Articulo 1 objeto sobre la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titu

Como hemos indicado en los antecedentes, el Gobierno, al amparo de los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, solicita la opinión de este Consell, con carácter preceptivo y previo al planteamiento del conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, sobre la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, consecuencia de catástrofes naturales, así como redes viarias de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares y comunidades autónomas uniprovinciales (en adelante, Orden HAP/196/2015). En concreto, respecto de sus artículos 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15 y 16 y de la disposición final primera.

En este fundamento jurídico delimitaremos el objeto del Dictamen, de manera que, primeramente, efectuaremos una breve descripción del contenido y la finalidad principales de la Orden HAP/196/2015, así como de los antecedentes y el contexto normativo donde se sitúa. Seguidamente, indicaremos lo que disponen los preceptos solicitados, así como las dudas que suscitan a los peticionarios. Y, finalmente, avanzaremos cuál es la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva para dar una respuesta adecuada a las cuestiones anteriores.

1. La Orden HAP/196/2015, como se desprende de su título, aprueba las bases normativas que deben regular las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o de restitución de infraestructuras municipales y redes viarias de las diversas entidades locales y comunidades autónomas uniprovinciales, siempre y cuando estas obras sean consecuencia de daños causados por catástrofes naturales declaradas por una norma con rango de ley. Así, según el preámbulo, a fin de «garantizar una mayor agilidad en el otorgamiento de las ayudas en el momento de la convocatoria y, en consecuencia, para la obtención de mayores garantías jurídicas», se establece un «procedimiento regulador genérico que dentro de nuestro marco competencial y con vocación de permanencia, permita establecer las bases reguladoras de las ayudas económicas destinadas a colaborar en la financiación de los gastos de inversión que las entidades locales se ven abocadas a realizar a consecuencia de circunstancias catastróficas». De esta manera, como se dice, se permite también que las entidades potencialmente beneficiarias tengan conocimiento de qué fuentes de financiación pueden disponer ante este tipo de situaciones.

Con carácter previo a la Orden dictaminada, han sido numerosas las declaraciones de situaciones catastróficas por parte del Estado, ya sea mediante leyes o decretos-leyes. En este sentido, a título ilustrativo, se puede citar la Ley 14/2012, de 26 de diciembre, por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias comunidades autónomas o el Real decreto-ley 1/2002, de 22 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños causados por las lluvias, temporales y otros fenómenos naturales relacionados con la citada climatología adversa, acaecidos desde los últimos días del mes de septiembre hasta finales del mes de febrero de 2002 en las comunidades autónomas de Andalucía, Illes Balears, Canarias, Cataluña, Región de Murcia, Comunidad Valenciana y Ciudad de Melilla.

Por lo que ahora interesa, en los casos anteriores, las normas con rango legal citadas contienen, de forma parecida, varias medidas extraordinarias, como indemnizaciones, disminución de cargas tributarias, concesión de créditos, beneficios laborales y empresariales, todas ellas dirigidas a paliar y reparar los daños producidos, favorecer el restablecimiento de los servicios y volver a la normalidad en las zonas siniestradas. Para su efectividad se incluye habitualmente la previsión de una línea de subvenciones a las entidades locales que, por su finalidad (la reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos o instalaciones, servicios y redes viarias), habilita para el posterior otorgamiento de subvenciones como las que ahora nos ocupan. En este sentido, hay que destacar que, en las correspondientes y posteriores órdenes estatales de convocatoria de tales ayudas (Orden HAP/1950/2013, de 15 de octubre, y Orden APU/1163/2002, de 9 de mayo), ha ido incorporándose una previsión específica para las subvenciones en favor de entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña, que atribuye a la Generalitat la facultad para elaborar y aprobar el programa de financiación de las actuaciones subvencionadas en el que constarán la subvención del Estado y las aportaciones del resto de administraciones públicas implicadas, de forma que le atribuye la función de entidad colaboradora en la gestión de las ayudas estatales.

Cabe decir que dicha atribución específica, que ya no aparece en la Orden que ahora es objeto de estudio, en algún caso se ha amparado expresamente (disp. ad. de la Orden APU/1163/2002) en las normas que regulan la cooperación económica del Estado en las inversiones de las entidades locales, en lo que se refiere a la aportación estatal, de forma más o menos periódica, al Plan único de obras y servicios y la singularidad de su gestión a través de la Generalitat (actualmente, el RD 835/2003, de 27 de junio, que sustituye al RD 1328/1997, de 1 de agosto), que a su vez se deriva del Real decreto 2115/1978, de 26 de julio, sobre transferencia de competencias de la Administración del Estado a la Generalitat en materia de interior (art.2), en relación con la disposición transitoria sexta.6 del EAC de 1979.

Finalmente, debe recordarse que el procedimiento para otra línea distinta de ayudas, relativas a medidas paliativas en situaciones de emergencia o grave riesgo y en los supuestos de daños a personas o bienes ocasionados por catástrofes, calamidades públicas u otras circunstancias de naturaleza análoga, otorgados en el mismo momento de los hechos o con carácter inmediatamente posterior, está regulado actualmente en el Real decreto 307/2005, de 18 de marzo, que sustituyó la Orden del Ministerio del Interior, de 18 de marzo de 1993. En este caso, los beneficiarios pueden ser unidades familiares o de convivencia económica, corporaciones locales con escasez de recursos para hacer frente a las actuaciones de emergencia, personas físicas o jurídicas y comunidades de propietarios (art. 5), y los trámites de gestión se centralizan también en órganos de la Administración estatal, aunque se prevé la celebración de convenios de colaboración con las comunidades autónomas para una mejor aplicación de las medidas mencionadas (art. 6).

2. En cuanto a su estructura, la Orden HAP/196/2015 contiene dieciséis artículos y tres disposiciones finales. El artículo 1 declara que su objeto es establecer las bases reguladoras para la concesión, seguimiento y control de subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las diputaciones, cabildos y consejos insulares y comunidades autónomas uniprovinciales derivados de catástrofes naturales así declaradas por norma con rango de ley. Y que su ámbito de aplicación son las entidades locales y núcleos de población afectados por las catástrofes, que serán determinados por el Ministerio del Interior con carácter previo. El artículo 2 se refiere al contenido de las convocatorias de las subvenciones; el artículo 3 establece cuáles son las entidades beneficiarias de las ayudas; el artículo 4 dispone cuáles son las finalidades de las subvenciones y, de acuerdo con eso, cuáles son los gastos subvencionables; el artículo 5 prescribe que el procedimiento de otorgamiento de las ayudas se realizará en régimen de concesión directa, y los artículos 6 a 9 regulan con detalle este procedimiento (presentación, plazos, comprobación y documentación de las solicitudes), que tramitan en su totalidad órganos de la Administración del Estado, a través, según proceda, de las correspondientes aplicaciones informáticas creadas al efecto. Los artículos 10 y 11 contienen las normas sobre la cuantía y límites de la subvención estatal.

Los artículos 12 a 14 prevén la forma y los plazos para la adjudicación, ejecución y justificación de las obras; el artículo 15, la posibilidad de ampliar dichos plazos, y el artículo 16 prescribe en qué supuestos procede el reintegro de la subvención. Por último, la disposición final primera invoca el artículo 149.1.29 CE como título competencial que habilita al Estado para dictar la Orden, en cuya virtud la Administración tiene competencia exclusiva sobre seguridad pública; la disposición final segunda declara como derecho supletorio la normativa general sobre subvenciones y sobre régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y la disposición final tercera fija el día siguiente de la publicación en el BOE como fecha de entrada en vigor de la Orden analizada.

3. En concreto, la solicitud proyecta sus críticas sobre los artículos 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15 y 16 y la disposición final primera de la Orden HAP/196/2015, cuyo contenido principal, como se ha indicado a grandes rasgos en el apartado anterior, describiremos más ampliamente en el fundamento jurídico tercero de este Dictamen, donde también expondremos los argumentos alegados específicamente para cada uno de los preceptos cuestionados.

No obstante, a modo de antesala, hay que señalar que la crítica general del Gobierno es que la competencia invocada por el Estado con carácter exclusivo, que es la de seguridad pública (art. 149.1.29 CE), en el ámbito de la protección civil, ignora que algunas comunidades autónomas, como por ejemplo Cataluña (art. 132 EAC), han asumido competencias en esta materia específica. De acuerdo con ello, entiende que existe una concurrencia competencial entre el Estado y las comunidades autónomas que debe tenerse presente a la hora de regular el procedimiento de asignación de las subvenciones y de adjudicación de las obras a las que se refiere la Orden objeto de dictamen. Así, por las razones mencionadas, alega que la aplicación hecha de este título competencial es excluyente de las competencias autonómicas.

Además, según su opinión, se vulnera igualmente la competencia sobre régimen local, en el ámbito de la cooperación económica en las inversiones de las administraciones locales como consecuencia de catástrofes naturales, que es una competencia compartida asumida por la Generalitat (art. 160.2 EAC). Y lo anterior en la medida en que impide «la oportuna participación autonómica de los órganos de las administraciones autonómicas competentes en la gestión de las ayudas a las entidades locales de su respectivo territorio». Para fundamentar dicho argumento, la petición se remite a la doctrina constitucional sobre los supuestos subvencionales y la distribución competencial del ámbito material afectado, citando las STC 159/2011, de 19 de octubre, y 150/2012, de 5 de julio.

En cuanto al requerimiento, añade otros razonamientos, como es que la gestión de las ayudas corresponde a órganos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (la exposición de motivos de la Orden hace referencia expresa a sus competencias contenidas en el Real decreto 256/2012, de 27 de enero), y no en cambio al Ministerio del Interior; que la causa que genera la realización de las obras (catástrofes naturales) es un elemento secundario, ya que prevalece la regulación procedimental del aspecto económico ulterior a una catástrofe natural (aspecto subvencional) sobre los aspectos vinculados a las funciones relacionadas con la gestión de catástrofes naturales (protección civil), a las que no se hace referencia; o también que las ayudas de la Orden HAP/196/2015 son equivalentes a las del artículo 4 de la Ley 14/2012, de 26 de diciembre, por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias comunidades autónomas, que se refieren a actuaciones de la segunda fase de la emergencia, cuyo régimen se fija en el artículo 10 de la misma Ley, bajo el título «Cooperación con las administraciones locales» y que, por lo tanto, no responden a «actuaciones inaplazables», «indispensables para el restablecimiento de la normalidad» y gestionadas por el Ministerio del Interior, como es el caso de las ayudas a personas físicas o jurídicas que hayan realizado prestaciones personales y de bienes (art. 3 Ley 14/2012).

4. Después de las consideraciones efectuadas, podemos decir que, con el fin de tratar y resolver adecuadamente las dudas planteadas por el Gobierno, en el segundo fundamento jurídico, una vez efectuado el encuadre competencial previo de la norma analizada, expondremos el parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad aplicable cuando se trata de la actividad de fomento del Estado proyectada sobre el ámbito de la protección civil, y en el tercero y último fundamento jurídico, aplicaremos este parámetro a los preceptos de la Orden HAP/196/2015, que cuestiona la solicitud.