Sentencia Supranacional Nº C-667/16, Tribunal de Justicia de la Union Europea, de 06 de Junio de 2018

Fundamentos

Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)

de 6 de junio de 2018 (*)

«Procedimiento prejudicial — Política agrícola común — Financiación por el Feader — Reglamento (CE) n.º 1122/2009 — Ayudas al desarrollo rural — Incumplimiento de las normas de condicionalidad — Reducciones y exclusiones — Acumulación de las reducciones»

En el asunto Câ€'667/16,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el College van beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en materia económica, Países Bajos), mediante resolución de 20 de diciembre de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 23 de diciembre de 2016, en el procedimiento entre

M.N.J.P.W. Nooren,

J.M.F.D.C. Nooren,

causahabientes de M.N.F.M. Nooren,

y

Staatssecretaris van Economische Zaken,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),

integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, y los Sres. C.G. Fernlund, J.â€Â'C. Bonichot, A. Arabadjiev y S. Rodin (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. H. Saugmandsgaard Øe;

Secretario: Sr. I. Illéssy, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de noviembre de 2017;

consideradas las observaciones presentadas:

–        en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. Gijzen y M.K. Bulterman, en calidad de agentes;

–        en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. A. Bouquet y A. Sauka, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de febrero de 2018;

dicta la siguiente

Sentencia

1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 70 a 72 del Reglamento (CE) n.º 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65).

2        Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre M.N.J.P.W. y J.M.F.D.C. Nooren, causahabientes del Sr. M.N.F.M. Nooren, por una parte, y el Staatssecretaris van Economische Zaken (Secretario de Estado de Economía, Países Bajos), por otra, en relación con una reducción de las ayudas agrícolas a causa del incumplimiento de las normas de condicionalidad relativas a la protección de terneros.

 Marco jurídico

3        El artículo 23 del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1290/2005, (CE) n.º 247/2006, (CE) n.º 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16), titulado «Reducción o exclusión del beneficio de los pagos en caso de incumplimiento de las normas de condicionalidad», dispone en su apartado 1, párrafo primero, lo siguiente:

«Cuando no se respeten los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales en cualquier momento de un año natural determinado (denominado en lo sucesivo “el año natural considerado”) y el incumplimiento en cuestión resulte de un acto u omisión que se puedan atribuir directamente al agricultor que presentó la solicitud de ayuda en el año natural considerado, el importe total de los pagos directos que, previa aplicación de los artículos 7, 10 y 11, se haya abonado o deba abonarse al agricultor, se reducirá o anulará de conformidad con las normas de desarrollo establecidas en virtud del artículo 24.»

4        El artículo 24 del citado Reglamento, titulado «Normas de desarrollo de las reducciones y exclusiones en caso de incumplimiento de las normas de condicionalidad», preceptúa lo siguiente:

«1.      Las normas de desarrollo de las reducciones y exclusiones a que se refiere el artículo 23 se establecerán con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 141, apartado 2. A este respecto, se tendrán en cuenta la gravedad, el alcance, la persistencia y la repetición del incumplimiento observado, así como los criterios mencionados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo.

2.      En caso de negligencia, el porcentaje de reducción no podrá exceder del 5 % o, si el incumplimiento se repite, del 15 %.

[...]

3.      En caso de incumplimiento deliberado, el porcentaje de reducción no podrá en principio ser inferior al 20 % y podrá llegar a suponer la exclusión total de uno o varios regímenes de ayuda y aplicarse durante uno o varios años naturales.

4.      En cualquier caso, el importe total de las reducciones y exclusiones, en relación con un mismo año natural, no podrá rebasar el importe total a que se refiere el artículo 23, apartado 1.»

5        Dentro del capítulo III del título IV de la parte II del Reglamento n.º 1122/2009, capítulo que lleva el epígrafe «Comprobaciones en relación con la condicionalidad», figura el artículo 70 de dicho Reglamento («Principios generales y definición»), que establece en su apartado 6 lo siguiente:

«Cuando se haya determinado más de un caso de incumplimiento en relación con varios actos o normas del mismo ámbito de aplicación de la condicionalidad, estos casos se considerarán un único incumplimiento a efectos de fijación de la reducción de acuerdo con el artículo 71, apartado 1, y el artículo 72, apartado 1.»

6        El artículo 71 de dicho Reglamento, que figura en el capítulo III mencionado y se titula «Aplicación de reducciones en caso de negligencia», es del siguiente tenor:

«1.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 77, en caso de que el incumplimiento determinado se deba a negligencia del productor, se aplicará una reducción. En principio, dicha reducción será del 3 % del importe total a que se refiere el artículo 70, apartado 8.

