CIRCULAR de 30 de mayo de 1997, de la Consejeria de Medio Ambiente y Ordenacion del Territorio, sobre criterios para la aplicacion del regimen juridico urbanistico tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. - Boletín Oficial de Castilla y León de 13-06-1997

TIEMPO DE LECTURA:

  • Ámbito: Castilla Y León
  • Estado: VIGENTE
  • Fecha de entrada en vigor: 13/06/1997
  • Boletín: Boletín Oficial de Castilla y León Número 112
  • Fecha de Publicación: 13/06/1997
  • Esta norma NO ha sido modificada legislativamente

CIRCULAR de 30 de mayo de 1997, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, sobre criterios para la aplicación del régimen jurídico urbanístico tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

La Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, introdujo importantes reformas en el ordenamiento jurídico urbanístico, constituido hasta entonces por el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, producto a su vez de una primera reforma efectuada por la Ley 19/1975, de 2 de mayo, sobre la Ley del Suelo original de 1956.

Por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, se aprobó el Texto Refundido de la Ley 8/1990 y la legislación urbanística anterior, y por Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, la tabla de vigencias de los Reglamentos de 1978 (Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanísticos) y de otros más antiguos (Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y Reparcelaciones).

Por último se han aprobado el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, y la Ley 7/1997, de 14 de abril, que disponen diversas medidas para la liberalización del suelo.

El 27 de octubre de 1990, la Junta de Castilla y León interpuso recurso de inconstitucionalidad 2.487/1990 contra la Ley 8/1990, solicitando la declaración como inconstitucional y consiguiente anulación de su Disposición Final Primera, en tanto declaraba legislación básica o de aplicación plena un importante número de preceptos.

Análogas pretensiones, y con similar fundamentación, fueron objeto de los recursos que interpusieron las Comunidades Autónomas de Navarra, Cantabria, Cataluña, Aragón y Canarias. Aprobado el Texto Refundido de 1992, recurrieron contra él Baleares, Aragón y Cataluña, mientras que tanto Castilla y León como Navarra, Cantabria y Canarias optaron en aquella ocasión por no reiterar la impugnación.

El 25 de abril de 1997 se publica en el «B.O.E.» la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que estima parcialmente los recursos contra el Texto Refundido de 1992, declarando inconstitucionales un gran número de preceptos por haber sido dictados por el Estado sin tener competencia legislativa para ello. Entre ellos, todos los de carácter supletorio, y también la disposición derogatoria en cuanto al Texto Refundido de 1976 y a los Decretos-Leyes de 1980 y 1981, que en consecuencia recuperan su vigor, en cuanto no sean incompatibles con los preceptos que se mantienen vigentes del Texto de 1992 o con las recientes reformas.

Castilla y León fue, como se ha dicho, una de las Comunidades que recurrieron la reforma de 1990. Sin embargo, no pretendió en ningún momento que los preceptos atacados como básicos o de aplicación plena no pudieran ser objeto de la potestad legislativa supletoria del Estado, ni tampoco cuestionó la existencia misma de esta potestad en el ámbito de competencias transferidas como el urbanismo.

La incertidumbre sobre el resultado de la Sentencia y la creencia de que la legislación estatal podría siempre aplicarse supletoriamente, dando tiempo a la preparación de un buen texto legal para Castilla y León una vez efectuado el deslinde competencial, explica que se optara por retrasar la aprobación de la legislación regional, sin perjuicio de que se comenzaran los trabajos para su elaboración ya en 1995.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que el pasado 23 de mayo el Gobierno ha aprobado un Proyecto de Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, cuyo contenido alteraría sustancialmente el ordenamiento urbanístico vigente.

En cuanto a las consecuencias de la Sentencia, importa distinguir la situación de los 2.235 municipios de menos de 25.000 habitantes, a los que la reforma legislativa afectaba de forma parcial, la de aquellos otros 9 que, aun teniendo mayor población, no llegaron a adaptar sus Planes Generales a la citada reforma, y por último la de los 3 municipios capitales de provincia que sí lo hicieron (Soria, Palencia y Valladolid).

A la vista de los antecedentes expuestos, y con el propósito de facilitar la aplicación de la normativa urbanística, incluido el planeamiento, durante el período transitorio que se extenderá hasta la aprobación de la legislación regional, la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio estima conveniente exponer los criterios de interpretación que considera más adecuados en tal sentido.

Estos criterios serán de obligatoria observancia por la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, sin perjuicio de que puedan tenerse en cuenta por las restantes Administraciones Públicas y por los particulares.

En su virtud, a la vista de las competencias otorgadas por el art. 21 del Texto Refundido de la Ley del Gobierno y de la Administración de Castilla y León, aprobado por Decreto Legislativo 1/1988, de 21 de junio, y modificado por la Ley 3/1995, de 22 de noviembre, y por el Decreto 225/1995, de 2 de noviembre, por el que se establece la Estructura Orgánica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se dicta la presente


CIRCULAR
I. Efectos de la Sentencia sobre el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio

Es preciso en primer lugar analizar los efectos de la Sentencia sobre la reforma legislativa de 1990, determinando lo que se mantiene vigente de ella, lo que se suprime, retornándose al Derecho anterior, y por último en qué aspectos la Sentencia es irrelevante porque lo anulado coincide en la práctica con el Derecho restablecido:

a) En cuanto al régimen de la propiedad del suelo, mantiene su vigencia el sistema por el cual las facultades urbanísticas no son inherentes a la propiedad, sino que deben adquirirse gradualmente a partir de la aprobación del Plan, momento que señala la obligación de los propietarios de incorporarse al proceso urbanizador y cumplir los deberes urbanísticos legales en plazos concretos.

Así el Texto de 1992 se mantiene vigente en los arts. 5.º (la función social de la propiedad delimita el contenido de las facultades urbanísticas susceptibles de adquisición y condiciona su ejercicio), 6.º (no indemnizabilidad por la ordenación, salvo en los supuestos que la Ley define), 7.º (principios de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, y de reparto de beneficios y cargas entre los afectados, en los términos fijados por las Leyes), 8.º (utilización del suelo conforme a la ordenación territorial y urbanística, y por remisión de ella, al planeamiento), 23 (el contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria se integra mediante la adquisición sucesiva de los derechos a urbanizar, al aprovechamiento urbanístico, a edificar y a la edificación), 24.1, 3 y 4 (la adquisición del derecho a urbanizar requiere la aprobación del planeamiento preciso en cada clase de suelo), 26, 28.1 y 5 (el derecho al aprovechamiento urbanístico se adquiere por el cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización en los plazos fijados por el planeamiento o la legislación urbanística aplicable), 33 (el derecho a edificar se adquiere con la licencia siempre que el proyecto presentado fuera conforme con la ordenación urbanística), y 37 (el derecho a la edificación se adquiere por la conclusión de las obras al amparo de licencia no caducada y conforme con la ordenación urbanística: requisitos para autorizar notarialmente e inscribir registralmente escrituras de obra nueva terminada y en construcción).

