Sentencia Supranacional Nº C-250/24, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de de del

Fundamentos

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)de 13 de noviembre de 2025 (*)« Incumplimiento de Estado — Transporte ferroviario — Directiva 2012/34/UE — Artículo 4, apartado 2 — Independencia de gestión del administrador de infraestructuras — Consejos de administración de los administradores de infraestructuras compuestos en gran parte por empleados públicos — Nombramientos y ceses sujetos a la discrecionalidad del Estado »En el asunto C?250/24,que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 10 de abril de 2024,

Comisión Europea, representada por los Sres. J. L. Buendía Sierra y P. A. Messina, en calidad de agentes,parte demandante,contra

Reino de España, representado por la Sra. A. Pérez-Zurita Gutiérrez, en calidad de agente,parte demandada,EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),integrado por el Sr. F. Schalin (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. M. Gavalec y Z. Csehi, Jueces;Abogado General: Sr. D. Spielmann;Secretario: Sr. A. Calot Escobar;habiendo considerado los escritos obrantes en autos;vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;dicta la siguiente

Sentencia

1        Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 2, 5, apartado 3, letra b), 29, apartado 1, 30, apartados 1 y 3, 31, apartados 2, 3, 7 y 8, 33, en relación con los anexos I y II, y 36 de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32):–        en primer lugar, al no haber introducido una reforma que permitiera garantizar la autonomía de gestión de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (en lo sucesivo, «ADIF»), de la entidad pública empresarial ADIF-Alta Velocidad (en lo sucesivo, «ADIF-Alta Velocidad») y de la entidad pública empresarial RENFE-Operadora (en lo sucesivo, «Renfe») respecto del Estado;–        en segundo lugar, al no haber implantado de manera efectiva un sistema de cánones operativo conforme a las normas y principios de dicha Directiva;–        en tercer lugar, al no haber incluido en la resolución de la Dirección General de Planificación y Evaluación de la Red Ferroviaria, de 29 de julio de 2021, por la que se publica el Convenio con el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias ADIF-Alta Velocidad, para la sostenibilidad económica de las infraestructuras ferroviarias que integran su red, durante el período 2021?2025 (en lo sucesivo, «Convenio entre el Ministerio de Transportes y ADIF-Alta Velocidad»), la modificación necesaria para la adecuada transposición del artículo 30, apartados 1 y 3, de la citada Directiva. Marco jurídico

 Derecho de la Unión

2        Según el artículo 3 de la Directiva 2012/34, que lleva por título «Definiciones»:«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:1)      “empresa ferroviaria”: toda empresa pública o privada, titular de una licencia con arreglo a la presente Directiva, cuya actividad principal consista en prestar servicios de transporte de mercancías o viajeros por ferrocarril, debiendo ser dicha empresa en todo caso quien aporte la tracción. Se incluyen también en la definición las empresas que aportan exclusivamente la tracción;[…]».

3        Los artículos 4 y 5 de esta Directiva figuran en su capítulo II, sección 1, que lleva por título «Independencia de la gestión». Dicho artículo 4, que lleva por título «Independencia de las empresas ferroviarias y los administradores de infraestructuras», dispone cuanto sigue en su apartado 2:«Respetando el marco y las normas específicas establecidas por los Estados miembros en materia de cánones y de adjudicación, el administrador de infraestructuras será responsable de su gestión, administración y control interno.»

4        El artículo 5 de la misma Directiva, que lleva por título «Gestión de las empresas ferroviarias según principios comerciales», dispone lo siguiente en su apartado 3:«Teniendo en cuenta las líneas directrices de política general establecidas por cada Estado miembro, y habida cuenta de los programas o contratos nacionales, […] las empresas ferroviarias tendrán libertad, concretamente, para:[…]b)      controlar la prestación y comercialización de los servicios y determinar los cánones correspondientes;[…]».

5        El artículo 29 de la Directiva 2012/34, que lleva por título «Fijación, aplicación y cobro de cánones», establece, en su apartado 1, cuanto sigue:«Los Estados miembros crearán un marco para los cánones, respetando la independencia de gestión establecida en el artículo 4.A reserva de dicha condición, los Estados miembros establecerán asimismo normas específicas de fijación de cánones, o delegarán dichas facultades en el administrador de infraestructuras.Los Estados miembros se asegurarán de que la declaración sobre la red contenga el marco y las normas de los cánones o indique un sitio web donde se publiquen.El administrador de infraestructuras determinará el canon por la utilización de infraestructuras y se encargará de su cobro, de conformidad con el marco y las normas de los cánones establecidos.Sin perjuicio de la independencia de gestión, prevista en el artículo 4, y siempre que este derecho le haya sido conferido directamente por una norma constitucional antes del 15 de diciembre de 2010, el parlamento nacional podrá estar facultado para controlar y, cuando proceda, modificar la cuantía de los cánones determinados por el administrador de infraestructuras. Tal modificación garantizará que los cánones se ajusten a la presente Directiva y al marco y las normas de los cánones.»

6        El artículo 30 de esta Directiva, que lleva por título «Costes y contabilidad de la infraestructura», tiene el siguiente tenor:«1.      Sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso.[…]3.      Los Estados miembros aplicarán los incentivos contemplados en el apartado 1, bien a través del acuerdo contractual al que se refiere el apartado 2 o de medidas reglamentarias, o bien mediante una combinación de incentivos destinados a reducir los costes y consignados en el acuerdo contractual y de medidas reglamentarias sobre la cuantía de los cánones.[…]»

7        Con arreglo al artículo 31 de esta misma Directiva, que lleva por título «Principios de los cánones»:«[…]2.      Los Estados miembros exigirán al administrador de infraestructuras y al explotador de la instalación de servicio que faciliten al organismo regulador toda la información necesaria sobre los cánones percibidos para que el organismo regulador pueda ejercer sus funciones de conformidad con el artículo 56. El administrador de infraestructuras y el explotador de la instalación de servicio deberán poder demostrar, a este respecto, a las empresas ferroviarias que los cánones por la utilización de infraestructuras y servicios efectivamente cobrados a la empresa ferroviaria, con arreglo a los artículos 30 a 37, son conformes a los métodos, normas y, cuando sean de aplicación, los baremos establecidos en la declaración sobre la red.3.      Sin perjuicio de los apartados 4 y 5 del presente artículo o de lo dispuesto en el artículo 32, el canon de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.Antes del 16 de junio de 2015, la Comisión adoptará medidas para establecer las modalidades para el cálculo del coste directamente imputable a la explotación del tren. Estos actos de ejecución se adoptarán de conformidad con el procedimiento de examen contemplado en el artículo 62, apartado 3.El administrador de infraestructuras podrá decidir adaptarse gradualmente a dichas modalidades durante un período no superior a cuatro años a partir de la entrada en vigor de los citados actos de ejecución.[…]7.      El canon exigido para el acceso por vía férrea a las instalaciones de servicio, previsto en el anexo II, punto 2, y la prestación de servicios en dichas instalaciones no superará el coste de su prestación más un beneficio razonable.8.      Si los servicios enumerados en el anexo II, puntos 3 y 4, como complementarios y como auxiliares son prestados por un solo proveedor, el canon aplicado por tales servicios no superará el coste de su prestación más un beneficio razonable.[…]»

8        El artículo 33 de la Directiva 2012/34, que lleva por título «Descuentos», establece cuanto sigue:«1.      Todo descuento sobre los cánones aplicados en cualquier concepto de servicio a una empresa ferroviaria por el administrador de infraestructuras cumplirá los criterios establecidos en el presente artículo, sin perjuicio de los artículos 101, 102, 106 y 107 del TFUE y no obstante el principio del coste directo establecido en el artículo 31, apartado 3, de la presente Directiva.2.      Con la excepción del apartado 3, los descuentos se limitarán al ahorro real de los costes administrativos del administrador de infraestructuras. Para determinar el nivel del descuento, no se considerará el ahorro ya integrado en los cánones aplicados.3.      Los administradores de infraestructuras podrán introducir sistemas disponibles para todos los usuarios de la infraestructura, para flujos de tráfico determinados, que ofrezcan descuentos temporales para fomentar el desarrollo de nuevos servicios ferroviarios, o descuentos para fomentar el uso de líneas considerablemente infrautilizadas.4.      Los descuentos solo podrán deducirse de los cánones aplicados a una determinada sección de la infraestructura.5.      Se aplicarán regímenes de descuento similares a servicios similares. Estos regímenes se aplicarán de manera no discriminatoria a cualquier empresa ferroviaria.»

9        El artículo 36 de esta Directiva, que lleva por título «Cánones por reserva», es del siguiente tenor:«Los administradores de infraestructuras podrán aplicar un canon adecuado en concepto de la capacidad que, habiéndose adjudicado, no se utilice. Este canon de no utilización proporcionará incentivos por la utilización eficiente de la capacidad. El cobro de tal canon a los solicitantes a los que se asignó una franja ferroviaria será obligatorio si sistemáticamente dejan de utilizar las franjas asignadas o parte de las mismas. A fin de imponer dicho canon, los administradores de las infraestructuras publicarán en su declaración de red los criterios que determinan la no utilización. El organismo regulador contemplado en el artículo 55 controlará dichos criterios de conformidad con el artículo 56. El pago de este canon será efectuado o bien por el solicitante o bien por la empresa ferroviaria designada de conformidad con el artículo 41, apartado 1. Los administradores de infraestructura deben estar permanentemente en condiciones de indicar a todas las partes interesadas la capacidad de infraestructura que ya se haya adjudicado a las empresas ferroviarias usuarias.» Derecho español

10      El Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (BOE n.º 315, de 31 de diciembre de 2004, p. 42785), y el Real Decreto 1044/2013, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad (BOE n.º 311, de 28 de diciembre de 2013, p. 105938) (en lo sucesivo, conjuntamente, «Estatutos de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad»), contienen un artículo 15 redactado de manera idéntica, mutatis mutandis, en cada uno de estos dos textos y titulado «El Consejo de Administración». A tenor del apartado 1 de dicho artículo:«[El administrador de infraestructuras] está regido por un Consejo de Administración encargado de la superior dirección de su administración y gestión, formado por el Presidente y por un número mínimo de nueve y máximo de diez Vocales. El nombramiento y cese de los Vocales corresponde al Ministro de Fomento.[…]»

11      El artículo 8, apartado 1, del Real Decreto 2396/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE-Operadora (BOE n.º 315, de 31 de diciembre de 2004, p. 42797; en lo sucesivo, «Estatuto de Renfe»), titulado «El Consejo de Administración», establece lo siguiente:«La entidad está regida por un Consejo de Administración que estará formado por el Presidente y por un mínimo de nueve y un máximo de dieciocho Vocales. El nombramiento y cese de los vocales corresponde al Ministro de Fomento.»

12      El artículo 9, apartado 1, del Estatuto de Renfe, titulado «Competencias del Consejo de Administración», dispone cuanto sigue:«Al Consejo de Administración le corresponden, conforme al presente Estatuto y de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente, las siguientes competencias:[…]f.      Aprobar las tarifas de los servicios de transporte ferroviario y proponer al Ministerio de Fomento, en su caso, la modificación de las que correspondan a los servicios declarados de interés público.[…]»

13      Según el artículo 22, párrafo primero, de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (BOE n.º 234, de 30 de septiembre de 2015, p. 88533; en lo sucesivo, «Ley 38/2015»):«La administración de las infraestructuras ferroviarias y su construcción corresponderán, dentro del ámbito de competencia estatal, a una o varias entidades públicas empresariales adscritas al Ministerio de Fomento que tendrán personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar y patrimonio propio y se regirán por lo establecido en esta ley, en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, en sus propios estatutos y en las demás normas que le sean de aplicación.»

14      El artículo 23 de la Ley 38/2015 tiene el siguiente tenor:«1.      Corresponden a los administradores generales de infraestructuras ferroviarias las siguientes funciones:a)      La aprobación de los proyectos básicos y de construcción de infraestructuras ferroviarias de su titularidad que deban formar parte de la Red Ferroviaria de Interés General y su construcción, siempre que se lleve a cabo con sus propios recursos y con arreglo a lo que determine el Ministerio de Fomento.b)      La construcción con recursos ajenos de infraestructuras ferroviarias, conforme al correspondiente convenio.c)      La administración de las infraestructuras ferroviarias de su titularidad y de las que se le encomienden mediante el oportuno convenio.d)      La prestación de los servicios básicos mínimos para el acceso a la infraestructura ferroviaria enumerados en el artículo 20.e)      El control, vigilancia e inspección de la infraestructura ferroviaria que administre, de sus zonas de protección y de la circulación ferroviaria que sobre ella se produzca.f)      La explotación de los bienes de su titularidad, y de aquellos que le sean adscritos y de aquellos cuya gestión se le encomiende.g)      La elaboración, aprobación y publicación de la declaración sobre la red.h)      La adjudicación de capacidad de infraestructura a las empresas ferroviarias y restantes candidatos enumerados en el artículo 34 que lo soliciten y la celebración de acuerdos marco con aquellas.i)      La prestación de servicios complementarios y auxiliares al servicio de transporte ferroviario.j)      La aprobación y el cobro de las tarifas por la prestación de los servicios complementarios y auxiliares al servicio de transporte ferroviario.k)      La determinación, revisión y cobro de los cánones por utilización de las infraestructuras ferroviarias, conforme al régimen legal y reglamentario de aplicación.l)      La cooperación con los organismos que en otros Estados miembros de la Unión Europea administren las infraestructuras ferroviarias, para establecer y adjudicar capacidad de infraestructura que abarque más de una red nacional.m)      La resolución de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se formulen respecto de la actuación del mismo.n)      Cualesquiera otras que se le asignen en esta ley o en sus disposiciones de desarrollo.2.      Los administradores generales de infraestructuras ferroviarias no podrán prestar servicios de transporte ferroviario, salvo los que sean inherentes a su propia actividad.3.      Para el cumplimiento de sus funciones, los administradores generales de infraestructuras ferroviarias podrán realizar toda clase de actos de administración y disposición previstos en la legislación civil y mercantil.4.      En el ejercicio de sus funciones, los administradores generales de infraestructuras ferroviarias actuarán con autonomía de gestión, dentro de los límites establecidos por sus estatutos y teniendo en cuenta, en todo caso, la garantía del interés público, la seguridad de los usuarios, la eficacia global del sistema ferroviario y los principios de transparencia, no discriminación, imparcialidad e independencia de cualquier operador ferroviario.»

15      Con arreglo al artículo 96 de la Ley 38/2015:«1.      Los administradores de infraestructuras ferroviarias percibirán de las empresas ferroviarias que utilicen las líneas de la Red Ferroviaria de Interés General, así como las estaciones de transporte de viajeros, terminales de transporte de mercancías y otras instalaciones de servicio, el abono de las tasas reguladas en esta sección, que recibirán el nombre de cánones ferroviarios.La presente sección establece el marco general de los cánones, que permitirá a los administradores generales de infraestructuras ferroviarias la determinación de los que resulten de aplicación en cada una de líneas, tramos, estaciones de transporte de viajeros, terminales de transporte de mercancías y otras instalaciones de servicio de la Red Ferroviaria de Interés General que administre.2.      Quedan, en todo caso, afectos al patrimonio de los administradores de infraestructuras ferroviarias los ingresos obtenidos por el cobro de los referidos cánones, con independencia de las tarifas o los precios privados que pueda percibir de las empresas ferroviarias y de terceros.3.      Los cánones se fijarán de acuerdo con los principios generales de viabilidad económica de las infraestructuras, explotación eficaz de las mismas, situación del mercado y equilibrio financiero en la prestación de los servicios, y con arreglo a criterios de igualdad, transparencia y no discriminación entre prestadores de servicios de transporte ferroviario.4.      Para la cuantificación de los cánones de utilización de las infraestructuras ferroviarias, se tomarán en consideración los costes directamente imputables al servicio ferroviario.Siempre que el mercado pueda aceptarlo, y sin dejar de garantizar una competitividad óptima de los segmentos de mercado, los administradores de infraestructuras podrán cobrar la adición prevista en el artículo 97.5.2.º. No obstante, las adiciones por uso ineficiente de la capacidad se aplicarán sin las limitaciones anteriores.El sistema de cánones respetará en todo caso los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias.5.      En el marco del convenio regulado en el artículo 25.2, se podrán establecer aportaciones al administrador de infraestructuras ferroviarias para la explotación, mantenimiento, conservación y reposición de las infraestructuras ferroviarias cuya utilización constituye el hecho imponible de los cánones previstos en la presente sección, en la medida en que los citados cánones no permitan la recuperación de todos los costes vinculados a la prestación de estos servicios.6.      Con la finalidad de fomentar el uso eficaz de las redes, para la fijación de los cánones por la utilización de las infraestructuras ferroviarias se podrán tomar en consideración los costes medioambientales, en particular los efectos del ruido, de accidentes y de la infraestructura que no graven los modos de transporte distintos del ferroviario, a fin de reducir su cuantía.7.      Asimismo, se tendrán en cuenta para el establecimiento de la cuantía de los cánones ferroviarios, de acuerdo con la explotación eficaz de la Red Ferroviaria de Interés General, consideraciones que reflejen el grado de congestión de la infraestructura y un correcto funcionamiento de la misma, el fomento de nuevos servicios de transporte ferroviario, así como la necesidad de favorecer el uso de líneas infrautilizadas, garantizando, en todo caso, una competencia óptima entre las empresas ferroviarias.8.      Para incentivar a las empresas ferroviarias y al propio administrador de infraestructuras ferroviarias a reducir al mínimo las perturbaciones del tráfico en la Red Ferroviaria de Interés General, se establecerá un sistema de incentivos, cuyos principios básicos se aplicarán a toda la red. Dicho sistema podrá incluir la imposición de penalizaciones por acciones que perturben el funcionamiento de la red, la concesión de indemnizaciones a las empresas que las sufran y la concesión de primas a los resultados mejores de lo previsto.Mediante una orden del Ministro de Fomento se desarrollarán y actualizarán los principios básicos de aplicación de dicho sistema de incentivos. La orden establecerá, al menos:a)      Procedimientos de cálculo de tiempos de viaje y márgenes de puntualidad.b)      Clasificación de los retrasos y perturbaciones.c)      Procedimientos de cómputo de retrasos y de imputación de responsabilidades de la perturbación.d)      Períodos de cálculo.e)      Procedimientos de valoración de los retrasos y de liquidación.f)      Procedimientos de resolución de conflictos.g)      Obligaciones de información periódica del sistema.9.      Asimismo, mediante orden del Ministro de Fomento, se podrán desarrollar y completar los elementos que componen el citado marco general de los cánones, que recogerá especialmente las medidas reglamentarias destinadas a incentivar la reducción de los costes de puesta a disposición de la infraestructura o la cuantía de los cánones y los sistemas usados para compensar, por el uso de la infraestructura ferroviaria, los costes medioambientales, de accidentes y de infraestructura que no paguen los modos de transporte competidores.En particular, esa orden podrá modificar los criterios de clasificación en los diferentes tipos de líneas, servicios, paradas, estaciones de transporte de viajeros, terminales de transporte de mercancías y componentes descritos a lo largo de los artículos 97 y 98, así como los supuestos de aplicación y criterios de cuantificación de la adición a la modalidad B del canon por utilización de las líneas ferroviarias recogidos en el artículo 97.5.2.º b).10.      Las mencionadas órdenes habrán de ser informadas, antes de su aprobación, por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.»

