Anexo �nico esenciales Directrices Esenciales de Ordenacion del Territorio

Una agenda para el gobierno del territorio

I.- Desarrollo de la Ley de Ordenación del Territorio.

Entre los instrumentos de ordenación del territorio regulados en la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León, ocupan un lugar central las Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León, cuyo objetivo es la ordenación conjunta de la Comunidad mediante la definición de un modelo territorial que pueda utilizarse como marco de referencia para los demás instrumentos de ordenación del territorio, así como de orientación general para la política territorial de la Junta de Castilla y León.

En conjunto con otros documentos, como el Plan de Desarrollo Regional o la Estrategia de Desarrollo Sostenible, las Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León deben servir para avanzar hacia el equilibrio territorial de nuestra Comunidad. En un contexto de integración económica global, ampliación de la Unión Europea y consolidación de la organización del Estado, las Directrices deben señalar las pautas para integrar todas las políticas públicas con incidencia territorial, en una acción de gobierno coordinada y eficaz.

Conforme al artículo 11 de la Ley 10/1998, las Directrices se formalizan en dos documentos: en primer lugar, el de las Directrices Esenciales, que deben aprobarse por Ley de las Cortes de Castilla y León; y en segundo lugar, el de las Directrices Complementarias, que deben aprobarse por Decreto, teniendo, por tanto, rango reglamentario. Por ello, las Directrices Esenciales tienen un carácter conceptual y una proyección genérica sobre el territorio, siendo misión de las Directrices Complementarias una mayor concreción geográfica y de contenidos.

Esta formalización se ha conseguido tras un largo proceso, que comenzó apenas aprobada la Ley 10/1998: el 4 de febrero de 1999 la Junta de Castilla y León acordó iniciar los trabajos; una vez culminados, la Orden de 24 de noviembre de 2000 de la Consejería de Fomento abrió un período de tres meses de información pública y audiencia a las Administraciones, ampliado por Orden de 22 de marzo de 2001. Posteriormente se constituyó una comisión integrada por la Junta de Castilla y León, Diputaciones Provinciales y Federación Regional de Municipios y Provincias, de cuyo trabajo resultó el primer texto de Directrices Esenciales, con las aportaciones del Consejo Económico y Social, todo ello previamente a la tramitación formal del Anteproyecto de Ley de Directrices Esenciales.

Para alcanzar sus fines, las Directrices parten del conocimiento de la realidad territorial de Castilla y León, teniendo en cuenta cuanto se ha avanzado en el gobierno del territorio desde la aprobación del Estatuto de Autonomía, hace 25 años. No sería coherente ni razonable un proceso de ordenación territorial que ignorase o minusvalorase la gran variedad de políticas activadas por las Administraciones públicas, hoy manifiestas en gran diversidad de acciones sectoriales con incidencia positiva en el desarrollo regional.

Las Directrices se proponen para cumplir la finalidad prevista en la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León. Establecen un modelo territorial al servicio del desarrollo sostenible y de la calidad de vida en Castilla y León. Un modelo adaptable y útil para afrontar un futuro que se presenta, en todo el mundo, complejo y lleno de incertidumbre.

II.- Síntesis del diagnóstico de Castilla y León.

Castilla y León es una de las regiones más extensas de Europa, situada en el espacio sudoeste y en el arco atlántico. Su orografía forma vastas llanuras centrales, campiñas y páramos, rodeadas por un borde montañoso de gran valor ambiental, rebasado a menudo por el territorio regional. Esta orla serrana genera la dicotomía entre montañas húmedas y planicies secas donde dominan los cultivos, que ocupan casi la mitad de la Comunidad. La otra mitad es forestal, y un tercio de la superficie está arbolada. Castilla y León es rica en recursos naturales: agua de buena calidad en ríos casi siempre regulados, energía y suelo.

En ese territorio, se despliega un poblamiento configurado en la Edad Media, disperso y poco denso: 27 habitantes por Km2, repartidos en 2.248 municipios y unos 6.000 núcleos concentrados en los entornos urbanos y en algunas comarcas periféricas. Con la despoblación disminuye la presión sobre el medio natural, que se está recuperando notablemente, pero también retroceden actividades agropecuarias que contribuían a su conservación. Por fortuna, apreciamos cada vez más nuestro patrimonio natural: un cuarto de Castilla y León forma parte de la Red Natura 2000 por albergar una flora y fauna escasas en otras latitudes. Un paisaje profundamente humanizado y con un patrimonio cultural de excelencia: más de 120 Conjuntos Históricos, varios de ellos Patrimonio de la Humanidad, conforman la red nuclear del poblamiento. En lo económico, destaca el peso de la agricultura y la energía, así como el dinamismo de la industria, tanto cuantitativo como por su extensión geográfica, que desborda los entornos urbanos en corredores de desarrollo. El sistema de ciudades, pese a las distancias entre los núcleos mayores y el escaso peso del nivel medio, se distribuye de forma correcta en el territorio, lo que permite articular estrategias coherentes de prestación de servicios.

La Ley 10/1998 ya señalaba algunas singularidades territoriales de Castilla y León: gran extensión, fragmentación administrativa, debilidad del sistema urbano, envejecimiento y dispersión demográficas, frágil implantación industrial...; todas ellas citadas en muchos estudios territoriales, que han moldeado un diagnóstico negativo, y la idea de que la política territorial debe corregir la realidad geográfica. Sin embargo, lo que Castilla y León necesita son políticas creativas, positivas y atentas a las características locales. En suma, un tratamiento integrador de las perspectivas sectoriales para evitar la yuxtaposición aleatoria de actuaciones sin un marco de referencia global.

Por tanto, nuestras singularidades deben reformularse en positivo. La acción pública no debe apoyarse sólo en lo que un territorio «ha sido»: debe fomentar lo que ese territorio «quiere ser». Es aquí donde los perfiles más positivos de Castilla y León adquieren sentido: como dice la Ley 10/1998, «estas limitaciones se ven compensadas por valores endógenos como la riqueza de sus espacios naturales y de su patrimonio cultural». Más allá del diagnóstico de los problemas, la ordenación del territorio es necesaria, no tanto para controlar tensiones de crecimiento como para organizar sinergias positivas. En esta dirección, el Plan de Desarrollo Regional insiste con acierto en la capacidad de iniciativa local, sin perjuicio de la necesidad de modernizar infraestructuras y equipamientos.

III.- El objetivo de las Directrices: un modelo espacial de referencia para la acción territorial.

La Ley 10/1998 resume como objetivos de la ordenación del territorio: «el desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible; la mejora de la calidad de vida de la población, a través de su acceso al uso de los servicios e infraestructuras públicas y del patrimonio natural y cultural; la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, de forma compatible con la satisfacción de las necesidades crecientes de recursos, así como con el respeto a las peculiaridades locales; y la utilización racional y equilibrada del territorio».

Son objetivos generales, planteados conjuntamente para conducirnos, desde el interés colectivo, a un horizonte de moderación del interés privado que defiende, legítimamente cada grupo social. La ordenación del territorio no debe confundirse con la política económica ni con la acción administrativa sectorial. Su misión es centrar la atención en ciertos valores reconocibles del espacio regional, que pueden ser compartidos y que están refrendados en la Estrategia Territorial Europea.

En efecto, es la Unión Europea la que insiste en la necesidad de orientar territorialmente sus políticas. Para ello, establece una serie de objetivos y opciones que se recogen en la Estrategia Territorial Europea: desarrollo de un sistema urbano policéntrico, con refuerzo de la colaboración entre los espacios urbanos y rurales; fomento de estrategias integradas de transporte y comunicación, que faciliten un acceso equitativo a las infraestructuras y al conocimiento; y protección del patrimonio natural y cultural mediante una gestión inteligente de los recursos.

Estamos así ante un concepto nuevo de ordenación del territorio, alejado del convencional «plan» y coherente con la evolución del marco internacional, centrado en reconocer los valores compartidos por la sociedad y los criterios para hacerlos compatibles entre sí y para resolver sus eventuales conflictos. Por ello, este modelo territorial debe incluir un proceso de diálogo y aprobarse por ley de las Cortes de Castilla y León. Un modelo conceptual innovador y adaptado a la geografía regional, que se propone como Agenda para el Gobierno del Territorio.

Para definir un modelo de futuro, es esencial reconocer lo existente: la ordenación del territorio es un proceso en marcha, resultado de un debate social e institucional, mejorable en su referencia territorial. Todas las Administraciones proponen y ejecutan planes orientados a sus objetivos específicos, con efectos sobre el territorio; tanto en esos planes como en la acción administrativa se realizan esfuerzos para vertebrar el territorio con equidad y mejorar progresivamente los servicios.

Las Directrices se apoyan en la coherencia geográfica de Castilla y León y de su red de centros urbanos, para señalar una serie de objetivos, complementarios de los principios generales de desarrollo sostenible y equilibrio territorial. Estos objetivos son: definir las funciones de la Comunidad en el marco del Estado, sobre todo en materia de transporte, logística y relación con Portugal; poner en valor los recursos naturales y culturales como factores de atracción espacial y fundamentos de la calidad de vida; completar las redes de transporte, el «mapa logístico» y las infraestructuras hidráulicas para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; garantizar el acceso a las tecnologías de comunicación; prevenir los riesgos naturales y tecnológicos; favorecer la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, en especial en cuanto al acceso a los servicios y oportunidades de trabajo y formación en el ámbito rural; modernizar las infraestructuras de transporte y los equipamientos para garantizar la interacción entre lo urbano y lo rural, así como la difusión de las innovaciones. Se trata de activar el potencial de interacción de la Comunidad, de concebir el territorio como un sistema al servicio de los emprendedores y los entornos innovadores, y, al mismo tiempo, como herramienta para el desarrollo rural.

Es un error insistir en las debilidades de Castilla y León sin resaltar al tiempo sus oportunidades. Reconocer la pérdida de peso demográfico de la Comunidad y su posición periférica no debe inhibir la confianza en nuestra capacidad de actuación y en nuestro principal recurso, la población. Por ello se propone una doble hipótesis de partida: por un lado es posible fortalecer las infraestructuras territoriales exigidas para la prosperidad futura; por otro, el aumento de competitividad está relacionado con la capacidad de innovación y la calidad de vida, y ambos factores se apoyan en la calidad global de nuestro territorio.

IV.- Elementos estructurantes de un modelo territorial abierto y dinámico.

Siendo un objetivo básico de las Directrices mejorar la coherencia y coordinación de las políticas sectoriales, la primera función del modelo territorial es ser un instrumento de comprensión dinámica del territorio regional. Se trata de reconocer la Comunidad de manera articulada y sin renunciar a su diversidad ni a las singularidades locales.

El primer paso es evitar una concepción arcaica de los ámbitos geográficos que reclama la Ley 10/1998. Por ello, el primer grupo de estrategias, «Hacia una Comunidad estructurada», los concibe como subregión-problema, con geometría variable en función de su capacidad para resolver demandas existentes. Los elementos que permitirán ajustar las delimitaciones serán la provincia y los centros urbanos de referencia. Las 9 provincias, que en Castilla y León tienen hondo arraigo, son el ámbito esencial para el gobierno del territorio. Tienen, además, una dimensión ajustada para la acción territorial, y albergan grupos demográficos de entidad suficiente para abordar estrategias territoriales. Como ámbitos complementarios, las Áreas Funcionales se delimitarán con criterios ajustables por razones de oportunidad, pero con una referencia mínima de tamaño y centralidad.

Como segundo paso, las Directrices señalan un conjunto de elementos que le servirán de soporte al modelo territorial, y que son los que siguen: un sistema de ciudades para reforzar las centralidades tradicionales; corredores territoriales que sirvan de fundamento a las estrategias de localización a partir de las sinergias locales; polos regionales como apoyo para la armadura territorial, y municipios que presten servicios generales para fortalecer la estructura territorial y difundir el desarrollo en el medio rural. En síntesis, se propone un modelo territorial estructurado, que se basa en una visión estratégica de los recursos y oportunidades del territorio; y se caracteriza por una red equilibrada de ciudades y villas, en interacción a través de corredores territoriales. Un modelo de futuro, que facilitará la coordinación de las acciones en el territorio y estimulará el espíritu emprendedor y de iniciativa.

V.- Una secuencia de estrategias que da forma a la «Agenda para el Gobierno del Territorio».

A lo largo de los Capítulos 3 a 6, se desarrollan las Directrices bajo una perspectiva concreta: el centro del modelo territorial son las personas, su bienestar y su calidad de vida, su movilidad y su potencial emprendedor y de iniciativa. En el futuro, la calidad de vida de un territorio será un factor de atracción para los individuos y los grupos sociales más dinámicos o creativos; será una ventaja competitiva, dependiente sin duda de intangibles, pero vital para nuestra Comunidad.

El Capítulo 3, «Hacia una Comunidad rica y diversa», se centra en el reconocimiento de los recursos naturales y culturales como fuente de valores: diversidad paisajística, coherencia geográfica y patrimonio cultural. Hay que fomentar una perspectiva unitaria de la realidad regional y, a la vez, insistir en su diversidad y riqueza, cualidades que han de interpretarse como fortalezas territoriales, tanto para aumentar la capacidad de acogida de la Comunidad, como para mantener un sistema diferencial de recursos turísticos. La magnitud del patrimonio hace insuficientes los recursos disponibles y exige una acción colaboradora de la sociedad en su conjunto, así como una gestión inteligente, dinámica y con visión de futuro.

El Capítulo 4, «Hacia una Comunidad de bienestar», desarrolla un conjunto de estrategias, relacionadas con los factores espaciales que condicionan la calidad de vida, para garantizar la dotación de infraestructuras y servicios y así propiciar una mayor cohesión territorial, sin descuidar la atención a los grupos sociales más frágiles. Para ello hay que fortalecer los sistemas públicos de infraestructuras que afectan a la calidad de vida (vivienda, transporte, ciclo del agua, energía y comunicaciones); los sistemas territoriales que soportan los servicios a la ciudadanía (educación, servicios sociales, sanidad, protección ciudadana); y las estructuras territoriales que facilitan el desarrollo de redes de interacción social (comercio, industria, cultura, servicios, ocio, turismo). Hay estrategias evidentes, como conectar las capitales de provincia a la red de alta capacidad, para fomentar la interacción en la red regional de ciudades, o mejorar la malla de carreteras que relaciona los núcleos menores con los centros urbanos de referencia. Otras son menos tangibles, como las que afectan al fomento del desarrollo local y del empleo, y exigirán esfuerzos de ajuste en las políticas activadas para cumplirlos.

El Capítulo 5, «Hacia una Comunidad sostenible», insiste en el concepto de desarrollo sostenible, adaptado a nuestras singularidades: este es un territorio que cambia y necesita, por tanto, administrar su transformación. Además de la conservación y puesta en valor de los espacios naturales, hay que fomentar un uso más sostenible del territorio. Las características de Castilla y León exigen tener en cuenta la diversificación de actividades en los espacios rurales en función de sus potencialidades: ocio, turismo, agroindustria, artesanía, etc. Los espacios rurales deben ser mejor integrados con los urbanos: primero, en su provisión de servicios, pero también en el fomento de la actividad económica, con un sistemático refuerzo de todo aquello que pueda procurar un futuro diferente, más ecológico en sentido profundo, es decir, también más próspero. Sin duda, algo más fácil de decir que de realizar, pero donde la Comunidad debe convertirse en pionera.

El Capítulo 6, «Hacia una Comunidad creativa», aspira a fomentar una acción de gobierno compartida en sus objetivos, y orientada, en primer lugar, a enriquecer el potencial de acción del primer recurso regional: las personas. Nos acercamos a un horizonte diferente, donde los recursos externos perderán importancia; se pondrá en juego el potencial local, la capacidad de actuación de cada territorio. Estamos convencidos de que el futuro de un territorio depende, sobre todo, del conocimiento allí generado o disponible, así como de su saber hacer, entendido éste como capacidad competitiva. Las razones que explican el éxito de un territorio a largo plazo tienen que ver con su capital humano, con la capacidad de dotarse de una red de conocimiento y con la capacidad innovadora. Es preciso apostar por la sociedad del conocimiento, aumentar los recursos para fortalecer las estructuras educativas y científicas. Por último, el proyecto político que implica el modelo territorial debe ser impulsado por el conjunto de las Administraciones públicas, incorporando sistemáticamente a la sociedad civil y al conjunto de la población. De hecho, las Directrices proponen un modelo territorial para Castilla y León cuya construcción requiere el compromiso de todos.

Así pues, estas Directrices establecen los criterios y objetivos de un modelo territorial que abre para Castilla y León un futuro más sólido. Se trata de un ambicioso proyecto político, propio de una sociedad dinámica y moderna, a cuya construcción todos estamos convocados.