Articulo 4 sobre Directrices sobre las licencias normalizadas recomendadas, los conjuntos de datos y el cobro por la reutilización de los documentos

Esta sección se refiere a las situaciones en las que los documentos en poder de los organismos del sector público estén disponibles para su reutilización a título oneroso, siempre y cuando las actividades en cuestión estén cubiertas por la Directiva, es decir, que los documentos se hayan elaborado para una misión pública, teniendo en cuenta el ámbito de aplicación de la Directiva tal y como se recoge en su artículo 1, y vayan a ser utilizados al margen de la misión pública por un reutilizador externo o por el propio organismo del sector público (18).

La política de abaratamiento de las tarifas ha sido respaldada por la investigación (19) y por el resultado de las consultas públicas llevadas a cabo por la Comisión (20).

4.1. Método de costes marginales

La Directiva revisada (artículo 6, apartado 1) establece el principio aplicable a toda tarifa por la reutilización de datos del sector público en la UE (exceptuadas las situaciones que se especifican en el artículo 6, apartado 2): las tarifas de los organismos del sector público deben limitarse a los costes marginales (21) en que se incurra para la reproducción, puesta a disposición y difusión de los documentos.

4.1.1. Elementos de coste

La práctica ha puesto de manifiesto que, en el contexto de la reutilización de la ISP, las tres categorías de costes principales se refieren a:

a) la producción de los datos (incluida su recopilación y mantenimiento);

b) la distribución de los datos, y c) las ventas y comercialización o la prestación de servicios de valor añadido.

Cuando estas categorías se comparan con lo que podrían considerarse costes marginales con arreglo a la Directiva, es evidente que a) y c) van más allá de la reproducción, puesta a disposición y difusión. Por el contrario, el principio de la tarificación basada en los costes marginales encaja mejor dentro de la categoría amplia de «distribución de datos», pudiéndose definir en el contexto de la reutilización de los datos como los costes directamente vinculados a la reproducción de una copia adicional de un documento y su puesta a disposición de los reutilizadores, y necesarios para ello.

El nivel de las tarifas podría variar también según el método de difusión utilizado (en línea/fuera de línea) o el formato de los datos (digitales/no digitales).

Para el cálculo de las tarifas, podrían admitirse los siguientes costes:

infraestructura: costes de desarrollo, mantenimiento del equipo físico y lógico y conectividad, dentro de los límites de lo necesario para ofrecer los documentos con fines de acceso y reutilización,

duplicación: costes de la copia adicional de un DVD, una memoria USB, una tarjeta SD, etc.,

manipulación: material de embalaje, preparación del pedido,

consulta: conversaciones telefónicas y por correo electrónico con los reutilizadores, costes del servicio al cliente,

portes: gastos de envío, incluido el correo ordinario o el servicio de mensajería, y peticiones especiales: costes de la preparación y formateado de los datos a la medida.

4.1.2. Cálculo de las tarifas

El artículo 6, apartado 1, de la Directiva no excluye una política de gratuidad, pues permite ofrecer documentos para su reutilización sin cargo alguno. Al mismo tiempo, limita las eventuales tarifas a los costes marginales en que se incurra para la reproducción, puesta a disposición y difusión de los documentos.

En caso de que se difundan físicamente documentos no digitales, la tarifa podrá calcularse sobre la base de todas las categorías de costes citadas. En un entorno en línea, sin embargo, los cargos totales podrían limitarse a los costes directamente relacionados con el mantenimiento y el funcionamiento de la infraestructura (base de datos electrónica), dentro de lo necesario para reproducir los documentos y facilitárselos a uno más reutilizadores. Dado que los costes de explotación medios de una base de datos son bajos y no dejan de disminuir, es probable que la cifra se aproxime a cero.

Se recomienda, por tanto, que los organismos del sector público evalúen periódicamente los costes y beneficios potenciales de una política de gratuidad y de una política de costes marginales, teniendo en cuenta que el hecho de aplicar un cargo también tiene un coste (gestión de la factura, seguimiento y control de los pagos, etc.).

En conclusión, el método de costes marginales puede aplicarse para garantizar la recuperación de los costes relacionados con la reproducción adicional y la distribución física de documentos no digitales, pero en el caso de distribución por vía electrónica (descarga) de documentos digitales (archivos), podría recomendarse la gratuidad.

4.2. Método de recuperación de costes

El artículo 6, apartado 2, establece las circunstancias en las que no se aplicará el principio de la tarificación basada en los costes marginales a determinados organismos del sector público o a determinadas categorías de documentos. En tales casos, la Directiva permite la recuperación de los gastos realizados («recuperación de costes»).

4.2.1. Elementos de coste

La Directiva estipula que los ingresos totales obtenidos por la entrega y por permitir la reutilización no deben superar el coste de recogida, producción, reproducción y difusión, incrementado por un margen de beneficio razonable de la inversión.

La práctica ha demostrado que pueden considerarse admisibles los siguientes costes directos:

A) Costes relacionados con la creación de los datos

producción: generación de datos y metadatos, control de calidad, codificación,

recopilación: recogida y clasificación de los datos,

anonimización: supresión, ofuscación y empobrecimiento de bases de datos.

B) Costes relacionados a grandes rasgos con la «distribución»

infraestructura: desarrollo, mantenimiento del equipo físico y lógico, soportes,

duplicación: costes de la copia adicional de un DVD, una memoria USB, una tarjeta SD, etc.,

manipulación: material de embalaje, preparación del pedido,

consulta: conversaciones telefónicas y por correo electrónico con los reutilizadores, costes del servicio al cliente,

portes: gastos de envío, incluido el correo ordinario o el servicio de mensajería.

C) Costes específicos de las bibliotecas (incluidas las universitarias), museos y archivos

conservación: costes de custodia y almacenamiento de los datos,

adquisición de derechos: tiempo/esfuerzo invertido en averiguar quiénes son los titulares y en obtener su autorización.

Por lo que se refiere a los gastos generales, solo podrán tenerse en cuenta los estrictamente relacionados con las categorías anteriores.

4.2.2. Cálculo de las tarifas

La Directiva exige que el proceso de cálculo de las tarifas se base en un conjunto de criterios objetivos, transparentes y verificables, pero deja totalmente en manos de los Estados miembros la responsabilidad de definirlos y adoptarlos.

La primera etapa del cálculo de costes consiste en sumar todos los elementos de costes pertinentes. Es aconsejable que cualquier ingreso generado en el proceso de recogida o producción de documentos, por ejemplo procedente de impuestos o tasas de registro, sea sustraído del total de los costes soportados, con vistas a determinar el «coste neto» de la recogida, producción, reproducción y difusión (22).

Las tasas podrán ser fijadas sobre la base de una estimación de la demanda potencial de reutilización durante un período determinado (y no del número real de solicitudes de reutilización recibidas), ya que el límite de las tarifas guarda relación con los ingresos totales, que no se conocen en el momento del cálculo.

Aun cuando el cálculo de los costes por cada documento o cada conjunto de datos resultaría engorroso, es fundamental utilizar como referencia un resultado cuantificable de las actividades del sector público, con el fin de garantizar que las tasas se calculan sobre una base correcta y verificable. Este requisito debe cumplirse preferiblemente a nivel de base de datos o catálogo (se recomienda utilizar este agregado como referencia en el cálculo de las tarifas).

Se aconseja a los organismos del sector público que lleven a cabo evaluaciones periódicas de los costes y la demanda, y que ajusten las tarifas en consecuencia. En la mayoría de los casos puede suponerse que el «ejercicio contable apropiado» a que se refiere la Directiva es de un año.

El cálculo de los ingresos totales podría, por tanto, basarse en los costes:

a) que entran dentro de una de las categorías de la lista anterior (véase el punto 4.2.1);

b) que guardan relación con un conjunto de documentos cuantificable (por ejemplo, una base de datos);

c) que han sido ajustados considerando los ingresos generados durante la producción y recogida;

d) que han sido evaluados y ajustados anualmente, y e) que han sido incrementados en un importe equivalente a un margen de beneficio razonable de la inversión.

4.2.3. Caso especial de las bibliotecas (incluidas las universitarias), museos y archivos

Estas instituciones están exentas de la obligación de aplicar el método de costes marginales. Les son aplicables los pasos descritos en 4.2.2, con tres excepciones importantes:

a) estas instituciones no están obligadas a tener en cuenta los «criterios objetivos, transparentes y verificables» que deben establecer los Estados miembros, y b) el cálculo de los ingresos totales puede incluir dos elementos adicionales: los costes de conservación de los datos y los de adquisición de derechos. Se tiene así en cuenta el papel especial del sector cultural, que incluye la responsabilidad de conservar el patrimonio cultural; deben considerarse admisibles los costes directos e indirectos de mantenimiento y almacenamiento de los datos y los relativos a la identificación de los terceros titulares de derechos, excluido el coste real de las licencias;

c) A la hora de calcular un margen de beneficio razonable, estas instituciones pueden tener en cuenta los precios aplicados por el sector privado por la reutilización de documentos idénticos o similares.

4.2.4. Margen de beneficio razonable

Si bien la Directiva no precisa en qué consiste un «margen de beneficio razonable de la inversión», sus principales características pueden deducirse remitiéndose al motivo que justifica apartarse del principio de los costes marginales, que es salvaguardar el funcionamiento normal de los organismos del sector público que pueden tener que hacer frente a limitaciones presupuestarias adicionales.

El «margen de beneficio» puede entenderse, por lo tanto, como un porcentaje, añadido a los costes admisibles, que permite tener en cuenta:

a) la recuperación de los costes de capital, y b) la inclusión de una rentabilidad (beneficio) real.

En el caso de los operadores comerciales en un mercado comparable, se tendría aquí en cuenta el nivel de riesgo empresarial. Sin embargo, no resulta oportuno referirse al riesgo empresarial en relación con la reutilización de la ISP, ya que la producción de esta ISP forma parte de la misión de los organismos del sector público. La Directiva exige que el margen de beneficio de la inversión sea «razonable», lo que podría significar ligeramente superior al coste del capital corriente, pero bastante por debajo del rendimiento medio de los operadores comerciales, que probablemente sea mucho más elevado debido al mayor nivel de riesgo asumido.

Dado que el coste del capital está ligado estrechamente a los tipos de interés de las entidades de crédito (que a su vez se basan en el tipo de interés fijo de las operaciones principales de financiación del BCE), no cabe esperar, en principio, que el «margen de beneficio razonable de la inversión» sea superior en más de un 5 % al tipo de interés fijo del BCE. Esta expectativa fue compartida por quienes respondieron a la consulta pública de la Comisión, pues solo uno de cada diez indicó un tipo superior al 5 % (23). Para los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro, el «margen de beneficio razonable de la inversión» debería estar vinculado al tipo de interés fijo aplicable.

4.3. Transparencia

La Directiva (artículo 7) exige que se defina y publique de antemano la siguiente información, mediante medios electrónicos cuando resulte posible y oportuno, y de manera que se refieran visual y funcionalmente a los documentos objeto de reutilización:

a) condiciones aplicables, base de cálculo e importes de las tarifas normales (i.e. cargos que pueden aplicarse automáticamente a los documentos o conjuntos de documentos predefinidos, sin necesidad de una evaluación caso por caso);

b) factores que deben tenerse en cuenta en el cálculo de las tarifas no estándar, y c) requisitos para generar ingresos suficientes para cubrir una parte sustancial de los costes relativos a la recogida, producción, reproducción y difusión de documentos para los que se permite el cobro de tarifas superiores a los costes marginales conforme a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 2, letra b).

En consonancia con los resultados de la consulta abierta, se insta también a los organismos del sector público a publicar los importes de los ingresos recaudados en concepto de cargos por la reutilización de los documentos que poseen. Dicha información debe ser recopilada en forma agregada (base de datos o institución en su conjunto) y actualizada anualmente.

(1) http:/www.gov.uk/government/publications/open-data-charter

(2) http:/europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-891_es.htm?locale=es

(3) Informe final que resume los resultados de la consulta: http:/ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector

(4) http:/creativecommons.org/publicdomain/mark/1.0/

(5) http:/opendefinition.org/

(6) http:/creativecommons.org/licenses/

(7) http:/creativecommons.org/publicdomain/zero/1.0/

(8) LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, http:/lapsi-project.eu/sites/lapsi-project.eu/files/D5_1__Licence_interoperability_Report_final.pdf

(9) http:/ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2013/wp207_en.pdf

(10) Dictamen del SEPD de 18 de abril de 2012 relativo al «paquete de medidas sobre datos abiertos» de la Comisión Europea y observaciones del SEPD, de 22 de noviembre de 2013, en respuesta a la consulta pública sobre el proyecto de directrices relativas a las licencias normalizadas recomendadas, los conjuntos de datos y el cobro por la reutilización de la información del sector público, http:/edps.europa.eu

(11) Véase la nota 8: LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, Recommendation No 5, p. 17.

(12) Véase la nota 1 a pie de página.

(13) http:/www.opengovpartnership.org/

(14) Es posible que normas sectoriales (por ejemplo, legislación ferroviaria de la UE) prevalezcan.

(15) Puede tomarse como referencia el informe ISA sobre conjuntos de datos de gran valor: http:/ec.europa.eu/isa/actions/01-trusted-information-exchange/1-1action_en.htm

(16) Véase la definición de «legible por máquina» en el considerando 21 de la Directiva 2013/37/UE.

(17) Véase el artículo 2, apartado 7, de la Directiva.

(18) El ámbito de aplicación exacto de la Directiva se establece en el artículo 1; el término «reutilización» se define en el artículo 2, apartado 4.

(19) https:/ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/economic-analysis-psi-impacts

(20) Documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2011) 1552 final; véase la nota 3 a pie de página.

(21) En terminología económica, «marginal» se refiere a la diferencia asociada a una unidad adicional.

(22) Véase como orientación adicional la sentencia del Tribunal de la AELC, de 16 de diciembre de 2013, en el asunto E-7/13 Creditinfo Lánstraust hf./þjóðskrá lslands og íslenska.

(23) Véase la p. 14 del informe final en el que se resumen los resultados de la consulta:http:/ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector