Articulo 3 adecuacion sobre la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titu

En este fundamento jurídico aplicaremos el marco constitucional y estatutario que hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior a los artículos de la Orden HAP/196/2015, objeto de dictamen, para concluir si se ajustan o no al marco de distribución de competencias.

1. Los artículos 3, 5, 6 y 8, como veremos más adelante, que forman parte de la regulación de un procedimiento administrativo de naturaleza subvencional, constituyen la manifestación de funciones típicamente ejecutivas encaminadas a hacer posible que las potenciales entidades públicas determinadas como beneficiarias obtengan de los órganos de la Administración estatal una resolución en cuya virtud se les asigne la subvención máxima a percibir para cada una de las obras, y para todas aquellas solicitudes que, cumpliendo los requisitos establecidos por la norma y la correspondiente convocatoria, se encuentren incluidas en el ámbito de aplicación territorial que determine la normativa del Ministerio del Interior, lo que comporta el compromiso de gasto correspondiente (art. 9.1). Cabe decir que esta normativa, de carácter estrictamente procedimental y subvencional, se completa con un conjunto de previsiones que regulan los aspectos relativos a la adjudicación de las obras subvencionables (art. 12), la justificación de la ejecución de la obra (art. 14), el acuerdo de ampliación de plazos (art. 15) y, finalmente, el reintegro de la ayuda en caso de incumplimiento (art. 16).

En lo que ahora interesa, la Orden HAP/196/2015 solo atribuye esta función ejecutiva a diferentes órganos de la Administración general del Estado, como son la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales (en algunos supuestos por expresa delegación del secretario de Estado de Administraciones Públicas); las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno, y la Comisión de Asistencia al subdelegado o delegado del Gobierno, órganos todos ellos dependientes o vinculados al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, sin hacer ninguna mención ni reconocer expresamente la participación ni, por lo tanto, las competencias de las comunidades autónomas en este ámbito.

Igualmente, prevé que las entidades públicas beneficiarias de las ayudas sean las diputaciones provinciales; los cabildos insulares de las Islas Canarias; los consejos insulares de las Illes Balears, y las comunidades autónomas uniprovinciales, en cuyo ámbito territorial radiquen los municipios y núcleos de población determinados en las respectivas órdenes del Ministerio del Interior (art. 3, primer párr.).

Desde la perspectiva de la regulación del procedimiento de concesión de la subvención, se sustancia en tres fases: inicio, instrucción y resolución.

El inicio se efectúa mediante resolución de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, órgano al que corresponde la ordenación e impulso del procedimiento. La asignación de la subvención se realiza en régimen de concesión directa a las diputaciones, cabildos, consejos insulares y comunidades autónomas uniprovinciales, para todos los proyectos de obras incluidas en el ámbito territorial establecido por la normativa del Ministerio del Interior. Las solicitudes deben dirigirse a las subdelegaciones del Gobierno de la provincia o, en el caso de comunidades autónomas uniprovinciales, a las delegaciones del Gobierno correspondientes. Para participar deben presentarse en forma electrónica por el sistema establecido en la convocatoria y, excepcionalmente y para los casos en que existan en la sede electrónica errores de transmisión o de recepción de los documentos, por los medios previstos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC). Las respectivas solicitudes han de ajustarse a los formatos establecidos por la propia Orden y la convocatoria respectiva, y debe adjuntarse la documentación que expresamente describe el artículo 6.4 de la Orden.

La instrucción corresponde a las subdelegaciones y delegaciones del Gobierno, que han de llevar a cabo las actuaciones que consideren necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de las solicitudes presentadas, y de la documentación anexada a estas. Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos por las bases, la Comisión de Asistencia al subdelegado o delegado del Gobierno debe remitir a la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, en el plazo de dos meses y por vía telemática, la relación cuantificada de los proyectos valorados que sean susceptibles de percibir la subvención (art. 8).

Y la resolución al director general, que asigna la subvención máxima que percibirán las entidades beneficiarias, con detalle de cada una de las obras, y para todas aquellas solicitudes que, cumpliendo los requisitos de las bases y la respectiva convocatoria, se encuentren incluidas en el ámbito territorial determinado por normativa ministerial (art. 9).

