Sentencia Constitucional Nº 247/2007, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 7288-2006 de 12 de Diciembre de 2007

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 7288-2006, interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por el que se da nueva redacción a su art. 17.1. Han sido parte el Abogado del Estado, el Consejo de la Generalidad de la Comunidad Valenciana y las Cortes Valencianas. Ha sido Ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de julio de 2006, el representante legal del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por el que se da nueva redacción a su art. 17.1.

2.La demanda de inconstitucionalidad se inicia con la reproducción de los arts. 45 y 149.1.22 CE, seguida de la de los preceptos del Estatuto de la Comunidad Valenciana que antes y después de la Ley Orgánica 1/2006 se ocupan de los aprovechamientos hidráulicos. Así, se recuerda que el Estatuto de Autonomía aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, y objeto de varias reformas hasta la que ahora se impugna, atribuía en su art. 31.16 a la Comunidad Autónoma, en consonancia con el art. 149.1.22 CE, la competencia exclusiva en materia de ?aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro de la Comunidad; instalaciones de producción, distribución y transporte de energía cuando este transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra provincia o Comunidad Autónoma; aguas minerales termales y subterráneas. Todo ello sin perjuicio de lo establecido en el número 25 apartado 1) del artículo 149 de la Constitución?, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para fijar las ?bases del régimen minero y energético?.

Por el contrario, con la reforma operada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, se incorpora al Estatuto un catálogo de derechos entre los que se cuenta el que tiene por objeto el agua de calidad y el aprovechamiento de los excedentes de otras cuencas, garantizado en el tenor del nuevo art. 17 EAV, sin que, por lo demás, el ahora vigente art. 49.1.16 EAV difiera del anterior art. 31.16 en lo relativo a la delimitación de las competencias de la Comunidad Valenciana en materia de aprovechamientos hidráulicos.

El escrito de recurso se centra, a continuación, en el examen de las condiciones de legitimación para interponerlo que concurren en el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón. En el caso del precepto impugnado es evidente, para el representante procesal del Gobierno aragonés, que afecta a su ?propio ámbito de autonomía? (art. 32.2 LOTC), pues se ven perjudicadas las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón y sus intereses materiales propios al constituirse sobre los recursos de la cuenca del río Ebro unos derechos de disposición y redistribución que no tienen acomodo en el marco de la ordenación de competencias diseñado en la Constitución y en el bloque de la constitucionalidad. Todo ello con independencia de que, según resulta de la jurisprudencia constitucional que se pormenoriza en el escrito de recurso, el recurso de inconstitucionalidad sirve también a los fines de la defensa del ámbito competencial propio frente a leyes del Estado, sin exclusión de las orgánicas de aprobación de Estatutos de Autonomía (por todas, STC 99/1986, de 11 de julio).

Pasando ya al fondo de la cuestión planteada con el presente recurso, el Gobierno de Aragón señala que el nuevo Estatuto valenciano recoge un ?derecho al agua? sobre cuya naturaleza cabe decir, en primer lugar, que, pese a predicarse de los ciudadanos valencianos, tiene un carácter esencialmente territorial, al venir referido al ámbito de aplicación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por lo que se ignora que es al Estado al que corresponde la realización efectiva del principio de solidaridad ?sobre la base de la propia distribución competencial (art. 138.1 CE), y el art. 149.1.22 CE reserva al Estado la competencia en materia de legislación hidráulica en cuencas supracomunitarias?, que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (art. 139.1 CE) y que las diferencias entres los distintos Estatutos de Autonomía no pueden implicar privilegios (art. 138.2 CE). En segundo término, es un derecho que se configura, al margen de la Constitución, de la legislación básica y de los tratados, como un derecho subjetivo o, cuando menos, como un principio rector vinculado al título I de la Constitución. Por último, supone admitir la posibilidad de la transferencia de caudales hídricos entre cuencas, con quiebra del principio de unidad de las mismas y sin soporte competencial suficiente.

De ahí que, para el Gobierno recurrente, de una primera aproximación al art. 17.1 EAV se desprenda que, con quiebra del principio de jerarquía normativa (art. 9.1 CE), excede del contenido propio de un Estatuto de Autonomía, infringiendo el art. 147 CE y los principios de unidad y de igualdad (arts. 138 y 139.1 CE); además, sin fundamento competencial alguno, define un derecho al agua que no se configura como derecho subjetivo; por último, al abrir la posibilidad genérica de acudir a las transferencias de caudales entre cuencas, invade competencias propias de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Por lo que hace a la infracción del art. 147 CE, el Gobierno de Aragón sostiene que la configuración del derecho al agua recogido en el art. 17.1 EAV excede del contenido estatutario constitucionalmente posible. De la conjunción del art. 147 CE con los arts. 138.2 y 139.1 CE resultaría que el régimen de derechos y libertades de los españoles en el conjunto del territorio nacional debe ser común, pues es en los individuos en quienes reside la soberanía nacional (art. 2 CE), sin que quepa la territorialización de aquel régimen mediante la configuración de los derechos como elementos específicos y ajenos al propio elenco de la parte dogmática de la Constitución, en la que se contiene una carta de derechos, deberes y libertades vinculada a un sistema específico de garantías. De admitirse nuevos derechos al margen de los constitucionales, se establecería una diferencia de carácter sustancial entre los ciudadanos españoles en función de su residencia.

De esta forma ?continúa el escrito de demanda?, partiendo de los derechos establecidos en el título I de la Constitución como derechos subjetivos, de los que es titular el individuo frente a los poderes públicos, permitir que en los Estatutos de Autonomía se proclamen derechos que no tengan un enlace directo con los específicamente recogidos en la Constitución, aun cuando sea con invocación del art. 9.2 CE, supone quebrar el principio general de igualdad de los españoles, así como el principio de unidad, de manera que, en el presente supuesto, el legislador orgánico, yendo más allá de los límites propios de los Estatutos de Autonomía como normas de articulación del sistema competencial, habría infringido el art. 147 CE y, por lo demás, habría excedido también los límites propios de la función legislativa (art. 66.2 CE), haciendo las veces de un auténtico poder constituyente.

Para el Gobierno aragonés, en definitiva, sobre la base de la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE y de la doctrina constitucional más consolidada (SSTC 25/1981, de 14 de julio; 61/1982, de 22 de febrero; 32/1983, de 28 de abril; 76/1983, de 5 de agosto; 49/1984, de 5 de abril), es evidente que resulta ajeno al contenido de los Estatutos de Autonomía la inclusión de declaraciones genéricas de derechos, deberes y libertades que operen a modo de parte dogmática o declarativa, pues la función sustancial del Estatuto, además de la que es propia de su condición de norma institucional básica, es la de delimitar el sistema competencial que rige las relaciones entre el Estado y la correspondiente Comunidad Autónoma, sin merma ni afección de la unidad del régimen de los derechos y libertades constitucionales de los ciudadanos. Con carácter subsidiario, el Letrado del Gobierno de Aragón invoca la infracción del art. 149.1.22 CE, por cuanto la atribución de derechos en un Estatuto de Autonomía ha de realizarse, en todo caso, atendiendo al acervo competencial propio de la Comunidad Autónoma. Para el recurrente, aun admitiéndose que los Estatutos de Autonomía pueden recoger declaraciones de derechos, éstos sólo podrían referirse a materias en las que la Comunidad Autónoma correspondiente haya asumido una expresa atribución competencial. En el presente caso, es evidente que el agua y el medio ambiente constituyen dos ámbitos sustantivos y normativos perfectamente diferenciados, como resulta de la contraposición de los apartados 22 y 24 del art. 149.1 CE y de los arts. 49.1.16 y 50.6 EAV, y no existe, por tanto, una habilitación constitucional y estatutaria precisa que justifique la individualización de un derecho específico de los valencianos al ?uso del agua de calidad en cuantía suficiente? y, en particular, de un ?derecho a la transferencia de caudales desde las cuencas excedentarias? como medio de promoción de un desarrollo socioeconómico territorialmente circunscrito al ámbito de la Comunidad Valenciana. Para ello sería necesario que esta Comunidad Autónoma, más allá de la habilitación del art. 9.2 CE en relación con el desarrollo de principios rectores de la política social y económica, tuviera atribuida una competencia exclusiva y plena para legislar en materia de aguas, a la que pudiera vincularse el ?derecho al agua?, entendido como contrapartida de un deber de promoción propio exigible frente a distintos poderes públicos y que recogiera el ámbito objetivo que define ese derecho o mandato.

Junto a lo anterior, el derecho al agua se configuraría en el precepto impugnado como un derecho subjetivo, lo que contradice el mandato del art. 45 CE, del que no puede traer causa el art. 17.1 EAV, ya que el art. 45.2 CE no proclama expresamente un derecho de esa especie. Carente de habilitación constitucional en razón de la competencia del Estado ex art. 149.1.22 CE, el derecho al agua tampoco podría configurarse como un derecho ex lege, pues sería contrario al marco legislativo que configura el derecho de aguas en la legislación estatal sobre la base de su definición como bien extra comercium al amparo del art. 132 CE. Marco en el que ni el derecho a los usos comunes del agua (art. 50.1 de la Ley de aguas) ni el derecho al uso privativo (art. 52 de la Ley de aguas) guardan relación con el ?derecho al uso del agua? recogido en el art. 17.1 EAV.

El precepto recurrido sería, pues, contrario al art. 132 CE y, en particular, a la garantía institucional que configura el dominio público hidráulico como institución reconocible en esa norma constitucional, máxime cuando ni la propia legislación hidráulica estatal ni la doctrina legal que emana de su aplicación permiten la configuración de mecanismos que posibiliten la transferencia de caudales como un derecho subjetivo que pudiera quedar vinculado al contenido que es propio de un Estatuto de Autonomía, toda vez que el art. 45.1 c) de la Ley de aguas remite al Plan hidrológico nacional a los efectos de fijar ?la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrográficos de cuencas?.

El Letrado del Gobierno aragonés alega asimismo que tampoco el art. 10 CE ampara constitucionalmente la formulación del derecho al agua contenida en el artículo impugnado. En el ámbito del Derecho Internacional, la fundamentación jurídica del derecho al agua se construye sobre los arts. 11 y 12 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, de 16 de diciembre de 1966, que no proclaman propiamente un derecho al agua, sino los derechos a una calidad de vida adecuada y a la salud, si bien el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en su sesión del 11 al 29 de noviembre de 2002, los ha vinculado con ?el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico?, confiriéndole un contenido mínimo que lo asocia con los derechos consagrados en la Declaración universal de 1948 y que, desde luego, no tiene el alcance social y económico que es de advertir en el derecho recogido en el art. 17.1 EAV, que lo configura como un derecho esencialmente territorial a gozar de una cantidad de agua suficiente para promover el desarrollo de actividades económicas en un territorio que disfruta, comparativamente, de un elevado grado de bienestar social y de desarrollo.

El escrito de recurso pasa a examinar seguidamente los términos en que el precepto recurrido afecta al ámbito de interés material de la Comunidad Autónoma de Aragón e incide en el ejercicio de sus competencias propias. Para el Gobierno aragonés, hacer de la transferencia de caudales desde cuencas excedentarias, entre las que se incluiría la del Ebro, el objeto de un derecho supone favorecer usos y aprovechamientos económicos del recurso hídrico y asentamientos poblacionales que acentuarán el desequilibrio en el modelo de desarrollo territorial. Tal derecho rompería el principio de solidaridad interterritorial y sería contrario a los preceptos constitucionales que obligan a los poderes públicos a actuar para corregir los desequilibrios territoriales ya existentes y a promover un desarrollo armónico y equilibrado. Mandato que resulta de los arts. 40.1, 131.1, 138.1 y 158.1 CE y que tiene una eficacia jurídica vinculante para todos los poderes públicos, obligando a las Cortes Generales a ejercer la potestad legislativa con pleno respeto al principio de solidaridad interregional.

El art. 17.1 EAV, continúa el representante procesal del Gobierno recurrente, vulnera también la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de ordenación del territorio (art. 35.1.7 EAAr), así como, tangencialmente, las competencias en materia de agricultura y de fomento del desarrollo económico que le atribuyen los apartados 12 y 24 del art. 35.1 de su Estatuto de Autonomía, en relación con los apartados 3, 7 y 13 del art. 148.1 CE. Aun reconociendo que la ordenación del territorio es un título competencial de carácter horizontal cuyo ejercicio no puede negar las competencias específicas del Estado que concurran sobre un mismo espacio físico, es cuestión pacífica que la definición de la política global a aplicar sobre su propio territorio corresponde básica y esencialmente a la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de que la existencia de competencias concurrentes determine la necesidad de fórmulas de cooperación y colaboración que permitan articular su correcto ejercicio. Por ello, el derecho que introduce el art. 17.1 EAV con una fuerza expansiva manifiestamente extraterritorial puede afectar a la ejecución de políticas propias de la Comunidad Autónoma de Aragón en ejercicio de sus competencias sobre ordenación del territorio, sobre agricultura y, en fin, de planificación de su propio desarrollo económico, con clara infracción de la doctrina sentada en la STC 99/1986, de 11 de julio.

En virtud de todo lo expuesto, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón interesa del Tribunal que tenga por interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, y que da una nueva redacción a su art. 17.1.

3.Por providencia de 12 de septiembre de 2006 la Sección Cuarta del Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Asimismo, se acordó dar traslado al Gobierno y a las Cortes de la Comunidad Valenciana, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto. Por último, se acordó igualmente publicar la incoación del procedimiento en el ?Boletín Oficial del Estado? y en el ?Diario Oficial de la Generalidad Valenciana?.

4.En escrito registrado el 22 de septiembre de 2006 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que, por Acuerdo de la Mesa del día 19 anterior, la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación y al Departamento de Asesoría Jurídica de la Secretaría General.

5.El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el 26 de septiembre de 2006, solicitó la concesión de una prórroga de ocho días en el plazo para formular alegaciones previsto en el art. 34.2 LOTC. La Sección Cuarta, por providencia de 27 de septiembre de 2006, tuvo por personado al Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta y acordó conceder la prórroga interesada, a contar desde el día siguiente al de expiración del plazo ordinario.

6.El Abogado General de la Generalidad de la Comunidad Valenciana, en nombre y representación del Consejo de la Generalidad, presentó su escrito de alegaciones el 11 de octubre de 2006. En él comienza por afirmarse que llama la atención que en los antecedentes del recurso sólo se citen dos preceptos de la Constitución (arts. 45 y 149.1.22), lo que constituye un escaso fundamento para pretensión anulatoria tan severa como la defendida por el recurrente. El Consejo de la Generalidad suscribe la cita del art. 45 CE y destaca que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana respeta el ámbito de la competencia exclusiva del Estado que contempla el art. 149.1.22, pues no en balde el autor del precepto impugnado es el propio Estado.

En este sentido se pregunta el Consejo de qué forma el Estatuto de Autonomía ?Ley Orgánica aprobada por el Estado? puede vulnerar el marco competencial de su propio autor. Más concretamente, cómo puede infringir la Constitución y la ley estatal un precepto estatutario que expresamente remite toda interpretación y acción normativa o ejecutiva a su previa y expresa conformidad ?con la Constitución y la legislación estatal?. Pese a que tal es el planteamiento del recurso, el Consejo de la Generalidad entiende que, en realidad, sólo intereses metajurídicos conforman la base de la demanda interpuesta: impedir por cualquier medio que pueda alguna vez autorizarse una transferencia de recursos hídricos desde la cuenca del Ebro a las cuencas mediterráneas, al margen de las necesidades de la población. Y ello incluso en los términos previstos en el art. 17.1 EAV, es decir, tratándose de caudales que excedan del caudal ecológico y que ya no va a utilizar Aragón.

El escrito de alegaciones se detiene, a continuación, en el examen de los fundamentos procesales del recurso, sosteniendo el Consejo de la Generalidad valenciana que el Gobierno de Aragón adolece de falta de legitimación activa para la articulación de determinadas pretensiones. El art. 17.1 EAV garantiza varios derechos: a disponer del abastecimiento suficiente de agua de calidad (párrafo primero del apartado primero); a la redistribución de los sobrantes de cuencas excedentarias (párrafo segundo del apartado primero); y a gozar de una cantidad de agua de calidad, suficiente y segura, para atender a las necesidades de consumo y para el desarrollo de actividades económicas y sociales (apartado segundo). Ni el primero ni el tercero de tales derechos requieren de la redistribución de aguas de cuencas excedentarias, pues pueden realizarse por otros medios (reutilización de aguas residuales, recuperación de aguas subterráneas, captación de aguas superficiales, etc.). Así las cosas, el Gobierno de Aragón sólo estaría legitimado para plantear dudas de constitucionalidad en relación con el derecho de redistribución de sobrantes de cuencas intercomunitarias, pues fuera de ese concreto supuesto en nada se ven afectados los intereses y las competencias aragoneses por el hecho de que se reconozcan a los valencianos los derechos recogidos en el nuevo art. 17.1 EAV.

Por lo que hace a los fundamentos de orden material del recurso, el Consejo de la Generalidad valenciana niega que el precepto recurrido exceda del contenido estatutario, vulnerando el art. 147 CE, y pueda suponer la quiebra del ejercicio de los derechos en condiciones de igualdad a que se refiere el art. 149.1.1 CE. Su inclusión en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana encuentra, para el Consejo, diversos fundamentos. En primer lugar, la obligación constitucional de velar por el respeto y eficacia de los derechos de los ciudadanos (art. 9.1 y 2 CE). En segundo término, la titularidad por parte de la Comunidad Valenciana de competencias que afectan e inciden directamente en los derechos recogidos en el art. 17.1 EAV, lo que implica su obligación de desarrollar las políticas correspondientes, que sólo pueden ser efectivas si no se desvinculan de tales derechos. En tercer lugar, el hecho de que la referencia a la organización de las instituciones propias como contenido necesario de los Estatutos de Autonomía [art. 147.2 c) CE] no puede entenderse en un sentido meramente orgánico, sino que, antes bien, incluye los mandatos básicos de acción, entre los que se cuentan los principios rectores de la política social y económica; por lo demás, siendo cierto que hasta la fecha los Estatutos de Autonomía sólo habían desarrollado su parte orgánica, no lo es menos que no faltaban a lo largo de su articulado muchos de estos derechos y principios, bien por remisión a los que la Constitución reconoce, bien con la inclusión de derechos referidos a ámbitos competenciales propios, como es el caso de la lengua. En último lugar, la condición del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, que hace de la inclusión de derechos y principios de actuación de los poderes públicos autonómicos una opción legítima en el ejercicio de la autonomía política.

Por lo demás, continúa el escrito de alegaciones, no debe extrañar al Gobierno recurrente la inclusión de tales derechos en el Estatuto valenciano, pues su propio Proyecto de Estatuto recoge lo que denomina ?derechos y deberes de los aragoneses y de las aragonesas?, concretando en su art. 19 los llamados ?derechos en relación al agua?. Afirmar la inconstitucionalidad del Estatuto de la Comunidad Valenciana y, al tiempo, defender en el Proyecto de Estatuto de Autonomía aragonés lo que se niega al valenciano pone de manifiesto, en opinión del Consejo de la Generalidad, que se incurre en temeridad o mala fe, lo que supone que hayan de aplicarse las consecuencias que contempla el art. 95.2 y 3 LOTC.

El Consejo de la Generalidad se centra seguidamente en el examen de la naturaleza jurídica de los derechos relativos al agua del art. 17.1 EAV. A su juicio, el precepto en cuestión no configura el derecho de redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias como un derecho subjetivo, sino como un principio rector de la política social y económica. Por eso no puede aceptarse que se alegue la infracción del art. 149.1.1 CE, que sólo se refiere a los derechos subjetivos del capítulo II del título I de la Constitución. Una interpretación extensiva de ese precepto constitucional vaciaría de contenido toda posibilidad de regulación de las Comunidades Autónomas en materia de derechos. Por el contrario, la jurisprudencia constitucional ha seguido siempre una orientación restrictiva, limitando la operatividad del art. 149.1.1 CE a los derechos subjetivos, con exclusión de los principios rectores.

En cuanto al art. 139.1 CE, alega el Consejo que tampoco impide, conforme a reiterada doctrina constitucional, que las Comunidades Autónomas puedan establecer regulaciones diversas, pues lo que proscribe es la discriminación injustificada, pero no el tratamiento diverso ante situaciones distintas. En un Estado compuesto, la plena uniformidad es absurda, especialmente en lo que se refiere a los derechos de segunda y tercera generación, como es el derecho al agua, que demandan actuaciones positivas de los poderes públicos. Por ello el art. 17.1 tiene perfecto encaje en el Estatuto de Autonomía valenciano: porque es a los órganos políticos de las instituciones autonómicas a quienes es exigible desarrollar las correspondientes políticas de acuerdo con los principios rectores de la política social y económica, de donde el engarce de estos derechos con el art. 147.2 c) CE. Por tanto, concluye el Consejo de la Generalidad, no nos encontramos ante auténticos derechos subjetivos, sino ante principios rectores que orientarán la actividad de los poderes públicos valencianos y precisarán de leyes para ser directamente aplicables; en concreto, el derecho de redistribución requerirá, conforme al propio art. 17.1 CE, de la legislación estatal, conforme a la Constitución, que es la que ha de fijar su contenido y alcance.

Este último aspecto se desarrolla con más detalle en el siguiente apartado del escrito de alegaciones, dedicado al examen de la denunciada infracción del art. 149.1.22 CE. Para el Consejo de la Generalidad, el recurrente ignora que la sujeción que hace el art. 17.1 EAV a lo que dispongan ?la Constitución y la legislación estatal? tiene muy en cuenta el ámbito competencial del Estado y el contenido y regulación de la normativa estatal, por lo que resulta sumamente difícil entender el recurso interpuesto. El respeto al precepto constitucional invocado se hace evidente en virtud de la remisión explícita del Estatuto a la legislación del Estado, que es la que ha de definir qué es una cuenca hidrográfica, qué se entiende por ?cuenca excedentaria?, cuál ha de ser el concepto de ?aguas sobrantes?, e incluso cuál es el contenido y ámbito de ese ?derecho de redistribución?.

Llegados a este punto, el escrito de alegaciones se detiene en unas consideraciones acerca de la legislación estatal que regula esta materia, destacando que tanto la Ley de aguas como la Ley del Plan hidrológico nacional regulan las transferencias de recursos hídricos entre cuencas intercomunitarias y contemplan unas concretas previsiones de transferencias que exigen, por cierto, la participación de las Comunidades Autónomas. Ambas Leyes constituyen, básicamente, la legislación estatal que hoy día enmarca los derechos de redistribución a que se refiere el art. 17.1 EAV, sin que la previsión estatutaria condicione en modo alguno las competencias del Estado. Cuestión distinta es, para el Consejo valenciano, que el recurrente pretenda negar al legislador estatal competencias para autorizar toda transferencia de aguas sobrantes procedentes de cuencas excedentarias intercomunitarias; pero en tal caso habría errado al impugnar el Estatuto de la Comunidad Valenciana, pues tal competencia es del Estado y la ha desarrollado por medio de la Ley de aguas y de la Ley del plan hidrológico nacional.

El escrito de alegaciones del Consejo de la Generalidad termina con un último apartado en el que se sostiene que el precepto recurrido no incide en las competencias de la Comunidad Autónoma demandante ni atenta contra el principio de solidaridad. A este respecto se alega, en primer lugar, que es sorprendente que el actor invoque la perturbación de sus propias competencias y niegue que los derechos incluidos en el art. 17.1 EAV estén relacionados con competencias de la Comunidad Valenciana. Por el contrario, el Consejo sostiene que los ámbitos competenciales invocados por el demandante también se atribuyen a la Comunidad Valenciana en su Estatuto de Autonomía y están directamente relacionados con los derechos asociados al agua que contempla el art. 17.1 EAV; entre otros: ordenación del territorio y del litoral (art. 49.1.9 EAV); obras públicas (art. 49.1.13 EAV); aprovechamientos hidráulicos, canales y riegos (art. 49.1.16 EAV); agricultura, reforma y desarrollo agrario (art. 49.3.3 EAV); espacios naturales protegidos (art. 49.1.10 EAV) y protección del medio ambiente (art. 50.6 EAV); planificación de la actividad económica de la Comunidad Autónoma (art. 52.1.1 EAV). Por lo demás, el art. 19 EAV obliga a la Generalidad, en el ámbito de sus competencias, a impulsar ?un modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible?. Desde esta perspectiva, por tanto, carecen de solidez, en opinión del Consejo, tanto la extraterritorialidad aludida por el actor como la afectación de competencias de Aragón, afirmaciones sin fundamento que obligan a recordar que el ámbito y el contenido del objeto de los derechos garantizados por el art. 17.1 EAV se contraen a los ciudadanos valencianos y al territorio de la Comunidad Valenciana.

En relación con el principio de solidaridad afirma el Consejo que la utilización racional de los recursos naturales debe apoyarse en la solidaridad colectiva, concepto íntimamente relacionado con el de solidaridad territorial establecido en los arts. 2 y 138 CE y con el que no se compadece la impugnación del Gobierno aragonés, que niega a los valencianos un derecho de redistribución de aguas sobrantes procedentes de cuencas excedentarias, circunstancia ésta que excluye, por definición, el riesgo para la subsistencia de los recursos hidrológicos invocado por el recurrente.

Para el Consejo de la Generalidad, la valoración del equilibrio interterritorial en materia de dotaciones hidráulicas debe hacerse desde la perspectiva de la ?indispensable solidaridad colectiva?, una de cuyas manifestaciones más evidentes se plasma en la consagración constitucional del derecho al medio ambiente en el art. 45.2 CE. Este principio de solidaridad interterritorial se proclama en el art. 2 CE y tiene múltiples manifestaciones en el texto constitucional (así, arts. 138, 156, 158; y, por su conexión con la igualdad, art. 9). Es la propia Constitución la que exige que el principio de solidaridad tenga una ?realización efectiva? (arts. 138 y 158) y la STC 150/1990, de 4 de octubre, lo define como un deber recíproco de apoyo entre los territorios que integran el Estado español.

Ante una situación de déficit hídrico constatado, este deber de auxilio recíproco entre territorios obliga al Estado a adoptar medidas positivas que palien esa circunstancia objetiva mediante la utilización eficiente de los recursos hídricos y su traslado desde las cuencas excedentarias a las deficitarias. Es el Plan hidrológico nacional, aprobado por Ley del Estado, el instrumento que hace efectiva la solidaridad en materia hidráulica. Por consiguiente, puede entenderse que el precepto recurrido apela, aunque no lo cite, al principio de solidaridad, pero la efectividad concreta de ese principio, en este ámbito concreto y en lo que se refiere a los trasvases intercomunitarios, se sujeta a lo que al respecto determinen la legislación estatal y la propia Constitución, como proclama el propio art. 17.1 EAV.

Finalmente, el Consejo afirma que, en relación directa con el principio de solidaridad territorial, la Constitución establece como principio rector de la política económica la subordinación de toda la riqueza del país al interés general. Siendo el agua un bien escaso y de dominio público, ante la situación excedentaria de unas cuencas y la deficitaria de otras, la satisfacción del interés general exige el establecimiento de medidas positivas que palien esa situación, de forma que el uso ineficiente del agua y su inutilización implican no dar satisfacción a aquel principio, contraviniendo la Constitución.

Por lo expuesto, el Consejo de la Generalidad de la Comunidad Valenciana interesa que se dicte Sentencia declarando la constitucionalidad del precepto impugnado, con imposición de costas.

Mediante otrosí se solicita la tramitación con carácter preferente del presente recurso, dada la trascendencia jurídica y política del Estatuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Valenciana, así como la especial significación e importancia de determinar la perfecta constitucionalidad del art. 17.1 EAV, con indudable trascendencia respecto de los otros Estatutos de Autonomía aprobados (Estatuto de Cataluña) o en tramitación que igualmente recogen una parte dogmática y unos principios rectores de la política social y económica, y dado que la resolución que se adopte podría afectar al art. 19 del Proyecto de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Aragón, que recoge un mandato, aparentemente contradictorio con el repetido art. 17.1 EAV, dirigido a los poderes públicos aragoneses de ?velar especialmente para evitar cualquier transferencia de aguas de las cuencas hidrográficas de las que forma parte la Comunidad Autónoma?.

7.El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 17 de octubre de 2006. Comienza afirmando el representante del Gobierno de la Nación que la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, ha inaugurado un nuevo ciclo de reformas estatutarias, el tercero tras la promulgación de la Constitución. Haciendo historia del proceso de construcción del Estado autonómico, recuerda el Abogado del Estado que la primera fase, precedida de un período preautonómico, se inició con la propia Constitución, continuó con los llamados Pactos autonómicos de 1981 y terminó con la aprobación del último Estatuto de Autonomía en 1983, dejando a un lado el caso de las Ciudades Autónomas, que vieron consagrado su status en 1995. Los Pactos autonómicos de 1992 abrieron un segundo período, caracterizado por la profundización del ámbito competencial de muchas Comunidades Autónomas y en el que se aprueban múltiples reformas de Estatutos de Autonomía hasta 1999. La tercera fase que ahora comienza se caracteriza, en fin, por una mayor pretensión de autogobierno autonómico.

El escrito de demanda ?continúa el Abogado del Estado? se limita a suplicar que se tenga por interpuesto el recurso y omite pedir la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del precepto impugnado. Contraviniendo, por tanto, el art. 85.1 LOTC, no fija con precisión y claridad lo que debe pedir. No obstante, las pretensiones referidas a la declaración de nulidad y a la nulidad de la norma recurrida deben entenderse implícitas en la demanda, como ha debido entenderlo la Sección al admitir a trámite el recurso sin exigir subsanación.

Tras precisar que el recurso debe entenderse dirigido contra el art. 17.1 EAV, en la redacción dada por el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, que ofrecía en el texto aprobado por las Cortes Valencianas una redacción sustancialmente modificada después por las Cortes Generales, el Abogado del Estado anticipa que su intención es razonar que el texto impugnado puede ser interpretado de conformidad con la Constitución, a la que están jerárquicamente subordinados los Estatutos de Autonomía (por todas, STC 99/1986, de 11 de julio).

Alega seguidamente el Abogado del Estado que no cabe negar legitimación activa al Gobierno de Aragón para interponer el presente recurso, pues los Estatutos son leyes estatales con arreglo al art. 147.3 CE y a los arts. 27.2 a) y 32.1 LOTC (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 1) y el precepto recurrido puede afectar al ámbito de autonomía de Aragón en la medida en que los derechos que proclama podrían verse satisfechos en detrimento de los recursos hídricos de la Comunidad Autónoma si se considerara que la del Ebro es ?cuenca excedentaria? con la que satisfacer el derecho a la redistribución de sobrantes. Es clara, por lo demás, la importancia de tales recursos para el ejercicio de competencias aragonesas como las relativas a ordenación del territorio, agricultura, fomento del desarrollo económico, pesca fluvial y protección de ecosistemas, entre otras.

Pasando ya al fondo del asunto, y en relación con la posible infracción del art. 147 CE, el Abogado del Estado alega que si la atribución del derecho al agua en el Estatuto valenciano estuviera más allá del contenido estatutario constitucionalmente posible, sobraría toda otra consideración a propósito de la igualdad en las ?posiciones jurídicas fundamentales? (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2), también invocada por el actor con su cita de los arts. 138.2, 139.1 y 149.1.1 CE. El art. 147.2 CE relaciona las materias que necesariamente deben incluirse en el Estatuto, su contenido mínimo o necesario (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7) ?que es condición necesaria de su validez constitucional?, que puede ser también su contenido suficiente, pues es bastante para que cumpla su función como norma institucional básica. Ahora bien, de ello no se sigue que sea inconstitucional que los Estatutos de Autonomía traten otras materias. La propia Constitución contiene llamadas a los Estatutos que unas veces desbordan el contenido del art. 147.2 CE y otras lo precisan o pormenorizan: cooficialidad de lenguas (art. 3.2 CE), reconocimiento de enseñas y banderas propias (art. 4.2 CE), designación de senadores (art. 69.5 CE), creación de policías autónomas (art. 149.1.29 CE), etc. Y tampoco es evidente que la Constitución obligue a que los Estatutos se limiten al contenido del art. 147.2 CE y al de los preceptos constitucionales que expresamente los llaman a la disciplina de específicas materias, pues, aun no siendo un argumento definitivo, es incontrovertible que todas las Leyes Orgánicas aprobatorias o modificativas de Estatutos de Autonomía han ido más allá de ese límite, siendo también indiscutible que esa concepción amplia del contenido posible de los Estatutos ha sido pacíficamente integrada en el sistema.

Por ello ?continúa el Abogado del Estado? el único precepto constitucional del que podría inferirse algún criterio sobre el contenido constitucional posible o lícito (?máximo?) de los Estatutos de Autonomía es el art. 147.1 CE, que los califica de ?norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma?. ?Básica?, porque es la norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico y porque su desarrollo y ejecución incumbe a los poderes públicos territoriales. ?Institucional?, porque su función constitucional es la de ser ?instrument of government? de la Comunidad Autónoma, norma de organización y funcionamiento de las instituciones autónomas propias; carácter institucional-orgánico que también se desprende, por lo demás, del propio rótulo del título VIII de la Constitución (?De la organización territorial del Estado?). Y norma, en fin, ?de cada Comunidad Autónoma? en razón de su proyección territorial, sin perjuicio de que, por excepción, las competencias autonómicas puedan producir efectos extraterritoriales (por todas, STC 87/1981, de 16 de noviembre). Territorialidad del Estatuto (STC 132/1998, de 18 de junio, FJ 13) que supone que en esta norma no pueden incluirse preceptos que limiten, vinculen, restrinjan o condicionen las competencias de otras Comunidades Autónomas ni, por supuesto, las del Estado ex art. 149.1 CE.

Para el Abogado del Estado, el problema de qué puede y qué no puede contenerse en un Estatuto de Autonomía queda estrechamente ligado con su especial rigidez, resistencia o fuerza pasiva, en virtud de la cual ?fuera del caso de la reforma de la Constitución? sólo mediante una reforma estatutaria puede ser válidamente modificado. De donde podría inferirse la tesis de que la Constitución sólo otorga la garantía de la rigidez estatutaria respecto a las materias del art. 147.2 CE y las demás mencionadas en el propio texto constitucional o, yendo un poco más allá, a materias directa y estrechamente relacionadas con las anteriores. Hasta aquí llegaría la genuina ?reserva de Estatuto?. El restante contenido estatutario sólo gozaría de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica (si se tratara de materias reservadas a este tipo de ley) o de la ley ordinaria (en los demás casos), aunque para privarle de esa específica rigidez fuerza pasiva fuera necesario un pronunciamiento del propio Estatuto o una sentencia constitucional, al modo como ocurre con las leyes orgánicas, forma que, al cabo, reviste el Estatuto de Autonomía (art. 147.3 CE). A este respecto recuerda el Abogado del Estado la doctrina establecida en la STC 5/1981, de 13 de febrero, en relación con las leyes orgánicas y las materias conexas que, lege silente, quedan revestidas de la fuerza pasiva propia de aquéllas, si bien el legislador orgánico puede excluir expresamente esa consecuencia, también eludible por obra de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

Entre los pocos pasajes de la jurisprudencia constitucional que han abordado el problema del contenido posible de los Estatutos de Autonomía destaca, para el Abogado del Estado, el que puede leerse en la STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 2 b), donde se afirma que las normas estatutarias que regulen materias ajenas al ámbito delimitado por la reserva material del Estatuto tampoco pueden ser reformadas por procedimiento distinto al previsto en el art. 147.3 CE y en el propio Estatuto. Se trata de un claro obiter dictum, pero permite afirmar que el Tribunal aceptó entonces que el Estatuto regule materias ajenas a las que estrictamente le reserva la Constitución y que, en principio, la rigidez estatutaria cubre las materias ajenas a la reserva, sin perjuicio de que ?cabe matizar ahora? el propio Estatuto pueda privarles de tal rigidez o pueda hacerlo el Tribunal Constitucional, de manera que la regulación de tales ?materias extralimitadas? podría ser modificada o derogada por la fuente estatal o autonómica constitucionalmente competente. De este modo, concluye el Abogado del Estado, acaso se superarían las dificultades relativas a la ?no intercambiabilidad? del Estatuto con otras leyes orgánicas u ordinarias y se evitaría la siempre problemática declaración de nulidad por inconstitucionalidad, puesto que, como decía la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5, ha de procurarse ?dar coherencia al bloque de la constitucionalidad en este terreno, salvando la aparente contradicción existente entre Estatutos y Constitución y buscando una interpretación de aquéllos conforme a la Constitución en una línea hermenéutica de carácter general y afirmada específicamente en relación con los Estatutos de manera reiterada por este Tribunal?.

De acuerdo con la función constitucional de los Estatutos, prosigue el escrito de alegaciones, los ?derechos estatutarios? ?esto es, los derechos subjetivos declarados en un Estatuto exclusivamente para los ciudadanos de la Comunidad Autónoma? sólo pueden ser vinculantes para los poderes públicos autonómicos y locales, y especialmente para el legislador autonómico, para quien constituyen tanto límites como obligadas directrices. En consecuencia, siempre y cuando el ?derecho estatutario? atribuido no entrañe invasión de competencias del Estado puede aceptarse su proclamación en el Estatuto de Autonomía. Síguese de ello que tales derechos nunca podrían suponer alteración del régimen de distribución de competencias, ni creación de títulos competenciales nuevos para la Comunidad Autónoma, ni modificación de los existentes, lo que equivale a decir que un derecho estatutario jamás podrá limitar, restringir ni condicionar ninguna de las competencias estatales. Por el contrario, el alcance real y efectivo de los derechos estatutarios podrá quedar condicionado por el válido ejercicio de las competencias del Estado, especialmente por las relativas a bases y legislación básica.

Por otro lado, los derechos estatutarios proclamados por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana ni son derechos fundamentales ?en nuestro Derecho sólo pueden serlo los proclamados por la Constitución? ni gozan del mismo tipo de protección que tales derechos. Simplemente vinculan a los poderes públicos autonómicos y locales de esa Comunidad Autónoma.

A juicio del Abogado del Estado, si se aceptan las consideraciones anteriores es fácil concluir que el precepto aquí impugnado queda dentro del contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía y no viola el art. 147 CE. Y ello por distintas razones:

En primer lugar, porque la proclamación del derecho incluido en el art. 17.1 EAV vincula a la Generalidad y a las entidades locales valencianas. Son estos poderes públicos los que, en el ejercicio de sus competencias hidráulicas (art. 49.1.16 EAV) y en materia de suministro de agua (art. 25.2.1 LBRL) y de abastecimiento domiciliario de agua potable [art. 26.1 a) LBRL], deben satisfacer el derecho de los valencianos ?al abastecimiento suficiente de agua de calidad?. Pero cuando se trate de aguas, recursos y aprovechamientos u obras hidráulicos que no son de competencia autonómica o municipal, sino del Estado o de otra Comunidad Autónoma o de una entidad local ajena a la Comunidad Valenciana, los poderes públicos valencianos deberán hacer cuanto esté en su mano para hacer efectivo, dentro de lo posible, el citado derecho. Así, por ejemplo, el legislador valenciano podrá ejercer la facultad que le otorga el art. 87.2 CE.

En segundo lugar, porque el llamado ?derecho de redistribución de aguas de cuencas excedentarias? ha de ejercerse según ?criterios de sostenibilidad? y, sobre todo, ?de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal?. Quiere ello decir, en opinión del Abogado del Estado, que los valencianos no tendrán en este punto otros derechos que los que deriven de la Constitución y la legislación del Estado. Cuando se trate de recursos y aprovechamientos hidráulicos relativos a las aguas que discurren por más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.22 CE) o se trate de obras hidráulicas de interés general (art. 149.1.24 CE), las Cortes Generales deberán legislar de acuerdo con la Constitución, es decir, en conformidad con el interés general (art. 128.1 CE), con la solidaridad de todas las nacionalidades y regiones españolas (arts. 2 y 138.1 CE), con el mandato de uso racional de un recurso natural importantísimo (art. 45.2 CE) y, en fin, con las cláusulas constitucionales de modernización y desarrollo (art. 130.1 CE) y de equilibrio interterritorial adecuado y justo (arts. 40.1 y 138.1 CE). Al aprobar el Plan Hidrológico Nacional, que es donde deben incluirse ?la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca? [art. 45.1 c) de la Ley de aguas], las Cortes Generales no reconocen valencianos, aragoneses, andaluces o castellanos; sólo españoles, solidarios unos con otros. La representación nacional no puede otorgar injustificados ?privilegios hidráulicos?. Sólo la mayor necesidad hidráulica de unas regiones ?apreciada libre, pero racionalmente (art. 45.2 CE), por las Cortes Generales? podrá justificar el sacrificio impuesto a otras Comunidades. Por último, cabe recordar que la formulación del derecho estatutario presupone la libertad de las Cortes Generales para decidir la ?redistribución? de caudales, pues el derecho se refiere a ?sobrantes de aguas?, de ?cuencas excedentarias? y a ?criterios de sostenibilidad? que han de atenderse. Determinar si hay sobrantes, si una cuenca es excedentaria, así como fijar los criterios de sostenibilidad son todas ellas decisiones que corresponden a las Cortes Generales en el libre ejercicio de sus competencias ex art. 149.1.22 y 24 CE.

