Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. de 15 de marzo del 1991

Primero: Comenzando el estudio de las cuestiones controvertidas en este recurso de apelación por la relativa a la alegada nulidad de pleno derecho de los actos impugnados, por la representación de la Federación Española de Judo y Deportes Asociados, invocando la normativa jurídica contenida en el segundo supuesto previsto en el apartado c), del párrafo 1, del art. 47, de la Ley de Procedimiento Administrativo , -nulidad del acto por prescindirse en su producción, de "las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los Órganos colegiados», se ha de considerar:

a) Que, siendo la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes, -productora del acuerdo originario objeto de recurso-, un Órgano colegiado adscrito a la Administración pública, precisa para la validez jurídica de sus actos que, la voluntad del Órgano productor de aquéllos, no se encuentre viciada por infracciones de naturaleza jurídico-formal, siendo el grado de tal infracción el que ha de determinar, la nulidad de pleno derecho del acto o su anulabilidad o meramente su irregularidad, con las consecuencias jurídicas inherentes a cada uno de ellos.

De una interpretación del apartado c), del párrafo 1, del art. 47, citado, efectuada no sólo según el sentido propio y aislado de sus palabras, sino en relación a todo su contexto literal, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad , - art. 3.1, del Código Civil -, se infiere que, no es lo mismo el primer supuesto contemplado en aquella norma relativo al hecho de haberse prescindido "total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello», que, al que alude en un segundo lugar, en relación a "las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los Órganos colegiados», que es lo que en el caso presente importa; pues, la idea jurídica de "totalidad absoluta» de seguir el procedimiento establecido, no abarca al supuesto de infracción de normas que contienen las normas esenciales expresadas; de forma que, en este segundo supuesto, la nulidad de pleno derecho del acto en cuestión, se produce cuando se haya omitido la correcta observancia de alguna o algunas de dichas reglas, siempre y cuando estas tengan un carácter esencial, sin ser preciso que la omisión se realice respecto de todas ellas.

b) Que, para una correcta elaboración de la voluntad individual, -antecedente preciso de la colegiada de un Órgano administrativo-, el sujeto necesita previamente percatarse de cual sea el objeto o la materia sobre la que ha de manifestarse, seguido de un proceso intelectual reflexivo propio de aquél, empleando, bien sus propios conocimientos y vivencias o los que otros le suministren con las garantías precisas; pues sólo a través de dicho proceso intelectual, el sujeto puede llegar a trabar conocimiento de las posibles soluciones jurídicamente correctas y escoger, con plena autonomía y libertad, entra las que considere pertinente al caso, y, así manifestar su individual voluntad, que contrastada, a través de la debida deliberación, con la de los otros miembros componentes del Órgano administrativo, produzca mediante la oportuna votación, la formación de la común voluntad de este último originadora de un acto simple del mismo.

Pues bien, las normas jurídicas que regulan dicho proceso de elaboración y manifestación de la indicada voluntad colegiada del Órgano administrativo, sin cuya necesaria observancia no pueden deducirse las oportunas garantías jurídicas, tienen el carácter de normas que a su vez contienen las "reglas esenciales» para la formación de la voluntad de los Órganos colegiados a las que, el apartado c), del párrafo 1, del art. 47, de la Ley de Procedimiento Administrativo alude.

c) Que, tienen este carácter esencial: a) Las reglas que regulan la convocatoria de los miembros componentes del Órgano colegiado; en cuanto que estos han de conocer con la antelación temporal suficiente, que la norma expresamente determina, para disponer lo necesario en orden a asegurar su asistencia física a las sesiones de aquél, así como para trabar exacto conocimiento del objeto o materia de la que se ha de tratar en cada sesión, máxime cuando por la naturaleza de aquélla son precisos conocimientos, asesoramientos o estudios para hacer un análisis reflexivo de la cuestión que se ha de someter a su consideración, b) Las regla que determinan la composición del Órgano colegiado, tales como las que se refieren a su Presidente, Secretarios y Vocales, tanto en su número como calidad y circunstancias de los mismos; estando ello en relación con lo referente a la nominación individual de las personas físicas que asisten con tal carácter a las sesiones de que se trata, c) Las reglas que determinan la forma en que ha de hacerse la "Orden del día», referente a las materias que se han de tratar en cada sesión del Órgano, que exigen que esta sea la suficientemente clara para que los miembros que lo componen, se decidan a asistir a las mismas y tengan previo y concreto conocimiento de lo que en cada sesión se va a tratar, d) Las regla que establecen la formación del "quorum de asistencia y votación», para lo que es preciso consignar en el acta de cada sesión el número de convocados, el de asistentes y el de votantes, y, cuando sea preciso, la calidad de todos ellos, e) Las reglas que se refieren a la deliberación de los asistentes, en relación con cada tema, de la Orden del día y su votación.