Asimismo, el artículo 12 prevé que las entidades beneficiarias remitan el certificado de adjudicación de los proyectos de obra a los que se les ha asignado subvención, especificando los aspectos que se enumeran. A partir de este certificado, el director general reconoce y propone el pago de las obligaciones económicas (85% en proporción al importe adjudicado), así como, una vez ejecutada y justificada la obra, reconoce y propone el pago de las obligaciones económicas correspondientes al importe de subvención pendiente de percibir.

Finalmente, el artículo 15 le atribuye también la facultad de acordar la ampliación de los plazos establecidos en la Orden, referentes a la adjudicación y ejecución de las obras, mientras que el artículo 16 regula la obligación de reintegro de la subvención en los supuestos de no aplicación de la ayuda a la finalidad dentro del plazo de ejecución previsto, y por incumplimiento de los supuestos generales establecidos por la Ley general de subvenciones.

2. Una vez descrito el procedimiento previsto por la Orden HAP/196/2015, cabe hacer algunas consideraciones generales sobre si la centralización de todo el procedimiento de tramitación y gestión de las subvenciones, descrita antes, se adecua al parámetro constitucional y estatutario.

Antes, sobre esta cuestión, hay que recordar, muy brevemente, que nos encontramos ante una actividad de fomento en el ámbito material de la protección civil, en el que el Estado ejerce competencias concurrentes con las comunidades autónomas, siempre y cuando se trate de situaciones de emergencia nacional o de carácter supraautonómico, declaradas previamente por el Estado mediante la correspondiente norma estatal con rango legal.

A raíz de esta aseveración, debe hacerse, sin embargo, una observación crítica a las actuaciones estatales que, hasta ahora, han tenido lugar en materia de fomento en el ámbito de la protección civil. Efectivamente, según el contexto en el que se inserta la Orden HAP/196/2015, expuesto en el fundamento jurídico primero, la práctica operada por el Estado al dictar las correspondientes normas con rango de ley para declarar las situaciones de emergencia que preceden al otorgamiento de las correspondientes subvenciones provoca un efecto ciertamente expansivo del poder de gasto estatal, que va más allá del alcance que hemos visto que tiene su competencia material sobre la protección civil. Por consiguiente, dependiendo del uso que se haga de la misma (tanto para que se aplique a las catástrofes naturales en sentido amplio, como para que se utilice para sufragar obras que no tengan una relación causal directa con el hecho catastrófico), la línea subvencional que ahora se dictamina se puede convertir en una forma de financiación ordinaria de las administraciones locales en este tipo de obras, equipamientos e infraestructuras que no tenga el debido apoyo constitucional y estatutario. Y lo anterior, por el hecho de ir más allá de las situaciones de emergencia que realmente sean de interés nacional o de alcance supracomunitario que son, como hemos reiterado, las únicas que, de acuerdo con el parámetro expuesto en el fundamento jurídico precedente, forman parte del ámbito competencial del Estado.

Dicho esto, en primer término, cabe recordar que el carácter eminentemente coordinador de la competencia estatal sobre el que se proyecta la Orden dictaminada nos sitúa en el ámbito del segundo supuesto subvencional descrito en la STC 13/1992 y recogido por el artículo 114.3 EAC. En este sentido, y conforme a esta lógica y el sistema de distribución competencial, corresponde a la Administración estatal articular los instrumentos adecuados con el fin de permitir en cualquier caso la participación de los órganos respectivos de la Administración autonómica en la gestión de las subvenciones establecidas por la norma, reservándose la regulación de sus aspectos sustanciales, pero sin impedir que los órganos autonómicos puedan concretar con cierto detalle la afectación de los fondos estatales o, como mínimo, desarrollar y completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y su gestión (tramitación y concesión). En consecuencia, las subvenciones que regula la Orden HAP/196/2015 habrían de territorializarse y debería permitirse el desarrollo del procedimiento y su gestión por parte de las comunidades autónomas.

En segundo término, como hemos visto, tal como ha destacado profusamente la doctrina constitucional y nuestra doctrina consultiva, la no territorialización y la gestión centralizada de las que hace mención el supuesto cuarto de la STC 13/1992 solo son admisibles en circunstancias excepcionalísimas, que deben estar oportuna y suficientemente justificadas. Y resulta del todo evidente que la disposición objeto de dictamen no aporta ninguna fundamentación sobre el hecho de que la gestión centralizada sea imprescindible para asegurar su plena efectividad dentro de las funciones de coordinación que se reserva el Estado en materia de protección civil o bien para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de la ayuda económica prevista para los potenciales destinatarios en todo el territorio del Estado.

