Sentencia Supranacional Nº C-241/94, Tribunal de Justicia de la Union Europea, de 26 de Septiembre de 1996

Encabezamiento

En el asunto C-241/94,

República Francesa, representada por la Sra. Edwige Belliard, directeur adjoint de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y la Sra. Catherine de Salins, sous-directeur de la misma Dirección, y el Sr. Jean-Marc Belorgey, chargé de mission de la misma Dirección, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 9, boulevard du Prince Henri,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Jean-Paul Keppenne y Ben Smulders, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión SG(94) D/8907 de la Comisión, de 27 de junio de 1994, relativa a la ayuda a la sociedad Kimberly Clark Sopalin,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet y G. Hirsch (Ponente), Presidentes de Sala; G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, L. Sevón y M. Wathelet, Jueces;

Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;

Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 26 de marzo de 1996, durante la cual la República Francesa estuvo representada por la Sra. Catherine de Salins y el Sr. Jean-Marc Belorgey, y la Comisión por los Sres. Ben Smulders y Xavier Lewis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de mayo de 1996;

dicta la siguiente

Sentencia

Antecedentes

1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de septiembre de 1994, la República Francesa solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la Decisión SG(94) D/8907 de la Comisión, de 27 de junio de 1994 (en lo sucesivo, "Decisión controvertida").

2 Mediante la Decisión controvertida la Comisión calificó como ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, la participación económica del Fonds national de l' emploi (en lo sucesivo, "FNE") en la aplicación de un plan social por parte de la sociedad Kimberly Clark Sopalin (en lo sucesivo, "Kimberly Clark").

3 Kimberly Clark, cuya actividad principal consiste en la fabricación y transformación de guata de celulosa, posee en Sotteville-les-Rouen una fábrica que, a principios de 1993, ocupaba a 465 trabajadores. Como parte de una reestructuración de sus actividades, Kimberly Clark reorientó su actividad a la fabricación exclusiva de pañuelos de papel, acompañando dicha reorientación de una modernización de la maquinaria, la aplicación de una nueva organización de la producción y de nuevos métodos de trabajo, así como de una disminución del personal de 207 trabajadores.

4 Conforme a la normativa francesa sobre despidos por motivos económicos, Kimberly Clark elaboró un plan social que comprendía determinadas medidas, algunas de las cuales fueron cofinanciadas por el Estado en el marco del FNE. El coste del plan se estimó en la cantidad de 109,08 millones de FF, de los cuales, 27,25 millones de FF, es decir, alrededor del 25 %, fueron financiados por el Estado.

5 La Comisión adoptó la Decisión controvertida sobre la base de las informaciones facilitadas por las autoridades francesas mediante notas de 28 de enero y de 10 de marzo de 1994. En primer lugar, la Comisión hizo constar en dicha Decisión que gracias al convenio suscrito entre el Estado (FNE) y Kimberly Clark, el FNE se había comprometido a financiar una parte del coste total del plan social por un importe de 27,25 millones de FF. La Comisión consideró que la intervención del FNE constituía una ayuda de Estado en la medida en que los convenios se negocian con las empresas afectadas por problemas de empleo y que la aportación del FNE, que es financiada con cargo al presupuesto del Estado, se determina en cada caso concreto en función de la situación económica de la empresa y de sus propios esfuerzos. Igualmente señalaba que dicha ayuda podía falsear la competencia y afectar a los intercambios entre Estados miembros, por lo que le era de aplicación el apartado 1 del artículo 92 del Tratado.

6 No obstante, la Comisión afirmó que la ayuda era compatible con el mercado común por cuanto se destinaba a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, sin alterar, conforme a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Para llegar a esta conclusión, la Comisión se basó en la reducción de capacidad resultante de la reestructuración de la empresa, en el hecho de que los trabajadores despedidos eran los principales beneficiarios de la ayuda y en la cantidad limitada de la ayuda concedida.

7 En apoyo de su recurso el Gobierno francés invoca un motivo único basado en un error de Derecho de la Comisión. Considera que el mecanismo aplicado por el FNE no está comprendido dentro de la categoría de las ayudas a las empresas a que se refiere el artículo 92 del Tratado, sino que constituye una medida general en favor de los trabajadores destinada a luchar contra el desempleo. A este respecto alega que, con carácter general, las intervenciones del FNE no favorecen a "determinadas empresas o producciones" en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Además, al parecer, Kimberly Clark no obtuvo ninguna ventaja de dichas aportaciones en la medida en que los mecanismos del FNE no alivian las cargas de las empresas, dado que su aplicación no les ayuda a cumplir con sus obligaciones legales, y debido a que dichas intervenciones favorecen a los trabajadores y no mejoran la competitividad de las empresas.

