requisitos para beneficiarse de ellas, como había previsto el Programa de Desarrollo.

33. En estas circunstancias, el Riigikohus decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Es compatible con el objetivo de las ayudas agroambientales con arreglo a los artículos 22 a 24 del [Reglamento nº 1257/1999]:

a) que sólo sigan concediéndose ayudas a los solicitantes a favor de los cuales ya se hubiera adoptado en el ejercicio presupuestario precedente, en el marco del correspondiente programa, una decisión de concesión de ayuda agroambiental y que hayan contraído compromisos agroambientales, o bien

b) que en cada ejercicio presupuestario también perciban ayudas nuevos solicitantes que estén dispuestos a contraer el compromiso de producir de modo favorable para el medio ambiente y que, consiguientemente, ajusten su producción a los requisitos exigidos?

2) Si se responde a la primera cuestión optando por la alternativa b), ¿permite el artículo 24, apartado 1, en relación con los artículos 37, apartado 4, y 39 del [Reglamento nº 1257/1999], cuando, en el marco del programa, resulta que no se dispone de fondos presupuestarios suficientes para conceder ayudas por primera vez, que el Estado miembro:

a) modifique las normas y requisitos originales relativos a la solicitud y a la concesión de ayudas agroambientales y prevea que las ayudas únicamente puedan solicitarse si en el ejercicio presupuestario precedente se ha adoptado una decisión de concesión de ayuda a favor del solicitante y, por consiguiente, éste está sometido a un compromiso vigente de producir de modo favorable para el medio ambiente, o

b) reduzca proporcionalmente la ayuda a todos los solicitantes que cumplan los requisitos para percibir una ayuda agroambiental?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

34. Mediante sus dos cuestiones, que procede abordar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si las disposiciones del artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999, en combinación con los artículos 37, apartado 4, y 39 de dicho Reglamento, se oponen a que un Estado miembro modifique, debido a la insuficiencia de fondos presupuestarios, los requisitos de concesión de ayudas al desarrollo rural, de manera que se restrinja la categoría de solicitantes seleccionables a los agricultores en favor de los cuales se adoptó una decisión de concesión de dicha ayuda con cargo al ejercicio presupuestario anterior.

35. A este respecto, en relación con los objetivos del reglamento nº 1257/1999 en lo que se refiere a las medidas agroambientales, procede recordar que se desprende de los considerandos 29 y 31 de dicho Reglamento que los instrumentos agroambientales apoyan el desarrollo sostenible de las zonas rurales y que el régimen de ayudas agroambientales impulsa a los agricultores para que, en el interés de la sociedad en su conjunto, introduzcan o mantengan el uso de prácticas agrícolas que sean compatibles con la creciente necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente.

36. Los requisitos generales de atribución de la ayuda concedida a los métodos de protección agrícola concebidos, en particular, para preservar el espacio natural están definidos en los artículos 22 a 24 del Reglamento nº 1257/1999, de los que se infiere que las medidas agroambientales se caracterizan por el compromiso quinquenal suscrito por los agricultores afectados de practicar una agricultura respetuosa con el medio ambiente. Como contrapartida a los compromisos medioambientales, la ayuda se concede anualmente por los Estados en función del lucro cesante incurrido o los costes adicionales producidos.

37. A fin de garantizar la transparencia de las medidas previstas, en virtud del artículo 41 del Reglamento nº 1257/1999 los Estados miembros elaboran los programas de desarrollo rural, que incluyen, en particular, la descripción de las medidas de apoyo al desarrollo rural, como las medidas agroambientales, así como un cuadro financiero general indicativo que resume los recursos nacionales y comunitarios. Dichos programas se envían a la Comisión, que los evalúa en función de su coherencia con dicho Reglamento sin que, sin embargo, esta aprobación les confiera la naturaleza de medida de Derecho comunitario (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2002, Huber, Câ€Â‘336/00, Rec. p. Iâ€Â‘7699, apartados 39 y 40).

38. Habida cuenta del objetivo del Reglamento nº 1257/1999, que persigue promover el desarrollo agroambiental y rural en general, los Estados miembros deben esforzarse en llevar a cabo una gestión adecuada de sus recursos financieros, de manera que permitan a cada solicitante seleccionable, en el sentido de este Reglamento, tener derecho a las ayudas al desarrollo rural.

39. No obstante, procede observar que, en virtud de los artículos 37, apartado 4, y 39, apartado 3, del Reglamento nº 1257/1999, los Estados miembros podrán establecer condiciones más numerosas o restrictivas para la concesión de la ayuda comunitaria al desarrollo rural siempre que las mismas sean coherentes con los objetivos y requisitos dispuestos en este Reglamento, y las medidas de ayuda se revisarán subsiguientemente si ello fuere preciso para mantener la compatibilidad y la coherencia.

40. De este modo, la programación del régimen de ayudas agroambientales puede evolucionar, y la adaptación de dicho régimen debe llevarse a cabo respetando los objetivos del Reglamento nº 1257/1999.

41. En el litigio principal, según el informe del comité de seguimiento creado con arreglo al artículo 48, apartado 3, del Reglamento nº 1257/1999, las solicitudes de ayudas al desarrollo rural para el año 2004 fueron el doble de las previstas por el Programa de Desarrollo.

42. Habida cuenta del número de solicitudes aprobadas en 2004, resultó que los fondos previstos para financiar la ayuda para una producción favorable para el medio ambiente no bastaban para aceptar nuevas solicitudes en 2005 y en 2006.

43. Ciertamente, el punto 12.6.2 del Programa de Desarrollo elaborado por el Ministro de Agricultura estonio preveía una respuesta a la situación de insuficiencia presupuestaria en forma de una reducción proporcional de dicha ayuda para todos los solicitantes que cumplieran los requisitos para beneficiarse de ella.

44. No obstante, dicha reducción constituía sólo una facultad, como, por otro lado, se desprende expresamente de dicho Programa.

45. Por otra parte, como alegó en esencia el Gobierno estonio en la vista, si dicho Estado hubiera decidido reducir proporcionalmente el importe de la ayuda al desarrollo rural tanto para los beneficiarios de dicha ayuda para el año 2004 como para los nuevos solicitantes de dicha ayuda para 2005, habría sido imposible compensar los costes suplementarios y el lucro cesante de los primeros.

46. De este modo, sin perjuicio de la compatibilidad y de la coherencia con los objetivos y las disposiciones del Reglamento nº 1257/1999, y del respeto de los principios generales de Derecho comunitario, que los Estados miembros deben respetar cuando aplican la normativa comunitaria (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 2006, Elmeka, Câ€Â‘181/04 a Câ€Â‘183/04, Rec. p. Iâ€Â‘8167, apartado 31 y jurisprudencia citada), como los principios de igualdad de trato, de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad, las autoridades nacionales tenían la posibilidad de recurrir a una medida diferente de la prevista en el Programa de Desarrollo.

47. A este respecto, procede señalar que el sistema de concesión de ayudas al desarrollo rural, tal y como prevé el Reglamento nº 51 modificado, tiene por objeto apoyar a los agricultores que han suscrito compromisos agroambientales, contribuyendo a la continuidad de la ayuda concedida durante todo el período de programación.

48. Teniendo en cuenta el contexto inherente a la insuficiencia de fondos presupuestarios constatada en Estonia durante el año 2005, la elección llevada a cabo por el legislador nacional, que tiene por objeto limitar la categoría de agricultores que pueden beneficiase de ayudas al desarrollo rural a los agricultores que ya habían suscrito compromisos medioambientales en el curso del ejercicio anterior, se inscribe en el margen de maniobra de que disponen los Estados miembros en virtud del Reglamento nº 1257/1999.

49. Además, por lo que se refiere al principio de igualdad de trato, procede resaltar que un agricultor que presenta por primera vez una solicitud de ayuda al desarrollo rural no se encuentra en la misma situación que un agricultor que, con arreglo a una resolución de concesión ya adoptada, está obligado a respetar un cierto número de obligaciones en el marco de su compromiso de desarrollar una agricultura respetuosa con el medio ambiente, compromiso que, como se deduce de los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 1257/1999, va más allá de la simple aplicación de buenas prácticas agrícolas habituales y que puede generar costes suplementarios y lucros cesantes reales que el Estado se compromete a compensar.

50. Además, el principio de igualdad de trato, que exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada, no se opone a que un Estado miembro adopte una medida como el Reglamento nº 51 modificado (sentencia de 6 de diciembre de 2005, ABNA y otros, Câ€Â‘453/03, Câ€Â‘11/04, Câ€Â‘12/04 y Câ€Â‘194/04, Rec. p. Iâ€Â‘10423, apartado 63).

51. Por lo que respecta al principio de confianza legítima, que los Estados miembros deben respetar cuando aplican la normativa comunitaria (véase la jurisprudencia citada en el apartado 46 de la presente sentencia), procede recordar que, en el ámbito de la política agrícola común, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las autoridades competentes (véase en este sentido, en materia de organizaciones comunes de mercado, la sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, Câ€Â‘310/04, Rec. p. Iâ€Â‘7285, apartado 81).

52. De esta manera, Otsa Talu no podía confiar legítimamente en que el régimen de ayudas agroambientales permaneciera sin cambios durante todo el período correspondiente.

53. Por último, es preciso señalar que el principio de proporcionalidad no se opone a una norma como el Reglamento nº 51 modificado. En efecto, la República de Estonia, tras haber procedido a una apreciación global de las consecuencias vinculadas a la insuficiencia presupuestaria constatada en 2005, pudo tomar una medida como la controvertida en el litigio principal para cumplir el objetivo perseguido por la normativa comunitaria, a saber, un desarrollo rural respetuoso con el medio ambiente, sin exceder los límites de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

54. Habida cuenta de todo lo que precede, procede responder a las cuestiones planteadas que las disposiciones del artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999, en combinación con los artículos 37, apartado 4, y 39 de dicho Reglamento, no se oponen a que un Estado miembro restrinja, debido a la insuficiencia de fondos presupuestarios, la categoría de beneficiarios de ayudas al desarrollo rural a los agricultores en favor de los cuales se adoptó una decisión de concesión de dicha ayuda con cargo al ejercicio presupuestario anterior.

Costas

55. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

Las disposiciones del artículo 24, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2223/2004 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, en combinación con los artículos 37, apartado 4, y 39 de dicho Reglamento, no se oponen a que un Estado miembro restrinja, debido a la insuficiencia de fondos presupuestarios, la categoría de beneficiarios de ayudas al desarrollo rural a los agricultores en favor de los cuales se adoptó una decisión de concesión de dicha ayuda con cargo al ejercicio presupuestario anterior.

Fallo

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

Las disposiciones del artículo 24, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2223/2004 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, en combinación con los artículos 37, apartado 4, y 39 de dicho Reglamento, no se oponen a que un Estado miembro restrinja, debido a la insuficiencia de fondos presupuestarios, la categoría de beneficiarios de ayudas al desarrollo rural a los agricultores en favor de los cuales se adoptó una decisión de concesión de dicha ayuda con cargo al ejercicio presupuestario anterior.