En efecto, el preámbulo de la Orden HAP/196/2015 habla solamente de «garantizar una mayor agilidad en el otorgamiento de las ayudas en el momento de la convocatoria y, en consecuencia, para la obtención de mayores garantías jurídicas» y de que el establecimiento de este procedimiento regulador genérico de las subvenciones permite «a las potenciales entidades beneficiarias tener conocimiento de las posibles fuentes de financiación».

Como es fácilmente constatable, se trata de argumentos que en ningún caso explican una situación excepcional que justifique la centralización de la gestión de las subvenciones. Adicionalmente, otras posibles razones que analizaremos acto seguido tampoco harían imprescindible la intervención del Estado en dicha gestión.

En este sentido, que la emergencia pueda tener carácter supraautonómico no comporta inexcusablemente la imposibilidad del fraccionamiento de la tramitación de las ayudas, ya que está claro que el ejercicio de la competencia de desarrollo y de gestión de estos por parte de la comunidad autónoma es factible siempre y cuando el programa o proyecto subvencionable se ejecute en el territorio de aquella (STC 38/2012, FJ 5). En el caso que ahora nos ocupa, el objeto de las subvenciones tiene una referencia territorial explícita de carácter intraautonómico, porque se refiere a municipios o núcleos de población concretos y está destinado a financiar proyectos de obra, determinados e individualizados, en estos ámbitos territoriales. Así, no es relevante, a los efectos de este análisis, que las entidades beneficiarias de las subvenciones sean las diputaciones, los cabildos y consejos insulares y las comunidades autónomas uniprovinciales, ya que lo que se considera determinante para otorgar la correspondiente ayuda es un proyecto concreto de un municipio o un núcleo de población determinado, incluido en el ámbito territorial de una de aquellas administraciones.

Por otra parte, estamos ante un aspecto de la intervención del Estado en situaciones de catástrofe natural que no se caracteriza por la necesidad de la inmediatez implícita en otras actuaciones relativas a la protección civil. Y ello porque, si bien esta última puede incluir también la reparación de los bienes y estructuras estropeados y el restablecimiento de la normalidad, la actividad de fomento a la que hace referencia la Orden, aunque debe agilizarse, no participa de la urgencia que requieren las ayudas destinadas a financiar las actuaciones que se han llevado a cabo en el mismo momento de convertirse los hechos en catastróficos o inmediatamente después. Sería el caso, por ejemplo, del procedimiento establecido en el Real decreto 307/2005, de 18 de marzo, por el que se regulan las subvenciones en atención a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica, y se establece el procedimiento para su concesión que, en su propio preámbulo, distingue expresamente entre ambas líneas subvencionales.

Por lo tanto, aunque la dilación en el tiempo respecto de la causa que origina las ayudas no sería necesariamente un argumento para negar la competencia del Estado en la materia, sí que lo es para confirmar que no es imprescindible la centralización de su tramitación y gestión. Por otra parte, cabe recordar que el propio Tribunal Constitucional, incluso admitiendo la urgencia en la adopción de una respuesta, ha dicho que no es una razón justificativa para la centralización y la gestión de las ayudas, si estas son fácilmente territorialitzables, como es el caso que se analiza (STC 150/2012, FJ 7).

A los razonamientos anteriores debemos añadir que la Orden HAP/196/2015 establece unos criterios de concesión de las subvenciones perfectamente delimitados y detallados (como el art. 6), que reducen la discrecionalidad e intensifican la conexión con la finalidad perseguida, de manera que todavía es más inexcusable que no se atribuya su gestión a las comunidades autónomas (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 10, y 159/2011, FJ 7).

En consecuencia, cabe rechazar que la Orden HAP/196/2015 pueda encuadrarse en el cuarto supuesto previsto en la STC 13/1992 porque no justifica, ni expresa ni implícitamente, el motivo por el que dichas subvenciones deben gestionarse de forma centralizada.

3. Llegados a este punto, describiremos brevemente el contenido de los preceptos de la Orden HAP/196/2015 cuestionados e indicaremos los principales argumentos aducidos por el Gobierno, para aplicarles seguidamente el parámetro competencial constitucional y estatutario que se ha ido exponiendo.

A) El artículo 3 determina que los entes beneficiarios de las subvenciones son, como ya se ha indicado, las diputaciones provinciales, los cabildos insulares canarios, los consejos insulares de las Illes Balears y las comunidades autónomas uniprovinciales (párrafo primero). Además, prevé que no podrán ser beneficiarias las entidades en las que se dé alguna de las circunstancias previstas en el artículo 13 de la Ley general de subvenciones (párr. segundo).

La petición de dictamen entiende que la designación de los beneficiarios es incorrecta porque, de conformidad con el artículo 11.1 de la Ley general de subvenciones, «la condición de beneficiario corresponde a quien realiza la actividad que fundamenta el otorgamiento de la subvención o que legitima su concesión» y, en consecuencia, las entidades beneficiarias de las ayudas a las que se refiere la Orden deberían ser las entidades locales, municipales o provinciales, titulares de los equipamientos, instalaciones, servicios o redes viarias deterioradas o destruidas por una catástrofe natural, lo que permitiría a su vez «considerar a las comunidades autónomas como entidades colaboradoras en la gestión de las ayudas» en virtud del correspondiente convenio de colaboración.

Ciertamente, el artículo 3, párrafo primero, de la Orden, al definir las entidades públicas beneficiarias de las subvenciones, no incluye los entes locales o núcleos de población que, en definitiva, son los titulares de los equipamientos, instalaciones e infraestructuras subvencionables y que, en este sentido, son los destinatarios últimos de los fondos estatales. Puede decirse, por tanto, que no se adecua en este aspecto a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, que define a los beneficiarios como los que deben realizar la actividad que fundamentó el otorgamiento de la subvención o que estén en la situación que legitima la concesión (art. 11).

En efecto, los sujetos que enumera el primer párrafo del artículo 3 de la Orden actúan en realidad como entidades intermediarias y colaboradoras entre la Administración del Estado y los entes locales y núcleos de población de su territorio que el Ministerio del Interior haya determinado en las órdenes respectivas y que son los que llevarán a cabo los proyectos de obra subvencionados.

Así, aunque son los órganos de la Administración estatal los que impulsan y ordenan el procedimiento de concesión de las ayudas, las entidades beneficiarias tienen atribuidas funciones tan primordiales como la percepción de las subvenciones reconocidas a las entidades ejecutoras de obras dentro de su territorio (art. 9.1) o la emisión del certificado de adjudicación de estas obras (en atención a la documentación aportada por las citadas entidades ejecutoras) y su remisión a los órganos estatales competentes (art. 12). Y lo anterior sin perjuicio de que, en algunos casos, cuando se trate de un proyecto referido a una red viaria, la diputación provincial titular de la misma y ejecutora de las obras reuniría, según la terminología de la Orden, la doble condición de entidad beneficiaria y destinataria final de la ayuda estatal.

Por lo tanto, está claro que dicho precepto vulnera las competencias de la Generalitat, ya que obvia todos los criterios competenciales que hemos expuesto anteriormente sobre la atribución a las comunidades autónomas de las facultades de desarrollo, aplicación, gestión y tramitación de estos fondos estatales. De hecho, en lo que ahora interesa, el primer párrafo del artículo 3 atribuye a las diputaciones provinciales un papel de entidades colaboradoras que, en cualquier caso, debería corresponder a las comunidades autónomas, que, según el bloque de la constitucionalidad, tienen atribuida la competencia sectorial específica (protección civil) sobre la que se proyecta la actividad de fomento del Estado.

De otra parte, la función de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica en los municipios que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (art. 36.1.b) asigna a las diputaciones provinciales, en ningún caso puede amparar la sustitución del ejercicio de una competencia estatutaria, como la prevista en el artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC. Distinto es que la diputación provincial, en el supuesto concreto de un municipio que no disponga de los medios suficientes, pueda asistirle puntualmente para que reciba la subvención y ejecute las obras pertinentes, pero sin que ello comporte asumir las tareas de gestión del procedimiento que le atribuye la Orden objeto de dictamen.

Ahora bien, a fin de ajustarse al marco competencial constitucional y estatutario, la Orden debería ir más allá de la simple atribución de la condición de «entidades beneficiarias» a las comunidades autónomas, ya que debería prever la territorialización de las ayudas y su gestión integral por parte de estas, en virtud de las competencias que tienen reconocidas. Y lo anterior, sin perjuicio de que se tengan que respetar los criterios esenciales del procedimiento establecidos en la norma estatal que garanticen la consecución del objetivo y finalidad para los que se ha creado esta línea subvencional (tal como, por otra parte, está previsto en el artículo 86 de la propia Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria).

En conclusión, el primer párrafo del artículo 3 de la Orden HAP/196/2015 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC.

B) El artículo 5 declara que las subvenciones se otorgarán en régimen de concesión directa a las entidades beneficiarias (diputaciones provinciales, cabildos insulares de las Islas Canarias, consejos insulares de las Illes Balears y comunidades autónomas uniprovinciales) y, acto seguido, atribuye las funciones de ordenación y de impulso del procedimiento de concesión de las subvenciones a la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

La petición de dictamen, además de reproducir el mismo argumento aducido en el artículo 3, considera que dicha atribución competencial no es conforme al orden de distribución de competencias, porque se trata de funciones que corresponden a las instancias autonómicas.

Por una parte, este precepto establece que las ayudas a las que se refiere la Orden se otorgarán, en régimen de concesión directa, a las entidades beneficiarias citadas en el artículo 3 que, como sabemos, tienen atribuida una serie de funciones ejecutivas a lo largo del procedimiento subvencional.

Y, de otra parte, contiene la atribución general de toda la gestión y subsiguientes cuestiones adjetivas de tramitación del procedimiento administrativo subvencional a un órgano de la Administración del Estado (la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales).

Según el parámetro expuesto, las previsiones mencionadas son contrarias al bloque de la constitucionalidad, ya que, como ha sido la doctrina constitucional, «las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas de procedimiento administrativo común» (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8; 89/2012, de 7 de mayo, FJ 9, y 179/2013, FJ 8).

En otras palabras, en la regulación del sistema de dichas bases reguladoras de las ayudas no se ha tenido en cuenta en ningún sentido la participación de las comunidades autónomas, si bien esta participación deriva de la propia concepción del Estado que resulta del modelo autonómico constitucionalmente establecido, que exige una implicación de las comunidades autónomas en todo lo que, sin duda, forma parte de la gestión de sus intereses (art. 137 CE). Y ello se constata no solo respecto al desarrollo normativo del procedimiento sino también, como hemos indicado en el análisis del primer párrafo del artículo 3, en cuanto a la aplicación de este procedimiento mediante las correspondientes actuaciones ejecutivas de tramitación y gestión de las ayudas.

Por lo tanto, el artículo 5, respecto a la atribución de tareas procedimentales y ejecutivas a las entidades beneficiarias del artículo 3 y a la «Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales», vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC.

C) El artículo 6, en su apartado 1, prevé que las solicitudes se cumplimenten y se presenten de forma electrónica mediante el sistema que establezca la convocatoria y, excepcionalmente, en formato papel por los medios previstos en el artículo 38.4 LRJPAC, para los casos en los que consten en la sede electrónica de esta Administración errores de transmisión o de recepción del documento electrónico. El apartado 2 establece que las solicitudes deben ir firmadas por el representante legal, o personal autorizado por él, de las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la convocatoria y, también, por los entes públicos beneficiarios según el artículo 3, a instancia de los órganos de gobierno de las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la convocatoria correspondiente. El apartado 3 prevé que las solicitudes, una por cada obra, se presenten ajustándose a los formatos establecidos en las presentes bases y en la convocatoria y, a continuación, se relacionen los datos requeridos al formalizar la solicitud, como la denominación de la obra, una breve descripción de esta, la localización geográfica y la dirección, la circunstancia adversa que originó el daño y la fecha concreta, y el correo electrónico y los datos de comunicación con la entidad solicitante. El apartado 4 regula la documentación que hay que anexar a las solicitudes y, finalmente, el apartado 5 establece que las solicitudes se dirijan a las subdelegaciones del Gobierno de la provincia o, en el caso de comunidades autónomas uniprovinciales, a la Delegación del Gobierno correspondiente.

En este caso, la petición de dictamen no cuestiona la validez de los datos relativos a la documentación exigida por la Orden, sino que deba presentarse en la sede electrónica de la Administración del Estado, ya que «al tratarse de aspectos de gestión debería poderse hacer en el lugar y forma que indique la Administración autonómica competente, sin perjuicio de establecer los mecanismos para la mejor y más eficiente relación interadministrativa en el oportuno convenio». Considera, al mismo tiempo, que la atribución competencial efectuada a las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno estatal a fin de que estas las remitan al Ministerio, al tratarse de la gestión de las ayudas, debería vehicularse a través de las comunidades autónomas.