Segundo: Aplicando el supuesto de actual referencia la normativa jurídica y doctrina anteriormente expuesta, se observa:

a) Que, en relación con las normas que regulan la "convocatoria», a la sesión de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes, del día 19 de julio de 1985, donde se produjo el acto originario objeto de recurso, se ha de tener en cuenta que, ni en el expediente administrativo se encuentra acreditado, ni luego en el proceso de la primera instancia aparece probado, -cuya prueba incumbía por su naturaleza a la Administración-, que se haya efectuado en legal forma la convocatoria a dicha sesión de todos los miembros componentes de dicha Comisión Directiva; máxime que estando formada por ocho personas y su Presidente, sólo consta en la certificación del acta, la asistencia del Presidente, Secretario y cuatro Vocales, que aunque por su número constituían quorum suficiente para la constitución de aquélla, sin embargo no están en dicha acta nominados con la identificación correspondiente, y en dicha certificación tampoco consta quiénes fueron las personas firmantes de dicha acta; pues, basta que alguno o algunos de dichos miembros no hubieran sido convocados en legal forma, ni voluntariamente asistido, para inferir que la aludida convocatoria no ha sido efectuada en forma, con vulneración de las normas que regulan dicha necesaria actuación; máxime que, -repetimos-, habiendo sido alegada dicha omisión por el recurrente, incumbía la prueba del hecho positivo contrario a la Administración, no sólo por ser un hecho negativo sino porque esta última tenía a su alcance la mejor facilidad para efectuar dicha prueba, al no haber podido tener intervención alguna el recurrente en dicha actuación administrativa.

b) Que, aunque se admitiera que la convocatoria se hubiera efectuado en la forma que se dice por la Administración demandada en el "orden del día» que se dice acompañado a la convocatoria se alude en su punto 2, como tema a tratar en la sesión convocada, -la "aprobación de Estatutos federativos», sin especificar cuales fueron estos y en particular que se refirieran a los de la Federación Española de Judo y Deportes Asociados; con lo que con tales vagas alusiones dejaban a los interesados en la convocatoria, ayunos de los conocimientos mínimos precisos de lo que en la sesión concreta se iba a tratar, e inermes ante la posibilidad de saber el ordinal de los asuntos que en ellas se habrían de considerar, desnaturalizando con ello la previsión legal del art. 10 y la prohibición del art. 12 ambos de la Ley de Procedimiento Administrativo .

c) Que, en el expediente no se acredita, ni en la certificación del Acta se dice, ni después en el recurso contencioso-administrativo se prueba, el cumplimiento por la Administración, de la obligación de esta de poner de manifiesto en la Secretaría los expedientes para su examen por los miembros de la Comisión Directiva del aludido Consejo, desde el 15 de julio de 1985, hasta el día anterior a la convocatoria de la reunión, -19 de julio de 1985-.

d) Que, si bien en las certificaciones del acta de la reunión consta el número de miembros de dicha Comisión asistentes a la sesión del 19 de julio de 1985, no se cumple con ello el espíritu y fin perseguido por los arts. 13 y 14 de la Ley de Procedimiento Administrativo , porque dicha consignación nominal no sirve sólo para comprobar el quorum de asistentes y el número de votos positivos o negativos, sino más bien para que se pueda controlar la validez de la asistencia y de las votaciones, en orden a posibles responsabilidades en que, en su caso, podrían incurrir cada uno de ellos.

e) Que el defecto alegado por la parte recurrente, referente a la violación del art.43, de la Ley de Procedimiento Administrativo , -falta de motivación suficiente del acto-, así como los demás también alegados, pero no comprendidos en los apartados precedentes de este fundamento jurídico, a lo más, tienen el carácter de una mera irregularidad procedimental, no acreedora de una declaración de nulidad radical del acto administrativo impugnado.

Tercero: Por todo lo anteriormente expuesto y con fundamento en la normativa jurídica contenida en el art. 47.1.c) anteriormente analizado, se ha de declarar la nulidad de pleno derecho de los actos objeto del actual recurso; y, no habiéndolo entendido también así la Sentencia al presente combatida, procedente es su revocación; declarando en su lugar la nulidad radical de los actos administrativos objeto de recurso, por los que se señalan deficiencias, para su subsanación, de determinados artículos de los Estatutos de la Federación Española de Judo y Disciplinas Asociadas; no pudiendo ser aprobadas ahora, por esta Sala que ahora enjuicia, como solicita la parte recurrente, el no haberse producido el acto positivo o negativo en tal sentido, con cumplimiento de las formalidades legales, en vía administrativa.

Cuarto: Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las parte litigantes, de conformidad a lo establecido en el art. 131 y concordante de la Ley reguladora de esta jurisdicción , no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

En nombre de Su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.