Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. de 13 de marzo del 1991

Primero: Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca se ha seguido el recurso núm. 236/1987, promovido por la Entidad «Centuva, S. A.», y en el que ha sido parte demandada la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, sobre las Normas Subsidiarias de Santa Margarita.

Segundo: Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 23 de septiembre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que desestimando el recurso con-tencioso-administrativo interpuesto por la representación de "Centuva, S. A.", en Autos 236 de 1987, contra los Acuerdos de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares de 25 y 29 de abril de 1986 y la desestimación del recurso de alzada interpuesto contra las normas, debemos declarar y declaramos que los actos administrativos impugnados se adecúan a derecho y, en consecuencia deben ser confirmados, sin hacer expresa imposición de costas procesales».

Tercero: El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º «Como ya tuvo ocasión de señalar esta Sala, en su Sentencia núm. 33 de 4 de febrero de 1989, fundamento de derecho, III in fine: La eficacia de los Planes y normas urbanísticas depende de su aprobación definitiva por la autoridad competente para ello, sin lo cual, no pasarían de ser sino simple proyecto carente de fuerza obligatoria; es decir, que dicha aprobación definitiva es la fase verdaderamente creadora de derechos y obligaciones, en tanto que las etapas anteriores, entre las que deben destacarse la aprobación inicial y provisional, tienen la naturaleza de actos de trámite no vinculantes. El art. 41 de la Ley del Suelo confirma esta tesis al precisar las facultades del órgano competente para otorgar la aprobación definitiva, que no se reduce al mero control de legalidad, sino que se extienden al examen del proyecto del Plan "en todos sus aspectos" y que incluyen expresamente la posibilidad de rechazarlo o de condicionar esa aprobación a una modificación, incluso sustancial ( art. 132 del Reglamento de Planeamiento ), de sus aspectos técnicos por razones de este carácter, es decir, el poder de imponer una confirmación esencialmente distintas del Plan, por consideraciones metajurídicas basadas en una concepción urbanística diferente; de ahí que la Sentencia del Tribunal Supremo, de 6 de febrero de 1984 , señale que en la aprobación de los Planes de ordenación urbana no existe en realidad "una función fiscalizadora o de tutela" sino más bien "una aplicación de la técnica de las competencias compartidas", lo que permite en el momento de aprobación definitiva el examen total del proyecto del Plan, en cuestión, en todos sus aspectos, pudiendo tomar, en consecuencia, la resolución más adecuada con lo que dicho examen resulte». 2.º «Si esta cita lega y doctrinal sale a colación en primer término, ello no es sino en función de los antecedentes fácticos que, desarrollados a continuación, traslucen la resultancia, en su aplicabilidad, del presente litigio; hechos que se enmarcan del siguiente modo: 1.° "Centuva, S. A.", recurrente-actora, en los presentes Autos, es propietaria de parte de la finca «Son Real», del término municipal de Santa Margarita (Mallorca), con una extensión aproximada de 1.0167.225 metros cuadrados; 2.º La Comisión Provincial de Urbanismo, el 8 de noviembre de 1972, aprobó definitivamente, sobre dicha finca un Plan General Sectorial, denominada Plan General de Ordenación de Son Real; 3.º El Ayuntamiento de Santa Margarita, el 3 de octubre de 1979, aprobó inicialmente, el Plan Parcial de Ordenación de los mencionados terrenos, denegándose el 2 de marzo de 1981, la aprobación provisional; 4.º Esta denegación motivó el Contencioso núm. 61 de 1981, que tramitado en esta misma Sala, finalizó con Sentencia, que luego devino firme por desestimiento del recurso de apelación, de 29 de noviembre de 1982, en la cual se anulaban parcialmente los Acuerdos dimanantes de aquélla denegación y se decía que se dictara un nuevo acuerdo señalándolas deficiencias del Plan y abriendo un nuevo trámite de información pública y audiencia a las Corporaciones locales a cuyo territorio afectara; 5.º ínterin la aprobación inicial y la denegación provisionales ya comentadas, se inició en 1980 la redacción de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Santa Margarita, las cuales se aprobaron inicialmente por el municipio, declarando la totalidad de los terrenos del "kilómetro", antes denominados Son Real, como "suelo no urbanizable"; 6.° Aprobadas provisionalmente las aludidas normas urbanísticas, se produce acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 27 de abril de 1983, hecho éste ya expuesto a partir del punto a) del fundamento de derecho II, de la Sentencia ya citada de 4 de febrero de 1989, núm. 33, en Autos 351 de 1987, del tenor literal siguiente: "suspender la aprobación de las Normas Subsidiarias de Santa Margarita para la subsanación de deficiencias, en el plazo de seis meses, debiéndose someter a información pública la documentación de dicha subsanación"; 7.