En lo que respecta, pues, al lugar de presentación de las solicitudes, tanto en sede electrónica como, en su caso, físicamente en papel, y a la designación de la Subdelegación del Gobierno de la provincia o de la Delegación del Gobierno correspondiente de las comunidades autónomas uniprovinciales como órganos a los que se dirigen tales solicitudes (art. 6.1 y.5), se trata una vez más de previsiones de carácter esencialmente procedimental que, como hemos dicho, vulneran las competencias de la Generalitat respecto del desarrollo y la gestión de las ayudas reguladas por la Orden HAP/196/2015.

Cabe advertir, por conexión con lo que prescriben los apartados 1 y 5 del artículo 6, que el apartado 3, cuando hace mención a que las solicitudes deben ajustarse a los formatos establecidos en la convocatoria, se está refiriendo a los modelos estatales, de modo que se trata también de una norma inconstitucional y antiestatutaria. Así, de forma reiterada, la doctrina constitucional ha insistido en que el modelo o formulario es una cuestión puramente procedimental e instrumental que corresponde decidir a las comunidades autónomas en función de lo que consideren más adecuado para las solicitudes y las resoluciones (entre otras, STC 179/2013, FJ 8; 89/2012, FJ 9.a; 36/2012, FJ 10; 70/1997, de 10 de abril, FJ 4, y 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11).

Por otro lado, el segundo párrafo del apartado 2, de este mismo artículo 6, en la medida que atribuye a las entidades beneficiarias previstas en el antes analizado artículo 3 (párrafo primero) la facultad de presentar las solicitudes de financiación, por las razones allí expuestas, omite la participación de las comunidades autónomas y vulnera también sus competencias estatutariamente otorgadas.

En conclusión, el apartado 2, segundo párrafo; el apartado 3, primer párrafo, y el apartado 5 del artículo 6 de la Orden HAP/196/2015 vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC, así como las vulnera el apartado 1, por conexión con el apartado 5 del mismo artículo 6.

D) El artículo 8, apartados 1 y 3, atribuye a las delegaciones y a las subdelegaciones del Gobierno la función de órgano de instrucción del procedimiento, y a la Comisión de Asistencia del delegado o subdelegado del Gobierno la de órgano tramitador, en este caso, encargado de elaborar la relación cuantificada de los proyectos valorados que sean susceptibles de recibir subvención.

La solicitud de dictamen considera que dichas funciones ejecutivas deberían atribuirse a los órganos autonómicos.

En este caso, la centralización tanto de la instrucción como de la valoración de las solicitudes, cuando ambas consisten en funciones claramente ejecutivas del procedimiento de otorgamiento de las subvenciones, supone, por los mismos motivos alegados en los preceptos anteriormente examinados, una evidente conculcación de las competencias autonómicas en la materia.

Del mismo modo, y por conexión con los preceptos anteriores, también infringe las competencias autonómicas el artículo 9, apartado 1, cuando dispone que la asignación de las subvenciones se lleve a cabo de forma centralizada, por órganos de la Administración general del Estado.

En conclusión, los apartados 1 y 3 del artículo 8 y, por conexión, el apartado 1 del artículo 9 y el anexo I de la Orden HAP/196/2015 vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC.

E) El artículo 12 regula ampliamente la adjudicación de las obras. En este sentido, prevé que, en el plazo de tres meses siguientes a la publicación de asignación de las subvenciones en el Boletín Oficial del Estado, las entidades beneficiarias remitan, en la forma y sobre la base del modelo previsto en el anexo II de la Orden, un certificado de adjudicación de cada uno de los proyectos de obra a los que se les ha asignado la ayuda, especificando los aspectos que se enumeran, como por ejemplo, la entidad contratante, el NIF y el nombre del adjudicatario o la fecha prevista de finalización (apdo. 1). De acuerdo con dicho certificado, el director general de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por delegación del secretario de Estado de Administraciones Públicas, reconoce y propone el pago de las obligaciones económicas correspondientes al 85% de la subvención asignada y en proporción al importe de la obra adjudicada (apdo. 2). La entrega se efectuará a las entidades beneficiarias, que habrán de aportar la correspondiente carta de pago en el plazo de los diez días siguientes a su realización (apdo. 3). La falta de remisión del certificado de adjudicación en el plazo y forma previstos en el apartado 1 de este mismo artículo dará lugar a la pérdida del derecho sobre la subvención asignada al proyecto (apdo. 4).

Pues bien, en el caso del artículo 12 y también de los artículos 14, 15 y 16, la petición de dictamen argumenta que todas estas funciones forman parte de la gestión administrativa de las subvenciones, de manera que podrían realizarlas los órganos autonómicos, sin perjuicio de la aplicación de los criterios generales fijados por la Orden y de los oportunos mecanismos de colaboración interadministrativa que se establezcan en el convenio.

Respecto al artículo 12, si bien contiene una serie de criterios de coordinación que se amparan en las competencias estatales (documentación que deben aportar las entidades que ejecutan las obras; cuantía y límite de las obligaciones económicas reconocidas; carta de pago para la entrega y plazo de presentación, y pérdida del derecho a la subvención asignada), vulnera las competencias de las comunidades autónomas en todo aquello que sea la atribución de funciones ejecutivas de intermediación a las entidades beneficiarias (apdos. 1 y 3, remisión del certificado de adjudicación de los proyectos de obra a los que ha sido asignada la subvención y entrega de las cuantías de las ayudas) y de reconocimiento y propuesta de pago de las obligaciones económicas al director general de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales (apdo. 2), cuando se trate de obras de reparación o restitución de equipamientos, instalaciones, infraestructuras y servicios de titularidad municipal o de redes viarias de las diputaciones provinciales que se realicen en ámbito territorial autonómico.

Asimismo, la referencia al modelo del anexo II de las bases, contenida en el apartado 1 del mismo artículo 12, conculca las competencias autonómicas.

En consecuencia, los apartados 1, 2 y 3 del artículo 12 de la Orden HAP/196/2015, en la atribución de funciones ejecutivas que efectúan a las entidades beneficiarias y al director general de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como en la prescripción que contienen de modelos concretos de documentos administrativos, vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC. Asimismo, las vulnera, por conexión, el anexo II de la misma Orden.

F) El artículo 14 contiene la regulación de la justificación de las obras y establece, en su apartado 1, un plazo de tres meses para llevarla a cabo, a contar desde el día de la finalización del plazo de ejecución o, en su caso, de la prórroga. El apartado 2, por su parte, establece la obligación de que las entidades beneficiarias remitan una certificación acreditativa de las obras ejecutadas, según el modelo del anexo III, donde debe constar, entre otros aspectos, el número y denominación del proyecto, la entidad contratante, la fecha de finalización, la fecha del acta de recepción, el importe certificado o la fecha de realización del último pago. Por último, el apartado 3, atribuye al director general la función de reconocimiento y propuesta de pago de las obligaciones económicas correspondientes al importe pendiente de la subvención.

En lo referido a la actividad de control de las subvenciones, hay que indicar que la doctrina constitucional considera que someter el control de la gestión de las subvenciones a los órganos del Estado «excede[n] del núcleo regulador que puede asumir el Estado, pues obvian los órganos de control propios de que dispone la Comunidad Autónoma» (STC 150/2012, FJ 11). Como en los preceptos anteriores, los trámites previstos en este artículo tienen como referencia que el Estado es el gestor del procedimiento de tramitación y otorgamiento de las subvenciones, de modo que esta referencia, como es evidente, una vez más, no tiene ninguna virtualidad, aceptada la premisa de que los fondos y su control deben transferirse a las comunidades autónomas. Por lo tanto, salvo los criterios generales que con carácter coordinador establece el artículo 14 (plazo de justificación, contenido de la certificación acreditativa de las obras o porcentaje máximo de financiación), las atribuciones competenciales a las entidades beneficiarias (apdo. 2) y al antes mencionado director general (apdo. 3) vulneran las competencias autonómicas respecto de la tramitación y gestión de las ayudas objeto de la Orden HAP/196/2015, cuando se trate de obras cuya realización corresponde a los municipios o diputaciones provinciales de su territorio.

Por consiguiente, los apartados 2 y 3 del artículo 14 y, por conexión, el anexo III, de la Orden HAP/196/2015, en la atribución de funciones ejecutivas que efectúan a las entidades beneficiarias y al director general de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como en la prescripción que contienen de modelos concretos de documentos administrativos, vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC.

G) El artículo 15 atribuye al ya citado director general la potestad de acordar la ampliación de los plazos previstos en los artículos 12, 13 y 14, y a la entidad beneficiaria (art. 3) la facultad de solicitar dicha ampliación.

Estas previsiones, por las mismas razones expuestas en los preceptos antes citados, en la medida en que asignan las mencionadas competencias a un órgano de la Administración estatal y a las entidades del artículo 3, vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC.

H) Finalmente, el artículo 16 regula el reintegro de la subvención. En su apartado 1 prescribe la obligación de reintegro de la subvención en los supuestos de no aplicación de la ayuda a la finalidad dentro del plazo de ejecución previsto en el artículo 13, o en su caso, del plazo prorrogado, como también por incumplimiento de los supuestos generales establecidos por la Ley general de subvenciones (art. 37.1 LGS). Habrá que abonar, igualmente, el interés de demora correspondiente desde el momento de su pago. El apartado 2 determina que en caso de incumplimiento del plazo de ejecución, el reintegro se limitará al porcentaje de la inversión no ejecutada en plazo, siempre y cuando la entidad local acredite en la ejecución de la inversión subvencionada una actitud diligente e inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos. El apartado 3 prevé que procede el reintegro de la subvención por el importe de las facturas o certificaciones de obra que no hayan sido efectivamente abonadas dentro del plazo de justificación establecido por el artículo 14.1 de la Orden. Y, finalmente, el apartado 4 permite la devolución voluntaria de la subvención a favor del tesoro público, junto con los intereses de demora.

En relación con lo anterior, debemos recordar que «el reintegro y, en particular, el procedimiento para la exigencia del mismo, incide en aspectos relacionados con el control de las ayudas, que se incardinan en el ámbito de las competencias autonómicas» (STC 150/2012, FJ 11).

Dicho esto, debe constatarse que una interpretación sistemática del artículo 16 con el resto de la norma subvencional, principalmente el artículo 5, permite deducir que el procedimiento de reintegro se sustanciará de forma centralizada, incluyendo el cálculo de los intereses de demora al que hace referencia el apartado 4 del mismo artículo. Ahora bien, en la medida en que el precepto no contiene atribuciones competenciales expresas ni concretas a un órgano de la Administración estatal (el apartado 4 solo dice «Administración»), sino que regula criterios generales sobre diferentes aspectos del reintegro que, entre otros, incluyen remisiones a la Ley general de subvenciones y a otros plazos establecidos en la propia Orden, puede considerarse que establece una serie de condiciones esenciales del procedimiento subvencional.

Por otra parte, respecto del propio apartado 4, una interpretación sistemática de su contenido nos permite entender que, cuando hace mención del «beneficiario» y le atribuye la facultad de devolver la subvención, se está refiriendo, en este caso, a las entidades locales ejecutoras de las obras, destinatarias últimas de la subvención. Por tanto, por lo que ahora interesa, a los municipios (infraestructuras) y a las diputaciones provinciales (redes viarias).

En conclusión, el artículo 16 de la Orden HAP/196/2015 no es contrario a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

I) La disposición final primera invoca la competencia exclusiva en materia de seguridad pública, ex artículo 149.1.29 CE, como título competencial que habilita al Estado para elaborar la Orden HAP/196/2015. Los solicitantes entienden que, junto con este título, debería figurar, también, el del artículo 149.1.18 CE, relativo a la materia de régimen local.

Según lo razonado en este mismo fundamento jurídico y en el precedente y segundo fundamento, entendemos que el título competencial aplicable a lo que regula la mencionada Orden, según su finalidad y contenido, es el del artículo 149.1.29 CE, si bien con el alcance y en los términos que hemos delimitado, razón por la que hemos concluido que el Estado se ha excedido en el ejercicio de sus competencias a la hora de dictar toda una serie de preceptos de la norma subvencional.

Como ya hemos señalado en los DCGE 17/2012, de 20 de diciembre (FJ 3), y 3/2014, de 28 de enero (FJ 3), la jurisprudencia constitucional considera que las impugnaciones de las disposiciones sobre los títulos competenciales tienen el carácter de «sistemáticas» y que, por lo tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos para cuya elaboración habilitan al Estado.

De acuerdo con lo indicado, en relación con los preceptos cuestionados debemos concluir que la disposición final primera de la Orden HAP/196/2015 no habilita al Estado, ex artículo 149.1.29 CE, para dictar los preceptos que hemos considerado que vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes