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08/09/2009
Sentencia Supranacional Nº C-333/08, Tribunal de Justicia de la Union Europea, de 08 de Septiembre de 2009
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Tiempo de lectura: 49 min
Orden: Supranacional
Fecha: 08 de Septiembre de 2009
Tribunal: Tribunal de Justicia de la Union Europea
Nº de sentencia: C-333/08
Fundamentos
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JÁN MAZÁK
presentadas el 8 de septiembre de 2009 1(1)
Asunto Câ€333/08
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Francesa
«Libre circulación de mercancías – Restricciones cuantitativas a la importación – Medidas de efecto equivalente – Procedimiento de autorización previa para los aditivos utilizados con fines tecnológicos y los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan empleado dichos aditivos procedentes de otros Estados miembros – Falta de justificación y/o incumplimiento del principio de proporcionalidad»
1. Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE, al haber establecido, para los aditivos utilizados con fines tecnológicos y los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan utilizado dichos aditivos tecnológicos procedentes de otros Estados miembros donde éstos se fabrican y/o comercializan legalmente, un procedimiento de autorización previa que no respeta el principio de proporcionalidad.
I. Marco normativo
A. Derecho Comunitario
2. Los aditivos empleados con fines tecnológicos no han sido objeto, como tales, de una armonización horizontal a nivel comunitario. El Derecho Comunitario no ha armonizado más que algunas categorías de aditivos tecnológicos, (2) así como la utilización de los aditivos tecnológicos en la elaboración de algunos productos alimenticios. (3)
3. La normativa nacional en materia de aditivos utilizados con fines tecnológicos forma parte de la legislación alimentaria y, por consiguiente, debe cumplir las exigencias derivadas del Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la propia seguridad alimentaria. (4) Éste incluye el principio de análisis de los riesgos y el principio de precaución entre los principios generales de la legislación alimentaria.
B. Normativa francesa en materia de aditivos empleados con fines tecnológicos
4. El régimen jurídico de los aditivos tecnológicos fue establecido por el Decreto de 15 de abril de 1992 por el que se aprobó el Reglamento de administración pública para la aplicación de la Ley de 1 de agosto de 1905, sobre la represión de los fraudes en la venta de las mercancías y de las falsificaciones de los productos alimenticios, en su versión modificada por el Decreto nº 73-138, de 12 de febrero de 1973, y el Decreto nº 99-242, de 26 de marzo de 1999 (en lo sucesivo, «Decreto de 1912».
5. El Decreto de 1912 se fundaba en el procedimiento de autorización previa. Ello significa que la comercialización de las mercancías y de los productos destinados a la alimentación humana quedaba prohibida cuando se les añadieran productos químicos (5) o cuando se utilizaran productos químicos en su elaboración. Esta prohibición no afectaba a aquellos productos químicos cuya utilización hubiese sido declarada legal por los Decretos aprobados en desarrollo del Decreto de 1912.
6. En cumplimiento del Decreto de 1912 fue aprobada una serie de Decretos que determinan, por lo general, la sustancia autorizada, así como el uso y el producto alimenticio para los cuales ésta autorizada. Tales Decretos especifican los criterios de pureza y otras características que deben respetar los aditivos tecnológicos y fijan, además, las condiciones de empleo de los aditivos en cuestión en el proceso de fabricación, y los contenidos máximos residuales de los aditivos utilizados con fines tecnológicos en el producto alimenticio final. Tan sólo cuatro de dichos Decretos contienen una cláusula de reconocimiento mutuo.
7. El Decreto de 1912 quedó derogado por el Decreto nº 2001-725, de 31 de julio de 2001, sobre los aditivos que podían utilizarse con fines tecnológicos en la fabricación de los productos destinados a la alimentación humana (en lo sucesivo, «Decreto de 2001»), el cual, sin embargo, no entró en vigor hasta el 2 de diciembre de 2006.
8. En el artículo 1 del Decreto de 2001 figura una definición de los «aditivos usados con fines tecnológicos» y se determina el ámbito de aplicación material del referido Decreto. Según esta definición, se entenderá por aditivos usados con fines tecnológicos:
«cualquier sustancia que no se consuma como ingrediente alimenticio en sí y que se utilice voluntariamente en la transformación de materias primas, productos alimenticios o sus ingredientes, para responder a un objetivo tecnológico determinado durante el tratamiento o la transformación y que pueda tener como resultado la presencia no intencional de residuos técnicamente inevitables de dicha sustancia o de sus derivados en el producto acabado, con la condición de que los citados residuos no presenten ningún riesgo sanitario y no produzcan efecto tecnológico alguno sobre el producto terminado».
9. Tanto el Decreto de 2001 como el de 1912 se basaban en el procedimiento de autorización previa de los aditivos usados con fines tecnológicos. Del artículo 2 del Decreto de 2001 se desprende que los ministros encargados del Consumo, de la Agricultura, de la Sanidad y de la Industria aprueban conjuntamente un Decreto que fija, en primer lugar, la lista de los aditivos tecnológicos cuya utilización se halla autorizada y, en su caso, los requisitos para su utilización, así como los límites máximos de residuos admisibles; en segundo lugar, los criterios de identidad y de pureza a los que deben responder y, en tercer lugar, las normas reguladoras de las sustancias utilizadas como productos de apoyo o de disolución.
10. El artículo 3 del Decreto de 2001 regula la posibilidad de modificar el Decreto previsto en su artículo 2. Dicha norma está redactada en los siguientes términos:
«Cualquier persona física o jurídica podrá presentar solicitudes encaminadas a modificar o a completar lo dispuesto en el Decreto previsto en el artículo 2. Las solicitudes deberán remitirse a la Dirección General de la Competencia, del Consumo y de la Represión de los fraudes, acompañadas de los documentos necesarios para su tramitación, con vistas a su transmisión a la Agencia Francesa de Seguridad Sanitaria de los alimentos.
Mediante un Decreto conjunto de los ministros de Consumo, de Agricultura, de Sanidad y de Industria se dictarán las normas reguladoras de la elaboración de los expedientes.
Cuando el expediente esté completo, la Dirección General de la Competencia, del Consumo y de la Represión de los fraudes acusará recibo de éstos y se cerciorará de que se cursen a la Agencia francesa de seguridad sanitaria de los alimentos. La Agencia dispondrá de un plazo de cuatro meses –contados a partir de la recepción de la solicitud– para emitir un dictamen.
La Dirección General de la Competencia, del Consumo y de la Represión de los fraudes notificará al solicitante el dictamen del citado organismo, así como la resolución motivada del ministro, adoptada a raíz del citado dictamen. Dicha notificación deberá cursarse dentro del mes siguiente a la emisión del dictamen».
11. El artículo 6 del Decreto de 2001 dispone que está prohibido poseer o exponer para su venta, poner a la venta, vender o distribuir gratuitamente los aditivos utilizados con fines tecnológicos que no cumplan lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto de 2001, así como los productos destinados a la alimentación humana en cuya elaboración se hayan empleado aditivos tecnológicos que no cumplan lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto de 2001.
12. Sin embargo, el artículo 6 del Decreto de 2001 contiene una cláusula de reconocimiento mutuo redactada en los siguientes términos:
«No obstante, tales disposiciones no supondrán un obstáculo al principio de libre circulación:
a) de los productos contemplados en el nº 1 del presente artículo procedentes de otros Estados miembros de la Comunidad Europea o de otras partes firmantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, cuando dichos Estados hayan establecido una forma de evaluación de los riesgos que reviste la utilización de los aditivos tecnológicos, que permitan garantizar un nivel de seguridad equivalente al asegurado por el presente Decreto;
b) de los aditivos tecnológicos que procedan de otros Estados miembros de la Comunidad Europea o de otras partes firmantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que presenten criterios de pureza distintos de los fijados por el Decreto previsto en el artículo 2, cuando dichos criterios se hayan establecido por uno de dichos Estados o hayan sido objeto de un dictamen favorable de un organismo competente en uno de tales países, publicado oficialmente.»
13. Conforme a su artículo 7, el Decreto de 2001 no entró en vigor hasta la fecha en que se publicó el Decreto previsto en su artículo 2. Dado que el referido Decreto, a saber, el Decreto regulador de la utilización de aditivos tecnológicos en la elaboración de algunos productos alimenticios (en lo sucesivo, «Decreto de 2006») fue aprobado el 19 de octubre de 2006 y publicado en el Journal officiel de la République française el 2 de diciembre siguiente, el Decreto de 2001 entró en vigor el 2 de diciembre de 2006.
II. Procedimiento administrativo previo y pretensiones de las partes
14. Al considerar que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 28 CE al haber establecido un régimen de autorización previa para los aditivos utilizados con fines tecnológicos y los productos alimenticios, cuando en su procedimiento de elaboración se empleen aditivos con fines tecnológicos procedentes de otros Estados miembros donde se fabriquen y/o se comercialicen legalmente, y, con carácter subsidiario, al no haber creado, para la obtención de las autorizaciones de uso de los aditivos tecnológicos, un procedimiento suficientemente claro, fácilmente accesible, transparente y que responda a las exigencias de seguridad jurídica, el 18 de octubre de 2005 la Comisión dirigió un escrito de requerimiento a la República Francesa, (6) con arreglo al artículo 226 CE.
15. Al no convencerle las observaciones presentadas por la República Francesa en su respuesta de 16 de febrero de 2006, (7) la Comisión le dirigió un dictamen motivado con fecha 4 de julio de 2006, en el cual instaba a las autoridades francesas a adoptar las medidas necesarias en un plazo de dos meses.
16. No obstante las alegaciones formuladas por las autoridades francesas en su respuesta al dictamen motivado de 8 de septiembre de 2006, la Comisión interpuso el presente recurso, en el que solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE al haber previsto un procedimiento de autorización previa que no cumple el principio de proporcionalidad para los aditivos usados con fines tecnológicos y para los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan empleado los aditivos tecnológicos procedentes de otros Estados miembros donde se fabrican y/o se comercializan legalmente, y que condene en costas a la República Francesa.
17. Basándose en las alegaciones formuladas tanto en su escrito de contestación como en el escrito de dúplica, la República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que tenga a bien desestimar el recurso y condenar en costas a la Comisión.
III. Análisis
A. Procedimiento de autorización previa como medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas
18. En el presente asunto, es incuestionable que el procedimiento de autorización previa de los aditivos utilizados con fines tecnológicos, previsto tanto por el Decreto de 1912 como por el Decreto de 2001 constituye en sí mismo una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas.
19. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de examinar el procedimiento de autorización previa establecido por el Decreto de 1912 en lo que atañe a las vitaminas y a los minerales. En su sentencia de 5 de febrero de 2004, Comisión/Francia, (8) el Tribunal de Justicia declaró que la normativa, que exige que la comercialización de los productos alimenticios enriquecidos con vitaminas o minerales se supedite a la inclusión previa de estas sustancias nutritivas en una «lista positiva» dificulta y encarece la comercialización de dichos productos y, en consecuencia, constituye una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, en el sentido del artículo 30 del Tratado.
20. En su sentencia de 19 de junio de 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers y Andibel, (9) el Tribunal de Justicia vino a confirmar y a generalizar dicha jurisprudencia, al reconocer que una normativa que exigía que la comercialización de determinados bienes se supeditara a la previa inclusión de éstos en una «lista positiva» dificultaba y encarecía su comercialización y, en consecuencia, obstaculizaba los intercambios entre los Estados miembros.
21. Considero que esta jurisprudencia puede aplicarse al asunto que ahora nos ocupa. Tanto el Decreto de 1912 como el de 2001 se basan en el procedimiento de autorización previa de los aditivos usados con fines tecnológicos que, al exigir que la comercialización de dichos aditivos y de los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan utilizado aditivos tecnológicos esté sujeta a la previa inclusión de los aditivos tecnológicos en una «lista positiva», hace más difícil y más costosa la comercialización de los aditivos tecnológicos y de los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan utilizado los aditivos tecnológicos procedentes de otros Estados miembros donde éstos se fabriquen y/o se comercialicen legalmente y, por consiguiente, obstaculiza los intercambios entre los Estados miembros.
22. Considero que dicha afirmación quedaría excluida si el procedimiento de autorización previa contuviera una cláusula de reconocimiento mutuo que eliminara los efectos negativos del citado sistema, en lo que atañe a la comercialización de los aditivos utilizados con fines tecnológicos y de los productos alimenticios en cuya elaboración se hubieran empleado dichos aditivos procedentes de otros Estados miembros donde éstos se fabrican y/o comercialicen legalmente. Sin embargo, esto no ocurre en el presente caso.
23. En lo que respecta al Decreto de 1912, tan sólo cuatro de los Decretos aprobados en su desarrollo contenían una cláusula de reconocimiento mutuo. Es cierto que el Decreto de 2001 contiene una cláusula de este tipo. Sin embargo, según se deduce de su tenor literal, tal cláusula se limita a garantizar la libre circulación de los aditivos usados con fines tecnológicos y de los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan empleado aditivos tecnológicos procedentes únicamente de aquellos Estados que garanticen un nivel de seguridad equivalente al garantizado por la normativa francesa.
B. Justificación del procedimiento de autorización previa
24. Aun cuando el procedimiento de autorización previa constituya una medida de efecto equivalente, es jurisprudencia reiterada que una normativa nacional que obstaculice la libre circulación de mercancías no es necesariamente contraria al Derecho comunitario si puede justificarse por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 CE o bien por una de las exigencias imperativas . (10)
25. Dado que, según el Gobierno francés, el procedimiento de autorización previa de uso de los aditivos utilizados con fines tecnológicos halla su justificación en la exigencia de protección de la salud pública, expresamente prevista en el artículo 30 CE, conviene examinar si concurren las condiciones que permiten establecer una excepción a la norma general del artículo 28 CE.
26. Sobre este particular, la Comisión entiende que el procedimiento general de autorización previa de uso de los aditivos empleados con fines tecnológicos no puede hallarse justificado por el objetivo de protección de la salud pública, por cuanto resulta desproporcionado a la vista de los posibles riesgos que los aditivos tecnológicos pueden presentar para la salud humana. En principio, la Comisión no excluye que algunas categorías de aditivos tecnológicos puedan quedar sujetas a autorización previa, a la condición, sin embargo, de que el recurso al citado régimen tenga una finalidad determinada y esté justificado de modo preciso por razones científicas para cada una de las categorías de aditivos tecnológicos de que se trate.
27. El Gobierno francés alega en su defensa que los aditivos tecnológicos pueden suponer riesgos evidentes para la salud pública, provocados por la presencia de los residuos de los propios aditivos tecnológicos y/o de los productos que se hayan formado últimamente en los productos acabados. El Gobierno francés se refiere, en su alegación, a una nota de la Agencia francesa de seguridad alimentaria de los alimentos (en lo sucesivo, «AFSSA») de 13 de agosto de 2008, en la cual resumió su balance de ocho años de evaluación de las solicitudes de autorización del uso de los aditivos tecnológicos empleados en la industria agro-alimentaria y, en segundo lugar, al estudio de la AFSSA, relativo al impacto de los procedimientos de fabricación de los productos alimenticios en la elaboración de los productos de nueva creación de abril de 2007.
28. El Gobierno francés subraya que, en virtud del principio de precaución, cuando sigan existiendo dudas en cuanto a la existencia o al alcance de los riesgos para la salud de las personas, es posible adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se hayan acreditado plenamente ni la realidad ni la gravedad de tales riesgos. Dicho Gobierno deduce de ello que, para justificar su procedimiento de autorización previa a la vista de los imperativos de la salud pública, el Gobierno no deberá demostrar precisa y científicamente la existencia del riesgo que revisten los aditivos tecnológicos. En cambio, le incumbe acreditar el riesgo que puede revestir su utilización.
29. A este respecto, la Comisión no niega que el procedimiento de autorización previa sea apto para proteger la salud pública. Se plantea la cuestión de si es necesaria semejante protección de la salud o, dicho de otra forma, si los aditivos tecnológicos en su conjunto pueden presentar un riesgo tal para la salud pública que sea necesario velar por su protección mediante un régimen de autorización previa.
30. Antes de abordar el examen de si se ha acreditado el riesgo que revisten los aditivos tecnológicos para la salud pública, deseo poner de manifiesto que es preciso llevar a cabo una distinción entre el examen de la proporcionalidad del procedimiento de autorización previa de los aditivos tecnológicos, como en el presente asunto, y el examen de la proporcionalidad de las resoluciones concretas por las que se prohíbe la comercialización de las mercancías adoptadas en ejecución de dicho sistema, como, por ejemplo, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 5 de febrero de 2004, Comisión/Francia. (11) Efectivamente, la evaluación de la prueba de la existencia del riesgo para la salud pública debe diferir en ambos casos.
31. Conviene señalar también que el recurso de la Comisión no se ha interpuesto contra las resoluciones adoptadas en cumplimiento del procedimiento de autorización previa que tiene por objeto prohibir la comercialización de un producto concreto. Por el contrario, afecta tan sólo al propio procedimiento de autorización previa.
32. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a falta de armonización y en la medida en que subsisten dudas en el estado actual de la investigación científica, corresponde a los Estados miembros decidir el grado de protección de la salud y de la vida de las personas que pretenden garantizar y exigir o no una autorización previa a la comercialización de los productos alimenticios, aunque teniendo en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad. (12)
33. Además, también según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incumbe a las autoridades nacionales que invoquen el artículo 30 CE demostrar en cada caso concreto, a la luz de los hábitos alimentarios nacionales y habida cuenta de los resultados de la investigación científica internacional, que su normativa es necesaria para proteger de un modo efectivo los intereses contemplados en dicha disposición y, en especial, que la comercialización de los productos de que se trata plantea un riesgo real para la salud pública. (13)
34. Podría parecer que existe una discordancia entre los principios jurisprudenciales antes señalados. Mientras que, por una parte, en orden a examinar una autorización previa a la comercialización de los productos alimenticios, basta demostrar las dudas que siguen existiendo en el estado actual de la investigación científica, por otra parte es necesario acreditar, en cada caso concreto, habida cuenta de los resultados de la investigación científica internacional, que la comercialización de los citados productos reviste un peligro real para la salud pública.
35. Es en este contexto donde ha de hacerse una distinción entre el procedimiento de autorización previa y las resoluciones concretas por las que se prohíbe la comercialización de las mercancías, adoptadas en cumplimiento del citado procedimiento. A mi juicio, en el supuesto de un procedimiento de autorización previa, es suficiente demostrar las incertidumbres que siguen existiendo en la situación actual de la investigación científica, siendo así que, en el supuesto de las resoluciones concretas por las que se prohíbe la comercialización de las mercancías, es preciso acreditar, en cada caso concreto, habida cuenta de los resultados de la investigación científica internacional, que la comercialización de los citados productos presenta un verdadero riesgo para la salud pública.
36. Por consiguiente, considero que el Gobierno francés ha cumplido las obligaciones que le incumben en materia de prueba. Tanto la nota de la AFSSA de 13 de agosto de 2008 como el estudio de la propia AFSSA de abril de 2007 constituyen pruebas suficientes. Ambos documentos ponen de manifiesto que el estadio actual de la investigación científica no permite afirmar que los aditivos usados con fines tecnológicos resulten inofensivos para la salud pública.
37. En lo que atañe a la alegación de la Comisión según la cual tan sólo algunas categorías de aditivos tecnológicos pueden estar supeditadas a la autorización previa, a condición de que la utilización del citado procedimiento tenga una finalidad concreta y se halle justificada precisamente por un fundamento científico para cada categoría de aditivos utilizados con fines tecnológicos de que se trate, me sumo al argumento del Gobierno francés según el cual, habida cuenta de la evolución permanente de los procedimientos de fabricación, resulta difícil prejuzgar las sustancias que pueden utilizarse como aditivos tecnológicos e identificar con antelación las categorías de aditivos tecnológicos que sean inofensivos.
38. Para finalizar, considero que el procedimiento de autorización previa de los aditivos tecnológicos está justificado por motivos de protección de la salud pública.
C. Procedimiento que permite modificar la lista positiva de los aditivos autorizados con fines tecnológicos
39. La Comisión censura al procedimiento de autorización del uso previo de los aditivos tecnológicos no cumplir las exigencias establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia, a tenor de las cuales un procedimiento que permita a los operadores económicos lograr la inclusión de los aditivos tecnológicos en la lista nacional de los aditivos tecnológicos autorizados debe ser fácilmente accesible, debe poder llevarse a buen término dentro de unos plazos razonables y, si finaliza con una denegación, ésta debe poder ser recurrida judicialmente.
40. Sobre este particular, debe recordarse que, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa que exija que la comercialización de ciertas mercancías esté supeditada a la previa inclusión de éstas en una «lista positiva» tan sólo se ajusta al Derecho comunitario si se cumplen ciertos requisitos. (14) Uno de los requisitos prevé que la citada normativa debe establecer un procedimiento que permita a los operadores económicos lograr la inclusión de las mercancías en la lista positiva nacional de las mercancías autorizadas. Dicho procedimiento debe ser fácilmente accesible, lo que implica que esté expresamente previsto en una norma de alcance general, debiendo poderse concluir dentro de un plazo razonable y, si desemboca en una decisión denegatoria de inscripción, que ha de ser motivada, ésta deberá ser recurrible judicialmente. (15)
41. En mi opinión, las condiciones antes aludidas forman parte de los criterios que permiten evaluar la proporcionalidad de la normativa nacional en cuestión.
42. Según lo indicamos anteriormente en el punto 19 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de examinar el procedimiento de autorización previa creado por el Decreto de 1912. En su sentencia de 5 de febrero de 2004, Comisión/Francia, (16) el Tribunal de Justicia declaró que, por lo que atañe al Decreto de 1912, el procedimiento que permite a los operadores económicos lograr la inclusión de las mercancías en la lista positiva nacional de las mercancías autorizadas no cumple las condiciones recordadas en el punto 35 de las presentes conclusiones.
43. En lo que respecta al procedimiento de autorización previa de uso, creado por el Decreto de 2001, la Comisión hace hincapié en el hecho de que, aun cuando en el mismo se prevea un procedimiento que permita modificar o completar la lista de los aditivos autorizados con fines tecnológicos, el procedimiento de que se trate no cumple, por varias razones, las exigencias establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia.
44. En primer lugar, la Comisión indica que las solicitudes de inclusión de las nuevas sustancias en la lista de los aditivos autorizados con fines tecnológicos son objeto del mismo tratamiento, sin tener en cuenta el hecho de que se trate de una sustancia doméstica aún no autorizada o de una sustancia legalmente fabricada y/o comercializada en otro Estado miembro como aditivo utilizado con fines tecnológicos. Este dato no ha sido cuestionado por el Gobierno francés. Sin embargo, este mismo Gobierno ha alegado que el hecho de que una sustancia se haya comercializado en otro Estado miembro no puede dispensarla de un examen a cargo de la AFSSA y de las autoridades francesas competentes.
45. Personalmente, no creo que el trato preferencial de las nuevas sustancias legalmente fabricadas y/o comercializadas como aditivos con fines tecnológicos en otro Estado miembro en el marco del procedimiento de autorización figure entre los requisitos que han de observarse para garantizar la conformidad con el Derecho comunitario de una normativa según la cual la comercialización de algunas mercancías esté sujeta a una autorización previa. En caso contrario, ello se opondría al sentido del propio sistema de autorización previa.
46. En segundo lugar, (17) la Comisión llama la atención sobre el hecho de que, en contra de la exigencia de accesibilidad del procedimiento de autorización, aún no se ha aprobado la Orden ministerial que ha de precisar el carácter de los documentos de la solicitud de inclusión. El Gobierno francés replica que, el 2 de julio de 2003, la AFSSA había publicado, en su página de Internet, el documento denominado «Directrices para la elaboración de un expediente sobre la utilización de un aditivo empleado con fines tecnológicos en la alimentación humana», lo cual constituye una ayuda para la presentación de los expedientes de la solicitud de autorización.
47. Personalmente, comparto plenamente el planteamiento según el cual la posibilidad de tener acceso a las informaciones relativas a la composición de los expedientes de la solicitud de inclusión incide en la accesibilidad del procedimiento de autorización. Además, los plazos previstos por el Decreto de 2001 para pronunciarse sobre la solicitud de inclusión de una sustancia en la lista de los aditivos autorizados con fines tecnológicos empiezan a contarse el día en que se completa el expediente.
48. Sin que sea preciso examinar el contenido de las «Directrices para la creación de un expediente sobre la utilización de un aditivo empleado con fines tecnológicos en la alimentación humana», comparto el punto de vista de la Comisión según el cual el citado documento no puede, en ningún caso, sustituir la Orden ministerial a que se refiere el artículo 3 del Decreto de 2001, que debe fijar las normas reguladoras de la composición del expediente de solicitud.
49. Efectivamente, la persona que solicite la inclusión de una sustancia en la lista de los aditivos empleados con fines tecnológicos no guarda relación con la AFSSA, que es la autora de las «Directrices para la elaboración de un expediente sobre la utilización de un aditivo empleado con fines tecnológicos en la alimentación humana». Según el artículo 3 del Decreto de 2001, el solicitante deberá formular su solicitud a la Dirección General de la Competencia, del Consumo y de la Represión de los fraudes que, en definitiva, deberá pronunciarse sobre la citada solicitud. Desde el punto de vista del solicitante, la AFSSA no es más que un organismo consultivo. Por este motivo, el documento de la AFSSA no puede tener, ni tiene, efectos vinculantes con respecto a las personas que soliciten la inclusión de una sustancia en la lista de los aditivos empleados con fines tecnológicos.
50. En tercer lugar, la Comisión considera que debe reducirse considerablemente la duración del procedimiento, que es de unos cinco meses como mínimo, en lo que atañe a las sustancias procedentes de otros Estados miembros donde ya estén autorizados como aditivos empleados con fines tecnológicos. En cualquier caso, la duración del examen del expediente por la Administración no está justificada. Según el Gobierno francés, un procedimiento de una duración de cerca de cinco meses –cuatro de los cuales están reservados a la evaluación de AFSSA– no es excesivo.
51. Me parece que no tiene fundamento la exigencia de la reducción de la duración del procedimiento de autorización en el supuesto de las nuevas sustancias legalmente fabricadas y/o comercializadas como aditivos empleados con fines tecnológicos en otro Estado miembro, a semejanza de la exigencia del trato preferente de tales sustancias.
52. No obstante, debe examinarse si la duración del procedimiento de autorización puede considerarse como un «plazo razonable» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (18)
53. Según el artículo 3 del Decreto de 2001, en el mejor de los casos, el procedimiento de autorización podría perfectamente concluirse en un plazo de cinco meses. Sin embargo, ni el tenor literal del citado artículo ni tampoco la forma de calcularse el plazo excluyen que se sobrepase el citado plazo.
54. Por añadidura, dicho plazo comenzará a correr el día en que se haya completado el expediente de la solicitud de autorización. Habida cuenta de la incertidumbre que existe en cuanto a la composición del expediente, no se sabe a partir de qué momento a de empezar a computarse el citado plazo.
55. En cuarto lugar, la Comisión subraya que, en el Decreto de 2001, no se hallan previstas vías de recurso en caso de una decisión denegatoria de la inclusión. El Gobierno francés no lo niega. Sin embargo, dicho Gobierno afirma que la decisión denegatoria de la inclusión puede ser objeto de un recurso aun cuando las vías de recurso contra una resolución semejante no se hallen precisadas en el Decreto de 2001. Además, en Derecho francés existe una obligación general de informar a los justiciables acerca de las vías de recurso disponibles, así como de sus condiciones de ejercicio.
56. Sobre este punto, coincido con la alegación del Gobierno francés según la cual la exigencia de una posibilidad de recurrir contra la resolución denegatoria de la inclusión no significa que el Decreto de 2001 debiera haber previsto vías de recurso contra una resolución de esta índole. El Gobierno francés ha demostrado la existencia de una normativa general, a saber, el Código de Justicia Administrativa, que garantiza en términos generales la posibilidad de interponer un recurso contra cualquier resolución administrativa.
57. Por consiguiente, entiendo, para concluir, que el Decreto de 2001, el cual exige que se supedite a autorización previa la comercialización de los aditivos empleados con fines tecnológicos, no se ajusta al Derecho comunitario, al no haber previsto un procedimiento fácilmente accesible que permita a los operadores económicos lograr la inclusión de los aditivos empleados con fines tecnológicos en la lista positiva nacional de las mercancías susceptible de llegar a su término en unos plazos muy breves.
58. Habida cuenta del hecho de que, a mi juicio, tanto el Decreto de 1912 como el Decreto de 2001 carecen de un procedimiento que respete el principio de proporcionalidad, poco importa la determinación del Decreto aplicable en la fecha pertinente, a saber, al término del plazo fijado en el dictamen motivado. Sin embargo, considero que no puede tener efectos vinculantes frente a terceros una comunicación de las autoridades francesas a las empresas del sector alimentario, publicada en el Journal officiel de la République française el 19 de enero de 2002, en la que se indicaba que, a partir de su publicación, no existía obstáculo alguno para la aplicación de lo dispuesto en el Decreto de 2001 acerca de la presentación de los expedientes y del principio de libre circulación. En caso contrario se produciría una vulneración del principio de seguridad jurídica, que forma parte de los principios del Estado de Derecho.
D. Procedimiento de autorización previa y cláusula de reconocimiento mutuo
59. El presente recurso ha planteado la cuestión de si el Derecho comunitario exigía la inclusión de las cláusulas de reconocimiento mutuo en la normativa nacional.
60. En su sentencia de 10 de febrero de 2009, Comisión/Italia, (19) el Tribunal de Justicia volvió a precisar claramente que el artículo 28 CE refleja la obligación de respetar los principios de no discriminación y de reconocimiento mutuo de los productos legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros, así como la de garantizar a los productos comunitarios un acceso libre a los mercados nacionales. De ello se deduce que una cláusula de reconocimiento mutuo constituye uno de los medios para cumplir la obligación derivada del artículo 28.
61. Sin embargo, el artículo 30 CE autoriza algunas excepciones a la obligación establecida en el artículo 28 CE. Esto significa que la normativa nacional que constituya una medida de efecto equivalente no debe contener ninguna cláusula de reconocimiento mutuo si el citado obstáculo puede hallarse justificado por uno de los motivos de interés general enumerados en el artículo 30 CE. Si la normativa de que se trata contuviera una cláusula de reconocimiento mutuo, no constituiría una medida de efecto equivalente.
62. Si se contrastan la sentencia de 22 de octubre de 1998, Comisión/Francia, (20) con la sentencia de 5 de febrero de 2004, Comisión/Francia, (21) pueden surgir algunas dudas. En ambos casos, la Comisión reprochaba a la República Francesa no haber introducido una cláusula de reconocimiento mutuo en su normativa, que supone un obstáculo a la libre circulación de mercancías. Si bien, el Tribunal de Justicia había declarado un incumplimiento en el primer caso, por el contrario, en el segundo desestimó la citada imputación de incumplimiento. Sin embargo, los referidos asuntos se distinguen por el hecho de que, si bien en el segundo caso la República Francesa ha demostrado que la normativa que obstaculizaba la libre circulación de mercancías se hallaba justificada por la protección de la salud pública, en el primer caso no se había expuesto consideración alguna relativa a la protección de la salud pública.
IV. Costas
63. En virtud del artículo 69, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiese solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Francesa y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, considero que procede condenarla en costas.
V. Conclusión
64. Habida cuenta de los datos anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
– Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE al haber establecido, para los aditivos empleados con fines tecnológicos y los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan utilizado aditivos tecnológicos procedentes de otros Estados miembros donde se fabriquen y/o comercialicen legalmente, un procedimiento de autorización previa que carece de un régimen que permita a los operadores económicos lograr la inclusión de los aditivos tecnológicos procedentes de otros Estados miembros donde éstos se fabrican y/o comercializan legalmente en la lista positiva nacional de los aditivos autorizados con fines tecnológicos, respetando el principio de proporcionalidad.
– Condenar en costas a la República Francesa.
1 – Lengua original: francés.
2 – Por ejemplo, los disolventes, que se hallan armonizados por la Directiva 88/344/CE del Consejo, de 13 de junio de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los disolventes de extracción utilizados en la fabricación de productos alimenticios y sus ingredientes (DO L 157, p. 28).
3 – Por ejemplo, los vinos que se hallan cubiertos por el Reglamento (CE) nº 1493/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 179, p. 1).
4 – DO L 31, p. 1.
5 – Los términos «productos químicos» utilizados en el Decreto de 1912 abarcan a los términos «aditivos usados con fines tecnológicos», que no se conocían en 1912.
6 – Se trata de un requerimiento adicional que anulaba y sustituía el escrito de requerimiento de 3 de julio de 1996 y el dictamen motivado de 27 de marzo de 1998.
7 – Conforme a la solicitud de las autoridades francesas, la Comisión aceptó prorrogar el plazo de respuesta al escrito de requerimiento.
8 – Câ€Â24/00, Rec. p. Iâ€Â1277, apartado 23.
9 – Câ€Â219/07, Rec. p. Iâ€Â4475, apartado 23.
10 – Véanse las sentencias de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral (120/78, Rec. p. 649), apartado 8; de 19 de junio de 2003, Comisión/Italia (Câ€Â420/01, Rec. p. Iâ€Â6445), apartado 29, de 5 de febrero de 2004, Comisión/Italia (Câ€Â270/02, Rec. p. Iâ€Â1559), apartado 21, y de 24 de noviembre de 2005, Schwarz (Câ€Â366/04, Rec. p. Iâ€Â10139), apartado 30.
11 – Citada en la nota 8, apartados 49 a 75.
12 – Véase la sentencia de 5 de marzo de 2009, Comisión/España (Câ€Â88/07, aún no publicada en la Recopilación), apartado 86 y jurisprudencia citada.
13 – Véase la sentencia de 5 de marzo de 2009, Comisión/España, citada en la nota 12, apartado 89 y jurisprudencia citada.
14 – Véanse las sentencias de 16 de julio de 1992, Comisión/Francia (Câ€Â344/90, Rec. p. Iâ€Â4719), apartados 8 a 10 y jurisprudencia citada; de 5 de febrero de 2004, Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 25; así como de 19 de junio de 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers y Andibel, citada en la nota 9, apartados 33 y 36.
15 – Véase la sentencia de 19 de junio de 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers y Andibel, citada en la nota 9, apartado 35 y jurisprudencia citada.
16 – Citada en la nota 8, apartados 36 a 42.
17 – En aras de una mejor comprensión, he modificado el orden de las alegaciones de la Comisión.
18 – Véase la jurisprudencia citada en la nota 15.
19– C-110/05, aún no publicada en la Recopilación, apartado 34 y jurisprudencia citada.
20 – Câ€Â184/96, Rec. p. Iâ€Â6197.
21 – Citada en la nota 8.