No obstante, el organismo pagador, basándose en la evaluación presentada por la autoridad de control competente en el informe de control de acuerdo con el artículo 54, apartado 1, letra c), podrá decidir bien reducir ese porcentaje al 1 % o aumentarlo al 5 % del importe total, bien no imponer ninguna reducción, en los casos a que se refiere el artículo 54, apartado 1, letra c), párrafo segundo.

[...]

6.      De comprobarse un incumplimiento reiterado junto con otro incumplimiento u otro incumplimiento reiterado, se sumarán los porcentajes de reducción. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5, párrafo tercero, la reducción máxima no excederá del 15 % del importe total contemplado en el artículo 70, apartado 8.»

7        El artículo 72 del mismo Reglamento, que figura en el referido capítulo III y se titula «Aplicación de reducciones y exclusiones en caso de incumplimiento intencionado», estipula en su apartado 1 lo siguiente:

«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 77, en caso de que el agricultor haya cometido intencionadamente el incumplimiento observado, la reducción del importe total contemplada en el artículo 70, apartado 8, será, como norma general, del 20 % de dicho importe total.

No obstante, el organismo pagador, basándose en la evaluación presentada por la autoridad de control competente en el informe de control de acuerdo con el artículo 54, apartado 1, letra c), podrá decidir bien reducir este porcentaje hasta un mínimo del 15 %, bien, cuando corresponda, aumentarlo hasta un máximo del 100 % de dicho importe total.»

 Litigio principal y cuestiones prejudiciales

8        El Sr. Nooren, ganadero, solicitó pagos directos en concepto de ayuda respecto al año 2011. En el transcurso de ese año, los inspectores del Algemene Inspectiedienst (Servicio General de Inspección, Países Bajos) constataron en diez ocasiones en sus actas incumplimientos del Sr. Nooren de diversas obligaciones en relación con la protección de terneros.

9        Mediante resolución de 18 de septiembre de 2014, el Secretario de Estado de Economía, después de haber recalculado varias veces la reducción del importe total de los pagos directos abonados o que debían abonarse al interesado, fijó la reducción en un 55 %.

10      Dicha reducción se compone, por una parte, de una reducción del 15 % por varios casos de incumplimiento por negligencia y, por otra parte, de una reducción del 40 % por incumplimiento intencionado.

11      Las partes demandantes en el litigio principal interpusieron un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente contra la resolución de 18 de septiembre de 2014.

12      Ese órgano jurisdiccional considera que tales reducciones del 15 % y del 40 % se fijaron correctamente.

13      Las partes demandantes en el litigio principal sostienen que la reducción total del importe de los pagos directos no puede exceder del 15 %. El Secretario de Estado de Economía alega que la reducción aplicada en este caso asciende justificadamente al 55 %, que representa la acumulación de las reducciones del 15 % y del 40 %.

14      Según el órgano jurisdiccional remitente, los artículos 70 a 72 del Reglamento n.º 1122/2009 no permiten determinar si las reducciones del importe total de los pagos directos en los casos de incumplimiento por negligencia o intencionado pueden sumarse ni si el Secretario de Estado de Economía fijó correctamente la cuantía de la reducción total en un 55 %.

15      En estas circunstancias, el College van beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en materia económica, Países Bajos) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      ¿Ha previsto el legislador de la Unión en los artículos 70, 71 y 72 del [Reglamento n.º 1122/2009] la posibilidad —como ocurre en el caso de autos, en el que se dan varios incumplimientos en el mismo ámbito de aplicación de la condicionalidad— de sumar las reducciones de la ayuda por incumplimientos reiterados y no reiterados de la condicionalidad en caso de negligencia, por un lado, y por incumplimientos intencionados de la condicionalidad, por otro?

2)      En caso de respuesta afirmativa, ¿qué artículo o parte del mismo constituye la base jurídica de dicha posibilidad y según qué regla debe calcularse esta suma?

3)      En caso de respuesta negativa, ¿existe otra base jurídica de tal posibilidad en el Derecho de la Unión?»

 Sobre las cuestiones prejudiciales

 Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda

16      Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente que se dilucide si los artículos 70 a 72 del Reglamento n.º 1122/2009 deben interpretarse en el sentido de que, en una situación como la concurrente en el asunto principal, donde se han constatado varios casos de incumplimiento en un mismo ámbito, han de sumarse, por una parte, la reducción del importe total de los pagos directos percibidos o que deban percibirse aplicable en los casos de incumplimiento por negligencia, y, por otra parte, la reducción aplicable en los casos de incumplimiento intencionado.

17      En sus artículos 70 a 72, el Reglamento n.º 1122/2009 fija, en particular, las normas de desarrollo de los artículos 23 y 24 del Reglamento n.º 73/2009. Por tanto, para responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda procede, con carácter liminar, examinar los requisitos previstos en los artículos 23 y 24 del Reglamento n.º 73/2009.

18      El artículo 23, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.º 73/2009 prevé una reducción, de conformidad con las normas de desarrollo establecidas en virtud del artículo 24 de dicho Reglamento, del importe total de los pagos directos abonados o que deban abonarse a un agricultor que ha presentado una solicitud de ayuda cuando no se respeten los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales en cualquier momento del año natural respecto al cual se haya presentado la solicitud de ayuda y cuando el incumplimiento en cuestión se deba a un acto o a una omisión atribuible directamente a ese agricultor (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, Câ€Â'11/12, EU:C:2012:808, apartado 22).

19      Del tenor literal de esta disposición resulta que cada acto y omisión da lugar, en principio, a una reducción del importe total de los pagos directos abonados o que deban abonarse a un agricultor, reducción que está sujeta a las normas de desarrollo establecidas en virtud del artículo 24 del referido Reglamento.

20      El artículo 24 del Reglamento n.º 73/2009 establece en su apartado 2 que, en caso de negligencia, el porcentaje de reducción no podrá exceder del 5 % o, si se trata de un incumplimiento reiterado de las normas de condicionalidad, del 15 %. El apartado 3 de ese artículo preceptúa que, en caso de incumplimiento deliberado de tales normas, el porcentaje de reducción no podrá ser inferior al 20 % y podrá llegar a suponer la exclusión total de uno o varios regímenes de ayuda. El apartado 4 de dicho artículo estipula que, en cualquier caso, el importe total de las reducciones y exclusiones, en relación con un mismo año natural, no podrá rebasar el importe total a que se refiere el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.º 73/2009.

21      Así, el artículo 24 del Reglamento n.º 73/2009 fija los diferentes límites de las reducciones y de las exclusiones de los pagos directos percibidos o que deban percibirse en los casos de negligencia y de incumplimiento deliberado de las normas de condicionalidad, así como un límite máximo para el conjunto de casos de un año natural.

22      Las normas de desarrollo de los apartados 2 y 3 del citado artículo, conforme al apartado 1 de este, se precisan respectivamente en los artículos 71 y 72 del Reglamento n.º 1122/2009, el primero titulado «Aplicación de reducciones en caso de negligencia» y el segundo «Aplicación de reducciones y exclusiones en caso de incumplimiento intencionado».

23      Considerando que el artículo 71 del Reglamento n.º 1122/2009 se aplica a los casos de negligencia y el artículo 72 de este Reglamento a los casos de incumplimiento intencionado, ninguno de estos artículos puede, por sí solo, cubrir una situación como la controvertida en el asunto principal, que comprende casos de incumplimiento intencionado y casos de incumplimiento por negligencia.

24      Además, el artículo 71, apartado 6, del Reglamento n.º 1122/2009 prevé que, de comprobarse un incumplimiento reiterado junto con otro incumplimiento u otro incumplimiento reiterado, se sumarán los porcentajes de reducción, sin que la reducción máxima pueda exceder del 15 % del importe total contemplado en el artículo 70, apartado 8, de ese Reglamento, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5, párrafo tercero, del artículo 71. En cambio, en lo referente a los casos de incumplimiento intencionado, el artículo 72, apartado 1, del citado Reglamento prevé una reducción del 20 %, porcentaje que no obstante puede reducirse hasta el 15 % o aumentarse hasta el 100 % del importe total de los pagos directos percibidos o que deban percibirse.

25      De lo anterior resulta que, si el artículo 71, apartado 6, del Reglamento cubriera por sí solo, como sostienen las partes demandantes en el asunto principal, una situación como la controvertida en ese asunto, el porcentaje de reducción del importe total de los pagos directos percibidos o que deban percibirse no excedería del 15 %, que representa el porcentaje mínimo si se constata un solo caso de incumplimiento intencionado, y quedaría por debajo del 20 %, que corresponde al porcentaje que ha de aplicarse con carácter general en tal caso.