8 La normativa francesa prevé que, en caso de despido por motivos económicos (artículo L 321-1 del code du travail), el empresario debe abonar por dicho concepto a los trabajadores despedidos una indemnización legal o pactada, constituyendo la primera un mínimo (artículo L 122-9 del code du travail). Además, el empresario debe conceder obligatoriamente a los trabajadores afectados, durante un año, una "prioridad para ser empleados de nuevo" (artículo L 321-14) y ofrecerles suscribir un convenio de conversión (artículo L 321-5) si tienen una antigueedad de dos años, o incluso inferior en el caso de disposiciones convencionales más favorables, y si tienen menos de 57 años.

9 Además de dicha obligación mínima la legislación francesa prevé la elaboración de un plan social, que obligatoriamente deberá confeccionarse y aplicarse en las empresas con menos de 50 trabajadores cuando el número de despidos previsto sea, como mínimo, igual a 10 en un mismo período de 30 días, situación que era precisamente la de Kimberly Clark. Semejante plan está destinado a evitar los despidos o a limitar su número y a facilitar la inserción profesional del personal cuyo despido no puede ser evitado, especialmente los trabajadores mayores o que presentan características sociales o de capacitación que hacen su reinserción profesional particularmente difícil.

10 El objetivo mínimo de todo plan social consiste en permitir la inserción profesional de los trabajadores que pierden su empleo y, a este respecto, debe comprender acciones alternativas a los convenios de conversión. No obstante, ninguna disposición legal o reglamentaria define de modo preciso el contenido de estas acciones.

11 De los autos se deduce que el Juez nacional que, en su caso, conoce del asunto puede, mediante la declaración de la nulidad de los despidos, desaprobar un plan que no garantice verdaderas acciones de inserción profesional de los trabajadores privados de su empleo. Entre las acciones que se puede encuadrar dentro del marco del plan social figuran las intervenciones del FNE.

12 Estas intervenciones se efectúan a través de convenios negociados y firmados por la empresa y el Estado. Según su tipo, la finalidad de dichos convenios es una de las tres siguientes: la alternativa al despido mediante una reducción del tiempo de trabajo, la mejora en las oportunidades de inserción profesional, la jubilación para los trabajadores de mayor edad en condiciones mejores que las del desempleo.

13 La participación del Estado en el acompañamiento de los planes sociales se establece según normas legales y reglamentarias aplicables a todas las empresas y se modula en función de los objetivos sociales que el Estado pretende alcanzar. La intervención del FNE se enmarca mediante la definición de bases máximas de ésta previstas por el code du travail para cada tipo de convenio y aplicables a todas las empresas.

14 Los índices de variación de los porcentajes de financiación dentro de los límites reglamentarios se establecen mediante circulares y dependen, por un lado, de criterios relacionados con el tamaño de la empresa, ya que los costes de las medidas de prevención o de acompañamiento de los despidos son extremadamente elevados y, por otro, en la mayoría de los casos, de la calidad del plan social de que se trate.

15 En determinados supuestos, puede descartarse la regla de la cofinanciación, particularmente respecto a las empresas declaradas en suspensión de pagos o en quiebra que disfrutan de exenciones y, de manera muy excepcional, en caso de dificultades económicas muy graves de la empresa.

16 El Gobierno francés afirma, en primer lugar, que los mecanismos del FNE, que persiguen un objetivo meramente social, son aplicables, sin excepción alguna, a todas las empresas. Considera que los criterios según los cuales el Estado acepta o deniega la celebración de un convenio FNE solicitado por la empresa son objetivos y se circunscriben a los requisitos establecidos por las disposiciones legales y reglamentarias sobre dichos convenios (por ejemplo, edad del trabajador o aptitud de éste para disfrutar de una medida de inserción profesional). Por lo tanto, a juicio de dicho Gobierno, los convenios del FNE en modo alguno están limitados a uno u otro tipo de empresa, sector de producción o región particular.

17 En lo que se refiere a los límites establecidos por la normativa, el Gobierno francés se remite a lo dispuesto por el code du travail en relación con las intervenciones del FNE. La participación de las empresas y de los trabajadores en la financiación de las prestaciones especiales de jubilación anticipada del FNE se determina, al parecer, directamente por vía reglamentaria. Quebrantar dichos límites se sanciona por el Juez como violación de la Ley.

18 En lo que atañe a los límites que la propia Administración se fija a sí misma, el Gobierno francés señala que éstos se establecen mediante circulares o directivas accesibles al público, destinadas a definir, en el ejercicio de la facultad discrecional reconocida por la normativa, la línea de conducta general de la Administración. En este contexto, el Gobierno francés señala que la apreciación de la autoridad pública, en el caso de las intervenciones del FNE en modo alguno favorece a la empresa que de ellas se beneficia respecto a sus competidoras sino que, al contrario, tiene por objeto velar por mantener una estricta igualdad de trato.