16      El artículo 100, apartado 1, de la Ley 38/2015, en su versión modificada por la Ley 26/2022, de 19 de diciembre, por la que se modifica la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (BOE n.º 304, de 20 de diciembre de 2022, p. 175832) (en lo sucesivo, «Ley 26/2022»), establece lo siguiente:«Los administradores de infraestructuras ferroviarias adoptarán una disposición para la fijación de las cuantías del sistema de cánones, que recibirá el nombre de Reglamento de determinación de los cánones ferroviarios.Esta disposición será aprobada por su Consejo de Administración y mediante la misma se llevará a cabo una revisión, con carácter anual, de la cuantía de los cánones, adiciones, recargos y otros elementos del sistema de cánones.[…]»

17      La disposición transitoria primera de la Ley 26/2022 dispone lo siguiente:«Seguirá siendo de aplicación el sistema para la determinación de los cánones ferroviarios vigente en el momento de la entrada en vigor de esta ley, hasta la aprobación y publicación oficial de los valores obtenidos conforme al sistema establecido en la misma.[…]» Procedimiento administrativo previo

18      El 18 de mayo de 2018, la Comisión envió al Reino de España una carta de emplazamiento en la que señalaba la existencia de lagunas en la transposición de la Directiva 2012/34 al ordenamiento jurídico español.

19      Mediante escrito de 5 de julio de 2018, el Reino de España respondió a dicha carta de emplazamiento proporcionando explicaciones sobre los actos de transposición relativos a dicha Directiva. Posteriormente, mediante escrito de 14 de enero de 2019, este Estado miembro comunicó a la Comisión el Real Decreto-ley 23/2018, de 21 de diciembre, de transposición de directivas en materia de marcas, transporte ferroviario y viajes combinados y servicios de viaje vinculados (BOE n.º 312, de 27 de diciembre de 2018, p. 127305), que modificaba los actos de transposición anteriores, en particular la Ley 38/2015. Además, el 25 de septiembre de 2019, dicho Estado miembro remitió un informe a la Comisión en el que la informaba de la planificación de las reformas necesarias para la transposición de la Directiva 2012/34 a su ordenamiento jurídico.

20      Al no considerar satisfactorias estas respuestas, la Comisión dirigió al Reino de España, el 11 de octubre de 2019, un dictamen motivado, invitándolo a adoptar las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones en un plazo de dos meses a partir de su recepción.

21      Mediante escrito de 26 de noviembre de 2019, el Reino de España respondió a dicho dictamen exponiendo los avances efectuados en relación con las reformas legislativas encaminadas a la correcta transposición de la Directiva 2012/34 a su ordenamiento jurídico.

22      El 19 de febrero de 2020, el Reino de España presentó una contestación complementaria sobre la falta de independencia del administrador de infraestructuras y del operador ferroviario respecto del Estado, en la que proponía reformar sus Estatutos, por un lado, incrementando el número total de consejeros de cada órgano de administración y, por otro, otorgando un derecho de propuesta sobre un número de consejeros a los representantes de los trabajadores y a órganos consultivos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (en lo sucesivo, «Ministerio de Transportes»).

23      Mediante escrito de 1 de febrero de 2023, el Reino de España informó a la Comisión de la adopción de la Ley 26/2022, por la que se modificaba la Ley 38/2015 para adecuar la legislación española a dicha Directiva.

24      Por considerar que dicho Estado miembro seguía sin cumplir sus obligaciones, la Comisión decidió interponer el presente recurso. Sobre el recurso

25      La Comisión basa su recurso en cuatro motivos, todos los cuales se refieren a la incorrecta transposición, por el Reino de España, de la Directiva 2012/34 a su ordenamiento jurídico. Motivos primero y segundo, basados en la infracción de los artículos  4, apartado 2, y 5, apartado 3, letra b), de la Directiva  2012/34

 Alegaciones de las partes

26      Mediante su primer motivo, la Comisión imputa al Reino de España haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2012/34, al no garantizar la independencia de gestión de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad. Mediante su segundo motivo, la Comisión alega que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 3, letra b), de dicha Directiva, al no garantizar la independencia de gestión de Renfe. Por lo tanto, la Comisión considera que ADIF, ADIF-Alta Velocidad y Renfe no gozan de independencia de gestión respecto del Estado español en la administración de las infraestructuras y en la fijación de las tarifas de los servicios ferroviarios conforme a principios exclusivamente comerciales.

27      En efecto, la Comisión alega que el concepto de «independencia» de una entidad, como un administrador de infraestructuras o una empresa ferroviaria, implica que lleve a cabo sus funciones conforme a su propio criterio, sin quedar sujeta a instrucciones externas que puedan limitar su capacidad de decisión. Ello requiere normalmente la existencia de un estatuto que le asegure la posibilidad de actuar con total libertad con respecto a los organismos frente a los cuales debe garantizarse su independencia, al abrigo de cualquier instrucción o presión. Añade que esa «independencia» también debe quedar exenta de todo tipo de influencia externa que, de manera indirecta o tácita, pudiera orientar la adopción de decisiones de tal entidad. Considera que, en cualquier caso, la facultad de nombrar y cesar a los miembros del Consejo de Administración debe ejercerse fundándose en criterios objetivos, clara y taxativamente enumerados, y verificables.

28      En el presente caso, la Comisión señala, en primer término, que los Estatutos de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad confieren a sus respectivos Consejos de Administración la facultad de adoptar decisiones esenciales en cuanto a los cánones ferroviarios. De este modo, están encargados, en esencia, de aprobar las declaraciones sobre la red, de aprobar la propuesta de modificación y actualización de los cánones por utilización de las infraestructuras y de fijar las tarifas por la prestación de servicios auxiliares. En cuanto al Consejo de Administración de Renfe, en virtud del artículo 9 de su Estatuto, aprueba las tarifas de los servicios de transporte ferroviario.

29      En segundo término, la Comisión señala que estas tres entidades están adscritas, como entidades públicas empresariales, al Ministerio de Transportes. Según sus respectivos Estatutos, a saber, conforme al artículo 15 de los Estatutos de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad y al artículo 8 del Estatuto de Renfe, el nombramiento y cese de los miembros de cada uno de los tres Consejos de Administración son responsabilidad exclusiva de dicho Ministerio. Añade que dichos Estatutos no establecen un mandato de duración determinada para dichos miembros, de modo que la decisión relativa a su nombramiento y a su cese depende únicamente de las decisiones discrecionales del Ministerio de Transportes.

30      En tercer término, por lo que respecta a la composición de los Consejos de Administración, la Comisión señala que los de ADIF y ADIF-Alta Velocidad estaban compuestos, en el momento de la presentación de la demanda, por diez miembros, de los que al menos siete ocupaban cargos en el Ministerio de Transportes o en otro Ministerio. Por lo que respecta al Consejo de Administración de Renfe, estaba compuesto, en el momento de la presentación de la demanda, por quince miembros, once de los cuales ocupaban puestos de cierta relevancia en un Ministerio.

31      De estas circunstancias se deriva, según la Comisión, que no puede garantizarse la independencia de ADIF, de ADIF-Alta Velocidad y de Renfe, puesto que los miembros de los Consejos de Administración de estas entidades pueden ser controlados por el Estado en el ejercicio de sus funciones y esto puede generar en ellos una suerte de obediencia anticipada a los intereses del Estado. Siendo así, la composición de esos Consejos de Administración es susceptible de priorizar los intereses del Estado en detrimento de los intereses comerciales de dichas entidades. La Comisión considera que, de este modo, el Reino de España puede ejercer de facto una influencia decisiva en las decisiones adoptadas por dichos Consejos de Administración.

32      En respuesta al primer motivo, que versa sobre la independencia de gestión de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad, el Reino de España alega, en primer lugar, que la Comisión confunde los conceptos de independencia y de autonomía de los administradores de infraestructuras. En su opinión, en lugar de apoyarse en una interpretación basada en el tenor literal y la sistemática de la Directiva 2012/34, la Comisión se apoya en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la independencia de los organismos reguladores y de las autoridades nacionales independientes, que no es pertinente en el presente caso. Según el Reino de España, a la vista de la muy distinta naturaleza y funciones de los administradores de infraestructuras y de los organismos reguladores nacionales, dicha Directiva describe de manera muy diferenciada los regímenes de independencia de cada uno. Considera que el artículo 55 de la Directiva 2012/34 reserva el nivel de independencia exigido por la Comisión en su motivo no a los administradores de infraestructuras, sino a los organismos reguladores nacionales del sector ferroviario. Por lo que se refiere a los administradores de infraestructuras, el artículo 29, apartado 1, de esta Directiva, en relación con su artículo 4, apartado 2, se limita a exigir una independencia de gestión, en cuanto a su responsabilidad de gestión, administración y control interno en materia de cánones y de adjudicación. Ninguna disposición de dicha Directiva avala un concepto más intenso de independencia. Deduce de lo anterior que el nivel de independencia exigido por la Comisión a los administradores de infraestructuras es totalmente inadecuado.

33      En segundo lugar, el Reino de España alega que ADIF y ADIF-Alta Velocidad cumplen las exigencias de independencia de gestión establecidas en la Directiva 2012/34. Afirma, en primer término, que, en virtud de la Ley 38/2015, estas entidades son competentes en cuanto a gestión, administración y control interno en materia de cánones por la utilización de infraestructuras. Añade que, con arreglo a dicha Ley, están dotadas de personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines y patrimonio propio. En segundo término, indica que de los Estatutos de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad se desprende que estas entidades gozan de autonomía de gestión, dentro de los límites establecidos, en particular, en la Ley 38/2015 y en sus respectivos Estatutos. Manifiesta que el ordenamiento jurídico español garantiza desde 2018 la independencia e imparcialidad de los administradores de infraestructuras ferroviarias, al haberse puesto fin a la integración vertical entre el administrador de infraestructuras y el operador ferroviario público. En tercer término, ADIF y ADIF-Alta Velocidad cuentan con una política de prevención y gestión de conflictos de intereses.

34      En tercer lugar, en cuanto al argumento de la falta de independencia de los administradores de infraestructuras en relación con la composición de los Consejos de Administración de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad, en la medida en que la mayoría de los consejeros son funcionarios y su mandato no tiene una duración determinada, el Reino de España sostiene que los miembros de los Consejos de Administración de estas entidades que son al mismo tiempo funcionarios de un Ministerio mantienen, por su estatuto profesional, su objetividad en el desempeño de sus funciones. Indica que dichos funcionarios son inamovibles y, en virtud del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (BOE n.º 261, de 31 de octubre de 2015, p. 103105), están sujetos a los principios de objetividad, neutralidad e imparcialidad.

35      En cuarto y último lugar, el Reino de España alega que la composición de los Consejos de Administración de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad es comparable a la existente en otros Estados miembros. Añade que, aun cuando su normativa nacional es conforme con la Directiva 2012/34, en dicho Estado miembro se están tramitando varios textos para modificar los Estatutos de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad.

36      Por lo que respecta al segundo motivo, que versa sobre la independencia de gestión de Renfe, el Reino de España sostiene, en primer lugar, que la Comisión aplica a las empresas ferroviarias un concepto de independencia propio de los organismos reguladores nacionales. Manifiesta que los artículos 4, apartado 1, y 5 de la Directiva 2012/34, interpretados a la luz de su considerando 5, establecen el umbral de independencia de estas empresas, de modo que sean gestionadas por sus órganos de dirección, según principios comerciales, con el fin de prestar servicios eficaces y adecuados. Dichas empresas ferroviarias también deben gozar de un estatuto independiente y tener patrimonio, presupuestos y contabilidades separados de los del Estado. No obstante, esta independencia debe cohonestarse con la facultad de control de los accionistas mayoritarios respecto de las decisiones de gestión más importantes de la empresa ferroviaria de que se trate, como reconoce el artículo 5, apartado 4, de la citada Directiva. Pues bien, en su segundo motivo, la Comisión no toma en consideración estas disposiciones.

37      En segundo lugar, el Reino de España sostiene que, en cualquier caso, el artículo 5, apartado 3, letra b), de la Directiva 2012/34 no es aplicable a Renfe. Señala que, por un lado, Renfe no es una empresa ferroviaria. La filial de esta última, Renfe Viajeros S. M. E., S. A. (en lo sucesivo, «Renfe Viajeros»), es la empresa ferroviaria de titularidad estatal que realiza el transporte de viajeros. Por otro lado, Renfe no interviene en la fijación de los precios de los servicios ferroviarios prestados por Renfe Viajeros. Su intervención se limita al control y apoyo de la gestión de Renfe Viajeros, dentro de los límites previstos en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 2012/34. Según el Reino de España, el artículo 9 del Estatuto de Renfe, que atribuye a su Consejo de Administración la competencia para «aprobar las tarifas de los servicios de transporte ferroviario», está en realidad obsoleto. Expone que el concepto de «tarifa» alude a los servicios públicos, mientras que en el transporte ferroviario ya no existe una reserva de la actividad a favor de la Administración.

38      En tercer lugar, el Reino de España manifiesta que la mayoría de los miembros del Consejo de Administración de Renfe Viajeros son consejeros independientes. Añade que la propia empresa fija los precios de sus servicios comerciales y que la Comisión no ha demostrado que el Estado intervenga en dicha fijación de los precios ni que los precios se aparten de los criterios de mercado.

39      La Comisión sostiene, en su escrito de réplica, en relación con la facultad de Renfe de aprobar las tarifas de los servicios de transporte ferroviario, que la palabra «tarifa» en español puede referirse bien a precios de servicios puramente comerciales, bien a precios de servicios públicos. Esta institución añade, por lo que respecta al carácter supuestamente obsoleto del artículo 9 del Estatuto de Renfe, que una mera práctica contra legem no es un modo legalmente aceptable de transponer una directiva.

40      El Reino de España sostiene, en su escrito de dúplica, que la Comisión parece reprochar ahora, en la fase de réplica, que no se haya derogado el artículo 9 del Estatuto de Renfe. A este respecto, el Reino de España alega que la Comisión no puede alterar, en ese momento procesal, la base de su segundo motivo. Apreciación del Tribunal de Justicia

–       Sobre la admisibilidad del segundo motivo

41      De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el dictamen motivado de la Comisión delimita el objeto del recurso por incumplimiento, de conformidad con el artículo 258 TFUE, de manera que el recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el propio dictamen motivado [sentencia de 19 de noviembre de 2024, Comisión/República Checa (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político), C?808/21, EU:C:2024:962, apartado 41]. Además, es preciso recordar que las partes no pueden modificar durante el procedimiento el objeto del litigio y que la fundamentación del recurso solo debe examinarse en relación con las pretensiones contenidas en el escrito de interposición del recurso [sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Alemania (Transposición de las Directivas 2009/72 y 2009/73), C?718/18, EU:C:2021:662, apartado 98].

42      En el marco del segundo motivo, las críticas desarrolladas por la Comisión en el dictamen motivado y en el escrito de interposición del recurso se centran, en particular, en la composición del Consejo de Administración de Renfe y en la facultad del Estado de nombrar y cesar a sus miembros. No obstante, la Comisión también hace referencia, tanto en el dictamen motivado como en dicho escrito de interposición del recurso, al contenido del Estatuto de Renfe, en particular a su artículo 9, en virtud del cual el Consejo de Administración de Renfe aprueba las tarifas de los servicios de transporte ferroviario.

43      En consecuencia, procede declarar que la Comisión no ha modificado el objeto del litigio al criticar, en su escrito de réplica, el contenido del artículo 9 de dicho Estatuto. Por lo tanto, son admisibles las alegaciones de la Comisión formuladas en relación con dicha disposición en el marco del segundo motivo.–       Sobre el fondo

44      Mediante su primer motivo, la Comisión sostiene que la normativa española no es conforme con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2012/34, en la medida en que, por un lado, dicha normativa atribuye al Ministerio de Transportes una facultad discrecional para nombrar y cesar a los miembros del Consejo de Administración de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad y, por otro lado, estos Consejos de Administración están compuestos mayoritariamente por funcionarios que ejercen simultáneamente cargos públicos en dicho Ministerio. Por consiguiente, considera que la independencia de esos Consejos de Administración es solo aparente.

45      A este respecto, es preciso recordar que el alcance de la exigencia de independencia del administrador de infraestructuras se precisa en el artículo 4 de la Directiva 2012/34. Esta disposición lleva por título «Independencia de las empresas ferroviarias y los administradores de infraestructuras» y figura en la sección 1, titulada «Independencia de la gestión», del capítulo II de la Directiva 2012/34. El artículo 4, apartado 2, de esta Directiva establece que, respetando el marco y las normas específicas establecidas por los Estados miembros en materia de cánones y de adjudicación, el administrador de infraestructuras es responsable de su gestión, administración y control interno.

46      Dado que en la Directiva 2012/34 no se define el concepto de «independencia», debe tenerse en cuenta su significado habitual, según el cual la independencia corresponde a un estatuto que asegure al órgano de que se trate la posibilidad de actuar con total libertad con respecto a los organismos frente a los cuales debe garantizarse su independencia, al abrigo de cualquier instrucción o presión.

47      El Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que, para garantizar la independencia de la gestión del administrador de infraestructuras, este debe disponer, en el marco del sistema de cánones que haya definido el Estado miembro correspondiente, de cierto margen de actuación para la determinación de la cuantía de los cánones, de forma que pueda utilizarlo como instrumento de gestión. Esa independencia del administrador de infraestructuras ferroviarias en la determinación de la cuantía de los cánones ha sido reconocida por el Tribunal de Justicia tanto en las relaciones de dicho administrador con el Estado miembro de que se trate como en las relaciones entre él y las empresas ferroviarias (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2021, LatRailNet y Latvijas dzelzce?š, C?144/20, EU:C:2021:717, apartados 41 y 42 y jurisprudencia citada).

48      Además, de conformidad con el artículo 7 de dicha Directiva, esa independencia tiene por objeto garantizar que el administrador de infraestructuras, cuando lleve a cabo sus funciones esenciales, tales como la toma de decisiones sobre la fijación de cánones por el uso de las infraestructuras, incluyendo el establecimiento y el cobro de los cánones, garantice un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura.

49      Pues bien, dicha independencia se vería comprometida si el administrador de infraestructuras no pudiera ejercer sus funciones esenciales al abrigo de cualquier instrucción o presión de la autoridad que efectúe los nombramientos respecto de la cual debe garantizarse su independencia, en particular cuando esta última dispone de discrecionalidad en cuanto al nombramiento y cese de los miembros de su Consejo de Administración.

50      De lo anterior se deduce que, a fin de preservar la independencia del administrador de infraestructuras, es preciso que la facultad para nombrar y cesar a los miembros de su Consejo de Administración esté estrictamente regulada por la ley y que la autoridad competente esté obligada a adoptar las decisiones de nombramiento y cese de dichos miembros sobre la base de criterios objetivos, clara y taxativamente enumerados, y verificables.

51      En el presente caso, en virtud de la legislación española, la administración de las infraestructuras ferroviarias se encomienda a ADIF y a ADIF-Alta Velocidad. Estas últimas son entidades públicas empresariales adscritas al Ministerio de Transportes. Los Consejos de Administración de dichas entidades tienen la facultad de aprobar las declaraciones sobre la red y las propuestas de modificación y actualización de los cánones por utilización de las infraestructuras, así como de fijar las tarifas por la prestación de servicios auxiliares.

52      Procede señalar que, en el momento de expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, la mayoría de los miembros de los Consejos de Administración de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad ocupaban cargos en un Ministerio. Pues bien, en materia de nombramiento y cese de los miembros de los Consejos de Administración de los administradores de infraestructuras, el artículo 15 de los Estatutos de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad se limita a establecer que esta función corresponde al Ministerio de Transportes. Sin embargo, hay que señalar que esta disposición se limita a atribuir a dicho Ministerio la competencia para nombrar y cesar a los miembros del Consejo de Administración, mientras que guarda silencio en cuanto a las condiciones de ejercicio de esta competencia. De ello se desprende que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, del tenor de dicho artículo 15 per se no cabe inferir la existencia de una facultad discrecional de nombramiento y cese. Al no haber aportado la Comisión otras pruebas que demuestren la existencia de tal facultad discrecional de nombramiento y cese, procede declarar que el Tribunal de Justicia no dispone de elementos suficientes para identificar una falta de conformidad de la normativa nacional en vigor con las disposiciones de la Directiva 2012/34.

53      Pues bien, según reiterada jurisprudencia sobre la carga de la prueba en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado [sentencia de 29 de julio de 2024, Comisión/Portugal (Ingenieros civiles), C?768/22, EU:C:2024:643, apartado 79 y jurisprudencia citada].

54      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el primer motivo por infundado.

55      Mediante su segundo motivo, la Comisión sostiene que el Reino de España ha infringido el artículo 5, apartado 3, letra b), de la Directiva 2012/34, al haber incumplido su obligación de garantizar la libertad para la fijación de las tarifas de los servicios ferroviarios. Esta disposición establece que las empresas ferroviarias tienen libertad para determinar los cánones por los servicios ferroviarios.

56      El Reino de España alega que dicha disposición no es aplicable a Renfe, ya que esta no es una «empresa ferroviaria» en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2012/34. Señala que la empresa ferroviaria de titularidad estatal que realiza el transporte de viajeros no es Renfe, sino su filial, Renfe Viajeros.

57      A este respecto, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en el apartado 41 de la presente sentencia, la fundamentación del recurso solo debe examinarse en relación con las pretensiones contenidas en el escrito de interposición del recurso.

58      En el presente caso, procede recordar que, conforme a la definición del concepto de «empresa ferroviaria» que figura en el artículo 3, punto 1, de la Directiva 2012/34, tal empresa debe ser, entre otras cosas, titular de una licencia con arreglo a dicha Directiva. Sin embargo, del listado de empresas ferroviarias con licencia en España, elaborado por la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria y presentado por la propia Comisión en el presente procedimiento, resulta que Renfe no dispone de tal licencia y, por lo tanto, no es una empresa ferroviaria. Ahora bien, en su escrito de interposición del recurso, la Comisión alega que el Reino de España no garantiza la independencia de Renfe, como empresa ferroviaria, infringiendo así el artículo 5, apartado 3, letra b), de dicha Directiva.

59      Por lo tanto, en la medida en que la Comisión sostiene en sus pretensiones que, en el presente caso, la situación de Renfe, aun no siendo una empresa ferroviaria, no es conforme con el artículo 5, apartado 3, letra b), de la Directiva 2012/34, procede desestimar por infundado el presente motivo, basado en la infracción de esta disposición. Tercer motivo, basado en el incumplimiento de los artículos 4, apartado 2, 29, apartado 1, 31, apartados 2, 3, 7 y 8, 33, en relación con los anexos I y II, y 36 de la Directiva 2012/34

 Alegaciones de las partes

60      Mediante su tercer motivo, la Comisión imputa al Reino de España no haber dado aplicación a la Ley 26/2022, que subsana los defectos de transposición de la Directiva 2012/34 resultantes de los artículos 96 a 98 de la Ley 38/2015. Señala que la Ley 26/2022 establece un período transitorio durante el cual el antiguo sistema de fijación de los cánones ferroviarios permanece vigente. Este período transitorio es indefinido y depende de la adopción de otras medidas de ejecución que no han sido aprobadas. Pues bien, según la Comisión, el sistema vigente en la actualidad es contrario a los artículos 4, apartado 2, 29, apartado 1, y 36 de la Directiva 2012/34, que disponen que el administrador de infraestructuras debe determinar con plena autonomía de gestión los cánones por la utilización de las infraestructuras. Señala, en particular, que la Ley 26/2022 modifica el artículo 96 de la Ley 38/2015 para poner fin al régimen según el cual el sistema de cánones se determina mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado y para atribuir a ADIF y a ADIF-Alta Velocidad la capacidad de determinarlos de manera autónoma. La Comisión manifiesta que las modificaciones de los artículos 96 a 98 de la Ley 38/2015 introducidas mediante la Ley 26/2022 parecen tener en cuenta las exigencias establecidas en la Directiva 2012/34.

61      Considera, sin embargo, que, aun cuando la Ley 26/2022 hubiera resultado aplicable mediante la adopción de esas medidas de ejecución, no es menos cierto que, dada la falta de independencia de los Consejos de Administración de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad, no les sería posible determinar y cobrar los cánones ferroviarios de manera autónoma.

62      El Reino de España alega, en primer lugar, que el sistema de cánones ferroviarios anterior al resultante de la Ley 26/2022 es conforme con los artículos 4, apartado 2, y 29, apartado 1, de la Directiva 2012/34. Acto seguido, reconoce que, si bien el nuevo sistema de cánones resultante de la Ley 26/2022 ha ampliado el margen de actuación de los administradores de infraestructuras en la fijación de los cánones ferroviarios, el Reglamento de determinación de los cánones ferroviarios que deben adoptar los Consejos de Administración de los administradores de infraestructuras, como exige el artículo 100, apartado 1, de la Ley 38/2015, en su versión modificada por la Ley 26/2022, no ha entrado en vigor, estando pendiente su aprobación definitiva y su publicación. Por último, considera que la alegación subsidiaria de la Comisión relativa a la falta de independencia de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad es inadmisible, por no haber sido mencionada en el dictamen motivado en relación con el sistema de cánones y ampliar, por lo tanto, el objeto del litigio. Apreciación del Tribunal de Justicia

63      Mediante su tercer motivo, la Comisión imputa al Reino de España no haber procedido a la aplicación efectiva de la Ley 26/2022 y mantener, de facto, en vigor por tiempo indefinido el sistema de fijación de los cánones ferroviarios establecido en la Ley 38/2015. Considera que la normativa vigente en España en el momento en que expiró el plazo fijado en el dictamen motivado era contraria a las disposiciones de la Directiva 2012/34 a las que se refiere este motivo.

64      Sin embargo, procede señalar que de los escritos de la Comisión se desprende que, mediante su argumentación, se limita a cuestionar la conformidad del artículo 96 de la Ley 38/2015 con dicha Directiva, sin precisar en qué consiste esa falta de conformidad. Dicha institución solamente indica, en esencia, que debía modificarse la Ley 38/2015 para que los cánones ferroviarios se considerasen «prestaciones de carácter público no tributario», lo que, en su opinión, permitiría poner fin al régimen en virtud del cual la cuantía de los cánones ferroviarios se determina mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado. No obstante, la Comisión no precisa la relación exacta existente entre esta última Ley y el artículo 96 de la Ley 38/2015.

65      A este respecto, de reiterada jurisprudencia sobre la carga de la prueba en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, se desprende que corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado [véase la sentencia de 29 de julio de 2024, Comisión/Portugal (Ingenieros civiles), C?768/22, EU:C:2024:643, apartado 79 y jurisprudencia citada].

66      En el presente caso, procede señalar que los elementos aportados por la Comisión en apoyo del presente motivo no responden a esta exigencia, por cuanto no permiten demostrar la existencia de una falta de conformidad de la normativa nacional en vigor con las disposiciones de la Directiva 2012/34 a las que se refiere este motivo.

67      Por último, en lo referente a la alegación de la Comisión de que, aun cuando se aplicara en España la Ley 26/2022, el sistema de fijación de los cánones ferroviarios seguiría estando distorsionado, dada la falta de independencia de los Consejos de Administración de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad, tal alegación debe ligarse al primer motivo, que ya ha sido examinado.

68      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el tercer motivo por infundado. Cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 30, apartados 1 y  3, de la Directiva  2012/34

 Alegaciones de las partes

69      Mediante su cuarto motivo, la Comisión alega que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30, apartados 1 y 3, de la Directiva 2012/34. Conforme a esta disposición, debe incentivarse a los administradores de infraestructuras a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y, acumulativamente, la cuantía de los cánones de acceso. Ahora bien, la redacción inicial de la Ley 38/2015, mediante la que se efectuaba la transposición de esa Directiva al ordenamiento jurídico español, disponía que, cuando se establecieran incentivos en el convenio celebrado con el administrador, debían tener por objeto reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura o la cuantía de los cánones. Si bien la Ley 26/2022 modificó posteriormente la Ley 38/2015 para efectuar una correcta transposición al ordenamiento jurídico español del artículo 30, apartados 1 y 3, de la Directiva 2012/34, la Comisión imputa al Reino de España que esa modificación no es realmente operativa, ya que no se incluyó en el Convenio entre el Ministerio de Transportes y ADIF-Alta Velocidad. Señala que este último Convenio fue publicado el 29 de julio de 2021, antes de dicha modificación, y no ha sido modificado desde entonces.

70      El Reino de España alega, con carácter principal, la inadmisibilidad del presente motivo, al considerar que la Comisión ha alterado sustancialmente el objeto del litigio. Aduce que, mientras que, en su dictamen motivado, la Comisión se limitó a criticar la redacción de la Ley 38/2015, lo que imputa ahora al Reino de España, en su escrito de interposición del recurso, es que el Convenio entre el Ministerio de Transportes y ADIF-Alta Velocidad no recoge incentivos para la reducción de costes. Con carácter subsidiario, alega que la imputación de la Comisión es, en cualquier caso, incorrecta, dado que dicho Convenio ya contenía, antes de la reforma llevada a cabo mediante la Ley 26/2022, disposiciones relativas a la reducción de los cánones e incentivos para la reducción de costes, de conformidad con la Directiva 2012/34.

71      En su escrito de réplica, la Comisión considera que el presente motivo es admisible. En su opinión, de conformidad con el principio de cooperación leal entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión, un cambio en la legislación nacional debe traducirse en las subsiguientes normas de desarrollo y ser aplicado en la práctica. Estima que no se trata de un nuevo problema jurídico, sino de la persistencia del problema anterior. Apreciación del Tribunal de Justicia

72      Como se ha recordado en el apartado 41 de la presente sentencia, el dictamen motivado de la Comisión delimita el objeto del recurso por incumplimiento, de conformidad con el artículo 258 TFUE, de manera que el recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el propio dictamen motivado [sentencia de 19 de noviembre de 2024, Comisión/República Checa (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político), C?808/21, EU:C:2024:962, apartado 41].

73      Procede señalar, por un lado, que, en el dictamen motivado, la Comisión se limitó a criticar la transposición de la Directiva 2012/34 al ordenamiento jurídico español efectuada mediante la Ley 38/2015. Más concretamente, imputaba al Reino de España haber transpuesto incorrectamente el artículo 30, apartados 1 y 3, de esa Directiva, ya que la redacción inicial de la Ley 38/2015 no establecía que el convenio celebrado entre dicho Estado miembro y el administrador de infraestructuras debía incluir incentivos para reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y, acumulativamente, la cuantía de los cánones de acceso.

74      Por otro lado, en su escrito de interposición del recurso, dicha institución reprocha al Reino de España no haber repercutido en el Convenio entre el Ministerio de Transportes y ADIF-Alta Velocidad la modificación introducida en el texto inicial de la Ley 38/2015 mediante la Ley 26/2022.

75      De lo anterior se deduce que, como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 72 de la presente sentencia, la Comisión ha modificado el objeto de su recurso, de modo que este ya no se refiere únicamente a la cuestión de la correcta transposición del artículo 30, apartados 1 y 3, de la Directiva 2012/34 llevada a cabo mediante la Ley 38/2015, sino a la de si, tras la modificación de la Ley 38/2015 mediante la Ley 26/2022, el Convenio entre el Ministerio de Transportes y ADIF-Alta Velocidad es conforme, en la práctica, con esa disposición de la citada Directiva.

76      Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad del cuarto motivo del presente recurso.

77      Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso interpuesto por la Comisión. Costas

78      A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Reino de España la condena en costas de la Comisión y por haber sido desestimados todos los motivos invocados por esta, procede condenarla en costas.

Fallo

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) decide:1)      Desestimar el recurso.

2)      Condenar en costas a la Comisión Europea.

Schalin

Gavalec

Csehi

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de noviembre de 2025.

El Secretario El Presidente de Sala

A. Calot Escobar F. Schalin

*      Lengua de procedimiento: español.

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