26      Semejante interpretación tendría por efecto, primero, tal como señaló el Abogado General en el punto 37 de sus conclusiones, privar al artículo 72 del Reglamento n.º 1122/2009 de su efecto útil. Además, sería contraria al objetivo de dicho Reglamento, que, según el apartado 35 de la sentencia de 13 de diciembre de 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraatâ€Â'Troost (Câ€Â'11/12, EU:C:2012:808), es promover el cumplimiento de las normas de condicionalidad. Por último, sería contraria al artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.º 73/2009, el cual prescribe que cada acto y omisión da lugar, en principio, a una reducción del importe total de los pagos directos abonados o que deban abonarse, y al artículo 24, apartado 1, de este Reglamento, que obliga a las autoridades nacionales a tener en cuenta, en particular, la gravedad del incumplimiento de las normas de condicionalidad.

27      Además, tal como señaló el Abogado General en el punto 51 de sus conclusiones, el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.º 1122/2009 no puede cubrir por sí solo una situación como la controvertida en el asunto principal, no solo por el título de dicho artículo, sino también por el tenor literal de esta disposición, que menciona únicamente el caso de incumplimiento «cometido intencionadamente».

28      Por otro lado, según el tenor literal del artículo 70, apartado 6, del Reglamento n.º 1122/2009, se considerará que diversos casos de incumplimiento constatados en relación con varios actos o normas del mismo ámbito constituyen un único incumplimiento a efectos de fijación de la reducción de acuerdo con el artículo 71, apartado 1, y el artículo 72, apartado 1, de dicho Reglamento.

29      De esta disposición, interpretada conjuntamente con los artículos 71 y 72 del mencionado Reglamento, resulta que, por una parte, varios casos de incumplimiento por negligencia en un mismo ámbito constituyen un único incumplimiento por negligencia y que, por otra parte, los casos de incumplimiento intencionado en un mismo ámbito constituyen igualmente un único incumplimiento intencionado.

30      De ello se infiere que, en una situación como la controvertida en el asunto principal, procede fijar el porcentaje de la reducción del importe total de los pagos directos percibidos o que deban percibirse en los casos de incumplimiento por negligencia conforme al artículo 71 del Reglamento n.º 1122/2009 y, paralelamente, determinar el porcentaje de tal reducción en los casos de incumplimiento intencionado conforme al artículo 72 del Reglamento n.º 1122/2009.

31      A continuación, exceptuado el artículo 24, apartado 4, del Reglamento n.º 73/2009, que prevé un límite máximo para el conjunto de reducciones y exclusiones con respecto a un año natural, y a falta de otra disposición en los Reglamentos n.^os 73/2009 y 1122/2009 que contemple conjuntamente los casos de incumplimiento por negligencia y los casos de incumplimiento intencionado, han de sumarse los dos porcentajes fijados conforme a los artículos 71 y 72 del Reglamento n.º 1122/2009.

32      De todo cuanto antecede resulta que procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que los artículos 70 a 72 del Reglamento n.º 1122/2009, considerados conjuntamente con los artículos 23 y 24 del Reglamento n.º 73/2009, deben interpretarse en el sentido de que, en una situación como la concurrente en el asunto principal, donde se han constatado varios casos de incumplimiento en un mismo ámbito, han de sumarse, por una parte, la reducción del importe total de los pagos directos percibidos o que deban percibirse aplicable en los casos de incumplimiento por negligencia y, por otra parte, la reducción aplicable en los casos de incumplimiento intencionado, debiendo fijarse el importe total de las reducciones respecto a un año natural con observancia del principio de proporcionalidad y sin exceder del importe total a que se refiere el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.º 73/2009.

 Sobre la tercera cuestión prejudicial

33      Como la tercera cuestión prejudicial se ha planteado con carácter subsidiario para el caso de que se respondiera negativamente a las cuestiones prejudiciales primera y segunda, no procede darle respuesta.

 Costas

34      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

Los artículos 70 a 72 del Reglamento (CE) n.º 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola, considerados conjuntamente con los artículos 23 y 24 del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1290/2005, (CE) n.º 247/2006, (CE) n.º 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1782/2003, deben interpretarse en el sentido de que, en una situación como la concurrente en el asunto principal, donde se han constatado varios casos de incumplimiento en un mismo ámbito, han de sumarse, por una parte, la reducción del importe total de los pagos directos percibidos o que deban percibirse aplicable en los casos de incumplimiento por negligencia y, por otra parte, la reducción aplicable en los casos de incumplimiento intencionado, debiendo fijarse el importe total de las reducciones respecto a un año natural con observancia del principio de proporcionalidad y sin exceder del importe total a que se refiere el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.º 73/2009.

Firmas

*      Lengua de procedimiento: neerlandés.