19 Debe recordarse que el apartado 1 del artículo 92 del Tratado declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

20 Según reiterada jurisprudencia, el apartado 1 del artículo 92 no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, Rec. p. 709, apartado 27).

21 Por lo tanto, el carácter social de las intervenciones del FNE no basta para que escapen desde un principio a la calificación de ayudas en el sentido del artículo 92 del Tratado.

22 Acto seguido procede señalar que las intervenciones del FNE no están limitadas ni sectorial, ni territorialmente, ni a una categoría de empresas restringida.

23 No obstante, como observa acertadamente la Comisión, el FNE dispone de una facultad discrecional que le permite modular la intervención financiera en función de diversas consideraciones tales como, en especial, la elección de los beneficiarios, el importe y las condiciones de la intervención. El propio Gobierno francés reconoce que la Administración puede establecer excepciones a las líneas directrices que se haya fijado a sí misma cuando una situación particular lo justifique.

24 En atención a estas circunstancias se debe señalar que, por su finalidad y su estructura general, el sistema de participación del FNE en el acompañamiento de los planes sociales puede colocar a determinadas empresas en una situación más favorable que otras y reunir así los requisitos de una ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.

25 En consecuencia, no puede acogerse la alegación del Gobierno francés sobre este punto.

26 En segundo lugar, el Gobierno francés sostiene que los mecanismos del FNE no alivian las cargas de las empresas, ya que su aplicación no ayuda a las empresas a cumplir sus obligaciones legales y requiere, por su parte, un esfuerzo adicional respecto al coste que supondría atenerse estrictamente a las exigencias de Derecho común. A su juicio, las empresas obligadas a elaborar un plan social, cuando prevén tener que efectuar despidos, pueden abstenerse de utilizar los mecanismos del FNE. La empresa puede, en efecto, alcanzar el objetivo del plan social en favor de la inserción profesional mediante sus propias fórmulas y sin tener que recurrir a los convenios del FNE. En su opinión, la finalidad de estos convenios es permitir que la empresa vaya más allá de las medidas que son simplemente suficientes para cumplir las obligaciones legales en materia de plan social.

27 El Gobierno francés señala que dado que los convenios del FNE no constituyen una obligación legal para la empresa, las cargas que de éstos resultan para la misma revisten, por tanto, un carácter facultativo. Así, a su juicio, el Estado no ayuda a las empresas a cumplir sus obligaciones legales. El impacto económico de la celebración de uno o varios convenios del FNE, por otra parte, representa para éstas, en la mayoría de los casos, un coste no desdeñable, máxime cuando, las más de las veces, la participación del Estado es minoritaria, en particular, en el caso de las grandes empresas. Kimberly Clark es, por lo demás, un buen ejemplo de ello.

28 En efecto, si esta última se hubiera limitado a despedir al personal inicialmente considerado sobrante (312 personas) y a proponer a cada trabajador afectado un convenio de conversión, lo que corresponde a la obligación general de Derecho común, el coste para Kimberly Clark habría sido de 45 millones de FF, como máximo, dado que el coste medio unitario de las indemnizaciones de despido pactadas para el personal afectado por la reestructuración era de alrededor de 140.000 FF y la participación de Kimberly Clark en la financiación de los convenios de conversión de 4.500 FF (45 millones de FF = 312 x 140.000 + 312 x 4.500). A fin de efectuar una simulación correspondiente a la situación en la que Kimberly Clark hubiera elaborado un plan social que le permitiera ampliamente cumplir las obligaciones legales utilizando únicamente sus medios, haría falta añadir además 7 millones de FF para medidas adicionales. Por lo tanto, el coste total del plan hubiera ascendido a la cantidad de 52 millones de FF (45 millones + 7 millones).

29 En cambio, el plan social aplicado por Kimberly Clark, que comprende las intervenciones del FNE, le costó 81,83 millones de FF y 27,25 millones de FF al Estado. Por lo tanto, según el Gobierno francés, la intervención del FNE en general, le costó más a Kimberly Clark que si hubiera aplicado, por sus propios medios, un plan que le hubiera permitido cumplir, sin duda alguna, sus obligaciones legales.

30 La Comisión señala el hecho de que la intervención cubra gastos facultativos del beneficiario no basta para excluir que exista una ayuda. Según su práctica constante, se califican como ayudas las intervenciones en favor de determinadas empresas o producciones, aunque tales intervenciones sirvan para financiar los costes asumidos voluntariamente por la empresa de que se trate. En cualquier caso, añade la Comisión, cuando es obligatorio establecer un plan social, como lo era en el caso de Kimberly Clark, no es correcto afirmar que la intervención del FNE no cubre nunca ningún coste obligatorio para la empresa: dado que, además de los gastos obligatorios stricto sensu (indemnizaciones por despido, etc.), ésta está obligada a soportar costes adicionales para la ejecución del plan social (bajo control judicial), la intervención del FNE cubre una parte variable de un conjunto de costes que, en una cierta parte indeterminada, son obligatorios; por lo tanto, la intervención puede destinarse a atender costes obligatorios.

31 En lo que respecta a la Decisión controvertida, aduce la Comisión, la información proporcionada por el escrito de las autoridades francesas de 28 de enero de 1994, no excluía que una parte de los costes obligatorios hubiera sido financiada por el FNE.

32 En este contexto, la Comisión considera que la "simulación" efectuada por el Gobierno francés para evaluar si la intervención del FNE en favor de Kimberly Clark representó una ventaja para esta última no introduce ningún elemento nuevo a este respecto. En efecto, el ejercicio se basó en elementos hipotéticos y no explica las razones por las cuales Kimberly Clark aceptó, sin obtener ninguna ventaja, una intervención que supuestamente le costó mucho más que si hubiera ejecutado por sus propios medios un plan que le hubiera permitido cumplir, sin duda alguna, sus obligaciones legales. A juicio de la Comisión, la simulación demuestra sobre todo que, si Kimberly Clark hubiera estado exenta de pagar su parte en el plan, como el FNE está facultado a hacer, el beneficio neto habría sido indiscutible y habría sido evidente que la intervención del FNE se aplicaba a costes obligatorios.

33 Con carácter preliminar debe recordarse que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la legalidad de una Decisión en materia de ayudas se debe examinar en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó (sentencia de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, 234/84, Rec. p. 2263, apartado 16).

34 A continuación procede señalar que el concepto de ayuda engloba las ventajas concedidas por las autoridades públicas que, bajo diversas formas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa (sentencia de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877, apartados 12 y 13).

35 A este respecto debe observarse que, habida cuenta de la cantidad de despidos previstos, Kimberly Clark tenía la obligación de elaborar un plan social. Como resulta de la nota del Gobierno francés de 10 de marzo de 1994, el plan social adoptado constaba, para los trabajadores no despedidos, de varios capítulos con participación del FNE, tales como convenios de desempleo parcial, ayudas para el paso a un trabajo a media jornada, etc. Por lo que se refiere a los 207 trabajadores despedidos, de dicho plan se deduce que los costes relativos a las indemnizaciones de despido pactadas, que fueron pagadas íntegramente por Kimberly Clark, ascendieron a 37,60 millones de FF. Además, Kimberly Clark se comprometió a incrementar dichas indemnizaciones en un importe de 22,44 millones de FF.

36 Con el fin de poder apreciar la compatibilidad con el mercado común de las medidas de que se trata, la Comisión preguntó especialmente al Gobierno francés, mediante escrito de 4 de febrero de 1994, cuáles habrían sido los costes del plan si éste se hubiese limitado al mínimo exigido por la legislación francesa. Dicho Gobierno respondió que no existe ningún plan social mínimo fácilmente cuantificable. Sólo en el escrito de réplica el Gobierno francés hizo algunas precisiones sobre este punto, indicando en particular que inicialmente Kimberly Clark tenía la intención de despedir a 312 de los 465 trabajadores que integraban su personal y que se limitó a despedir a 207 tras negociaciones con el FNE que garantizaron el consiguiente compromiso de éste en el marco del plan social.

37 Por consiguiente, al resultarle imposible, a pesar de una solicitud precisa, apreciar la naturaleza y los efectos de las medidas de que se trata, la Comisión pudo válidamente estimar que, al elaborar un plan social en colaboración con el Estado en el marco del cual, por un lado, Kimberly Clark participaba en 81,83 millones de FF, y, por otro lado, el Estado aportaba 27,25 millones de FF, Kimberly Clark había sido beneficiaria de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado.

38 Por consiguiente, debe desestimarse igualmente la segunda alegación del Gobierno francés.

39 En tercer lugar, el Gobierno francés alega que los convenios del FNE, cuyo objetivo es limitar las repercusiones sociales de los despidos para los trabajadores, benefician directamente a estos últimos y no mejoran en modo alguno la situación competitiva de la empresa.

40 Habida cuenta de lo que antecede, basta señalar que, en atención a la información de que disponía al adoptar la Decisión controvertida, la Comisión tenía derecho a considerar que, gracias a la intervención del FNE, Kimberly Clark quedaba relevada de determinadas obligaciones legales respecto a los trabajadores y que, por ello, quedaba en una situación más favorable que sus competidores.

41 Dado que no ha sido acogida ninguna de las alegaciones del Gobierno francés, debe desestimarse el recurso.

Fundamentos

Fallo

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar en costas a la República Francesa.