° Con fecha 14 de noviembre de 1983, el Ayuntamiento solicitó una prórroga de cuatro meses para poder tramitar tales deficiencias, siéndole concedido el plazo de tres meses por acuerdo de 3 de febrero de 1984; 8.° La Entidad Local en cumplimiento de la mencionada suspensión y subsanación, no limitó su actuación a las mencionadas en el citado acuerdo de 27 de abril de 1983, sino que fue adoptando en diferentes acuerdos de Pleno, diversas determinaciones adoptadas por propia iniciativa, hasta llegar al de 21 de febrero de 1985, en el que se aprueba inicialmente la subsanación de deficiencias y se expone al público por treinta días hábiles para "todas aquellas sugerencias y alternativas y en general cualquier alegación al contenido específico del referido planeamiento, que fueran presentadas por legítimos interesados". Se registraron 52 alegaciones; 9.º Tras los acuerdos plenarios de 11 de julio de 1985 (en el que se acordó incluir algunas zonas verdes y modificar la clasificación del suelo en una zona), 18 de julio de 1985 (se aprueba la firma de dos convenios urbanísticos, uno de ellos con los hoy recurrentes), 1 de agosto de 1985 (se introdujeron nuevas modificaciones que afectaban a zonas verdes) y otros, se produce en el "Boletín Oficial de la Provincia" de 10 de octubre de 1985, una nueva exposición al público de la totalidad de las normas subsidiarias, por haberse hecho modificaciones de carácter substancial, concediéndose el plazo de un mes para alegaciones; 10.° De las 13 alegaciones que se formalizaron como consecuencia de la anterior información pública, debe destacarse la formulada, en 18 de noviembre de 1985 (extemporánea), por el Grupo Balear d'Ornitiligía i Defensa de la Naturaleza -G.O.B.- en la que indican los estudios científicos últimamente realizados, debidos tanto a ICONA como al INESE ("aquest darrer per encarres de la Consellería d'Obras Publiques") que ponen de relieve el extraordinario valor natural tanto geomorfologico, como de vegetación de la finca «Son Real»; 11.° Por acuerdo de 10 de diciembre de 1985, tras analizar y estimar en parte las mencionadas legaciones y modificar las Normas Subsidiarias se remitió el expediente a la CPU para su aprobación definitiva; 12.º La citada Comisión por acuerdo adoptado en sesiones de 25 y 29 de abril de 1986, acordó "aprobar definitivamente" las normas subsidiarias, ordenada cumplimentar en el plazo de tres meses, entre otras, las siguients prescripciones: suprimir del suelo urbanizable los sectores 10 y 13 quedando como no urbanizables, con el grado de protección análogo al del suelo colindante de «Son Real» y quedando la zona de protección del Torrente de Son Bauló como elemento paisajístico singular; se debe suprimir toda referencia a acuerdos del Ayuntamiento adoptados en base a convenios con los particulares; 13.° La Entidad "Centuva, S. A." interpuso recurso de alzada frente al anterior acuerdo, poniendo de relieve que el mismo, entre otras cosas, vulneraba los principios de buena fe y seguridad jurídica, adolecía de motivación, actuaba contra los actos propios, vulneraba el de la competencia municipal, era improcedente anular toda referencia a convenios urbanísticos otorgados durante la tramitación de las normas y existía una desviación de poder; 14.° Por acuerdo del Consello de Govern de 7 de mayo de 1987, se estimó parcialmente el anterior recurso de alzada, cuyo contenido son las cuestiones suscitadas en el presente procedimiento, y en cuya motivación se indica:"El Govern ha reiterado su voluntad política de proceder a una efectiva protección de espacios naturales de nuestra Comunidad Autónoma, encargando a tal efecto un estudio preliminar al INESE y recibiendo, por otra parte, otra propuesta elaborada por ICONA. Ambas propuestas coinciden en la necesidad de proteger los arenales, dunas y torrentes del tramo de costa comprendido entre Can Picafort y Cabo Farrutx. Si bien a estos propósitos proteccionistas deben tener su acomodo normal en las directrices de ordenación territorial que se están redactando en cumplimiento de la Ley de ordenación territorial recientemente aprobada por el Parlamentario de las Islas Baleares, delimitándose exactamente estos espacios en las correspondientes figuras de planeamiento, no es menos cierto que cualquier decisión que ahora se adopte con criterios distintos a los antes expuestos puede degenerar en claro perjuicio para los intereses de protección del medio ambiente que el Govern está obligado a procurar.». 3.º «En consonancia con la anterior doctrina legal y jurisprudencial, debemos poner de manifiesto, ante todo y como premisa de la que debe partirse para resolver las cuestiones suscitadas, que el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 27 de abril de 1987, no supuso una aprobación de las Normas Subsidiarias en aquella parte no afectada por la subsanación de deficiencias generadas, como pretende que sucedió la parte actora, dado que como hemos reseñado, para que ello se hubiere producido debería haberse acordado la aprobación definitiva de las mismas con condiciones o prescripciones, que es lo que se efectúa en los hoy acuerdos impugnados; es decir, que al haberse acordado su suspensión de conformidad con el art. 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento , y no su aprobación en cualquiera de las formas legalmente establecidas, devino, como lógica consecuencia, que dichas normas no nacieron a la vida jurídica, no produjeron efecto alguno en resumen no dejaron de ser simples proyectos carentes de fuerza obligatoria. Pues bien, partiendo de este principio, que en el ámbito procedimental acarreó la devolución del proyecto del Ayuntamiento para su ulterior tramitación, sin olvidarse que las modificaciones señaladas eran sustanciales en cuanto las sometía a información pública de acuerdo con el citado art. 132.3.b), párrafo segundo, es claro que en el ámbito material la mencionada suspensión acordada, por esa falta de eficacia que conlleva los actos de esta clase, determinó que no surgiera derecho alguno en favor de los interesados, que el propio órgano competente para su aprobación definitiva no quedará sometido al mismo, y sobre todo que impondría la celebración de convenios urbanísticos antes de que se fijaran las normas de una manera definitiva. Conclusiones que vienen refrendadas por la naturaleza jurídica del procedimiento de elaboración de los instrumentos urbanísticos, y las normas subsidiarias lo son, en cuanto presentan un carácter complejo, que en doctrina del Tribunal Supremo, viene a significar que los llamados actos de aprobación inicial, provisional y definitiva, constituyen actos terminales de procedimientos concatenados que persiguen la finalidad última de producir esos instrumentos urbanísticos. "Esto quiere decir que la aprobación definitiva no constituye un acto de aprobación en sentido técnico, pese a la terminología que emplea el derecho positivo vigente, sino acto de contenido creador e innovativo, elaborado partiendo de unos datos fácticos y jurídicos obtenidos a través de los procedimientos que preceden, los cuales operan como fases de iniciación y de instrucción respecto del que termina con la llamada aprobación definitiva, equivalente a la fase de terminación de un procedimiento simple. La decisión plena corresponde, por tanto, al órgano que tiene competencia para producir ese acto terminal que lo es, a la vez, del procedimiento simple en que se produce y del complejo que es necesario para tener por elaborado el instrumento urbanístico" (Sentencia 26 de enero de 1988). En resumen debemos decir que el acuerdo de 27 de abril de 1983, no fue acto de aprobación definitivo, sino que esta calificación debe aplicarse al acuerdo de 25 y 29 de abril de 1986, con la consecuencia de no quedar reducido al mero control de legalidad, sino al examen "en todos sus aspectos ( art. 41 Ley del Suelo ) no viniendo sometido éste a aquél». 4.° «Que la doctrina consolidada del Tribunal Supremo enseña que la nulidad de actuaciones administrativas, solo debe estimarse ante gravísimas infracciones del procedimiento que impidan el nacimiento del acto o produzcan indefensión en los administrados, por lo que favorece siempre una tendencia a la reducción de la virtud invalidatoria, de tal manera que antes de llegar a una solución tan extrema, hayan sido tomadas en consideración todas las circunstancias concurrentes, impuestas por la importancia y consecuencia de los vicios denunciados, la entidad del derecho afectado y la situación o posición de los interesados en el expediente, porque d e otra manera se incurriría en un extremo formalismo repudiado en la propia Ley, con la consecuencia de dañar gravemente la operatividad de la actuación administrativa (por todas las Sentencias de 7 de marzo de 1988). Sin necesidad de forzar esta doctrina en el supuesto a que se refieren los presentes autos, que indudablemente presentan unas características especiales surgidas como consecuencia del lapso de tiempo transcurrido entre el acuerdo de 1983 y el de 1986, y las distintas vicisitudes sufridas por el proyecto, como lo ponen de manifiesto los distintos Acuerdos plenarios a los que se ha hecho mención pública, lo que dio lugar a nuevas modificaciones de carácter sustancial, aparte de las exigidas por deficiencias, conducen a calificar la instrucción llevada a cabo por el Ayuntamiento en el tiempo transcurrido entre los citados acuerdos, de verdadera reelaboración de dicho proyecto en determinados aspectos, y la intervención de los hoy recurrentes en el procedimiento administrativo, obliga a estimar correcta la actuación de la Comisión Provincial de Urbanismo y del Govern, al enfrentarse con la actuación del Ayuntamiento en dicha etapa, por estimar que no se incurrió en un incumplimiento procedimental manifiesto, ni se produjo indefensión alguna, todo ello determinado por los estudios de áreas naturales a proteger, que motivaron el cambio en los acuerdos impugnados, y cuya oportunidad o conveniencia obligan a examinar detenidamente». 5.° «Que de la documentación obrante en el expediente se deduce que lo que pretenden las Normas Subsidiarias de Santa Margarita, es encauzar la demanda social de una cierta edificación en el campo hacia parcelas ya existentes, evitando la parcelación de las fincas mayores y la formación de núcleos de población, todo ello teniendo en cuenta el gran valor del ecosistema situado entre el Torrente de Son Bauló y el Torrente de Na Bages, así como su riqueza arqueológica; y esto último que en un principio el referido proyecto, tomó conciencia de ello, y así fue aceptado tanto por el Ayuntamiento como por el propio organismo autonómico, posteriormente se acentuó por la aportación de la alegación hecha por el GOB, en base a los estudios elaborados por ICONA y el ESTÉSE, lo que obligó a su admisión de una manera plena en los acuerdos impugnados, como se expresa en la motivación reseñada en el acuerdo de 7 de mayo de 1987, en la forma que se ha plasmado en el segundo fundamento de derecho de la presente resolución, párrafo 13; y ello no podía ser de otra manera, dados los términos del art. 45 de la CE , sobre todo el punto 2, al ordenar "los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva"; en consecuencia es terminante que, teniendo en cuenta dicho mandato constitucional, y la doctrina del Tribunal Constitucional sentada en la Sentencia de 16 de diciembre de 1983 , "de una interpretación sistemática de la CE derivada de los principios que la inspiran, y en particular de su art. 9.°1, se deriva que la sujeción a la Constitución Española entendida como deber negativo de no actuar contra ella, se aplica a todos, y que esta sujeción actúa como deber positivo de obrar con arreglo a la misma, respecto a quienes son titulares de poderes públicos", debe estimarse que los acuerdos impugnados son conformes con el ordenamiento jurídico, en tanto en cuanto su contenido al introducir las prescripciones ordenadas, en aras a la anterior doctrina y a un principio de economía, no fue más que un acatamiento a los principios rectores que deben informar toda política social y económica, sin que las modificaciones introducidas pueden suponer vulneración de derechos adquiridos dado que, como se ha dicho, con anterioridad no se había producido acuerdo de aprobación definitivo de las referidas Normas Subsidiarias». 6.° «No puede obviarse la existencia de un Plan General Sectorial que afectaba a la finca «Son Real», Sector 13, aprobado definitivamente el 8 de noviembre de 1972; mas este sector de ámbito limitado, no fue desarrollado de conformidad a lo previsto urbanísticamente; falta de desarrollo que fue consentido por la entidad actora; siendo evidente, por otro lado, el grado de legitimidad, en la espera, por parte del Ayuntamiento, habida cuenta la elaboración de las Normas Subsidiarias de Santa Margarita que posibilitaban un planeamiento urbanístico para todo el término municipal; Ayuntamiento que en su calificación de aprobación provisional de éstas no introdujo la condición de suelo urbanizarle de aquel Sector, y sólo después de la remisión, por parte de la Comisión Provincial de Urbanismo, de las Normas Subsidiarias para subsanación de deficiencias, y a raíz de un Convenio con "Centuva, S. A.", modificó tal condición de suelo, modificación que no fue admitida por la Comisión Provincial de Ubanismo. en base a lo ya expuesto en los anteriores, cuales eran la condición del suelo, los estudios existentes sobre el mismo, y la existencia de una proposición para remitir al Parlamento de las Islas Baleares a los efectos del art. 172 del Reglamento de la Cámara , una "Propuesta de actuación relativa a las Áreas Naturales de Baleares", en la que se encontraba la Finca de "Son Real" o "Es Kilómetro" lo que determina a esta Sala a la conclusión ya expuesta en el anterior de desestimación del recurso contencioso. ítem más, al ser un Plan General Sectorial anterior a 1975, no olvidemos que es de 1972, este podría ser modificado por las Normas Subsidiarias en cuanto a la calificación del suelo, como no urbanizable, dado que así lo exigía la disposición transitoria primera de la Ley del Suelo de Ordenación Urbana aprobada por Real Decreto 1.346/1976 de 9 de abril y el Real Decreto-ley 16/1981 de 16 de octubre , de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana, en especial su art. 1 que en su apartado tercero acoge la posibilidad de revisión del plan por la vía de la mencionada adaptación, e, incluso, no mediante Plan General, sino a través de norma subsidiaria». 7.° «No se aprecian méritos para una expresa imposición de costas procesales a los efectos prevenidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional».

Cuarto: Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo, a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Quinto: Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 1 de marzo de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.