En tercer lugar, en fin, porque el derecho proclamado en el art. 17.1 EAV se ostenta y ha de ejercerse ?de acuerdo con la ley?. Lo que supone, por un lado, atenerse a la distribución constitucional y estatutaria de competencias y, por otro, que es a los poderes públicos valencianos a quienes el Estatuto obliga a ejercitar sus competencias propias con el fin de satisfacer ese derecho. En definitiva, así interpretado, el art. 17.1 EAV no puede considerarse infractor del art. 147 CE, ni tampoco de los arts. 138.2, 139.1 y 149.1.1 CE.

La última parte del escrito de alegaciones examina los restantes motivos de inconstitucionalidad invocados por el recurrente, que para el Abogado del Estado decaen una vez se acepte la interpretación acomodada a la Constitución que acaba de proponerse. No habría, así, infracción del art. 149.1.22 CE por cuanto el precepto impugnado ha de interpretarse como enunciado vinculante para los poderes públicos valencianos, supeditado además a la Constitución (incluido su art. 149.1.22) y a lo que disponga la legislación general de aguas, obras hidráulicas y medio ambiente dictada en ejercicio de las competencias del Estado (art. 149.1.22, 23 y 24 CE). Supuesto lo cual, no tiene sentido la pretendida infracción de los arts. 9.1 y 66.2 CE por ?desplazamiento de la función constituyente?, concepto éste de difícil entendimiento cuando se interpone un recurso de inconstitucionalidad para hacer efectiva la supremacía de la Constitución e invalidar los preceptos estatutarios que la contraríen.

No habría tampoco infracción alguna de la configuración del dominio público estatal ex art. 132 CE. Las aguas continentales no están enumeradas entre los géneros de bienes respecto de los que, por decisión del constituyente, queda excluida la propiedad privada, pero es constitucionalmente legítima la opción de incluirlas en el dominio público estatal (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FFJJ 7 y 4). La configuración del dominio público estatal es labor de las Cortes Generales, que han de respetar los principios que enumera el art. 132 CE. Por tanto, y siendo la Constitución ?el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional? de un precepto estatutario (STC 99/1986, FJ 4), la alegada inconstitucionalidad del art. 17.1 EAV sólo podría resultar de que hubiera quebrado los principios constitucionales sobre el dominio público (inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad), una vez que hay que descartar la infracción de las competencias exclusivas del Estado. Ahora bien, el derecho del art. 17.1 EAV es perfectamente compatible con aquellos principios en cuanto referidos al dominio público hidráulico del Estado, pues la transferencia de recursos hídricos puede ser, simplemente, un modo de optimizar el uso de aguas que no salen del dominio público estatal y, como admite el recurrente, ha de estar prevista en el Plan Hidrológico Nacional.

A juicio del Abogado del Estado, lo que el Gobierno de Aragón intenta demostrar es, más bien, que el art. 17.1 EAV es incompatible con las reglas esenciales del régimen legal de usos que cabe inferir del texto refundido de la Ley de Aguas. Sin embargo, esta Ley no puede convertirse en criterio de la constitucionalidad de un Estatuto de Autonomía (STC 99/1986, FJ 4). La colisión entre el Estatuto y la Ley de aguas acaso podría servir como indicio de que aquél ha infringido la Constitución, especialmente el art. 149.1.22 CE, pero no es éste el caso, pues nada hay en el enunciado del precepto recurrido que no pueda armonizarse con el régimen de usos establecido en las normas generales del Derecho general de aguas.

En relación con la posible infracción del art. 10.2 CE, alega el representante del Gobierno que este precepto constitucional contiene una norma sobre la interpretación de otras normas, a saber, las ?relativas a los derechos fundamentales que la Constitución reconoce?, y el art. 17.1 EAV no es una norma de esa especie, sino un enunciado que atribuye un ?derecho estatutario?. Luego el art. 10.2 CE no es aplicable al caso. De otro lado, la interpretación del Comité de las Naciones Unidas sobre el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales no puede ser parámetro de constitucionalidad del precepto estatutario recurrido, máxime cuando el derecho en éste reconocido, sólo vinculante para los poderes públicos valencianos, queda sujeto a lo que disponga la ley, especialmente la dictada por las Cortes Generales, y no atribuye ningún derecho absoluto a los valencianos en detrimento de los demás españoles.

Afirma a continuación el Abogado del Estado que el art. 17.1 EAV no es contrario a los arts. 2, 40.1, 131.1, 138.1 y 158.1 CE. Patentemente, los arts. 138.1 y 158.1 CE no guardan ninguna pertinencia en relación con el supuesto quebrantamiento de la solidaridad y del equilibrio territorial invocado por el recurrente, cuya alegación en este punto quedaría ya contestada con lo expuesto, pues reposa en un entendimiento incorrecto del alcance y sentido del art. 17.1 EAV, que no rompe ningún equilibrio territorial desde el momento en que sólo vincula a los poderes públicos valencianos y somete su significado y efectos a lo que determinen la Constitución y la legislación del Estado.

Por último, tampoco sería de advertir infracción alguna de las competencias aragonesas sobre ordenación del territorio, agricultura y fomento del desarrollo económico (art. 35.1.7, 12 y 24 EAAr). Como quiera que las normas y disposiciones dictadas en el ejercicio de las citadas competencias autonómicas tienen eficacia territorial (art. 9.1 EAAr), no se ve cómo cualquier norma o acto de un poder público valenciano en ejercicio de sus competencias podría vulnerar competencias aragonesas de proyección tan señaladamente territorial como las tres citadas. Una vez más: el derecho del art. 17.1 EAV queda sujeto a la Constitución y a la legislación estatal y las transferencias han de preverse en el Plan Hidrológico Nacional, aprobado por ley. El artículo recurrido, al reconocer aquel derecho, sólo obliga a los poderes públicos valencianos, que habrán de esforzarse por satisfacerlo haciendo uso de cuantas facultades y vías de derecho estén a su alcance.

En virtud de todo lo expuesto, el Abogado del Estado interesa del Tribunal que dicte Sentencia totalmente desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad.

8.Las Cortes Valencianas, representadas por dos de sus Letrados, presentaron las alegaciones de la Cámara el 17 de octubre de 2006. Como primera cuestión se plantea en ellas la ausencia de legitimación del recurrente. Si el Gobierno aragonés fundamenta su legitimación en la invasión de sus competencias en materia de aguas por parte de la Comunidad Valenciana, ha de concluirse, en opinión de la Cámara, con la ausencia de toda legitimación activa, pues el precepto recurrido no afecta al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Aragón, ya que no es de la competencia de ésta la definición de las aguas sobrantes o de las cuencas excedentarias, sino del Estado.

El escrito de alegaciones expone seguidamente los pormenores de la tramitación parlamentaria del precepto impugnado, destacando que durante la misma se eliminó del precepto cualquier ?impronta territorial?, configurando el derecho al agua como un derecho de los ciudadanos valencianos.

A continuación, la representación procesal de las Cortes Valencianas defiende que el nuevo título II del Estatuto valenciano (?De los derechos de los valencianos y valencianas?) no vulnera el art. 147 CE. A su juicio, no puede sostenerse que el contenido mínimo a que se refiere el art. 147.2 CE agote el contenido posible de los Estatutos de Autonomía, y de hecho ninguno de los vigentes se ciñe a los cuatro puntos que figuran en aquel precepto constitucional. Además, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional admite la reproducción estatutaria de normas constitucionales, por más que censure su bondad como técnica legislativa.

Los Estatutos de Autonomía ?continúa el escrito de alegaciones? pueden crear derechos subjetivos y comprender normas finalistas destinadas a ordenar el ejercicio de sus funciones por parte de sus órganos institucionales. Como quiera que el Estatuto no tiene rango constitucional sólo puede establecer derechos subjetivos no fundamentales, que tendrán el rango y valor propios de un Estatuto de Autonomía. El art. 17 EAV no es una norma constitucional y no pretende serlo. Así las cosas, no puede afirmarse que vulnera la competencia estatal del art. 149.1.1 CE, pues este precepto constitucional se refiere a los derechos fundamentales. Una norma de fines, aunque se presente formulada en términos de derecho, está sencillamente incapacitada para invadir aquella competencia del Estado. Por naturaleza, un principio rector no es un derecho subjetivo y, por lo mismo, no puede vulnerar el principio de igualdad. No hay, por tanto, infracción posible de los arts. 138 y 139 CE. La pluralidad y la diversidad de ordenamientos son rasgos consustanciales al Estado autonómico y su realidad no puede, por definición, ser contraria a la Constitución, que es, al cabo, la norma que la hace posible.

Para las Cortes Valencianas, no cabe aceptar, como se afirma por el actor, que los Estatutos de Autonomía no pueden incluir declaraciones genéricas de derechos, deberes y libertades, debiendo tenerse en cuenta que si, como se dice en la demanda, los principios sólo pueden tener eficacia en el ámbito de la competencia propia, ello haría inviable la capacidad de cualquier Comunidad Autónoma para recurrir una ley del Estado, lo que entraría en contradicción con la legitimación activa de quien ha iniciado este proceso.

Se mantiene en el escrito de alegaciones que las Comunidades Autónomas están constitucionalmente legitimadas para producir actos jurídicos válidos más allá de la esfera de competencias establecida por su Estatuto. Así, ostentan y ejercen la delegación legislativa a la que se refiere el art. 150 CE; de igual modo, desarrollan actividades públicas que producen actos jurídicos que no suponen ejercicio de competencias, como negociar y celebrar convenios y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas o con el Estado, o como interponer recursos de inconstitucionalidad. Toda esta realidad tiene cobertura constitucional, dado que el art. 137 CE, como ha reiterado el Tribunal Constitucional, habilita a las Comunidades Autónomas para actuar en el ámbito de la gestión de los propios intereses, concepto éste que excede ampliamente la esfera de competencia atribuida, lo que ha llevado a que las Comunidades Autónomas, atendiendo al art. 166 CE, tengan incluso iniciativa para la reforma de la Constitución. Pero, además, el precepto recurrido no es una norma atributiva de competencia, por lo que no puede invadir la estatal, y subordina el derecho que proclama a la Constitución y a la legislación del Estado.

En cuanto a la pretendida vulneración del reparto de competencias imputada al art. 17.1 EAV, alegan las Cortes Valencianas que durante la tramitación de la reforma del Estatuto en las Cortes Generales se convirtió lo que inicialmente era un derecho de la Comunidad Valenciana en un derecho de los valencianos, añadiéndose que su garantía se ajustaría a la Constitución y a la legislación del Estado, todo lo cual despeja cualquier sombra de duda sobre una posible invasión de competencias ajenas, cuya apreciación sólo resulta defendible si, como parece hacerse en la demanda, se confunde la versión definitiva del precepto recurrido con la de la Proposición remitida a las Cortes Generales. En todo caso, el Gobierno aragonés reconoce que el artículo recurrido no es una norma atributiva de competencia, por lo que no puede haber una privación competencial, si bien entiende que el hecho de realizar un reconocimiento explícito del déficit hídrico de la Comunidad Valenciana podría condicionar el ejercicio de la competencia estatal. Frente a ello, las Cortes Valencianas invocan la complejidad del reparto competencial en materia de aguas, soporte físico de una pluralidad de actividades públicas y privadas en relación con las cuales poseen competencias tanto el Estado como las Comunidades Autónomas (SSTC 227/1988 y 243/1993), siendo los Estatutos los que definen las competencias autonómicas, cuya distribución, sobre la base del principio dispositivo, se realiza fundamentalmente en función de dos criterios: el ámbito geográfico, por el principio de unidad de cuenca, y el interés, por la afectación de los aprovechamientos (SSTC 227/1988 y 161/1996).

Dicha distribución ?continúa el escrito de la Cámara? es presupuesto de un sistema de ordenación de los recursos hídricos y de la organización de su administración, y lleva a afirmar que los recursos hidráulicos son competencia del Estado, incluso en las cuencas intracomunitarias, donde se ha llegado a fundamentar que las Comunidades Autónomas no podrán ejercer sus competencias si afectan a otras Comunidades.

A la complejidad de lo dispuesto en nuestro Ordenamiento debe superponerse el acervo comunitario, que ha inspirado las últimas reformas del Derecho de aguas y dado entrada a conceptos como el uso sostenible y el suministro suficiente, entendiendo el abastecimiento de agua como servicio de interés general (Directiva 2000/60, del Parlamento y del Consejo, de 23 de octubre de 2000).

En cuanto a la cuestión competencial, procede señalar, a juicio de las Cortes Valencianas, que la competencia de la Comunidad Valenciana en materia de aguas se consigna en el art. 49.1.16 EAV, precepto clave en este asunto, si bien con la reforma del Estatuto se ha incluido una declaración de derechos de diversa índole, siempre de acuerdo con la Constitución, entre los cuales destaca el que ha dado lugar al presente recurso, que en ningún caso atribuye competencia alguna. La atribución competencial del art. 49.1.16 EAV, por lo demás, se refiere a las aguas que discurren íntegramente dentro del territorio de la Comunidad Valenciana. Todo lleva, en fin, a la conclusión de que el precepto recurrido es plenamente respetuoso con los arts. 148.1.10 y 149.1.22 CE.

El escrito de alegaciones de las Cortes Valencianas defiende seguidamente que el artículo impugnado es respetuoso con la configuración del dominio público de los recursos hidráulicos. En este sentido se alega que el art. 17.1 EAV en ningún momento aborda la cuestión de la demanialidad de los recursos, que corresponde exclusivamente al Estado ex arts. 149.1.22 CE y 1.2 de la Ley de Aguas, en la interpretación dada por la STC 227/1988. El Estatuto valenciano no reconoce a la Generalidad ni la potestad de demanializar ni la titularidad de las aguas que discurren íntegramente por su territorio, sino la competencia exclusiva de los aprovechamientos hidráulicos, canales y riesgos cuando las aguas discurran dentro de la Comunidad (art. 49.1.16 EAV). A lo que debe añadirse que, incluso en otro caso, ello no significaría la automática asunción de la titularidad sobre el recurso hidráulico, tal y como se desprende de la STC 227/1988, FJ 14, conforme a la cual son separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de competencias públicas que lo utilizan como soporte natural. Del mismo modo, la reserva de ley estatal establecida en el art. 132.2 CE no significa que corresponda exclusivamente al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse de la titularidad del Estado.

Para las Cortes Valencianas, en nuestro Derecho el criterio central de la doctrina del dominio público es la afectación de los bienes al destino al que están vinculados, cuya garantía es el elemento clave para posibilitar distintas formas de utilización y aprovechamiento. El hecho de que el agua sea soporte de una pluralidad de actividades supone que sus múltiples usos deben regirse por los principios de reciprocidad y compatibilidad. No obstante, sólo la fórmula demanial garantiza una más racional administración de los recursos y por eso el legislador español ha optado por la articulación de un sistema basado en que los bienes demaniales de uso público constituyen el núcleo que integra el dominio público y son, salvo excepciones específicas, competencia del Estado.

En este contexto, afirma la Cámara, es evidente que la literalidad del art. 17.1 EAV no tiene precedente en nuestra tradición legislativa y parece influenciada por la terminología iusinternacionalista. En realidad, expresa la complejidad propia del recurso hidráulico como objeto de dominio público, pero no cuestiona la titularidad estatal del mismo, como tampoco lo hace el art. 49.1.16 EAV. Aunque en el artículo recurrido predomina la definición del agua como recurso económico, debe distinguirse de su conceptualización como demanio público. Así, en función del uso que se haga del recurso hidráulico, se habla de factor de producción y de bien público económico que satisface necesidades y derechos de uso y servicios públicos. En todo caso, jurídicamente se observa una única naturaleza: la propia de un bien de dominio público.

En este sentido, el precepto no matiza la declaración de demanialidad respecto al agua que figura en la Constitución, como tampoco lo hace respecto a las excepciones establecidas. Cuestión distinta es que no todos los usos del agua están reservados al Estado o a las Comunidades Autónomas. Esto es, que se apunte que la demanialización del agua no debería suponer una merma de los derechos sustanciales a su uso y disfrute. Este aspecto -subyacente, para las Cortes Valencianas, en las tesis sostenidas por el Gobierno de Aragón- tampoco parece haber sido abordado en la literalidad del precepto recurrido, que no equipara en modo alguno el derecho que enuncia con la construcción tradicional de uso común del agua. En definitiva, el Gobierno de Aragón se contradiría cuando afirma que el art. 17.1 EAV infringe el art. 149.1.22 CE, pues, lejos de invadir las com

II. Fundamentos jurídicos

1.El Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (en adelante, EAV), por el que se da nueva redacción a su art. 17.1.

Este precepto estatutario dispone lo siguiente:

?Se garantiza el derecho de los valencianos y valencianas a disponer del abastecimiento suficiente de agua de calidad. Igualmente, se reconoce el derecho de redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias atendiendo a criterios de sostenibilidad de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal.

Los ciudadanos y ciudadanas valencianos tienen derecho a gozar de una cantidad de agua de calidad, suficiente y segura, para atender a sus necesidades de consumo humano y para poder desarrollar sus actividades económicas y sociales de acuerdo con la Ley?.

Para la representación procesal del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, el precepto reproducido incurre en diversos motivos de inconstitucionalidad. Ante todo, vulnera el art. 147 CE y, en consecuencia, el principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE), toda vez que el derecho al agua que se regula excede del contenido que es propio de un Estatuto de Autonomía, de acuerdo con lo que al efecto determina el indicado art. 147 CE. El precepto estatutario, asimismo, infringe los arts. 138.2, 139.1 y 149.1.1 CE, pues el régimen jurídico de los derechos y libertades de los españoles en el conjunto del territorio nacional debe ser común, de manera que el mencionado derecho, al no tener relación con los derechos que la Constitución consagra, supone una quiebra de los principios de unidad y de igualdad. Con carácter subsidiario a estos motivos principales de inconstitucionalidad, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón también sostiene que el art. 17.1 EAV conculca las competencias estatales en materia de aguas (art. 149.1.22 CE) y la garantía institucional del dominio público hidráulico (art. 132 CE), con quiebra de los principios de equilibrio territorial (arts. 131.1 y 158.1 CE) y de solidaridad (art. 138.1 CE). Por último, también se aduce que el precepto recurrido afecta a diversas competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón (agricultura, ordenación del territorio, fomento del desarrollo económico, etc.), perturbando su ejercicio. En distinto plano alega asimismo que el art. 10.2 CE tampoco ampara constitucionalmente la formulación del derecho al agua contenida en el precepto impugnado.

Para el Abogado del Estado, las infracciones constitucionales denunciadas no se producen. En este sentido, afirma, en primer lugar, que el contenido constitucionalmente legítimo de un Estatuto de Autonomía no queda circunscrito a los extremos previstos en el art. 147.2 CE, que constituye el contenido mínimo o necesario de un Estatuto, pues la propia Constitución lo extiende a otros extremos. Por ello, considera que dentro de este contenido legítimo del Estatuto, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, caben los derechos estatutarios que proclama el Estatuto valenciano, pues los mismos no se refieren a los derechos fundamentales, sino a derechos que, como el impugnado, sólo vinculan a los poderes públicos autonómicos, que deberán satisfacerlos de acuerdo con sus competencias hidráulicas. El Abogado del Estado asimismo rechaza que se produzca infracción ni de principios constitucionales (arts. 138.1 y 2 y 139.1 CE) ni de las competencias estatales (art. 149.1.1 y 22 CE) o estatutarias, pues el precepto recurrido proclama su sujeción a la Constitución y a la legislación estatal y su enunciado es respetuoso con todo ello. En cuanto a la invocación del art. 10.2 CE señala el Abogado del Estado que en ningún caso sería aplicable ya que el art. 17.1 EAV sólo incorpora un ?derecho estatutario?.

Las representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento de la Comunidad Valenciana también niegan que el precepto impugnado vulnere el art. 147 CE. Manifiestan que el derecho recurrido guarda conexión con las competencias que el Estatuto de Autonomía atribuye a la Generalitat y constituye una opción legítima en el ejercicio de la autonomía política de la Comunidad Valenciana al ser el Estatuto su norma institucional básica. El derecho al agua de calidad es un principio rector de la política social y económica que puede ser regulado en el Estatuto de Autonomía y vincular a los poderes públicos valencianos, en línea con los planteamientos internacionalistas que contemplan el derecho al agua como un derecho emergente en el ámbito internacional, sin referencia alguna a la naturaleza jurídica del agua. No se trata de un derecho subjetivo, sino de un principio rector que precisará de la Ley para ser directamente aplicable y que se sujeta al ordenamiento en su conjunto, de acuerdo con las remisiones que hace el art. 17.1 EAV a la Constitución y a la legislación estatal.

2.Son varias las cuestiones de orden procesal que han de resolverse antes de examinar el fondo de la cuestión suscitada en el presente recurso. La primera de ellas tiene que ver, precisamente, con la legitimación del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón para interponerlo, pues el Consejo de la Generalidad y las Cortes Valencianas han puesto en duda, con distinto alcance, la legitimación activa del recurrente. Las Cortes Valencianas, por entender que el precepto recurrido no afecta al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Aragón, pues la competencia para la definición de las aguas sobrantes o de las cuencas excedentarias es sólo del Estado. A su vez, el Consejo de la Generalidad, sin negar de manera absoluta la legitimidad del Gobierno aragonés, entiende que la misma se contrae a la impugnación del precepto recurrido en la parte referida al derecho de redistribución de sobrantes de cuencas intercomunitarias, pues fuera de ese específico supuesto no se verían afectados en absoluto los intereses y las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón.

a) Los reparos opuestos a la legitimación del Gobierno aragonés tienen antes que ver con la realidad de alguna de las tachas de inconstitucionalidad articuladas en su recurso que con la legitimación propiamente dicha de aquel Gobierno. Desde luego, y como defiende el Abogado del Estado, no cabe negar legitimación activa al Ejecutivo de Aragón para interponer un recurso de inconstitucionalidad contra un Estatuto de Autonomía ?ley estatal, con arreglo al art. 147.3 CE y a los arts. 27.2 a) y 32.1 LOTC? frente al que, por lo demás, se denuncia una afectación del ámbito de autonomía constitucionalmente garantizado al recurrente. Así resulta con claridad de nuestra doctrina más reiterada en relación con el art. 32.2 LOTC, conforme a la cual ?la esfera de interés de la Comunidad Autónoma que justifica su legitimación no se identifica con la defensa de sus competencias (SSTC 84/1982, 26/1987 y 74/1987), pues ni el recurso de inconstitucionalidad puede ser equiparado al conflicto de competencias, siendo como es un instrumento al servicio de la depuración objetiva del ordenamiento, ni cabe identificar el ?propio ámbito de autonomía? del art. 32.2 LOTC con el elenco de competencias estatutarias? (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 3), habiendo concluido que ?dicha expresión legal remite, más ampliamente, a la posición institucional que en el ordenamiento ostentan las Comunidades Autónomas, es decir, al conjunto de sus competencias y facultades y también a las garantías, constitucionales y estatutarias, que preservan dicha autonomía (STC 56/1990, fundamento jurídico 3)? (loc. ult. cit.).

En efecto, como recordábamos en nuestra STC 48/2003, de 12 de marzo, si bien en un principio ?este Tribunal interpretó la restricción del art. 32.2 LOTC en un sentido estrictamente competencial (así, STC 25/1981, de 14 de julio), ? muy pronto ?ya con la STC 84/1982, de 23 de diciembre? se inició una línea jurisprudencial de progresiva flexibilización de ese criterio, hasta el extremo de que, al día de hoy, puede afirmarse que los condicionamientos materiales a la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar leyes del Estado [y el Estatuto de Autonomía lo es], constituyen una verdadera excepción. En palabras de la STC 199/1987, de 16 de diciembre, ?la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está al servicio de una competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico y, en este sentido, ? se extiende a todos aquellos supuestos en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico, lo cual, a su vez, no puede ser interpretado restrictivamente? (FJ 1)? (STC 48/2003, FJ 1).

En el presente caso, al interés puramente objetivo en la depuración del ordenamiento, propio de los recursos de inconstitucionalidad, se suma el interés institucional del Gobierno autonómico en la defensa de las competencias asumidas por su propia Comunidad Autónoma en muy distintas materias, como son la ordenación del territorio, la agricultura y la pesca fluvial, entre otras. La realidad del perjuicio o del menoscabo competencial denunciado en el recurso habrá de ser dilucidada en este procedimiento, pero su sola invocación, en los términos motivados y fundados con los que se ha planteado en el escrito de demanda, no puede sino llevar al reconocimiento de que concurre en el actor el interés en la defensa del ámbito propio de autonomía que es condición de la legitimación institucional reservada en el art. 32.2 LOTC a las Comunidades Autónomas. Y es que, como también tenemos dicho, ?no resulta exigible para la promoción de los recursos [de inconstitucionalidad por las Comunidades Autónomas] que dichos preceptos se refieran a supuestos que tengan materialización concreta en el momento de la promoción, bastando con que puedan tenerla y ello afecte a su acervo competencial, como es el caso? [STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 2 a)].

b) La segunda de las cuestiones procesales que requieren de un pronunciamiento anterior al examen del fondo tiene que ver con la observación realizada por el Abogado del Estado a propósito de los términos en los que se ha concretado el petitum del recurrente, toda vez que el actor se limita a interesar que se tenga por interpuesto su recurso, sin pretender de manera expresa la declaración de inconstitucionalidad del precepto impugnado. Ello no supone, sin embargo, en contra de lo sostenido por el representante del Gobierno de la Nación, una contravención del art. 85.1 LOTC, pues si bien la pretensión formalizada en el suplico del recurso se ciñe, efectivamente, a requerir de este Tribunal la admisión a trámite de la demanda, no es menos cierto que el recurrente no ha dejado de fijar ?con claridad y precisión? que lo que pide en último término es la declaración de inconstitucionalidad de la norma recurrida, aun cuando no lo haya hecho en la súplica final de su escrito de recurso ?por más que sea ésta ?la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso? (STC 195/1998, de 1 de octubre, FJ 1)?, sino en el apartado III de sus fundamentos de Derecho de orden procesal (pág. 10 del escrito de demanda), donde puede leerse que ?[e]l recurso tiene por objeto la declaración de la inconstitucionalidad del artículo 20 de la Ley Orgánica 1/2006?. La Sección Cuarta de este Tribunal no ha tenido necesidad, por tanto, de presumir implícita en la demanda una pretensión de inconstitucionalidad que, por lo dicho, ya era formalmente explícita en el momento de admitir a trámite el recurso. Todo ello con independencia de que nuestra doctrina sobre el art. 85.1 LOTC cifra su infracción en aquellos supuestos en los que no se identifican con precisión las normas impugnadas (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 3) o no se articulan verdaderos fundamentos impugnatorios (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2), lo que no es, manifiestamente, el caso.

3.Rechazados los óbices procesales, la resolución de las cuestiones de fondo que se suscitan en este recurso requiere que hagamos algunas consideraciones de orden general y que lo hagamos con cierta extensión. Tales consideraciones son necesarias en atención a un doble dato.

En primer lugar, por la relevancia de las cuestiones que se someten a enjuiciamiento. En efecto, los reparos planteados en la demanda acerca del exceso del precepto impugnado respecto del ámbito propio de la reserva estatutaria (art. 147.2 CE), la posible incidencia o condicionamiento indebido de las competencias del Estado y de otras Comunidades Autónomas y, en fin, la regulación de un derecho de los ciudadanos valencianos que podría resultar inadecuada por infracción de las prescripciones constitucionales que salvaguardan la igualdad de todos los españoles (en lo esencial, arts. 139.1 y 149.1.1 CE), son cuestiones todas ellas que exigen de atención detallada para fijar nuestra posición sobre cada uno de dichos aspectos, posición que ha de tomar en consideración la doctrina que este Tribunal ha formulado desde su nacimiento.

En segundo lugar, por el hecho de que tales cuestiones se suscitan en relación con un Estatuto de Autonomía, norma que ocupa, sin duda, una singular posición en nuestro sistema de fuentes, lo que impone que hayamos de prestar especial atención a la compleja trama de interrelaciones existentes en el seno de dicho sistema de fuentes y que lo hagamos ponderando la posición y función que tienen en él los Estatutos de Autonomía.

Por tanto, con carácter previo al enjuiciamiento del precepto estatutario impugnado examinaremos:

a) Los principios estructurales contenidos en nuestra Constitución acerca de la organización territorial del Estado.

b) La posición y función de los Estatutos de Autonomía en nuestro sistema constitucional de fuentes.

c) La delimitación general de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas.

d) El contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía.

e) La posibilidad de que los Estatutos de Autonomía regulen derechos de los ciudadanos.

4.De acuerdo con lo que se acaba de decir, procede, en primer lugar, examinar los principios de la organización territorial del Estado que recoge nuestra Constitución, incidiendo para ello en los principios de unidad, autonomía, solidaridad e igualdad. Dichos principios se manifiestan y modulan de modo específico en los ámbitos que les son propios:

a) Hay que comenzar destacando que el art. 2 CE afirma de modo contundente: ?La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas? (art. 2 CE). En consecuencia, la estructuración del poder del Estado se basa, según la Constitución, en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitución, y en los de autonomía y solidaridad.

La relación entre los principios de unidad y autonomía ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional desde sus primeros pronunciamientos:

?[L]a Constitución parte de la unidad de la Nación española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce así en una organización ?el Estado? para todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder público, porque la Constitución prevé, con arreglo a una distribución vertical de poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal como se expresa en el art. 137 de la Constitución al decir que ?el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses?.

El precepto transcrito refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía. Resulta así necesario delimitar cuál es el ámbito del principio de autonomía, con especial referencia a municipios y provincias, a cuyo efecto es preciso relacionar este principio con otros establecidos en la Constitución.

Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.

De aquí que el art. 137 de la Constitución delimite el ámbito de estos poderes autonómicos circunscribiéndolos a la ?gestión de sus respectivos intereses?, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo. ?

Este poder ?para la gestión de sus respectivos intereses? se ejerce ?por lo demás? en el marco del Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad ?como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación? de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como entes dotadas de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los entes locales (art. 148.1.2)? (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3).

Este Tribunal ha insistido, por tanto, en que nuestro sistema constitucional descansa en la adecuada integración del principio de autonomía en el principio de unidad, que lo engloba. De ahí que el nuestro sea un Estado políticamente descentralizado, como consecuencia del referido engarce entre aquellos dos principios. Así, hemos dicho que ?al consagrar ésta [la Constitución] como fundamentos, de una parte el principio de unidad indisoluble de la Nación española y, de la otra, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse todos los preceptos constitucionales? (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2).

De ese modo, el Estado autonómico se asienta en el principio fundamental de que nuestra Constitución hace residir la soberanía nacional en el pueblo español (art. 1.2 CE), de manera que aquélla, como señalamos en su momento, ?no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones ?históricas? anteriores? (STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 3).

b) Por su parte, el principio de solidaridad complementa e integra los principios de unidad y de autonomía (art. 2 CE), pues ?este Tribunal se ha referido con reiteración a la existencia de un ?deber de auxilio recíproco? (STC 18/1982, FJ 14), ?de recíproco apoyo y mutua lealtad? (STC 96/1986, FJ 3), ?concreción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución? (STC 11/1986, FJ 5). Y aunque, en los supuestos en que así ha tenido ocasión de hacerlo, lo haya identificado como regla a la que debe acomodarse el proceder entre autoridades estatales y autonómicas, igualmente está vigente y ha de ser atendido entre los poderes de las diversas Comunidades Autónomas, a las que, en efecto, el principio de solidaridad, que en el art. 2 de la Constitución encuentra general formulación y en el art. 138 de la misma se refleja como equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y prohibición entre éstas de privilegios económicos o sociales, requiere que, en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses. La autonomía ?ha dicho la STC 4/1981? no se garantiza por la Constitución ?como es obvio? para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación o sobre intereses generales distintos de los de la propia entidad (FJ 10). El principio de solidaridad es su corolario (STC 25/1981, FJ 3)? (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7).

Importa insistir en que el art. 138 CE hace garante al Estado de ?la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español?. Dicho principio, que también vincula a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias (art. 156.1 CE), trasciende la señalada perspectiva económica y financiera y se proyecta en las diferentes áreas de la actuación pública. En este sentido, hemos señalado que ?la virtualidad propia del principio constitucional de solidaridad, que aspira a unos resultados globales para todo el territorio español, recuerda la técnica de los vasos comunicantes? (STC 109/2004, de 30 de junio, FJ 3).

En definitiva, el art. 138.1 CE, que incorpora el principio de solidaridad, ?no puede ser reducid[o] al carácter de un precepto programático, o tan siquiera al de elemento interpretativo de las normas competenciales. Es, por el contrario, un precepto con peso y significados propios, que debe ser interpretado, eso sí, en coherencia con las normas competenciales que resultan de la Constitución y de los Estatutos? (STC 146/1992, de 16 de octubre, FJ 1), toda vez que dicho principio ha de constituirse en la práctica en ?un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades y regiones y la indisoluble unidad de la Nación española (art. 2)? (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 7).

c) Junto a los principios de unidad, autonomía y solidaridad opera también, y lo hace de modo relevante, el de igualdad, que la Constitución proclama en su art. 139.1 como principio general de la organización territorial del Estado (capítulo primero, título VIII, CE). Sin embargo, importa precisar el ámbito en que se proyecta el principio de igualdad y también su alcance, pues lo hace, esencialmente, en un ámbito distinto al que es propio de aquellos otros tres principios. En efecto, ha de advertirse que la jurisprudencia constitucional no sólo ha afirmado positivamente la sustentación del reparto del poder político en los principios de unidad, autonomía y solidaridad, según hemos visto, sino que, además, ha precisado expresamente que el principio de igualdad, que se predica de los ciudadanos, no excluye la diversidad de las posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas:

?Ya este Tribunal Constitucional puso de manifiesto en su Sentencia de 16 de noviembre de 1981, al valorar la función del principio de igualdad en el marco de las autonomías, que la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier punto del territorio nacional no puede ser entendida como rigurosa uniformidad del ordenamiento. No es, en definitiva, la igualdad de derechos de las Comunidades lo que garantiza el principio de igualdad de derechos de los ciudadanos, como pretende el Abogado del Estado, sino que es la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la fijación de unas comunes condiciones básicas, impone un límite a la diversidad de las posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas? [STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 a)].

La conclusión no podría ser otra a la vista de que la Constitución vincula el principio de autonomía con el llamado principio dispositivo (art. 147.2, en conexión con el art. 149.3 CE), principio dispositivo que, actuando dentro de los límites que le marca la Constitución, como con posterioridad se señalará con más detalle, extrae su valor no sólo de estos preceptos sino también, de modo expreso, del art. 138.2 CE, que posibilita la existencia de ?diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas?, si bien esas diferencias ?no podrán implicar en ningún caso privilegios económicos o sociales?. Por otra parte, hay que insistir en la idea antes expresada de que el principio de autonomía no puede oponerse al de unidad (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). Por el contrario, la Constitución impone la integración de ambos principios de unidad y de autonomía mediante la virtualidad que atribuye a cada uno de ellos y que se manifiesta a través del reparto competencial, y, asimismo, su armonización con otros principios constitucionales, a través del principio de solidaridad, consagrado igualmente en los arts. 2 y 138 CE.

Pero no es en dicha esfera propiamente política, sino en el ámbito de los ciudadanos, en concreto, de sus condiciones de vida, donde opera el principio constitucional de igualdad. Y es que la esfera de la ciudadanía, en sentido estricto, está conceptualmente separada de la esfera correspondiente a la configuración del poder político contenida en el art. 2 CE. Ello no obstante, dicha separación debe matizarse a partir de la consideración de que la estructura del poder se proyecta sobre los ciudadanos a través de las potestades que la Constitución atribuye, precisamente, a los diversos entes de naturaleza política, potestades que se ejercen en la esfera de la ciudadanía en la que sí opera el principio de igualdad imponiendo ciertos límites a la acción de los poderes públicos. En conclusión, el principio de igualdad incide en el despliegue del principio de autonomía pero no puede desvirtuarlo.

Al respecto, conviene apuntar ya la idea de que la igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles se garantiza por Ley de las Cortes Generales (arts. 81.1 y 149.1.1 CE), pero las Leyes autonómicas, garantizada esa igualdad fundamental en la materia de que se trate, pueden también incidir en dichas posiciones jurídicas, si han asumido competencias sobre las mismas:

?La interpretación del art. 53 de la Constitución en el marco general de ésta obliga a entender, en consecuencia, que, si bien la regulación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo Segundo del Título I de la Constitución requiere siempre una norma de rango legal, esta norma sólo ha de emanar precisamente de las Cortes Generales cuando afecte a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Cuando la norma legal, aunque con incidencia sobre el ejercicio de derechos, no afecte a las condiciones básicas de tal ejercicio, puede ser promulgada por las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos les atribuyan competencia legislativa sobre una materia cuya regulación implique necesariamente, en uno u otro grado, una regulación del ejercicio de derechos constitucionalmente garantizados? (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2).

Es necesario, pues, distinguir los planos en que actúan el art. 14 CE, de un lado, y, de otro, los principios y reglas que operan en la esfera de la distribución de competencias y su reflejo en las condiciones de vida de los ciudadanos. En este sentido, hemos dejado sentado lo siguiente:

?Uno es, en efecto, el ámbito propio del principio constitucional de igualdad ex art. 14 (principio que impide, en lo que aquí interesa, que las normas establezcan diferenciaciones no razonables o arbitrarias entre los sujetos a un mismo Legislador) y otro, sin duda alguna, el alcance de las reglas constitucionales que confieren competencias exclusivas al Estado o que limitan las divergencias resultantes del ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias propias. Estos últimos preceptos (y, entre ellos, los arts. 139.1, 149.1.1 y 149.1.18, invocados en la presente cuestión) aseguran, con técnicas diversas, una determinada uniformidad normativa en todo el territorio nacional y preservan también, de este modo, una posición igual o común de todos los españoles, más allá de las diferencias de régimen jurídico que resultan, inexcusablemente, del legítimo ejercicio de la autonomía (por todas, STC 122/1988, fFJ 5). Pero ni la igualdad así procurada por la Constitución ?igualdad integradora de la autonomía? puede identificarse con la afirmada por el art. 14 (precepto que no es medida de validez, por razón de competencia, de las normas autonómicas) ni cabe tampoco sostener que esta última ?igualdad en la ley y ante ley? resulte menoscabada a resultas de cualquier conculcación autonómica del orden, constitucional y estatutario, de articulación y distribución de competencias. Como dijimos ya en la STC 76/1986 (fundamento jurídico 3), la divergencia entre normas que emanan de poderes legislativos distintos no puede dar lugar a una pretensión de igualdad (aunque sí, claro está, a otro tipo de controversia constitucional)? (STC 319/1993, de 27 de octubre, FJ 5).

En definitiva, el principio de igualdad de los ciudadanos ante la Ley que incorpora el art. 14 CE no puede concebirse haciendo caso omiso de la diversidad normativa que deriva directamente de la Constitución (arts. 2 y 149.3), dentro de ciertos límites (fundamentalmente, los derivados del art. 149.1.1 CE para el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales y del art. 139.1 CE, en su alcance general, como se verá en los FFJJ 13 y siguientes).

d) Por último ha de hacerse referencia también al principio de lealtad constitucional, aunque su relevancia sea de un orden diferente a la que es propia de los principios constitucionales examinados hasta ahora, pues, al contrario que éstos, aquél no aparece recogido en la Constitución de modo expreso.

Al efecto, conviene recordar que, de acuerdo con la STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, antes citada, el principio de lealtad constitucional requiere que las decisiones tomadas por todos los entes territoriales, y en especial, por el Estado y por las Comunidades Autónomas, tengan como referencia necesaria la satisfacción de los intereses generales y que, en consecuencia, no se tomen decisiones que puedan menoscabar o perturbar dichos intereses, de modo que esta orientación sea tenida en cuenta, incluso, al gestionar los intereses propios. En suma, la lealtad constitucional debe presidir ?las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada (STC 239/2002, FJ 11)? (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7).

5.Procede ahora, según avanzábamos en el fundamento jurídico 3, realizar algunas consideraciones generales acerca de la relevancia que los Estatutos de Autonomía tienen en nuestro sistema constitucional.

En este sentido, hay que tener en cuenta que nuestra Constitución prevé un Estado ?compuesto? o ?complejo? pues en él las Comunidades Autónomas participan con el Estado del poder político, configurándose así nuestro Estado Autonómico. Ya en la STC 1/1982 afirmamos que ?esta exigencia de que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del Estado es más imperiosa en aquéllos, como el nuestro, que tienen una estructura interna no uniforme, sino plural o compuesta desde el punto de vista de su organización territorial (tít. VIII CE)? (STC 1/1982, de 28 de marzo, FJ 1). E inmediatamente después manifestamos que la Constitución, al consagrar como fundamentos ?de una parte el principio de unidad indisoluble de la Nación española y, de la otra, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse todos los preceptos constitucionales? (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2). Por tanto, la idea de que la Constitución de 1978 ha configurado un Estado compuesto ha sido una constante en nuestra doctrina desde entonces (entre otras, SSTC 27/1983, de 20 de abril, FJ 2; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 2; 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4) hasta el momento presente (STC 13/2007, de 18 de marzo, FJ 3).

Importa destacar que las afirmaciones de nuestra doctrina en el sentido de que la Constitución configura un Estado compuesto no se han realizado sólo desde una perspectiva general, sino también, muy señaladamente, en relación con los elementos sustanciales de la organización y del funcionamiento del Estado en su conjunto: así, respecto del orden económico nacional (STC 1/1982, FJ 1), del sistema general de financiación (STC 13/2007, FJ 3), del marco de las relaciones laborales (STC 35/1982, FJ 2), del régimen de la Seguridad Social (STC 27/1983, FJ 2) o del sistema de la subvenciones estatales en las diferentes áreas de la acción pública (STC 13/1992, FJ 2).

Todo ello a partir de la constatación de que ?la Constitución prefigura, como antes decíamos, una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito? (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3).

De este modo, nuestra reflexión sobre el marco político que la Constitución, como norma suprema del ordenamiento (art. 9.1 CE), regula, ha de partir de que ?resulta indudable, a la vista del art. 2 de la Constitución, que la misma ha instaurado un Estado complejo, en el que el ejercicio de las funciones estatales se encomienda tanto a las instituciones generales del Estado como a las Comunidades Autónomas, dotadas de autonomía política que son expresión del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles? (STC 119/1992, de 18 de septiembre, FJ 1).

En esta configuración del Estado autonómico, los Estatutos de Autonomía constituyen una pieza esencial en la estructura compuesta del Estado que nuestra Constitución recoge. Así, el art. 147.1 CE declara que ?dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico?. El carácter que los Estatutos de Autonomía tienen como ?norma institucional básica? de las Comunidades Autónomas atiende, sustancialmente, al relevante papel que la propia Constitución les atribuye en el sistema territorial de distribución del poder político, puesto que son las normas a través de las cuales opera el principio dispositivo. Este principio, ínsito en la Constitución y que opera dentro del marco jurídico regulado en la misma, otorga un importante margen de decisión al legislador estatutario, pues depende de su determinación, al elaborar y aprobar el Estatuto, incluso, la creación de la Comunidad Autónoma. Los Estatutos de Autonomía son, así, no sólo la norma fundacional de la correspondiente Comunidad Autónoma (arts. 143 y 151 CE), sino también la norma expresiva de su acervo institucional y competencial (art. 147.2 CE).

En tal sentido hemos declarado que ?el acceso de las nacionalidades y regiones a la autonomía aparece regulado en la Constitución de acuerdo con unos principios dispositivos que permiten que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y características de esas regiones y nacionalidades. Principio dispositivo que alcanza a materias como la denominación a adoptar, que podrá acomodarse a la tradición histórica; el procedimiento de acceso a la autonomía, que presenta diversas modalidades, como se desprende de los arts. 143, 144, 151, disposición adicional primera, disposiciones transitorias primera, segunda, cuarta y quinta de la CE, competencias a asumir, como resulta de los artículos 148 y 149, entre otros, de la CE, e instituciones de los entes autonómicos, siempre dentro de los límites que la Constitución señala. Como consecuencia, y en virtud de las disposiciones constitucionales, el acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones se ha producido por vías diversas y se ha configurado en formas muy distintas de un caso a otro? (STC 16/1984, de 6 de febrero, FJ 2).

Ahora bien, los Estatutos de Autonomía, que tienen una eficacia territorial limitada, al dotar de virtualidad al principio constitucional de autonomía en un territorio determinado, se configuran como las normas de cabecera de los correspondientes ordenamientos autonómicos, de conformidad con la Constitución, la cual, como expresión de la soberanía del pueblo español, ?del que emanan los poderes del Estado? (art. 1.2 CE), es la norma superior del Ordenamiento a la que todas las demás normas se subordinan (art. 9 CE) y que integra y articula los ordenamientos estatal y autonómicos.

Importa detenerse en el carácter que los Estatutos de Autonomía tienen como normas de cabecera de los ordenamientos de las respectivas Comunidades Autónomas y en sus consecuencias, pues ello constituye una de las claves del Estado Autonómico. Como hemos indicado, el Estatuto es vehículo de la pretensión de autonomía de un determinado territorio y manifiesta la voluntad del Estado, expresada en el marco prefigurado para ello en la Constitución, de nacimiento y configuración de un ente, la correspondiente Comunidad Autónoma, dotado de autonomía. Una autonomía que tiene naturaleza política y no meramente administrativa en virtud del mandato constitucional (art. 152.1 CE) de que los Estatutos de las Comunidades Autónomas de la vía del art. 151 CE incorporen necesariamente, entre otras instituciones, la que los dota de aquella naturaleza: la Asamblea Legislativa, con potestad de dictar leyes en los ámbitos materiales de actuación que tienen atribuidos; leyes que han de sujetarse a lo dispuesto en aquéllos, incurriendo en inconstitucionalidad en caso contrario (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 12). Y es que, según nuestra doctrina, la autonomía política de las Comunidades Autónomas ?se manifiesta, sobre todo, en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia? (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, entre otras).

Por lo demás, la configuración institucional de las citadas Comunidades Autónomas, con la inclusión en ella de Asambleas Legislativas, se ha extendido a las demás Comunidades por haberlo dispuesto así sus Estatutos de Autonomía, lo que es una manifestación más de la relevante función constitucional que desempeñan los Estatutos como pieza esencial en la distribución territorial del poder político del Estado.

En definitiva, los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el título VIII de la Constitución, fundan la Comunidad Autónoma, la dotan del correspondiente poder político y permiten el natural desenvolvimiento de dicho poder mediante la emanación de leyes en sus ámbitos de competencia, desarrollándolas reglamentariamente y aplicándolas a través, respectivamente, de sus Consejos de Gobierno y de sus Administraciones públicas. Cobra, así, sentido la calificación constitucional de los Estatutos como ?norma institucional básica? de la correspondiente Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE).

6.Los Estatutos de Autonomía presentan tres características fundamentales. La primera de ellas es la necesaria confluencia de diferentes voluntades en su procedimiento de elaboración, rasgo que es más nítido en las sucesivas reformas de un Estatuto que en su aprobación inicial, pues la Constitución puso fin a un Estado políticamente centralizado en el que no existían aún Asambleas Legislativas autonómicas en sentido estricto, sino representaciones territoriales reguladas transitoriamente por la Constitución a los fines, precisamente, de la implantación de las Comunidades Autónomas (arts. 143 y 151 CE). En todo caso, la reforma de los Estatutos ya vigentes se realiza mediante un procedimiento complejo, que exige la intervención sucesiva de la Asamblea Legislativa autonómica y de las Cortes Generales, aprobando éstas el Estatuto mediante Ley Orgánica (art. 81.1 CE), con sometimiento a referendum, en su caso.

La segunda característica es consecuencia de la primera, pues la aprobación de los Estatutos por las Cortes Generales, que representan la soberanía nacional (arts. 1.2 y 66.1 CE) determina que aquéllos sean, además de la norma institucional básica de la correspondiente Comunidad Autónoma, normas del Estado, subordinadas como las restantes normas del Ordenamiento jurídico a la Constitución, norma suprema de nuestro Estado Autonómico (art. 9.1 CE).

Tal ha sido el planteamiento reiterado en nuestra doctrina, al dejar sentado ?el principio de supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico, del que los Estatutos de Autonomía forman parte como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico (art. 147.1 de la Constitución). Ello supone, entre otras posibles consecuencias, que el Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución? (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 1; en igual sentido, SSTC 69/1982, de 23 de noviembre, FJ 1; 77/1985, de 27 de junio, FJ 4; 20/1988, de 18 de febrero, FJ 3; 178/1994, de 16 de junio, FJ 4; etc.). E importa recordar, como ya dijimos en un proceso en el que se examinaba la posible colisión entre dos Estatutos de Autonomía, que ?el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución; esto es, la constitucionalidad de un precepto estatutario sólo puede enjuiciarse sobre la base de su conformidad con la Norma fundamental. Ello significa que el juicio sobre la validez constitucional de la disposición transitoria séptima, 3, EACL habrá de hacerse por contraste directo con lo previsto en la Constitución ?en este caso, la reserva estatutaria relativa a la delimitación territorial? y no cotejando directamente preceptos estatutarios diversos? (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).

Esta idea que se acaba de exponer, la de que la validez de un Estatuto de Autonomía que pudiera estar en oposición con otro Estatuto sólo puede extraerse de su contraste con la Constitución, debemos afirmarla también respecto de la consideración aislada de un solo Estatuto de Autonomía. En efecto, la invalidez de un precepto estatutario sólo puede derivarse de la Constitución misma ?incluidas, claro está, sus normas de remisión a determinadas leyes orgánicas?, pues, dado que sólo la Constitución establece la función y contenido de los Estatutos, sólo a ella se infraordenan; lo que se acentúa como consecuencia del peculiar procedimiento de elaboración y reforma de los estatutos, que los dota de una singular rigidez respecto de las demás leyes orgánicas. Cuestión distinta a la de la validez de un Estatuto de Autonomía es, como más adelante se verá, la de su eficacia.

En los términos indicados, los Estatutos de Autonomía, en su concreta posición, subordinada a la Constitución, la complementan, lo que incluso se traduce de modo significativo en su integración en el parámetro de apreciación de la constitucionalidad de las Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley, tanto estatales como autonómicas (art. 28.1 LOTC), de manera que forman parte de lo que hemos llamado ?bloque de la constitucionalidad? (SSTC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 1; 11/1986, de 28 de enero, FJ 5; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 5, entre otras muchas).

La tercera característica de los Estatutos de Autonomía es, asimismo, consecuencia del carácter paccionado de su procedimiento de elaboración y, sobre todo, de reforma. Se trata de la rigidez de que los Estatutos están dotados; rigidez que es garantía del derecho a la autonomía que se ha ejercido y que refuerza su naturaleza de norma de cabecera del correspondiente ordenamiento autonómico.

El señalado procedimiento de elaboración y reforma de los Estatutos de Autonomía los sitúa en una posición singular en el sistema de fuentes. Así se manifiesta en las relaciones que los Estatutos de Autonomía mantienen, en el seno del Ordenamiento del Estado, supraordenado por la Constitución y del que los Estatutos forman parte, tanto con el resto del ordenamiento del Estado en sentido estricto, como con el propio ordenamiento autonómico del que aquéllos son la norma de cabecera.

Respecto del ordenamiento estatal en sentido estricto, hay que partir de que los Estatutos de Autonomía se infraordenan a la Constitución, sometiéndose a sus prescripciones. Así, en cuanto a su relación con las restantes leyes estatales, orgánicas u ordinarias, viene establecida según criterios de carácter material, es decir, con criterios conectados con el principio de competencia sustantiva sobre las materias en que unos y otras, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, pueden intervenir.

Sin embargo, la integración de los Estatutos en el bloque de la constitucionalidad, su consiguiente consideración como parámetro para el enjuiciamiento de las normas legales y, sobre todo, la función que los Estatutos desempeñan y su muy especial rigidez, les otorgan una singular resistencia frente a las otras leyes del Estado que hace imposible que puedan ser formalmente reformados por éstas. Esta afirmación opera, sin duda, con carácter general frente a las leyes estatales ordinarias. Respecto de las otras leyes orgánicas, la relación de los Estatutos se regula, como ya se ha adelantado, por la propia Constitución, según criterios de competencia material, de modo que el parámetro de relación entre unas y otras es, exclusivamente, la Norma constitucional. En este sentido, los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 ó 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria.

Por lo demás, en el sistema de relaciones existente entre los Estatutos de Autonomía y las leyes orgánicas previstas en la Constitución no puede desconocerse tampoco la diferente posición de los Estatutos respecto de las leyes orgánicas como consecuencia de la rigidez que los caracteriza. Su procedimiento de reforma, que no puede realizarse a través de su sola aprobación por las Cortes Generales, determina la superior resistencia de los Estatutos sobre las leyes orgánicas, de tal forma que éstas (salvo las de su propia reforma ex art. 147.3 CE), por la razón señalada, no pueden modificarlos formalmente.

En todo caso, de acuerdo con lo que indicábamos con anterioridad, las relaciones entre los Estatutos de Autonomía y las leyes orgánicas previstas en la Constitución, están sujetas a lo que al respecto dispone esta última. De ahí que la reserva material que, en términos específicos para cada caso, realiza la Constitución a favor de determinadas leyes orgánicas, suponga que cada una de dichas leyes pueda llevar a cabo una delimitación de su propio ámbito (STC 154/2005, de 9 de junio, FFJJ 4 y 5, con referencia a otras), circunscribiendo la eficacia de las normas estatutarias de acuerdo con dicha delimitación. Pues bien, en caso de colisión, será competencia de este Tribunal la apreciación del alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o eficacia de la normativa estatutaria.

En cuanto al ordenamiento autonómico, el Estatuto de Autonomía constituye su norma de cabecera, esto es, su norma superior, lo que supone que las demás le estén subordinadas.

Resta por hacer una última reflexión relativa a la relación entre el principio democrático y la rigidez de los Estatutos de Autonomía, toda vez que aquél pudiera resultar afectado por las regulaciones estatutarias que estuvieran dotadas de tal densidad normativa que limitara la actividad del legislador autonómico.

Sobre este aspecto, siempre difícil de apreciar en abstracto, conviene indicar algunos criterios que nos sirvan de pauta para el enjuiciamiento de sus manifestaciones concretas. Tal cuestión deberemos abordarla partiendo de la idea de que la Constitución ha considerado adecuado al principio democrático que sea el legislador orgánico (art. 81 CE) y no el legislador ordinario, el que deba regular dentro de unos criterios estrictos, los aspectos centrales, por ejemplo, de los derechos fundamentales, quedando ello reservado a las correspondientes mayorías parlamentarias cualificadas [por todas, STC 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c), con cita de otras]. Por tanto, los Estatutos de Autonomía también podrán establecer con diverso grado de concreción normativa aspectos centrales o nucleares de las instituciones que regulen y de las competencias que atribuyan en los ámbitos materiales que constitucionalmente les corresponden, pues no puede olvidarse que el Estatuto, aprobado como Ley Orgánica, es obra de un legislador democrático y que la regulación que realiza, como se ha dicho, es vehículo de la voluntad de autogobierno de un determinado territorio y expresión de la voluntad del Estado.

7.Una vez expuesta con carácter general la función que, de acuerdo con la Constitución, desempeñan los Estatutos de Autonomía y su posición en el sistema de fuentes, debemos prestar atención detallada a uno de los aspectos más destacados de dicha función, que se deriva de la prescripción del art. 147.2 d), en su conexión con el art. 149.1 y 3, ambos de la Constitución. El art. 147.2 d) CE dispone que los Estatutos de Autonomía deben contener ?las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución?. Pues bien, este precepto, en su relación con el art. 149.1 y 3 CE, da lugar a que los Estatutos de Autonomía desempeñen un papel de gran relevancia para la configuración del sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cual es el de atribuir a las Comunidades Autónomas las competencias que asumen.

Efectivamente, el art. 149.1 CE relaciona las materias que son de la competencia exclusiva del Estado. Y el art. 149.3 CE, primer inciso, precisando lo establecido en el art. 147.2 d) CE, prevé que ?las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus Estatutos?, de manera que ?la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos corresponderá al Estado? (art. 149.3, segundo inciso, CE).

En este sentido, hemos declarado en la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4 a) y b):

?a) Por lo que se refiere a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo que determina el art. 147.2 d), de la Constitución son los Estatutos de Autonomía las normas llamadas a fijar ?las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución?, articulándose así el sistema competencial mediante la Constitución y los Estatutos, en los que éstos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a aquélla. Sin embargo, de ello no cabe deducir que toda ley estatal que pretenda delimitar competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sea inconstitucional por pretender ejercer una función reservada al Estatuto. La reserva que la Constitución hace al Estatuto en esta materia no es total o absoluta; las Leyes estatales pueden cumplir en unas ocasiones una función atributiva de competencias ?Leyes orgánicas de transferencia o delegación? y en otras, una función delimitadora de su contenido, como ha reconocido este Tribunal en reiteradas ocasiones. Tal sucede cuando la Constitución remite a una Ley del Estado para precisar el alcance de la competencia que las Comunidades Autónomas pueden asumir, lo que condiciona el alcance de la posible asunción estatutaria de competencias ?tal es el caso previsto en el art. 149.1.29, de la Constitución? y lo mismo ocurre cuando los Estatutos cierran el proceso de delimitación competencial remitiendo a las prescripciones de una Ley estatal, en cuyo supuesto el reenvío operado atribuye a la Ley estatal la delimitación positiva del contenido de las competencias autonómicas. En tales casos la función de deslinde de competencias que la Ley estatal cumple no se apoya en una atribución general contenida en la Constitución, como ocurre en el caso de los Estatutos, sino en una atribución concreta y específica.

Este es el sistema configurado por la Constitución ?especialmente en los arts. 147, 148 y 149?, que vincula a todos los poderes públicos de acuerdo con el art. 9.1 de la misma y que, en consecuencia, constituye un límite para la potestad legislativa de las Cortes Generales. Por ello el legislador estatal no puede incidir, con carácter general, en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sin una expresa previsión constitucional o estatutaria. La Constitución contiene una previsión de este tipo en el art. 150.3 al regular las leyes de armonización, por lo que las Cortes Generales en el ejercicio de su función legislativa podrán dictarlas dentro de los límites del mencionado precepto, al que nos hemos referido en el fundamento tercero de esta Sentencia.

b) De acuerdo con las consideraciones anteriores, el legislador tampoco puede dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias para integrar hipotéticas lagunas existentes en la Constitución?.

Abordando ahora el alcance que puede tener la delimitación de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas que pueden realizar los Estatutos de Autonomía, hay que partir necesariamente de las previsiones de la Constitución y, por tanto, de los límites fijados en la misma.

En este sentido, hay que considerar que las competencias del Estado se proyectan en dos ámbitos diferentes. De un lado, las competencias sobre las materias que tiene estrictamente reservadas por el art. 149.1 CE. Y, de otro, sobre las restantes materias, con la peculiaridad de que, concretándose en estas últimas el ámbito posible de asunción competencial por parte de las Comunidades Autónomas a través de sus Estatutos, el Estado continúa conservando la competencia sobre aquellas materias que dichos Estatutos no han, efectivamente, asumido (art. 149.3 CE).

En definitiva, del indicado sistema de reparto competencial establecido por la Constitución en su art. 149, se deriva que los Estatutos atribuyen competencias a las Comunidades Autónomas en ejercicio del principio dispositivo que la Constitución les reconoce y, al hacerlo, también determinan las del Estado. Ello es así porque al atribuir el Estatuto competencias a la Comunidad Autónoma, quedan precisadas las que el Estado no tiene en el correspondiente territorio (art. 149.3, primer inciso, CE); por el contrario, las competencias que el Estatuto no haya atribuido a la Comunidad Autónoma permanecen en el acervo competencial del Estado (art. 149.3, segundo inciso, CE). De este modo, la función atributiva de competencias a la Comunidad Autónoma produce, como efecto reflejo, la delimitación de las que corresponden al Estado en el territorio autonómico de que se trate.

Sin embargo, la determinación del alcance que puede tener la asunción de competencias por los Estatutos de Autonomía no es cuestión sencilla, pues ha de adecuarse al marco constitucional y éste está dotado de considerable complejidad en este punto.

En efecto, el art. 149.1 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre una relación de materias (?materias siguientes?). Examinando la relación allí contenida, cabe resaltar dos aspectos. De un lado, que la competencia exclusiva del Estado se refiere a ?materias? cuyo contenido sólo se enuncia, es decir, no se describe ni se delimita (por ejemplo, ?relaciones internacionales?, ?Defensa y Fuerzas Armadas? o ?Administración de Justicia?: entre otras, STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4). De otro lado, la competencia exclusiva estatal se refiere en ocasiones a la totalidad de la materia enunciada en los términos generales descritos, pero en otros casos incluye sólo la ?función? relativa a dicha materia, función que alcanza, o bien a la ?legislación básica? (o ?bases? o ?normas básicas?), o bien a la ?legislación?, siendo así que tampoco se determina el contenido o alcance de dichas funciones (así, STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2).

Es decir, la Constitución, que sí fija las materias de competencia estatal, no especifica directamente el contenido o alcance ni de las materias ni de las funciones materiales sobre las que se proyecta aquélla, ni tampoco contiene reglas expresas de interpretación que inmediatamente permitan concretar dicho contenido o alcance, lo que, en última instancia, sólo corresponde precisar a este Tribunal Constitucional en el ejercicio de su jurisdicción.

Además, superado el alcance temporal que tuvo el art. 148 CE, según su apartado 2, y sin menoscabo de su valor hermenéutico, la Constitución tampoco establece el elenco de materias sobre el que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias, sino que atribuye a los Estatutos de Autonomía la función de determinarlas, sin que dicha determinación pueda incidir en el despliegue de las competencias reservadas al Estado por el mencionado límite del art. 149.1 CE (art. 149.3 CE). De esta forma, los Estatutos pueden libremente asumir competencias, completando así el espacio que la propia Constitución ha dejado desconstitucionalizado, para lo que han de realizar una cierta operación interpretativa con los condicionantes que veremos a continuación.

8.En cuanto a la función interpretativa que de la Constitución (y, por tanto, en lo que aquí afecta, de las competencias atribuidas al Estado en el art. 149.1 CE) pueden realizar los poderes constituidos, ha de tenerse en cuenta que desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, nuestra doctrina que acabamos de citar en el fundamento jurídico anterior, ha impuesto importantes límites a dicha función.

Efectivamente, en dicha Sentencia partíamos del principio de que los poderes constituidos no pueden ocupar el lugar que corresponde al poder constituyente y, consecuentemente, establecer la interpretación del alcance que pueden tener los preceptos constitucionales, de manera que el legislador ordinario no puede ejercer una función constituyente interpretando en un sentido determinado, entre varios posibles, dichos preceptos de la Constitución.

La doctrina constitucional contenida en la STC 76/1983 puede sintetizarse, reproduciéndola, en lo que aquí resulta pertinente, en los siguientes términos:

a) Como punto de partida dijimos que ?en todo caso lo que las Cortes no pueden hacer es colocarse en el mismo plano del poder constituyente realizando actos propios de éste, salvo en el caso en que la propia Constitución les atribuya alguna función constituyente. La distinción entre poder constituyente y poderes constituidos no opera tan sólo en el momento de establecerse la Constitución; la voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas en la Constitución no sólo fundan en su origen sino que fundamentan permanentemente el orden jurídico y estatal y suponen un límite a la potestad del legislador. Al Tribunal Constitucional corresponde, en su función de intérprete supremo de la Constitución (art. 1 LOTC), custodiar la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente y la actuación de los poderes constituidos, los cuales nunca podrán rebasar los límites y las competencias establecidas por aquél? (STC 76/1983, FJ 4).

b) También manifestamos que ?es cierto que todo proceso de desarrollo normativo de la Constitución implica siempre una interpretación de los correspondientes preceptos constitucionales, realizada por quien dicta la norma de desarrollo. Pero el legislador ordinario no puede dictar normas meramente interpretativas, cuyo exclusivo objeto sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, pues, al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho la obra del poder constituyente y se sitúa funcionalmente en su mismo plano, cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constituidos? [STC 76/1983, FJ 4 c)].

c) De tal modo, decíamos que ?es evidente que cuando el legislador estatal dicta una norma básica, dentro del ámbito de sus competencias, está interpretando lo que debe entenderse por básico en el correspondiente caso concreto, pero, como hemos señalado anteriormente, no cabe confundir esta labor interpretativa del legislador con la producción de normas meramente interpretativas, que fijan el contenido de los términos de la Constitución con carácter general cerrando el paso a cualquier otra interpretación; en este caso el legislador se coloca indebidamente en el lugar que corresponde al poder constituyente y al Tribunal Constitucional? (STC 76/1983, FJ 7).

A la vista de esta doctrina contenida en la STC 76/1983, lo primero que hay que señalar es que la Constitución no impide al legislador ordinario su interpretación, pues ningún precepto de aquella así lo declara ni este Tribunal ha admitido la existencia de reservas implícitas a favor del constituyente.

Con posterioridad a la STC 76/1983, el Tribunal Constitucional ha precisado y desarrollado la doctrina relativa a la inconstitucionalidad de ciertas normas interpretativas contenida en aquél primer pronunciamiento y lo ha hecho siempre con el mismo alcance. Así, es esencial la consideración de las SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 3; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 5; 17/1991, de 31 de enero, FJ 7; 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 21; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 6, y 15/2000, de 20 de enero, FJ 4; Sentencia esta última en la que también dijimos expresamente que ?[m]ás allá de los límites explícitos que para el legislador autonómico resulten de la Constitución y del propio Estatuto de Autonomía, como norma institucional básica, no cabe configurar para su labor límites o reservas implícitas? (STC 15/2000, FJ 4). En síntesis, en estos pronunciamientos el Tribunal ha venido a concluir que:

?una cosa es que dicho legislador [estatal] realice con pretensiones normativas de validez general, una interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, con pretensiones de vinculación a las Comunidades Autónomas (tarea que, evidentemente, le está vedada), y otra muy distinta que, en el ejercicio de las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía le atribuyen para la ordenación de un sector material concreto, dicho legislador deba proceder a una interpretación del alcance y los límites de su propia competencia (STC 227/1988, FJ 3)? (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 6).

En definitiva, dos criterios pueden extraerse de la doctrina contenida en la STC 76/1983 y complementarias aludidas. El primero consiste en señalar que lo que le está vedado al legislador, estatal o autonómico, es la interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional de reparto competencial con pretensión de vinculación general a todos los poderes públicos, imponiéndoles su propia interpretación de la Constitución. Y el segundo, consecuencia del anterior, se traduce en que los poderes legislativos constituidos, estatal o autonómico, ejercerán su función legislativa de modo legítimo cuando, partiendo de una interpretación de la Constitución, sus normas se dirijan a su ámbito competencial, ejerciendo las competencias propias, siempre que, al hacerlo, no pretendan imponer a todos los poderes públicos, como única, una determinada opción interpretativa del precepto constitucional, pues ?al usar de sus facultades legislativas sobre las materias de su competencia, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas han de operar a partir de un determinado entendimiento interpretativo del bloque de la constitucionalidad (STC 214/1989, FJ 5)? (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 21).

9.Debemos abordar ahora si la doctrina contenida en los dos fundamentos jurídicos anteriores se proyecta con igual alcance respecto del legislador estatutario, extremo éste que el Tribunal se

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 7288-2007, interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por el que se da nueva redacción a su art. 17.1.

Publíquese esta Sentencia en el ?Boletín Oficial del Estado?.

Dada en Madrid, a doce de diciembre de dos mil siete.

Votos particulares

1.Voto particular discrepante que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, respecto de la Sentencia de fecha 12 de diciembre de 2007, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 7288-2006, interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006,de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

En ejercicio de la facultad establecida en el art. 90.2 LOTC, formulo Voto particular discrepante de la Sentencia referida, partiendo en todo caso de mi expresión de respeto a los Magistrados, cuyo parecer mayoritario sirve de soporte a aquélla.

1. Considero que el recurso debía haberse estimado, y que debería haberse declarado inconstitucional el precepto recurrido. Mi discrepancia, pues, se refiere directamente al fallo. Pero en mucha mayor medida tiene que ver con muy significativos contenidos de la línea argumental, que, aunque en este caso pudieran quizás no ser determinantes para el fallo, contienen una doctrina respecto a importantes elementos de nuestra dogmática constitucional, sobre todo mirando al futuro, que me resultan personalmente inaceptables de todo punto.

Comparto, no obstante, muchos otros contenidos de la fundamentación jurídica; pero la parte de ella que comparto se ve defraudada, en mi apreciación, por la parte de la que discrepo, ello independientemente de que la parte compartible viene en gran medida oscurecida por frecuentes salvedades o matizaciones, que restan claridad a la doctrina que se proclama, con el consiguiente riesgo de ambigüedad. A mi juicio, una Sentencia en la que por primera vez este Tribunal afronta el análisis de los Estatutos de Autonomía en cuanto fuentes del derecho, y su posición en el ordenamiento constitucional, con la pretensión dogmática que la Sentencia revela, debería ser mucho más clara de lo que es la actual, sin dejar tantos márgenes abiertos a la imprecisión y a la duda.

Salvados los tres primeros fundamentos jurídicos de carácter estrictamente procesal, que comparto, mis discrepancias se centran esencialmente en los siguientes puntos: a) en la difusa distinción entre validez y eficacia de los estatutos, cuando, en su caso, puedan entrar en colisión con Leyes Orgánicas llamadas por la Constitución a regular determinadas materias, a que se refiere el fundamento jurídico 6; b) en la interpretación del alcance del art. 139.1 CE, en su función de principio general de la organización territorial del Estado, que se contiene a lo largo de diversos pasajes de la Sentencia [FJ 4, apartado c); FJ 13, FJ 14 y FJ 20], y que, a mi juicio, supone sacrificar la virtualidad del principio en cuanto tal; c) en la teoría sobre las declaraciones de derechos en los estatutos, contenida en el fundamento jurídico 15, que en gran parte viene a ser una consecuencia de la limitada virtualidad atribuida al art. 139.1 CE; y d) en la interpretación misma que se hace del artículo del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana impugnado.

El alcance de mis discrepancias, que razonaré en apartados sucesivos, me lleva a la conclusión de que las consideraciones acerca de la relación entre la unidad de la Nación española y la autonomía, que de modo absolutamente inequívoco, en todo compartido por mí, se contienen en el fundamento jurídico 2 de la Sentencia, así como las atinentes al contenido limitado de los Estatutos de Autonomía, a que se refieren los fundamentos jurídicos 11 y 12, que igualmente comparto, vienen a ser incoherentemente desatendidas, cuando a la postre se admite que pueda ser compatible con esa unidad y con esos límites el que los Estatutos de Autonomía (como si de auténticas Constituciones se tratase ?parte dogmática) puedan incluir declaraciones de derechos, atribuibles por la sola condición de españoles residentes en la Comunidad de que se trate, por más que con un recurso dialéctico, para mí inaceptable, se niegue apriorísticamente la condición de derechos propiamente tales a los así declarados por el texto estatutario de que se trate, para salvarlos de la invalidez, transformándolos en meros principios, orientaciones o directrices para el ejercicio de las competencias atribuidas en el Estatuto a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma, y ello sin condicionar esa apreciación a un juicio concreto sobre los términos precisos de la norma estatutaria de que se trate.

2. Comienzo por la observación relativa a la distinción entre validez y eficacia de los Estatutos, que se contiene en el fundamento jurídico 6, al tratar de las relaciones entre éstos y determinadas leyes orgánicas a las que remite la Constitución. Esas ?determinadas leyes orgánicas?, añado por mi parte, no son otras que la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica de las fuerzas y cuerpos de seguridad y la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas, que, aunque no se citen explícitamente en los pasajes del citado fundamento jurídico aquí analizados, son, ciertamente, las que en él se toman implícitamente en consideración, como viene a demostrarlo más adelante el dato de su referencia a ellas en el fundamento jurídico 9, como tercera modalidad de norma estatutaria delimitadora.

En el fundamento jurídico aludido se exponen las que se califican como ?características fundamentales? de los Estatutos de Autonomía, y como segunda de ellas, la de que sean ?además de la normas institucional básica de la correspondiente Comunidad Autónoma, normas del Estado, subordinadas como las restantes normas del Ordenamiento jurídico, a la Constitución, norma suprema de nuestro Estado Autonómico (art. 9.1 CE)?.

Me interesa resaltar la transcendental importancia del párrafo entrecomillado, con el que estoy en absoluto y total acuerdo, en cuanto elemento conceptual básico para mi reflexión ulterior sobre el sentido del art. 139.1 CE y las dificultades de la posible inclusión de declaraciones de derechos en los estatutos.

Continuando con el fundamento jurídico objeto de mi disidencia, ocurre que en él, tras hacer la contundente afirmación que queda transcrita (párrafo 3 del fundamento jurídico), y al tratar de justificarla con apoyo en nuestra jurisprudencia, se toma una deriva equívoca hacia la relación de los estatutos con determinadas leyes orgánicas, en la que se introduce la distinción entre validez y eficacia, que critico.

Comienza esa deriva con la cita de la STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4, y la transcripción de un pasaje del mismo.

Debe observarse que en el proceso decidido por esa Sentencia de lo que se trataba era de un conflicto entre dos Estatutos de Autonomía, y es en ese conflicto en el que tiene un sentido incontrovertible la afirmación de que ?el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución?. La Sentencia actual, sin embargo, da un paso más, cuando afirma que:

?esta idea que se acaba de exponer, la de que la validez de un Estatuto de Autonomía que pudiera estar en oposición con otro Estatuto sólo puede extraerse de su contraste con la Constitución, debemos afirmarla también respecto de la consideración aislada de un solo Estatuto de Autonomía. En efecto, la invalidez de un precepto estatutario sólo puede derivarse de la Constitución misma ?incluidas, claro está, sus normas de remisión a determinadas leyes orgánicas?, pues, dado que sólo la Constitución establece la función y contenido de los Estatutos, sólo a ella se infraordenan; lo que se acentúa como consecuencia del peculiar procedimiento de elaboración y reforma de los Estatutos, que los dota de una singular rigidez respecto de las demás leyes orgánicas. Cuestión distinta a la de la validez de un Estatuto de Autonomía es, como más adelante se verá, la de su eficacia? (el subrayado es mío).

No resulta difícil advertir que en el pasaje transcrito (en el que se ha saltado de una Sentencia dictada, se insiste, en un proceso en el que se ponían en contraste dos estatutos de autonomía, a ?la consideración aislada de un solo Estatuto de Autonomía?), implícitamente se está iniciando una equiparación entre el conflicto respecto de los contenidos de dos estatutos de autonomía, y el eventual conflicto suscitado entre un Estatuto de Autonomía y una Ley Orgánica reservada por la Constitución para la regulación de una determinada materia. Ambos conflictos pueden ser cualitativamente muy diferentes, pues en el segundo de ellos el contraste entre las leyes en conflicto tiene una relevancia constitucional muy distinta que en el primero, lo que en el pasaje que comento queda muy difuminado, cuando no ocultado directamente.

Resulta especialmente equívoca la contraposición contenida en el párrafo entre ?la invalidez de un precepto estatutario [que] sólo puede derivarse de la Constitución misma ?incluidas, claro está, sus normas de remisión a determinadas leyes orgánicas?, y como ?cuestión distinta a la de la validez de un Estatuto de Autonomía ? la de su eficacia?.

Hasta donde puede resultar inteligible el párrafo citado, en él se está dando por sentado que cuando un Estatuto de Autonomía, puesto en contraste con determinadas leyes orgánicas, invade el área reservada por una norma de la Constitución de remisión a esas leyes, tal fenómeno puede no afectar a la validez del Estatuto sino sólo a su eficacia.

Una afirmación de ese calado creo que precisaría, para que fuera aceptable, de un desarrollo más preciso, que explicase cómo la norma estatutaria invasora pueda no ser inválida, y por tanto puede no tener que ser necesariamente expulsada del ordenamiento jurídico, cuando se plantee un proceso constitucional en el que así se pretenda, y simultáneamente pueda no ser eficaz.

Frente a la equívoca e imprecisa tesis del pasaje sostengo que, cuando la Constitución reserva a una concreta ley orgánica la regulación de una materia, y un Estatuto de Autonomía contienen una regulación que incide en el área reservada a dicha Ley Orgánica, al hacerlo, vulnera la Constitución; y tal vulneración no puede tener, a mi juicio, otra sanción jurídica que la de la invalidez de la norma estatutaria invasora.

El empeño de la Sentencia en omitir (y hablo de empeño porque en la deliberación sostuve reiteradamente la tesis de la invalidez en ese caso) la explícita declaración de que la vulneración por un Estatuto de Autonomía de la regulación reservada a una Ley Orgánica específica, constitucionalmente reservada al efecto, es motivo de invalidez del Estatuto, me resulta inexplicable e inaceptable.

No comprendo la razón de que, afirmado el límite que para los estatutos suponen las reservas constitucionales a otras leyes orgánicas [en este sentido se dice en el propio fundamento jurídico después del párrafo transcrito, en consideración que comparto plenamente, que ?los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 ó 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria?] afirmado el límite, reitero, se omita un pronunciamiento inequívoco y contundente sobre el efecto jurídico de la vulneración del límite, que no puede ser otro, a mi juicio, como ya he dicho, que el de la invalidez del precepto estatutario invasor.

No creo que pueda ser óbice para ello ?la diferente posición de los Estatutos respecto de las leyes orgánicas como consecuencia de la rigidez que los caracteriza?, porque ?su procedimiento de reforma, que no puede realizarse a través de su sola aprobación por las Cortes Generales, determina la superior resistencia de los Estatutos sobre las leyes orgánicas, de tal forma que éstas (salvo las de su propia reforma ex art. 147.3 CE), por la razón señalada, no pueden modificarlos formalmente?.

Y no creo que pueda ser óbice que la Ley Orgánica no pueda modificar formalmente un Estatuto de Autonomía (lo que me parece indiscutible), porque, a mi juicio, la invalidez del contenido de un Estatuto que resulte contrario a una Ley Orgánica reservada por la Constitución para la regulación de la materia de que se trate es algo muy diferente de la modificación formal del Estatuto.

Creo finalmente que la Sentencia elude deliberadamente, lo que me resulta inaceptable, la solución del problema constitucional que plantea, cuando remata su tratamiento, diciendo:

?De ahí que la reserva material que, en términos específicos para cada caso, realiza la Constitución a favor de determinadas leyes orgánicas, suponga que cada una de dichas leyes pueda llevar a cabo una delimitación de su propio ámbito (STC 154/2005, de 9 de junio, FFJJ 4 y 5, con referencia a otras), circunscribiendo la eficacia de las normas estatutarias de acuerdo con dicha delimitación. Pues bien, en caso de colisión, será competencia de este Tribunal la apreciación del alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o eficacia de la normativa estatutaria?.

Retengo el dato de que, al menos, la Sentencia deja abierta la puerta a que en caso de la referida colisión de normas al Tribunal corresponderá decidir los efectos de tal colisión ?sobre la validez ? de la norma estatutaria?.

Pero con carácter general, y toda vez que es incuestionable que en los pasajes analizados se está construyendo doctrina en general, se debiera haber pronunciado el Tribunal apriorísticamente sobre el efecto jurídico de la hipotética colisión, y ello en los términos que antes he dejado expuestos; naturalmente sin perjuicio de que en el caso concreto que, eventualmente, el Tribunal pudiera ser llamado a decidir, deba tomar en consideración cuál sea el alcance de la reserva, y, obviamente, en relación con ella los contenidos de las leyes entre las que se suscita la colisión.

3. El segundo de los elementos de mi discrepancia, según dejé enunciado al principio, es la interpretación del alcance del art. 139.1 CE en cuanto límite posible del contenido de los Estatutos.

Ante todo me parece importante resaltar que ese problema, con la generalidad con la que aquí lo enuncio, no había sido abordado hasta ahora por la jurisprudencia de este Tribunal. Cuando éste se ha enfrentado a alegaciones de vulneración del art. 139.1 CE, ha sido al resolver recursos formulados en la mayor parte de los casos contra leyes de diversos parlamentos de Comunidades Autónomas; pero nunca en cuanto fundamento jurídico de un posible vicio de inconstitucionalidad de un contenido concreto de un Estatuto de Autonomía. A mi juicio, el hecho de que el posible juego del art. 139.1 CE en cuanto principio general ?de la organización territorial del Estado? (que es como la Constitución lo establece), se plantee en su proyección sobre normas emanadas de los parlamentos autonómicos, al ejercer las competencias que los distintos estatutos de autonomía les atribuyen, o que se plantee como límite del contenido posible de los estatutos de autonomía [que según el pasaje de la Sentencia cuya transcendencia resaltaba en el apartado 2 de este Voto, anticipando la reflexión que ahora realizo, son ?normas del Estado, subordinadas como las restantes normas del Ordenamiento jurídico a la Constitución, norma suprema de nuestro Estado Autonómico (art. 9.1 CE)?], suscita un problema muy diferente y de mucha mayor enjundia constitucional, que no puede decidirse a base de un deslizamiento conceptual al caso actual de la jurisprudencia dictada en los casos que se traen a colación, que son muy distintos.

El tratamiento que se hace en la Sentencia del art. 139.1 CE a lo largo de los diversos fundamentos en que se aborda me parece absolutamente desenfocado, y desde luego no puedo compartir la intranscendencia que a la postre viene a atribuírsele al principio en cuanto límite del contenido posible de los Estatutos de Autonomía, si se acaba admitiendo como tal contenido posible el de las declaraciones de derechos en los estatutos, por más que la eficacia de esas declaraciones, con una especie de ardid dialéctico, se transforme apriorísticamente en meros objetivos, directrices u orientaciones para el ejercicio de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma, sin tan siquiera plantearse en el uso de ese recurso dialéctico cuál sea la estructura normativa de los preceptos cuestionados, para decidir si el legislador propiamente ha establecido o no tales derechos.

Creo que el punto de arranque de la funcionalidad constitucional del principio general de organización territorial del Estado (que es, se insiste, el significado atribuido por la Constitución a su art. 139.1), a la hora de precisar si puede ser, o no, un límite material del contenido posible de los estatutos, debe situarse precisamente en el hecho de que aquéllos son normas del Estado; que es el Estado, como instancia única, el que aprueba los distintos estatutos, y es a partir de ese inexcusable elemento unificador, como debe analizarse si es compatible con la exigencia del art. 139.1 CE que el Estado haga declaraciones de derechos no referibles a la totalidad de sus ciudadanos, sino sólo a los residentes en el territorio de una Comunidad Autónoma.

Mi criterio es que el art. 139.1 CE veda esa posibilidad, y que el significado esencial de dicho precepto constitucional debe situarse precisamente en esa veda. Me es imposible aceptar que cuando el precepto referido dispone que ?todos los españoles tienen los mismos derechos en cualquier parte del territorio del Estado?, resulte respetuoso con ese principio constitucional que el Estado, al aprobar un Estatuto de Autonomía, o su modificación, pueda hacer declaraciones de derechos para los ciudadanos de sólo una parte de su territorio.

Y no me parece convincente el expediente dialéctico de rebajar el significado constitucional del principio que nos ocupa, limitando su proyección al ámbito interno de cada una de las Comunidades Autónomas, eludiendo implícitamente su virtualidad en cuanto elemento constitucional de unidad en el ámbito extra e intrautonómico, que creo que es la virtualidad esencial del principio. Sin esa virtualidad realmente carece de significado propio, que no sea el de una simple reproducción en el ámbito intrautonómico de la exigencia general del art. 14 CE.

Lo que la Constitución proclama nada menos que como un principio general de la organización territorial del Estado debe tener una entidad normativa propia y una eficacia real, que no pueden reducirse a ser exclusivamente un simple eco del art. 14 CE; y esa eficacia real se escamotea, cuando una idea tan precisa, como la que se expresa en los términos ?los mismos derechos? y ?en cualquier parte del Estado?, se convierte en unidad sustancial, no uniformidad, y en la consideración aislada de cada parte del territorio, y no en la de su conjunto.

El sacrificio de la virtualidad real del art. 139.1 CE como principio general, y, como tal, como límite del contenido posible de los estatutos, resulta claro en el párrafo final del fundamento jurídico 14, cuando se dice: ?En suma, de todo lo dicho se desprende que el art. 139.1 CE (?todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del Estado?), encuentra virtualidad y proyección en el territorio de cada una de las Comunidades Autónomas en el que se suman el criterio de igualdad sustancial en cuanto a los derechos constitucionales y el criterio de igualdad que se deriva de la intervención legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma?.

Es difícil explicar que cuando el art. 139.1 CE se refiere sin equívoco a ?los mismos derechos y obligaciones? sin mayor concreción, el problematismo constitucional indudable de esa exigida identidad, no limitada a los derechos fundamentales precisamente, se trató de resolver por la Sentencia mediante lo que considero casi una digresión hacia los derechos fundamentales en el apartado a) del fundamento jurídico 14.

Tal vez el significado oculto de esa digresión sea el de que, si ni siquiera en relación con los derechos fundamentales es exigible un principio de uniformidad, por mor del respeto de la configuración autonómica del Estado, menos puede exigirse la uniformidad, tratándose de derechos infraconstitucionales.

Si tal es el sentido implícito de la interpretación del alcance constitucional del art. 139.1 CE, debo expresar aquí mi rechazo a ese modo de entenderlo.

No ignoro que la limitación del contenido uniforme de los derechos fundamentales tenga en nuestra jurisprudencia el aval que la Sentencia invoca en el apartado a) del fundamento jurídico 14; pero esa limitación la he rechazado expresamente cuando me he enfrentado a ella, como en los Votos particulares a la STC 188/2001, de 20 de septiembre (BOE núm. 251, de 19 de octubre de 2001) y a la STC 135/2006, de 27 de abril (BOE núm. 125, de 26 de mayo de 2006), y en cierto sentido en el de la STC 239/2002, de 11 de diciembre (BOE núm. 9, de 10 de enero de 2003), en los que he manifestado mi personal criterio contrario a lo que consideraba una interpretación inadecuada del art. 149.1.1 CE, a la que oponía mi apreciación personal de que los derechos constitucionales son de por sí posiciones jurídicas básicas, en las que no cabe diferenciaciones, y que no cabe dentro de esos derechos distinguir entre contenidos básicos, en los que opera la unidad, y contenidos no básicos, abiertos a la diferencias por exigencias autonómicas.

Mi visión del ordenamiento constitucional y de los resortes de unidad del Estado, entre los que uno muy relevante lo constituye precisamente el art. 139.1 CE, no ha cambiado en el momento final de mi mandato en este Tribunal, por lo que, en lógica coherencia con lo que expresé en los referidos votos, debo manifestar mi rechazo de la doctrina que antaño rechacé.

En todo caso (y esto es aquí lo fundamental, para el análisis de la funcionalidad posible del art. 139.1 CE respecto al contenido del Estatuto de Autonomía), me interesa insistir en la diversidad de planos entre el de la doctrina referida (recursos contra leyes dictadas por los parlamentos autonómicos en ejercicio de competencias atribuidas en los respectivos estatutos), y el de la actual, en el que lo recurrido es la norma estatal por la que se aprueba un Estatuto de Autonomía.

Así mismo he de observar que la reiterada doctrina de que el principio de igualdad ?no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones ? puesto que la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan potencialmente da a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional?, es perfectamente compatible con el hecho de que en el ordenamiento jurídico puedan existir elementos de unidad, que en todo caso deban ser respetados, coexistiendo con ellos otros elementos de diversidad.

Lo destacable en esa doctrina, que acepto sin reservas, es que el posible elemento de diversidad deriva del ejercicio de la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, y que por tanto la eventual diversidad no tendría ese destacado fundamento cuando la potestad legislativa concernida no es la de las Comunidades Autónomas, o no sólo, sino la del Estado, en relación con la que debe analizarse si debe operar como límite para ella el art. 139.1 CE, a la hora de poder aceptar o no como contenido de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas declaraciones de derechos atribuibles a ciudadanos españoles por la sola condición de residentes en una parte del territorio del Estado.

Ya he dicho antes, y aquí lo reitero para concluir este apartado, que, a mi juicio, el art. 139.1 CE comporta ese límite, lo que impone la conclusión de que, si el mismo se vulnera, el contenido estatuario en debate debe declararse inconstitucional y nulo.

4. El tercero de los elementos de mi discrepancia, que es en realidad continuación del anterior, tiene que ver con el modo en que se pronuncia el fundamento jurídico 15, al tratar del problema de si cabe que los Estatutos de Autonomía tengan contenidos de declaraciones de derechos.

Admito que, pese a la radicalidad expresiva del art. 139.1 CE, existen otros preceptos constitucionales, que, en una interpretación sistemática de conjunto, deben introducir recortes en el sentido literal de aquel precepto, dando lugar a la posibilidad de que los Estatutos de Autonomía puedan, en algunos supuestos, incluir declaraciones de auténticos derechos subjetivos. En tal sentido comparto sin reservas lo que sobre el particular se indica en los apartados a) y b) del fundamento jurídico 15.

Me interesa destacar en todo caso que el elemento base de las declaraciones de los derechos a que en esos dos apartados se alude es, bien una previsión constitucional expresa, bien la integración del titular del derecho en el seno de concretos órganos o instituciones de la Comunidad Autónoma; pero nunca la mera condición de español residente en el territorio de la Comunidad Autónoma.

Por el contrario, el contenido del apartado c) de ese fundamento jurídico, en su aparente formulación negativa, creo que lo que hace en realidad es salvar de modo apriorístico la constitucionalidad de declaraciones de derechos de los ciudadanos residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma, si tales declaraciones pueden ponerse en conexión con las competencias atribuidas a ésta en el Estatuto, en virtud de la previsión del art. 147.2 d). Y ello se hace así mediante el expediente dialéctico de transformar las declaraciones de derechos en criterios o directrices para el ejercicio de las competencias, lo que no puedo aceptar.

Se dice sobre el particular [FJ 15, apartado c), párrafo 2]:

?nada impide que el Estatuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, al atribuir las competencias que han de ejercer los poderes públicos autonómicos, les impongan, de modo directo, criterios o directrices para su ejercicio o que lo hagan, de modo indirecto, mediante la formalización de enunciados o declaraciones de derechos a favor de los particulares. Se trata, en ambos casos, de mandatos al legislador y restantes poderes públicos autonómicos, imponiéndoles prescripciones que son vinculantes para los mismos con independencia de la veste de que se revistan? (el subrayado es mío).

Es precisamente sobre la base de esa consideración como, al enjuiciar la constitucionalidad del precepto recurrido en el proceso (el art. 17 EAV), se salva su constitucionalidad, desde el momento que no se considera propiamente un derecho, sino una directriz u objetivo referido a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma. Tal modo de razonar lo considero rechazable.

El juicio de constitucionalidad de una declaración de derechos en los estatutos de autonomía no puede solventarse ?con independencia de la veste de que se revistan?, pues deberá ser precisamente esa ?veste? la que habrá de tenerse en cuenta para decidir si el Estatuto está estableciendo un derecho, directamente atribuido en él a los españoles residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma, o si, en vez de contemplar la posición jurídica de los ciudadanos, atribuyéndoles un derecho, está impartiendo una directriz para el ejercicio de las competencias atribuidas a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma.

En otros términos, serán la estructura normativa del precepto estatutario y el contexto en que se inserta el factor jurídicamente relevante para decidir si una declaración de derechos en un Estatuto de Autonomía supone en sí el establecimiento de los derechos de que se trate, aunque se remita la regulación de los términos del mismo a una ulterior norma autonómica.

Si la estructura de la norma es tal, que propiamente puede verse en ella el establecimiento del derecho, el que la ulterior regulación de sus términos se remita a una norma infraordenada a la que lo establece, no resta virtualidad jurídica a la consagración estatutaria del derecho. El derecho de que se trata ?se tiene? por su consagración genérica en la norma estatutaria, sin que su existencia dependa ya de la ulterior norma de desarrollo, y ello independientemente de la eventual indefinición del contenido y de las dificultades que puedan derivarse de esa indefinición en el momento de su justiciabilidad. El derecho existe por su consagración legal. Y ese debe ser el dato de partida.

Si se entendiera que la existencia del derecho está condicionada por la norma que después de su establecimiento estatutario debe regular los términos del mismo, se estaría incurriendo en un error similar al que supondría sostener que los derechos establecidos en la Constitución, que ésta remite a una regulación legal, no tienen propiamente existencia hasta que esa regulación legal se produzca.

Una inteligencia tal, que rechazo, supone invertir los términos del fenómeno constitucional o estatuario (o incluso pudiera decirse legal en los derechos de menor entidad de simple establecimiento legal) del establecimiento del derecho, convirtiendo en condición de existencia del mismo la regulación infraordenada, cuando es la regulación infraordenada la que debe estar condicionada por la proclamación del derecho.

La consagración del derecho de los ciudadanos en una norma estatal del rango que corresponde a un Estatuto de Autonomía, Ley Orgánica, obligará al respeto de ese derecho, no ya sólo al legislador autonómico, sino a cualquier eventual norma estatal de rango inferior, y limitará en la misma medida la plena disponibilidad del legislador estatal, y no sólo del autonómico, al ejercer sus propias competencias. Y es ahí precisamente donde radica la dificultad constitucional para poder cohonestar con el art. 139.1 CE esas declaraciones de derechos, cuando su estructura normativa permita entender que propiamente se están estableciendo derechos estatutarios.

Me resulta un puro artificio dialéctico prescindir de la estructura normativa del precepto, si con ello se le hace decir lo que no dice, dando por sentado que en todo caso la declaración de derechos, ?con independencia de su veste?, es un simple mandato al legislador autonómico, que precisará de la intervención de éste para configurar ?los consiguientes derechos subjetivos de los ciudadanos?, hasta cuyo momento ?el principio o derecho enunciado carecerá de justiciabilidad directa?.

Eso podría ocurrir, si, en efecto, el texto estatutario fuera tal, que no puediera verse en él el establecimiento de un derecho; pero no en el caso contrario.

Si el texto estatutario es tal, que no puede negarse que en él se esté estableciendo un derecho, aunque su justiciabilidad directa pueda ser quizás imprecisa, no puede negarse apriorísticamente que pueda existir. Piénsese, por ejemplo, en la posibilidad de interponer un recurso contencioso-administrativo contra normas autonómicas infralegales que se consideren contrarias al derecho otorgado al ciudadano en el Estatuto.

No cabe invertir los términos del problema, anteponiendo el elemento de la justiciabilidad del derecho, para admitir, o negar, la existencia de éste. La realidad es la contraria: si el derecho existe, (y eso le corresponde decirlo al legislador, y no a este Tribunal), es justiciable, cualquiera que pueda ser el problematismo de esa justiciabilidad.

Al tratar de este problema ha estado presente en la deliberación el dato constitucional de la proclamación de derechos en el título I, capítulo 3 CE, que, pese a la estructura normativa del precepto que los proclama, no son propiamente tales, por carecer de justiciabilidad directa, poniéndose como ejemplos los arts. 45 y 47 CE. En ese modo de argumentar se olvida que es la propia Constitución en el art. 53.3 la que propiamente degrada el alcance de esas declaraciones y les niega explícitamente la justiciabilidad. Pero sin una norma de ese tenor no cabe afirmar que los derechos inequívocamente declarados como tales en un Estatuto de Autonomía no son propiamente derechos, ni son directamente justiciables sin el soporte de una ley autonómica infraordenada al Estatuto.

No me resulta recurso dialéctico intelectualmente correcto el negar que el legislador dice lo que dice (cuando lo dice de modo inequívoco), haciéndole decir otra cosa distinta, para salvar así la constitucionalidad de lo que dice, y que no podía decir.

Si lo que el legislador dice, no puede decirlo, por oponerse a un precepto constitucional (en este caso la declaración de derechos de los ciudadanos españoles residentes en la Comunidad Autónoma regida por el Estatuto de Autonomía, que, a mi juicio, es contrario a lo dispuesto en el art. 139.1 CE), la consecuencia jurídica no puede ser otra que la inconstitucionalidad y nulidad de lo dicho, y me resulta intelectualmente inaceptable el dar por sentado que el legislador ha dicho otra cosa distinta (en este caso que ha enunciado un mandato a los poderes públicos, en vez de haber establecido un derecho), para así salvar la constitucionalidad de lo dicho. Un procedimiento discursivo tal, apriorísticamente desvinculado de la ?veste de que se revistan? las declaraciones, utilizando una expresión metafórica, parece que lo que trata es de ocultar la ?veste? con un disfraz adecuado para dejar abierta de antemano el acceso a un ámbito normativo que sin aquél tendría cerrado.

No se puede negar un problema, a base de negar que exista. Y en este caso el problema existe, y no es otro que el de la posible constitucionalidad de declaraciones de derechos en los Estatutos de Autonomía, atribuidos a ciudadanos españoles por la sola condición de residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma regida por ellos, lo que considero inconstitucional, según he reiterado.

Es obligada la coherencia con la tesis de la limitación constitucional del contenido de los Estatutos de Autonomía, que se hace en el fundamento jurídico 12 de la Sentencia, que comparto sin reservas, y que muy atinadamente se sintetiza en el párrafo final del fundamento jurídico 12, según el cual: ?dicho contenido no puede ser entendido de manera difusa, en atención, entre otras razones, a la especial rigidez que les caracteriza. En definitiva, el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el art. 147.2 CE y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los Estatutos), como el contenido que, aún no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma?.

Si se es coherente con esa tesis, no se alcanza a comprender cómo la declaración de derechos de los ciudadanos españoles residentes en una determinada Comunidad Autónoma puede entrar en ninguna de las señaladas limitaciones del ?contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía?. Sobre el particular debe observarse que tales declaraciones, ni son incluibles en ninguna previsión expresa de la Constitución, ni pueden considerarse complemento adecuado de ninguna previsión constitucional, comprendida esa adecuación en los términos estrictos que en el pasaje referido se indican.

La simple conexión hipotética de la declaración de derechos con una concreta competencia atribuida en el Estatuto a la Comunidad Autónoma lo es con un contenido del Estatuto; pero no con una previsión constitucional, que es, según se ha dicho, el elemento clave para determinar el contenido constitucionalmente posible de un Estatuto de Autonomía.

En todo caso, para que pudiera afirmarse la conexión, sería necesario que la norma estatutaria concernida la estableciera de modo inequívoco; y no es tal el caso, si en la norma no se alude directamente a competencia alguna de la que pueda considerarse directriz de ejercicio, y si la norma en cuestión se incluye en título no alusivo a las competencias, y previo al referido a éstas, bajo el enunciado genérico de derechos.

Si nos atenemos a lo que se razona en el fundamento jurídico 12 de la Sentencia, bastaría esa consideración de carácter formal, para excluir como ?contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía?, las declaraciones de derechos de los ciudadanos. Pero en todo caso a esa consideración formal debe añadirse la más estrictamente material del mandato del art. 139.1 CE, en los términos que antes ya he razonado.

Por último, si el Estado al aprobar la norma estatutaria no puede incluir en su contenido esas declaraciones, no me parece recurso jurídicamente admisible el que, convertidas las declaraciones de derechos en mandatos al legislador autonómico, dicho mandato suponga encomendar a éste que los establezca. Lo que el Estatuto no puede hacer, no cabe que lo ordene hacer al legislador autonómico, pues ello no sería sino un puro artificio para burlar la veda constitucional, lo que me resulta inadmisible.

Por ello debo mostrar mi total rechazo del párrafo conclusivo del apartado c) del fundamento jurídico 15, que, a mi juicio, supone convalidar apriorísticamente las declaraciones de derechos con el ardid inaceptable de su conversión en mandatos al legislador, párrafo que dice:

?En conclusión, los Estatutos de Autonomía, que en el ámbito institucional del contenido estatutario pueden establecer derechos subjetivos por sí mismos [afirmación que acepto], en el ámbito de atribución competencial requieren de la colaboración del legislador autonómico, de tal manera que las prescripciones estatutarias relativas a este último ámbito, cualquiera que sea el modo literal en que se enuncien, han de entenderse, según antes se acaba de decir, como mandatos, orientaciones u objetivos, dirigidos a los poderes públicos autonómicos para el ejercicio de competencias que el Estatuto atribuya?.

Frente a esa afirmación sostengo que tales declaraciones de derechos, sin conversión posible en lo que no son, sino ateniéndonos a lo que propiamente son, incurren en un vicio de inconstitucionalidad y son nulas, por vulneración, tanto de los límites formales del art. 147.2 CE, como del 139.2 CE.

5. El capítulo final de mi discrepancia se centra en la interpretación del art. 17 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana impugnado, que se hace en el fundamento jurídico 18 de la Sentencia.

Tal interpretación me resulta absolutamente inconsistente.

Se empieza diciendo (párrafo 3 del FJ) que:

?Lo primero que hay que destacar es que el art. 17.1 EAV no enuncia un derecho ya regulado en la Constitución (Capítulo II del Título I), esto es, en sus propios términos, no se identifica con ninguno de ellos. Por lo tanto, en cuanto que enunciado en un Estatuto, no goza de la triple condición que a los derechos constitucionales reconoce el art. 53.1 CE: regulación reservada a la Ley, respeto a su contenido esencial y vinculación a todos los poderes públicos. Es decir, no estamos ante un derecho que pueda ser incluido en el ámbito de los ?derechos fundamentales y libertades públicas? que la Constitución reconoce y garantiza, pues estos últimos ?son de aplicación directa, sin que sea necesario para su efectividad un desarrollo legislativo (art. 53 CE)? (STC 39/1983, de 17 de mayo, FJ 2)?.

Sorprende ese arranque, que creo que nada tiene que ver con el problema que suscita la constitucionalidad del referido art. 17. Lo que se dice en el párrafo transcrito es tan incuestionable como estéril para la exégesis del precepto y para el análisis de su constitucionalidad.

Que el precepto no enuncia un derecho ya regulado en la Constitución, ni por tanto operan respecto a él las garantías del art. 53 CE, es intranscendente para negar que lo regulado en él pueda ser la proclamación de un derecho estatutario, cuya constitucionalidad el Gobierno recurrente pone en cuestión.

Se pasa a continuación a recordar la STC 37/1987, y la apreciación en ella del sentido y constitucionalidad del art. 12.3.11 EAAnd, aprobado por la Ley Orgánica 6/1981, para destacar que ?pusimos entonces de manifiesto la conexión existente entre el objetivo estatutario y la disposición efectiva de la atribución competencial correspondiente?.

Me resulta inoperante la cita de ese precepto del Estatuto de Andalucía y de la Sentencia a él alusiva en su inocultable intento de tomarlos como base de partida para sostener que, lo mismo que en aquel caso, en el precepto ahora cuestionado nos hallemos ante la conexión de un objetivo estatutario y la atribución competencial correspondiente.

Tal planteamiento lo considero distorsionador y argumentalmente desafortunado en grado sumo, pues basta detenerse en la lectura del precepto de aquel Estatuto, para constatar cuál es el modo en que el legislador enuncia los que impone como objetivos, y cómo indica el referente subjetivo de los mismos. En efecto el citado precepto decía literalmente:

?3. Para todo ello, la Comunidad Autónoma ejercerá sus poderes con los siguientes objetivos básicos: 11. La reforma agraria entendida como la transformación, modernización y desarrollo de las estructuras agrarias y como instrumento de una política de crecimiento, pleno empleo y corrección de los desequilibrios territoriales?.

Si tal es el modo de expresión legal cuando se trata de fijar objetivos a los poderes públicos de una Comunidad Autónoma, no se alcanza a comprender cómo de ese dato legal pueda extraerse una base argumental para sostener que en el precepto aquí impugnado, que no tiene como referente subjetivo a la Comunidad Autónoma, sino a ?los valencianos y valencianas?, y que se pronuncia en términos de atribución de derechos a los mismos, de lo que se trata no es de la atribución de un derecho, sino de la fijación de un objetivo para el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma.

En mi apreciación la desafortunada cita del art. 12.3.11 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd), aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, más bien opera en contra de la tesis que se sostiene en el texto, pues, si se comparan dicho precepto y el que en el actual proceso se impugna, queda perfectamente claro cuáles son los distintos modos de fijación de objetivos para el ejercicio de los poderes de las Comunidades Autónomas, y de declaración de derechos de los ciudadanos residentes en el territorio de una de ellas.

El contraste con el precepto en mala hora traído a colación viene a resultar un argumento valioso para sostener que, cuando el legislador declara un derecho de los ciudadanos, se expresa en términos harto diferentes que cuando lo que hace, es fijar un objetivo para el ejercicio de las competencias de los poderes públicos de una Comunidad Autónoma.

En un nuevo paso argumental, no más feliz, el fundamento jurídico continúa diciendo:

?La exégesis del precepto impugnado ha de tener en consideración el contexto en que se formula; un contexto que nos muestra que el art. 17.1 EAV se integra en el título II EAV, ?De los derechos de los valencianos y valencianas??.

Pues bien, el argumento contextual creo que de nuevo opera en sentido contrario al atribuido en el texto del fundamento jurídico analizado, pues en el EAV son claramente diferenciables el ?Título II. De los derechos de los valencianos y valencianas?, y el ?Título IV. Las competencias?, entre las que, como recuerda el texto que critico, en el art. 49.1.16 se citan la de ?aprovechamientos hidráulicos, canales y riegos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de la Comunidad Valenciana?, en el art. 49.3.30 la de ?agricultura, reforma y desarrollo agrario?, y en el art. 50.6 la de ?protección del medio ambiente?.

Únase a ello como elemento contextual, y como dato directamente evidenciador del sentido de la norma y de la intención de su autor el del preámbulo de la Ley Orgánica 1/2006, en el que se pone de manifiesto el significado innovador de la incorporación de derechos (?De forma exhaustiva se incorporan los derechos de las ciudadanas y de los ciudadanos valencianos, la promoción de defensa de éstos por los poderes públicos y la mención expresa de una serie de valores y derechos universales??), al tiempo que se indican los diferentes contenidos de los diversos títulos, para llegar a la conclusión de que la declaración de derechos en el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana (EAV) es algo bien diferente de la fijación de objetivos a los poderes públicos. La declaración de derechos precede a la fijación de las competencias, y el objetivo es precisamente ?la promoción de defensa de éstos por los poderes públicos?.

No estamos ante un objetivo ligado a una competencia, del que mediante una ulterior intervención del legislador autonómico, pueda, en su caso, derivarse un derecho, sino que el derecho es un prius conceptual, cuyo desarrollo, el del derecho, no el de ninguna competencia, se impone al legislador.

Si existe en la Ley una separación en títulos como la señalada, en una interpretación contextual lo lógico es suponer que el emplazamiento propio de una norma de fijación de objetivos o directrices para el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma debiera serlo el del Título en el que se establecen las competencias, y no en el que se proclaman derechos de los ciudadanos residentes en la Comunidad Autónoma.

En línea con la referencia contextual se dice:

?También se aprecia que el art. 8 EAV, que inicia dicho título, declara, de un lado, que aquéllos ?en su condición de ciudadanos españoles y europeos?, son titulares de los derechos incluidos en diversos instrumentos jurídicos y, de otro, que los poderes públicos valencianos están vinculados por los mismos. Por último, los restantes preceptos de dicho título II EAV se refieren, en ocasiones, a los compromisos que al efecto asumen los poderes públicos autonómicos, referencia que no figura en el precepto impugnado?.

El argumento resulta de nuevo inadecuado para el propósito que lo guía. Primero, porque el hecho de que en el apartado 1 se afirme que los valencianos y valencianas, en su condición de ciudadanos españoles y europeos, son titulares de los derechos y libertades que en ese apartado se indican (lo que es rigurosamente superfluo, pues sin necesidad de ese precepto es indudable que lo serían), no puede servir en modo alguno de aval a la tesis de que la declaración de derechos no sea tal, sino un mero objetivo fijado a los poderes públicos, que es la tesis de la Sentencia. Lo que se hace precisamente es introducir en el EAV una declaración de derechos, tomándola de textos de superior rango, y de ello no cabe extraer argumento alguno para sostener que lo que ahí se dice no sea precisamente una declaración de derechos, sino objetivos para la ejecución de competencias, por más que esa concreta declaración sea absolutamente superflua.

La observación de que ?los poderes valencianos están vinculados por los mismos? (por los derechos declarados en el apartado 1), tampoco es argumento del que se pueda extraer la conclusión, ni de que la declaración de derechos no tenga el valor de tal, ni de que la vinculación que establece para los poderes públicos valencianos sea sólo para ellos y no para otros poderes distintos. En otros términos, esa observación de referencia a un precepto que es inequívocamente de declaración de derechos y de vinculación de los poderes públicos valencianos por esos derechos, traída a colación en la Sentencia en línea con la consideración del contexto en que se formula el precepto impugnado, resulta por completo inoperante para fundar la tesis de la negación del carácter de derechos de los declarados en art. 17 EAV impugnado. Antes bien, la cita del art. 8 más bien puede operar como dato normativo de que la declaración de los derechos que declara, que, por serlo, vinculan a los poderes públicos, como es propio de cualquier otro derecho, es en un sentido propio una auténtica declaración de derechos, y no una directriz para el ejercicio de ninguna concreta competencia.

En un paso más en relación con la crítica del desacertado argumento contextual, el hecho de que ?los restantes preceptos de dicho título II EAV se refie[ran], en ocasiones, a los compromisos que al efecto asumen los poderes públicos autonómicos, referencia que no figura en el precepto impugnado?, a lo más podrá servir de base para cuestionar el carácter de auténticos derechos de los que en las ocasiones aludidas se refieran directamente a compromisos asumidos por los poderes públicos; pero de ello no puede inferirse que, cuando en el precepto impugnado no se contiene esa referencia, lo declarado como derechos de los ciudadanos no suponga la consagración legal de los derechos declarados.

Frente a la tesis de la Sentencia mi criterio es el de que, tanto por el sentido literal del precepto impugnado, como por su estructura normativa, como por el contexto del mismo en una interpretación sistemática del EAV en los términos que ya han quedado expuestos antes, debe entenderse que en dicho precepto se está estableciendo propiamente derechos de los valencianos y de las valencianas, sin conexión alguna proclamada con el ejercicio de ninguna competencia de los poderes públicos de la Comunidad Autónoma Valenciana. Y precisamente porque el precepto establece derechos, es por lo que se suscita el problema de su validez constitucional en cuanto posible contenido lícito de un Estatuto de Autonomía.

El hecho de que en lo atinente a ?el derecho de redistribución de los sobrantes de cuencas excedentarias? se diga, ?atendiendo a criterios de sostenibilidad de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal?, no basta para negar que exista una auténtica declaración del derecho, aunque al tiempo se fijen los límites de su contenido por remisión a otras normas.

Pero lo relevante es que, declarado el derecho en una norma del carácter de la que nos ocupa, Ley estatal aprobada por Ley Orgánica, quedará establecida por ello una vinculación, no sólo para el legislador autonómico, sino para el legislador estatal, que podrán fijar los criterios de sostenibilidad; pero que a la hora de regular el tratamiento que consideren adecuado de los sobrantes de cuencas excedentarias no podrán desconocer el derecho a su redistribución, que respecto a dichos sobrantes ha establecido a favor de los valencianos y valencianas la norma cuestionada.

No puedo compartir la afirmación contenida en el párrafo final del fundamento jurídico 18 de la Sentencia de que ?el derecho estatutario así enunciado presenta como rasgo distintivo el de no ser ejercitable de modo directo e inmediato en vía jurisdiccional, pues sólo podrá serlo cuando los poderes autonómicos lo instrumenten y, aún ello, de acuerdo con la Constitución, ?la legislación estatal? o ?la ley?, estatal o autonómica, según los casos?, afirmación que considero incorrectamente apodíctica. A mi juicio falta una explicación aceptable del carácter que se proclama, y frente a ello sostengo que no cabe rechazar la posibilidad de ejercicio jurisdiccional del derecho, cualquiera que sea su dificultad, para oponerse a actuaciones de los poderes públicos autonómicos, e incluso de los estatales, si actúan con desconocimiento del derecho.

Reiterando lo que en otro lugar he dejado dicho, si por su estructura normativa y contexto el texto estatutario es tal, que no puede negarse que en él se esté estableciendo un derecho, aunque su justiciabilidad directa pueda ser quizás imprecisa, no puede negarse apriorísticamente que tal justiciabilidad pueda existir. No cabe invertir los términos del problema, como antes dije, anteponiendo el elemento de la justiciabilidad del derecho, para admitir, o negar, la existencia de éste. La realidad es la contraria: si el derecho existe, porque como tal lo declara el legislador, es justiciable, cualquiera que sea el problematismo de esa justiciabilidad. En definitiva, serán los titulares del derecho los que deberán buscar la fórmula de hacerlo valer judicialmente, de cuyas fórmulas una es la de impugnar los actos que puedan considerarse lesivos de derechos.

La afirmación del texto antes acotada, que, insisto, me parece apodíctica y falta de una explicación admisible, no puede, a mi juicio, sustentarse en la observación del párrafo tercero del fundamento jurídico, que analizaba al principio de este apartado de mi voto, de la que quizás pudiera encontrarse aquí una cierta resonancia. Basta remitirnos a lo que al principio de este apartado dejé dicho sobre tal observación, para rechazar que la falta de cobertura en el art. 53.1 CE pueda ser explicación válida de la aquí proclamada falta de justiciabilidad del derecho.

Rechazado, como acabo de hacerlo, que los derechos de que se trata no sean ejercitables en vía judicial hasta que los poderes autonómicos los instrumenten, debo rechazar la conclusión que sobre la base de ese dato cierra el fundamento jurídico 18, en la que se dice que ?, el art. 17.1 EAV, aunque formalizado en su dicción como derecho, se sitúa en la órbita de las directrices, objetivos básicos o mandatos dirigidos a los ?poderes públicos valencianos??.

Por todo lo que he dejado razonado creo que esa es una afirmación voluntarista, contraria a los términos de la Ley. Este Tribunal, al enfrentarse a la Ley podrá declarar su constitucionalidad o inconstitucionalidad; pero lo que no podrá, es hacer decir a la Ley lo que en rigor no dice, ni negar lo que dice, para con ese recurso dialéctico salvar su constitucionalidad.

Volviendo a los términos metafóricos utilizados antes, lo que la Constitución no admite como contenido lícito de un Estatuto de Autonomía, no cabe incluirlo en él, poniendo a la Ley inconstitucional el disfraz de lo que, de haber sido dicho por el legislador, podía ser constitucional.

Lo que hace la Sentencia al proclamar lo que se acaba de transcribir no es sino aplicar la tesis apriorística que critiqué en el apartado 4 de este Voto, en el que ya advertía cómo desde esa tesis se estaban estableciendo las bases para salvar la constitucionalidad del art. 17 EAV.

Si, pues, según he razonado el art. 17 EAV supone una declaración de derechos de los valencianos y valencianas; esto es, de españoles residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma Valenciana, por todo lo que he dejado expuesto en el apartado 4 de este voto, considero, en contra de lo que se dice en los fundamentos jurídicos 19 y 20 a) de la Sentencia, que el precepto es contrario al art. 147 CE y al 139.1 CE.

Y creo finalmente que es también contrario al art. 149.1.22 CE en lo atinente al derecho a la redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias, pues con un criterio de mínimo realismo, y atendido el dato fáctico innegable de que en la Comunidad Valenciana no existen ?aguas sobrantes de cuencas excedentarias?, la referencia legal a estas aguas no puede aludir sino a las de cuencas situadas fuera del territorio de esa Comunidad. Y a partir de ese dato resulta claro que el precepto impugnado está invadiendo un área competencial que según el precepto referido corresponde al Estado, al tiempo que excede en su ordenación del límite territorial en que debe operar el Estatuto de Autonomía.

La afirmación del párrafo 4 del fundamento jurídico 22 de la Sentencia de que el ?EAV, no se refiere propiamente a los ?sobrantes de aguas de cuencas excedentarias?, sino a la redistribución de los mismos, y la propia idea de redistribución supone que esas aguas se encuentren ya a la disposición redistributiva del poder público autonómico competente, en los términos establecidos por la legislación estatal?, me resulta tan artificiosa en extremo como inexacta. Entendido así el precepto, carecería de la mínima utilidad normativa. Si el objeto de la redistribución son ?los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias?, es innegable que el precepto se está refiriendo a ellas, y es esa referencia lo que hace al precepto problemático e inconstitucional.

Concluyo, pues, afirmando que el recurso debía haberse estimado, y que los extremos de la fundamentación de la Sentencia que he analizado me resultan rechazables.

En tal sentido emito mi voto.

Madrid, a doce de diciembre de dos mil siete.

2.Voto particular que formula el Magistrado don Javier Delgado Barrio respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 7288-2006.

Con el respeto que siempre me merecen mis compañeros, creo procedente formular este Voto particular para manifestar mi discrepancia con la mencionada Sentencia.

Aunque coincido en distintos puntos con su razonamiento, como ha de verse en las líneas que siguen, creo procedente 1) perfilar, en cuanto a la doctrina general que en ella se expone, el itinerario que considero más expresivo a la hora de fijar un criterio general sobre el contenido constitucionalmente viable del Estatuto de Autonomía, y ello con el punto de partida que es el art. 147 CE, y 2), más concretamente, puesto que el art. 17.1 EAV, aquí impugnado, en su literalidad, establece derechos, habré de examinar ese criterio general a la luz del principio general de igualdad de derechos que en su vertiente territorial proclama el art. 139.1 CE, al que la Constitución asigna un cometido fundamental, para después, 3) ya respecto del precepto ahora recurrido, señalar cómo ha de ser entendido, pues en mi opinión carece de virtualidad jurídica 4) lo que, en último término, dada su relevancia, debe quedar reflejado en el fallo.

1. El Estatuto de Autonomía tiene un contenido esencial o mínimo que es el previsto en el art. 147.2 CE, y además otros contenidos expresamente previstos en la Constitución. Y sobre esta base, se plantea la cuestión de si cabe un tercer campo de contenido adicional, así como, caso de admitirse éste, qué requisitos son necesarios para su viabilidad constitucional. La reflexión necesaria en este sentido ha de llevarse a cabo teniendo en cuenta a) que el Estatuto es la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, b) es fruto de la actuación de una competencia conjunta del Estado y de la Comunidad Autónoma, c) se aprueba mediante ley orgánica y d) su texto se caracteriza por una petrificación o congelación de extraordinaria intensidad:

a) El Estatuto es la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma ?art. 147.1 CE?, porque cumple una precisa función que le encomienda la Constitución.

Una norma es ?institucional básica? por razón de la materia y por razón del tratamiento al que la somete. Dado que lo que ahora importa es la determinación del contenido constitucionalmente lícito del Estatuto, me referiré sólo a la materia propia de esta norma. Y así, el Estatuto, para cumplir esa función que la Constitución le señala, ha de regular un elenco de materias previsto en el art. 147 CE. Además otros preceptos constitucionales establecen contenidos añadidos a los de dicho precepto y después indicaré que resultan viables también, cumpliendo ciertos requisitos, algunos contenidos distintos de los que la Constitución establece.

El contexto próximo del art. 147.1 CE, es decir, su apartado 2, detalla el contenido esencial del Estatuto. El Estatuto es Estatuto porque regula una determinada materia ?concretamente la prevista en el art. 147.2 CE. Si además regula otras materias sigue siendo un Estatuto porque ha incluido el contenido del art. 147.2; si no recoge este contenido, aunque regule otras materias, cualquiera que sean éstas, ya no es un Estatuto.

En definitiva, el Estatuto es la norma institucional básica porque contiene lo que está previsto en el art. 147.2 CE.

b) El Estatuto es el fruto de la actuación de una competencia conjunta atribuida por la Constitución al Estado y a la Comunidad Autónoma: sobre una misma materia se atribuye la competencia a dos entes públicos distintos, que la actúan sucesivamente ?uno tiene la iniciativa y otro la decisión? en un mismo procedimiento, que tiene así un fondo paccionado, pues el Estatuto ?supone una doble voluntad? ?STC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 5.

De aquí derivan dos consecuencias:

1) Este complejo procedimiento sólo tiene sentido, sólo tiene razón de ser en las materias objeto de la competencia conjunta, es decir, en los casos en que resulta necesaria la doble intervención. Fuera de ese ámbito de la competencia conjunta, los demás terrenos, o son competencia del Estado porque se la atribuye la Constitución, o serán de la competencia autonómica porque se la va a atribuir el Estatuto. Y en todo aquello que no es de la competencia conjunta y que, por tanto, pueden hacer a solas el Estado o la Comunidad Autónoma, no resulta razonable seguir el complejo procedimiento que separa iniciativa y decisión.

2) Pero, además, y siendo una competencia conjunta, ha de concluirse que ninguno de los cotitulares puede modificar, por sí solo, el Estatuto. Después he de volver sobre este punto que considero esencial.

En cualquier caso, lo que ya destaco es que la determinación del contenido lícito del Estatuto ha de realizarse con estricta atención a la materia reservada al Estatuto, es decir, la que es objeto de esa competencia conjunta.

c) El Estatuto se aprueba mediante ley orgánica, lo que abre dos cauces diferentes de reflexión:

1) Ante todo, cabe tomar en consideración la doctrina de este Tribunal respecto de ese tipo de leyes, siquiera sea, en este primer momento, con carácter puramente orientativo, porque la peculiaridad del Estatuto no permite un traslado automático de aquella doctrina.

Y en este sentido, es de recordar la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2, que, para las previsiones específicas de reserva de ley orgánica, señalaba: ?dada la congelación de rango que éstas [reservas de ley orgánica] suponen, la rigidez del ordenamiento jurídico no puede llevarse más allá de los supuestos específicamente tasados ?como ha puesto de manifiesto este Tribunal en la mencionada Sentencia de 13 de febrero de 1981? en un sistema democrático como el instaurado por nuestra Constitución, basado en el juego de las mayorías parlamentarias, por lo que la exigencia de que éstas sean cualificadas o reforzadas sólo puede tener carácter excepcional y ha de ser explícitamente prevista en la Constitución?.

Ya en este punto, hemos de volver a la pregunta inicial: el Estatuto ¿admite sólo las materias previstas en la Constitución o permite la inclusión de otras distintas que integran un contenido adicional? Y la respuesta la hemos de buscar, todavía en línea de aproximación, en la jurisprudencia sentada respecto de las leyes de contenido constitucionalmente establecido.

En relación con las leyes orgánicas se ha admitido la inclusión no sólo de las materias incluidas en la reserva sino también de otras conexas ?STC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 3?, siempre que se cumplan determinados requisitos. Así la STC 124/2003, de 19 de diciembre, FJ 3, señala que la viabilidad de las materias conexas exige que ?lo sean desde un punto de vista material?, de suerte que ?la ley orgánica sólo puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia?.

En la misma línea, respecto de la Ley de presupuestos hemos dicho ?STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5? que para que la regulación ?de una materia que no forma parte de su contenido necesario o indisponible sea constitucionalmente legítima, es preciso que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el presupuesto o que su inclusión esté justificada por tratarse de un complemento o anexo de los criterios de política económica de la que ese presupuesto es el instrumento o, finalmente, que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno (SSTC 76/1992 y 195/1994)?.

La idea fundamental que late en esta doctrina, por generalización, lleva a concluir que en las leyes para las que la Constitución ha establecido un determinado contenido cabe no sólo lo expresamente previsto en ella, sino también un contenido conexo que ha de cumplir dos requisitos, pues, por u