Se mantiene asimismo el principio de que la incorporación al proceso urbanizador y edificatorio no es sólo un derecho sino un deber de los propietarios afectados que nace con la aprobación del planeamiento preciso (art. 19), lo que conlleva al menos someterse a la equitativa distribución de beneficios y cargas entre los afectados y cumplir los deberes legales de cesión, urbanización, solicitud de licencia y edificación que señala el art. 20.1, en los plazos previstos, de modo que el cumplimiento de esos deberes condiciona la gradual adquisición de las facultades urbanísticas (art. 20.2) y su incumplimiento acarrea incluso la extinción de las facultades ya adquiridas (el art. 25 regula la extinción del derecho a urbanizar, el 35.2 y el 36 la del derecho a edificar, y los arts. 38.1, 39, 40.1 y 2 y 41 los diversos supuestos que impiden la adquisición del derecho a la edificación). Se mantienen, en fin, los deberes legales de uso, conservación y rehabilitación (art. 21) y la naturaleza real de las facultades y deberes urbanísticos, transmisibles por tanto al adquirente de las fincas (art. 22).

b) Sin embargo, una de las primeras limitaciones que el Tribunal Constitucional impone al Legislador estatal afecta a su competencia para imponer plazos supletorios para el cumplimiento de deberes y la adquisición de las facultades urbanísticas.

El art. 28.2 del Texto Refundido de 1992 remitía al planeamiento la fijación del plazo para adquirir el derecho al aprovechamiento urbanístico en las actuaciones de gestión privada, señalando en su defecto cuatro años desde la aprobación del planeamiento en suelo urbano, y desde la delimitación de la unidad de ejecución en urbanizable. La Sentencia anula este artículo, por lo que, como la Ley de 1976 no fijaba este tipo de plazos, de acuerdo con el subsistente art. 26 del Texto de 1992 sólo existirán en los municipios con planeamiento adaptado a la legislación de 1990-92, cuando éste los establezca. En los demás municipios de Castilla y León, los deberes urbanísticos podrán cumplirse en plazo indefinido.

Que ello es así se confirma también porque la Sentencia anula las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera del Texto de 1992, que establecían equivalencias de los nuevos plazos con los que hubiera fijado el planeamiento ya vigente (para completar la urbanización en suelo urbano en unidad de ejecución, o para convertir las parcelas en solares y solicitar licencia en otro caso, y en cuanto al suelo urbanizable, plazos de los planes de etapas de los P.A.U. y Planes Parciales), o complementaban al art. 28.2 para los casos en que dicho planeamiento no los hubiera fijado, o bien los fijados hubieran concluido a la entrada en vigor de la Ley 8/1990.

Por otro lado los arts. 30.2 y 31.3 del Texto de 1992 señalaban, a falta de precisiones en el planeamiento, plazos para solicitar la licencia de edificación, de 1 año en actuaciones sistemáticas y de 2 en asistemáticas, que de incumplirse justificaban la expropiación o venta forzosa con sensible reducción del derecho al aprovechamiento.

Anulados (al igual que las previsiones correspondientes de las Transitorias Segunda y Tercera), el resultado es también aquí que sólo en los municipios con planeamiento adaptado, existirán, en su caso, plazos para la solicitud de las licencias de edificación, y que en los demás municipios éstas no están ya sometidas a plazo alguno. (Y ello a pesar de que el art. 20.1.d) del Texto de 1992 configura el deber legal de solicitar la licencia como sujeto a plazos establecidos; pero esta configuración sólo será aplicable si están establecidos como legalmente pueden establecerse, sin que quepan interpretaciones analógicas o extensivas, tratándose de deberes que condicionan la conservación y la adquisición de derechos).

c) Sobre la clasificación del suelo, la Sentencia reconoce al Estado competencia para dictar una clasificación jurídico-urbanística básica, y por ello mantiene los arts. 3.º 2.c) y 9.º 1, que establecen tres clases de suelo de las que se derivará un régimen jurídico distinto: urbano o consolidado urbanísticamente, urbanizable o apto para urbanizar, y no urbanizable o preservado de tal proceso.

Se anulan en cambio las clasificaciones más detalladas (urbanizable programado y no programado, apto para urbanizar), con menor trascendencia, sin embargo, que la supresión del suelo urbanizable no programado que han llevado a cabo con anterioridad el Real Decreto-Ley 5/1996 y la Ley 7/1997, reforma legislativa que afecta también al Texto Refundido de 1976, que de otra forma habría venido a aplicarse. La Sentencia no innova pues prácticamente en este orden de cosas, al menos en sus efectos pro futuro.

Rechaza también la Sentencia las definiciones de los tipos de suelo (arts. 10, 11, 12, 13 e incluso 9.º 2 y 14), sin más trascendencia que la restauración de los similares preceptos de 1976: arts. 78, 79, 80, 81 y 82. Sólo el 9.º 2 carece de estricta correspondencia, pero sin que ello tenga relevancia práctica considerable.

Por último, aunque la Sentencia anula el art. 18, relativo al régimen del suelo urbanizable no programado en tanto no se aprobara el correspondiente Programa de Actuación Urbanística (lo que es hoy irrelevante, al haber suprimido ese tipo de suelo el Real Decreto-Ley 5/1996 y la Ley 7/1997), sí debe destacarse que se han mantenido como válidos y vigentes los arts. 15 a 17, con la excepción del apartado 3 del art. 16, cuya anulación hace renacer en su vigencia al art. 85 (por remisión del 86.1) del Texto de 1976: son los artículos relativos a la preservación del proceso urbanístico de los terrenos no urbanizables y de las áreas de especial protección.

d) Entre las innovaciones más relevantes de la Ley 8/1990 pueden citarse las técnicas del aprovechamiento tipo y de las áreas de reparto, reformulación evolucionada de la técnica del aprovechamiento medio de la Ley anterior, con la que comparten el objetivo de la equidistribución de las cargas y beneficios de la ordenación urbanística. La Sentencia anula su establecimiento y regulación, entendiendo que pertenecen al ámbito puramente urbanístico de competencia autonómica; se declaran así inconstitucionales los arts. 78.2 y 94 a 99 del Texto de 1992, y resulta vacío de contenido el art. 100.

Hay que tener en cuenta que estas técnicas sólo eran obligatorias con carácter general en suelo urbanizable, pero no para el suelo urbano de los municipios con población inferior a 25.000 habitantes, salvo que la Comunidad Autónoma así lo dispusiera, lo que no ha sucedido en Castilla y León, lo que resulta de interés para evaluar la relevancia de su anulación. También es conveniente resaltar, en este sentido, que de los 12 municipios de la región a los que sí eran de aplicación íntegra estas técnicas, tan sólo 3 (Soria, Palencia y Valladolid) han llegado a instaurarlas al revisar su planeamiento general, incumpliendo los demás el mandato de la Transitoria Séptima del Texto de 1992, ahora anulado.

La supresión del aprovechamiento tipo y de las áreas de reparto resucita la vigencia del art. 84.2.a) del Texto de 1976, en relación con el aprovechamiento medio de la totalidad y de los distintos sectores del suelo urbanizable (programado), así como, en buena lógica, la de su antiguo complemento reglamentario de los arts. 30.b) y 31 del Reglamento de Planeamiento de 1978, tal como se razonará más adelante.

A este respecto, conviene llamar la atención sobre la similitud entre la anulada regulación del aprovechamiento tipo y la del aprovechamiento medio del suelo urbanizable (programado) en las normas restauradas de 1976-78: el cálculo del aprovechamiento medio del suelo urbanizable programado en cada cuatrienio precisa calcular previamente el de los sectores que lo integren, sumándolos luego y dividiendo por la superficie total del suelo del cuatrienio, y el cálculo del aprovechamiento medio de cada sector se basa en el cálculo del aprovechamiento de sus zonas (art. 31 RPU). Como el anulado art. 94.3.b) de 1992 prescribía una sola área de reparto para el conjunto del suelo urbanizable programado para cada cuatrienio y el art. 97 basaba el cálculo del aprovechamiento tipo del área de reparto así configurada en el de sus distintas zonas (otorgando asimismo su papel al planeamiento parcial, cuyo ámbito es precisamente el de los sectores) en la práctica el aprovechamiento tipo del área de reparto en suelo urbanizable viene a ser equivalente al aprovechamiento medio del suelo urbanizable de cada cuatrienio, y no debe haber especiales problemas para identificar el aprovechamiento medio de cada sector como la suma de los aprovechamientos lucrativos de sus respectivas zonas dividida por la superficie total del sector.

También es anulada la regulación del aprovechamiento medio de la unidad de ejecución introducida en la Adicional Segunda del Texto de 1992, para los supuestos en los que no fueran de aplicación las técnicas del aprovechamiento tipo y las áreas de reparto (suelo urbano de municipios menores), o donde lo fueran, mientras no se adaptase el planeamiento, sustituyendo simplemente el término aprovechamiento tipo por el de aprovechamiento medio y haciendo cumplir a las unidades de ejecución la función de área de reparto. Así la Sentencia hace que no dispongamos ya de regulación alguna del aprovechamiento medio de unidades de ejecución, lo que resultará de importancia en cuanto a la aplicación de la Ley 7/1997.

e) Otro de los puntos claves de la reforma urbanística de 1990 es la limitación del aprovechamiento susceptible de apropiación privada (al 85% del aprovechamiento tipo del área de reparto, o en su defecto del aprovechamiento medio de la unidad de ejecución o en ausencia de ambos, del permitido por el planeamiento).

Obviamente, esta limitación parecía significar un deber de cesión a la Administración del 15% restante, y aunque ésto no era así realmente, puesto que el derecho al aprovechamiento no formaba parte de entrada del derecho de propiedad, ordinariamente se interpretó como la «cesión del 15% al Ayuntamiento», en términos inercialmente derivados de la legislación anterior. Por tanto la reforma en este punto significó esencialmente la elevación del 10% de cesión obligatoria y gratuita (art. 84.3 de 1976) al 15%, y la ampliación de ese «deber de cesión» al suelo urbano.

El Real Decreto-Ley 5/1996 y la Ley 7/1997 han modificado de nuevo la regulación básica del aprovechamiento susceptible de apropiación privada, por lo que los criterios sobre su interpretación se establecerán al analizar dichas disposiciones (ver ap. II)

Sí puede analizarse aquí la anulación de los arts. 32 y 59 a 61 del Texto de 1992, sobre reducción del aprovechamiento susceptible de apropiación en actuaciones expropiatorias (para obtención de sistemas generales adscritos o dotaciones públicas locales o para la gestión urbanística por expropiación: en suelo urbano al 75% del aprovechamiento tipo, o en su caso medio, y al 50% en urbanizable programado). Pues bien, no regulando el Texto de 1976 ninguno de estos supuestos, ni previendo casos de suelo urbanizable excluido de sector, se plantea la existencia de un vacío legal en lo relativo al aprovechamiento atribuible a los sistemas generales del suelo urbanizable exteriores a los sectores, puesto que, efectivamente, la limitación del aprovechamiento al 90% se refiere, tanto en la Ley 7/1997 como en el Texto de 1976, sólo a los sectores de suelo urbanizable y no al conjunto del suelo urbanizable del cuatrienio.

La legalidad resultante tras la Sentencia no admite en este punto más que una interpretación: a los terrenos del suelo urbanizable que no queden incluidos en los sectores, y resulten por tanto excluidos de los sistemas de equidistribución de cargas y beneficios, les corresponde el 100% del aprovechamiento medio del cuatrienio, sin obligación, pues, de cesión de porcentaje alguno de este aprovechamiento.

Otro aspecto importante del Texto Refundido de 1992 se recogía en sus arts. 30.1, 3 y 5 y 31.1 y 2, referidos a la reducción del aprovechamiento urbanístico por demora en la solicitud de licencia («reducción-sanción»), que el Tribunal anula casi íntegramente por no haberse limitado el legislador estatal a establecer criterios mínimos, que en este caso consistirían en la determinación de un tope máximo de tal reducción. Con la anulación desaparecen del ordenamiento estas innovaciones de la Ley 8/1990.

Por último, el Tribunal Constitucional anula también el art. 29.1 del Texto de 1992, en el que se establecen precisiones sobre el modo de concretar el derecho al aprovechamiento urbanístico, pero esta anulación es irrelevante (salvo por la aclaración del carácter no básico de tales modalidades), puesto que las mismas están ya en el Texto de 1976, cuya aplicación como legislación supletoria hace posible la Sentencia.

f) Una buena parte del articulado del Título V del Texto Refundido de 1992, relativo a las expropiaciones y régimen de venta forzosa, mantiene su vigencia por tener por objeto, sobre la base de la competencia estatal ex art. 149.1.18.ª C.E., la regulación de aspectos esenciales y comunes a la expropiación forzosa.

Así sucede con la condición de expropiado (art. 222) y de beneficiario (art. 214), la forma de pago (art. 217), el procedimiento de determinación del justiprecio (arts. 218 a 220) o los criterios para su determinación (art. 216), la ocupación (arts. 223 y 224) y la reversión (arts. 225 y 226). También se mantienen dos artículos de carácter básico, relativos a los bienes de dominio público (210) y a las modalidades interadministrativas para la gestión de expropiaciones (213). Se anulan en cambio los arts. 206, 207, 208, 209, 211 (parcialmente), 212, 221 y por supuesto, casi todos los preceptos sobre el sistema de actuación por expropiación situados en el Capítulo del Título IV dedicado a las actuaciones sistemáticas (arts. 171 y 172 y 174 a 176).

Pero casi todos estos preceptos estaban traídos de la normativa anterior a 1990 que ahora recupera su vigor, por lo que no habrá cambios reales en la regulación. Sólo el art. 208 aparece en la reforma (art. 80 de la Ley 8/1990), pero su desaparición no va a plantear problemas de aplicación.

En cuanto al régimen de la venta forzosa, de los arts. 227 a 236 del Texto de 1992, sólo se ha salvado su previsión genérica (art. 227.1, segundo inciso), los criterios de que un terreno con edificación declarada en ruina o inadecuada se valore, una vez incurso en venta forzosa, por el 50% del aprovechamiento susceptible de apropiación o mediante las normas del art. 56, respectivamente, y asimismo que su transmisión, en tanto no se sometan al régimen de venta forzosa, no alterará su régimen (art. 228.3 y 4, básicos, eliminándose la referencia al aprovechamiento tipo). Y por supuesto los preceptos registrales (arts. 232 y 235) dictados en ejercicio de competencia plena. Es poco, pues, lo que permanece, y habrá que retornar a las normas de 1976 (arts. 156 y ss.), en lo que no se opongan a las subsistentes de 1992.

Mención especial cabe hacer del régimen de expropiaciones y venta forzosa por incumplimiento de deberes urbanísticos: según la exposición de motivos de la Ley 8/1990, la lógica del sistema exige una respuesta de la Administración actuante frente al incumplimiento que impide la adquisición de las facultades en cuestión (urbanísticas). Esa respuesta es la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, con la posibilidad de utilizar cualquiera de las formas de gestión indirecta previstas en el ordenamiento vigente, o la venta forzosa del terreno.

Esto era efectivamente lo que se establecía en los arts. 30.3 y concordantes, 206.1.f), 207, 227.1 y 228.1 y 2, habiendo sido anulado casi todo por la Sentencia 61/97, salvo el 206.1.f) que mantiene genéricamente la figura de la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad que ya existe en la Ley de Expropiación de 1954, y un inciso genérico sobre la venta forzosa del art. 227.1, lo que no tiene relevancia (aunque sorprendentemente se ha salvado también de las anulaciones el art. 232, de legislación plena, que da por supuesta la venta forzosa por incumplimiento de deberes urbanísticos).

Con las anulaciones recuperan su vigencia en buena medida los arts. 154 y ss. de la Ley de 1976, los únicos que en ella regulan una reacción análoga, determinando la venta forzosa de los solares en los que se incumplieran los plazos fijados para su edificación en el Plan General, el P.A.U., o supletoriamente en el mismo art. 154.

g) La Sentencia mantiene la mayor parte de la regulación sobre valoraciones del Texto de 1992, basándose en la competencia estatal en relación con la fijación del justiprecio expropiatorio: Esto quiere decir, en suma, que sigue en pie lo más sustantivo del nuevo régimen de valoraciones establecido por la Ley 8/1990, en coherencia con su planteamiento de adquisición gradual de las diversas facultades urbanísticas, inicialmente desgajadas del contenido del derecho de propiedad sobre el suelo. Un régimen que ha de aplicarse a cualquier género de transferencia coactiva o de ablación del derecho de propiedad sobre el suelo o las facultades adquiridas por su titular.

El precio del suelo arranca de un valor inicial que se asigna al suelo no urbanizable y al urbanizable no programado (art. 48), basado en las valoraciones catastrales rústicas (art. 49). Y a él se irán añadiendo los valores que tasadamente se reconocen en la Ley por la clasificación del suelo (art. 48.2 y 3) y por la adquisición de facultades urbanísticas. Se llama precisamente valor urbanístico al que adquiere la propiedad en función de derechos o facultades de este carácter que se adquieran (art. 50 y ss.). Extinguido el derecho a urbanizar por incumplimiento de deberes, el art. 52 aplica al suelo urbanizable el valor inicial y al urbano el 50% del aprovechamiento susceptible de apropiación, o el resultante del planeamiento anterior, si fuera inferior.

Se ha mantenido pues lo que podría llamarse el régimen general de valoraciones urbanísticas. En cambio se anulan todas las normas especiales que imponían reducciones-sanción por incumplimiento de deberes urbanísticos o en los supuestos de actuaciones de naturaleza expropiatoria, ya analizados.

h) Otras normas de 1992, básicas o de aplicación plena, que se mantienen válidas y vigentes prácticamente en su integridad, son las relativas a supuestos indemnizatorios (Título VI) y las que tienen por objeto el régimen jurídico de peticiones, actos y acuerdos, acciones y recursos en la materia, y Registro de la Propiedad (Título IX).

Con el Registro se relacionan otros artículos no anulados del Texto de 1992: 211.3 (inscripción de los actos administrativos relativos a servidumbres), 258.2 y 3 (inscripción de fincas indivisibles y licencias de edificación sobre parcelas edificables), 259.3 (inscripción de escrituras de división de terrenos) o los citados a propósito de la venta forzosa, 232 y 235.

i) Señalados ya los contenidos de la Sentencia 61/97 de mayor efecto sobre el Texto Refundido de 1992, conviene complementar lo dicho dando cuenta más sucinta de otras anulaciones que, aun afectando a novedades de la Ley 8/1990, no parece que produzcan alteraciones del ordenamiento de consideración, y menos a corto plazo:

Así, la anulación de los arts. 143 y 144.1 y 2 (ejecución del planeamiento mediante unidades de ejecución, salvo actuaciones asistemáticas en suelo urbano o ejecución directa de sistemas generales) tendrá limitada trascendencia, pues las referencias a unidades de ejecución en preceptos no anulados de 1992 se entenderán hechas a los polígonos y unidades de actuación de 1976. No obstante hay que recordar que no se trata de la misma técnica, y que los preceptos subsistentes relacionados con unidades de ejecución sólo resultarán aplicables en cuanto puedan serlo con esas técnicas de los polígonos y unidades de actuación.

También se anula el art. 205, sobre cesión obligatoria y gratuita de dotaciones de carácter local en unidades de ejecución, aunque realmente no hay alteraciones de fondo, al recuperar su vigor los arts. 83.3.1.º y 84.3.a) de 1976, salvo que este Texto distingue el contenido de las cesiones según se trate de suelo urbano o urbanizable.

Se ha anulado todo el capítulo sobre actuaciones asistemáticas en suelo urbano (arts. 185 a 198). Esta anulación tampoco tendrá gran importancia: se explicará más adelante que, aunque el art. 2.º de la Ley 7/1997 pretenda aplicar los conceptos de aprovechamiento tipo y áreas de reparto en el suelo urbano no incluido en unidad de ejecución, su mismo apartado 3 prácticamente determina la inaplicación de las transferencias y cesiones de aprovechamiento en todo el suelo urbano (ver ap. II).

La Sentencia salva la técnica de la ocupación directa para la obtención de terrenos afectos a dotaciones públicas (art. 203), pero anula todo lo demás sobre obtención de terrenos dotacionales, excepto el art. 205 (que reitera el deber de cesión obligatoria y gratuita de los terrenos para dotaciones públicas locales de la unidad). Pero la ocupación directa estaba prevista en los arts. 52 y ss. del Reglamento de Gestión de 1978; las pequeñas diferencias de regulación con los arts. de 1992 que mantienen su vigencia se saldarán en beneficio de éste, pero las normas anuladas quedarán sustituidas por las del Texto Refundido de 1976 y su Reglamento de 1978, sin que los cambios que ello comporta susciten problemas importantes de aplicación.

La anulación de los preceptos supletorios reguladores de los derechos de tanteo y retracto (291 a 298) tampoco plantea problemas de aplicación. Simplemente desaparecen tales derechos del ordenamiento estatal supletorio en la materia.

El Patrimonio Municipal del Suelo mantiene su finalidad y ámbito de aplicación (arts. 276 y 280) y sus medidas de financiación (Adicional Sexta), pero para lo demás renacen las normas de 1976 en cuanto sean compatibles con lo que queda de 1992.

j) La mayor parte de las normas que la Sentencia anula son preceptos de naturaleza supletoria, que reproducen más o menos fielmente el Texto Refundido de 1976 o alguno de sus Reglamentos. Su anulación no tiene, pues, más consecuencia que la de hacer recobrar su vigor a esos preceptos de la legislación estatal anterior a 1990, pero sin que cambie prácticamente el ordenamiento en su contenido real. Este es el caso de los bloques normativos que a continuación se señalan:

En primer lugar, casi toda la regulación del Planeamiento urbanístico debe buscarse ahora en el Título I del Texto de 1976, salvo en cuanto pueda contener de claramente contrario a lo que se mantiene a salvo del Texto de 1992, y con la excepción de la regulación del Plan Nacional o de competencias de planeamiento por parte del Estado, que hay que entender derogadas por la atribución exclusiva de competencia urbanística a la Comunidad que se contiene en el Estatuto de Autonomía.

Del Texto de 1992 sólo salvan algunos preceptos básicos: 104.3 (derechos para la elaboración de planes de iniciativa particular), 113.2 (audiencia e información pública en la tramitación de los P.D.T.C.), 124.1 y 3 (publicación de los instrumentos de planeamiento), 132 (declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación a efectos expropiatorios y de imposición de servidumbres por obras urbanísticas), 133 (publicidad del planeamiento), 134 (obligatoriedad general de la legislación y el planeamiento urbanísticos), 135.1 (información a la Administración del Estado), 137.5 (derecho de retorno de arrendatarios) y 138.b) (deber de adaptación de las construcciones al ambiente). Se mantiene también el art. 136.2, de aplicación plena (arrendamientos y derechos de superficie en supuestos de usos y obras provisionales).

Algo análogo puede decirse del Título IV, sobre las técnicas de ejecución del planeamiento. Aparte de lo ya dicho más arriba sobre sus capítulos 3.º (actuaciones asistemáticas en suelo urbano) y 4.º (obtención de terrenos dotacionales), la Sentencia 61/97 anula en gran medida el capítulo 1.º (disposiciones generales: arts. 141 a 147) y el 2.º (actuaciones sistemáticas mediante unidades de ejecución), pero se trata en general de preceptos a sustituir por otros de contenido equivalente del Texto de 1976.

Se mantienen en cambio como básicos los arts. 140 (reitera las reglas básicas establecidas en los arts. 20 y 26), 150 (falta de ejecución imputable a la Administración), 154 (principio de justa distribución de cargas y beneficios), 183 (utilidad pública y necesidad de ocupación expropiatoria de terrenos de enlace entre un P.A.U. y los sistemas generales), 184.2 (sujeción del adjudicatario a medidas de expropiación y venta forzosa por incumplimiento), y como de aplicación plena, los arts. 159.4 (exenciones fiscales en transmisiones de terrenos consecuencia de la constitución de Juntas de Compensación), 160.3 (valor de terrenos en expropiaciones en favor de la Junta de Compensación) y 4 (exigibilidad mediante la vía de apremio de las deudas de sus miembros a la Junta de Compensación), 168 (efectos de la reparcelación sobre derechos reales y cargas), 169 (inscripción registral de la aprobación definitiva y firme de la reparcelación), 170 (exenciones fiscales de adjudicaciones por reparcelación) y 180.2 (formulación y ejecución de P.A.U. sin concurso).

Otra materia en la que se anula la mayor parte de la regulación del Texto de 1992 es la contenida en el Título VII, relativo a la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, y disciplina urbanística. Así se anula en general la regulación de las licencias, deber de conservación, órdenes de ejecución por motivos turísticos y culturales, estado y declaración de ruina, protección de la legalidad urbanística, parcelaciones, inspección e infracciones urbanísticas. Pero nuevamente los preceptos anulados se verán sustituidos por los de la legislación anterior a 1990, sin problemas en su conexión con los del Texto de 1992 que se mantienen en vigor.

Se mantienen, por tanto, sólo algunas normas sueltas declaradas de carácter básico o de aplicación plena: arts. 242.1 y 6 (principios de necesidad de previa licencia para todo acto de edificación e imposibilidad de adquirir por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico), 243 (competencia de las Entidades Locales para otorgar las licencias y sobre la necesidad de motivación de la denegación de éstas), 244.2, 3 y 4 (actos promovidos por Administraciones públicas en casos de urgencia o excepcional interés público), 245.1(deber de conservación), 246.2 (principio de que las obras serán a costa de los propietarios hasta el límite del deber de conservación), 253.3 y 4 y el 254.2 (anulación judicial o en revisión administrativa de oficio de las licencias), 255.2 (nulidad de pleno de derecho de las licencias u órdenes que infrinjan la zonificación o uso urbanístico de zonas verdes o espacios libres), y 274 (infracciones con indicios de constituir delito o falta penal).

Por último, se anula parcialmente la regulación del derecho de superficie: arts. 287.1, 288.1 y 290, en tanto que se mantienen los art. 287.2 y 3, 288.2 y 3 y 289 (relativos a su constitución por particulares, su transmisibilidad y susceptibilidad de ser gravado, inscripción registral, contraprestaciones cuando se constituya a título oneroso, y extinción). En cualquier caso los arts. 171 y ss. del Texto de 1976 no se distancian mucho de los anulados de 1992, por lo que su sustitución no planteará problemas.

En conclusión, tras la Sentencia 61/97 se mantienen en vigor algunos preceptos básicos del Texto de 1992 (destacadamente los relativos a la adquisición gradual de las facultades urbanísticas) y de aplicación plena (entre los que destacan los referidos a valoraciones, expropiaciones, régimen jurídico y Registro de la Propiedad), pero deben complementarse con buena parte de los preceptos del Texto Refundido de 1976 que han recuperado su vigencia: así sucede, en general, con la regulación del planeamiento urbanístico y su ejecución, el régimen de los aprovechamientos urbanísticos, la intervención administrativa en el uso del suelo y la edificación y la disciplina urbanística.


II. Efectos de la Sentencia sobre la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y de Colegios Profesionales

A pesar de que el objeto de la Sentencia 61/97 eran los recursos de inconstitucionalidad contra el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sus efectos se dejan sentir en las disposiciones con él relacionadas, como es el caso de la Ley 7/1997. Ello no podía ser de otra manera, teniendo en cuenta que esta Ley se justifica por motivos coyunturales (la situación del mercado de suelo y la vivienda) y respeta lo esencial del marco normativo vigente originado en la reforma de 1990.

Desprovisto el art. 1.º de virtualidad práctica inmediata por efecto de la Disposición Transitoria única, y relacionándose el art. 4.º con la legislación de Régimen Local, se analizan a continuación los efectos de la Sentencia sobre sus arts. 2.º y 3.º:

a) El artículo 2.º de la Ley 7/1997 modifica cuantitativamente la regulación del aprovechamiento susceptible de apropiación privada, elevando del 85 al 90% el tipo de referencia para su cálculo en suelo urbanizable y en suelo urbano incluido en unidad de ejecución. Y se retorna parcialmente al criterio de 1976 de excluir las cesiones de aprovechamiento en suelo urbano: así sucede para el suelo no incluido en unidad de ejecución, y, lo que resulta de gran relevancia práctica, también en las unidades de ejecución cuyo objeto sea la reforma, renovación o mejora urbana, así como las obras de rehabilitación y la sustitución de la edificación sin aumento del volumen construido.

Con estas modulaciones, la diferencia real entre el régimen de 1976 y el de la Ley 7/1997, se limita, por un lado, a la cesión del 10% en las unidades de ejecución del suelo urbano (pero sólo en las que no puedan acogerse al art. 2.º 3); y por otro, al uso de las técnicas del aprovechamiento tipo y las áreas de reparto, introducidas por la Ley 8/1990. Esta reflexión permite abordar con cierta calma la validez de la Ley 7/1997.

Al razonar la inconstitucionalidad del art. 27 del Texto de 1992, la Sentencia argumenta que el art. 149.1.1.ª C.E. puede justificar el establecimiento, en pro de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad, de un mínimo del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación, dejando en todo caso un margen para el ejercicio de las competencias autonómicas. Por otro lado, la Sentencia anula la regulación de las técnicas del aprovechamiento tipo y las áreas de reparto, por considerarlas instrumentos estrictamente urbanísticos que no pueden ser establecidas por el legislador estatal ni siquiera en forma supletoria.

A la luz de estas consideraciones, ha surgido bien lógicamente la cuestión de si, por las mismas razones, no será también inconstitucional y nulo el art. 2.º de la Ley 7/1997, tanto por establecer porcentajes fijos de cesión, como por sus referencias a las técnicas del aprovechamiento tipo y a las áreas de reparto.

Es cierto que una Ley está vigente y con potencialidad de producir todos sus efectos con plena exigibilidad, mientras no se anule por el Tribunal Constitucional o no se derogue, por muy inconstitucional que parezca según la doctrina del propio Tribunal Constitucional. Es claro, sin embargo, que si esta inconstitucionalidad es segura o probable, cualquier interesado en oponerse a su aplicación podrá hacerlo por los cauces oportunos, planteando en su momento la cuestión de inconstitucionalidad que abrirá la posibilidad de declararla efectivamente tal.

Ahora bien, además de que las técnicas del aprovechamiento tipo y las áreas de reparto carecen ya de regulación legal, por lo que se han convertido, en la Ley 7/1997, en categorías huecas y sin contenido susceptible de aplicación efectiva, si se repara en la redacción del art. 2.º se comprueba que su referencia a ellas es meramente condicional, ofreciendo otras alternativas o subsidiarias que permiten la aplicación del precepto donde tales técnicas no hayan llegado a aplicarse o, sencillamente, donde no resulten de aplicación: lo que es ahora el caso al anularse su regulación en el Texto de 1992.

En suelo urbano no incluido en unidades de ejecución, el art. 2.º 1 se remite, en ausencia de área de reparto y aprovechamiento tipo, a la aplicación directa de las ordenanzas o normas urbanísticas de la parcela, si así lo determina la legislación urbanística aplicable, que en Castilla y León será sin duda el Texto de 1976. Por eso, de entre las interpretaciones que se han planteado, la más adecuada es la de que en el suelo urbano no incluido en unidad de ejecución debe estarse al aprovechamiento real directo otorgado por el planeamiento, dando por no existente el aprovechamiento tipo.

No parece haber razón además para aplicar un criterio diferente cuando el suelo se encuentre reservado o afecto a usos públicos (caso para el que se ha propuesto la aplicación de un aprovechamiento de 3 m.3/m.2, en los términos del art. 105.2, tercer guión, del Texto de 1976). Debe aplicarse también aquí el art. 2.º 1 de la Ley 7/1997, cuyo criterio no es distinto del recogido en el citado art. 105.2 de 1976: el aprovechamiento (y su valor) resultante de las ordenanzas y normas urbanísticas de la parcela.

El criterio de los 3 m.3/m.2 sólo sería, en principio, de aplicación cuando del planeamiento no pueda deducirse otro que hiciera suficiente aplicación del principio básico de equidistribución de beneficios y cargas (art. 7.º del Texto de 1992). Pero incluso en ese caso no debe olvidarse que, bajo la vigencia del Texto de 1976, los Tribunales han tenido también en cuenta, no sólo el criterio fundamental del art. 43 de la Ley de Expropiación sobre justiprecio de las expropiaciones (STS 30/04/82, aunque otras veces la jurisprudencia se haya negado a aplicarlo a las valoraciones urbanísticas), sino el criterio general sobre edificabilidad para el suelo urbano del art. 74 de dicho Texto de 1976 y el 99 del Reglamento de Planeamiento (STS 8/06/84). El principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas debe guiar en todo caso al intérprete (arts. 31, 33.3 y 106.2 C.E.), y así el art. 239.2 de la Ley de 1992 (como el 87.3 de la de 1976) debe aplicarse aquí sin discriminaciones arbitrarias constitucionalmente inadmisibles. Por todo ello no parece correcto asignar valoraciones netamente diferentes a parcelas contiguas por el hecho de que una sea calificada como edificable y otra como no edificable.

Para el suelo urbanizable y el urbano incluido en unidad de ejecución, si no estuviera determinado el aprovechamiento tipo se tendrá en cuenta el aprovechamiento medio de la unidad de ejecución o del correspondiente sector (art. 2.º 2). Con respecto al suelo urbanizable esto significa pura y simplemente retornar a la normativa del Texto de 1976, al no ser de aplicación, como no puede ya serlo, el aprovechamiento tipo y las áreas de reparto, si bien será necesario el complemento del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 (restaurado como se argumentará en el ap. 3), que es el que proporciona las reglas de cálculo del aprovechamiento medio.

Por fin, con respecto al suelo urbano incluido en unidades de ejecución, no resulta en cambio aplicable la técnica del aprovechamiento medio, puesto que carece de regulación como tal en la normativa de 1976-78 y en lo que ha quedado del Texto de 1992. Se impone pues la conclusión de que, al estar vacía de contenido y ser inaplicable al suelo urbano la referencia con la que el art. 2.º 2 de la Ley 7/1997 determina la limitación al 90% del aprovechamiento susceptible de apropiación privada, estamos ante una norma incompleta, de imposible aplicación.

En cuanto a la posibilidad de solventar esta ausencia de regulación por vía reglamentaria, explicitando lo que en la Ley estaría implícito (tal y como hizo el Reglamento de Planeamiento de 1978 con el aprovechamiento medio en suelo urbanizable) presenta como mínimo dudas sobre su viabilidad, pues la Constitución ha trazado severos límites a la incidencia de la potestad reglamentaria sobre los derechos constitucionales (arts. 33.2 y 53.1 C.E.). La regulación del aprovechamiento medio exige determinar elementos que podrían considerarse incluidos en la reserva de Ley sobre la regulación del derecho de propiedad, ya que el subsistente sistema de gradual adquisición de facultades urbanísticas vincula derivadamente éstas a la propiedad, y su regulación, como se reconoce en la Sentencia, incide en ese derecho.

Así pues, aunque de acuerdo a la doctrina del Constitucional la Ley 7/1997 no podría contener estas normas de su art. 2.º, en la interpretación que puede y debe hacerse, el que las contenga es inocuo: su inconstitucionalidad es verdaderamente irrelevante porque de hecho, al quedar ese precepto en buena medida vacío de contenido tras la Sentencia, no puede llevar a exigencias diferentes de las derivadas de la restaurada legislación de 1976. No es necesaria pues la anulación del art. 2.º para entender inaplicables sus referencias al aprovechamiento tipo y a las áreas de reparto, o al aprovechamiento medio en unidades de ejecución. Tales referencias no permiten entender, y menos aún obligan a hacerlo, que deban considerarse vigentes en el Derecho estatal: son hoy simples palabras sin contenido jurídico alguno.

La obligación, además, de interpretar las leyes de la forma más conforme posible con el ordenamiento constitucional, refuerza la conclusión de inaplicabilidad del art. 2.º 2 en cuanto al suelo urbano incluido en unidades de ejecución, al que en cambio habrá que aplicar el régimen establecido en el Texto de 1976 para determinar el aprovechamiento susceptible de apropiación privada, sin perjuicio de que la Administración actuante deba asegurar la justa distribución de beneficios y cargas.

b) En cuanto al artículo 3.º de la Ley 7/1997, puede entenderse que es ya inaplicable, siendo un precepto que modifica plazos establecidos en artículos del Texto de 1992 que han sido anulados, por su carácter supletorio (114, 116, 117, 119, 157 y 165).

Ciertamente, por vía interpretativa cabría entender que esta norma se aplicase a los mismos procedimientos regulados ahora de nuevo por el Texto Refundido de 1976 y, eventualmente, por los Reales Decretos-Leyes 3/1980, de 14 de marzo, y 16/1981, de 16 de octubre. Pero esta interpretación tendente a salvar el efecto útil de la Ley debe ser rechazada cuando se trata de una Ley que sabemos inconstitucional, por razón de la misma incompetencia estatal que ha fundado una gran parte de las anulaciones producidas por la Sentencia 61/97 en el Texto de 1992.

En conclusión, si bien la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y de Colegios Profesionales, se encuentra vigente, sin embargo sólo resultan aplicables sus artículos 1.º, 2.º 1 (en cuanto al suelo urbano no incluido en una unidad de ejecución), 2.º 2 (en cuanto al suelo urbanizable) y 4.º, y las Disposiciones Transitoria, Derogatoria y Finales. Por el contrario, no resultan aplicables ni el artículo 2.º en cuanto al suelo urbano incluido en unidades de ejecución, ni el artículo 3.º


III. Efectos de la Sentencia sobre los Reglamentos Urbanísticos.

Por Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, se aprobó la tabla de vigencias de los Reglamentos Urbanísticos de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, Reparcelaciones, Planeamiento, Gestión y Disciplina, en cumplimiento del mandato de la Disposición Final única del Texto Refundido de 1992. Esta tabla de vigencias ha quedado en gran medida sin base justificadora, ya que las derogaciones que contiene pueden entenderse como producidas en realidad por el propio Texto de 1992, que las ordena y justifica, mientras que el Real Decreto únicamente habría aclarado, o si se quiere, interpretado en aras de la seguridad jurídica, las derogaciones ya producidas.

A tal efecto se impone un estudio de los preceptos citados en la tabla de vigencias, para identificar los que puedan entenderse recuperados. Aunque dicho estudio excede del marco temporal en que se realiza esta Circular, sí puede apuntarse la vigencia de los siguientes artículos (entendiendo las referencias a la Administración del Estado hechas a la Junta de Castilla y León):

Del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 158/1978, de 23 de junio: 30.b) y 31, sobre cálculo del aprovechamiento medio en suelo urbanizable; 90.f), 92.g) y 93.1.f), sobre determinaciones de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento; 107 a 114 y 155, 2.º párrafo, sobre los P.D.T.C.; 142.2 y 3, sobre los P.A.U.; 147.4, sobre Planes Especiales de Mejora de ámbito comarcal.

Del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 23 de agosto: 3.2, sobre colaboración administrativa; 21.3, sobre sociedades de gestión; 36.3 y 37, sobre delimitación de polígonos y unidades de actuación ; 39.2, sobre autorización excepcional de construcciones industriales; 46.3.c) y 4, 48, 49, 50, 51, 56 y 57, sobre cesiones obligatorias y aprovechamiento medio; 74, 82.2, 94.3 y 4 y 101.b), sobre reparcelación.

Del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio: 36.2, sobre demolición de obras realizadas con licencia ilegal; 53.1 y 2, 54.2, 56, 64 y 65.2, disposiciones generales sobre infracciones urbanísticas (con las equivalencias por causa de la transferencia de competencias); 92.1 y 94, sobre prescripción de las infracciones.

Del Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, aprobado por Decreto 635/1964, de 5 de marzo: 1.2, 2 y 4, de la obligación de edificar; 5 y 6, de los inmuebles sujetos a edificación forzosa; 8, 9 y 11, del Registro Municipal de Solares; 22 a 24, de los plazos de edificación y sus prórrogas; 28 a 30, de la adquisición directa de fincas; 31 a 41, del procedimiento de enajenación forzosa (teniendo en cuenta los art. 232 y 235 del Texto Refundido de 1992); 42 y 43, de la exclusión del procedimiento; 44 y 45, de la reversión.


IV. Efectos de la Sentencia sobre el planeamiento urbanístico aprobado conforme a la Ley 8/1990 y al Texto Refundido de 1992

Constituye un principio básico del Derecho que las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (art. 51.1, Ley 30/1992). Se trata simplemente del principio de legalidad a cuyo efectivo respeto se condiciona la validez de cualquier disposición administrativa, sancionando el art. 62.2 de la misma Ley 30/1992 con la nulidad de pleno derecho a las que lo desconozcan.

El propio art. 134.1 del Texto de 1992, no anulado, reitera lo ya dispuesto en el art. 57.1 de 1976, declarando la sumisión de particulares y Administración al planeamiento urbanístico, normas y ordenanzas, a condición, como es lógico, de que todas esas normas hayan sido aprobadas con arreglo a la legislación urbanística.

El problema sobre la validez del planeamiento aprobado conforme a la legislación de 1990 y 1992 surge porque la Sentencia ha venido a anular parte de esa legalidad, privándola por tanto de la virtualidad legitimadora propia de toda Ley y haciendo renacer en su vigor las normas legales por ella derogadas o sustituidas, con los mismos efectos ex tunc, es decir, desde el momento en que las normas anuladas entraron en vigor.

El marco legal al que ha de confrontarse el planeamiento es el resultante de los efectos anulatorios de la Sentencia, porque es el único que ya puede ser considerado legítimo en el momento en que esos Planes fueron aprobados. Por lo tanto, si contienen determinaciones que, necesitando previa habilitación legal, pudieron ampararse en normas ahora anuladas, pero se han quedado sin suficiente cobertura en la legalidad restablecida, o bien que, siendo conformes a alguna de las normas anuladas, chocan ahora con ésta, suscitan inevitablemente un claro interrogante sobre su validez ab initio.

Si, como se desprende del ya citado art. 62.2 de la Ley 30/1992, la invalidez de las disposiciones administrativas contrarias a la reserva legal y a las disposiciones con fuerza de Ley es en todo caso la absoluta y radical, a radice, propia de la llamada nulidad de pleno derecho, parece evidente que ésta debe ser atribuible al planeamiento que, queriendo sujetarse en su momento a la apariencia de legalidad del Texto de 1992 (o, en su caso, la Ley 8/1990), reforzada por una sólida presunción de conformidad al orden constitucional que sólo destruye la Sentencia, se declare ahora contenedor de prescripciones contrarias a la legalidad restaurada por la Sentencia 61/97 o sin habilitación formalmente legal suficiente en esta legalidad.

Es decir, la nulidad de pleno derecho de cualquier plan o norma administrativa contraria a la reserva de Ley o a la Ley tiene, de suyo, efectos retroactivos y erga omnes por ser insubsanable y no convalidable. El planeamiento que se haya aprobado de conformidad con la legislación urbanística de 1990 y 1992 es, en suma, nulo de pleno derecho en lo que se oponga a la legalidad restaurada por la Sentencia o, necesitando previa habilitación formal legal, no la encuentren en ésta suficientemente. Esta eventualmente grave consecuencia debe, no obstante, ser debidamente matizada.

La importante Sentencia 45/89 del mismo Tribunal Constitucional, que anuló preceptos de la Ley 48/1985 sobre declaraciones conjuntas del I.R.P.F., decía que la vinculación entre inconstitucionalidad y nulidad no es siempre necesaria, y que la nulidad hacia el pasado no viene definida por la Ley, sino que debe precisarse en cada caso; entendiendo el Tribunal Constitucional que allí no podía aplicarse la anulación con efecto retroactivo, ya que tras ella no podía acudirse a un bloque legal coherente. Pero en realidad los problemas afrontados en aquella Sentencia se referían a la subsistencia o no de actos singulares de aplicación de una legislación anulada, pero no a la de las normas jurídicas reglamentarias dictadas a su amparo, como sucede en relación con los planes urbanísticos aprobados al amparo de la legislación de 1990 y 1992. Y de todos modos, aunque aquella Sentencia diga, con toda razón, que los efectos de las Sentencias del Tribunal Constitucional sólo se producen a partir de su publicación en el «B.O.E.», con ello no niega que puedan tener efectos retroactivos, sino que simplemente afirma que al igual que cualquier de sus efectos, sólo se producirán desde la publicación. Y así se comprueba también cuando la misma Sentencia dice que los efectos de la nulidad en lo que toca al pasado no vienen definidos por la Ley, que deja a este Tribunal la tarea de precisar su alcance en cada caso.

Nada dice la Sentencia 61/97 sobre la retroactividad de sus anulaciones en cuanto a las normas y planes que las Administraciones públicas hayan podido dictar al amparo de los preceptos legales anulados. Aunque pueda aplicarse el concepto de firmeza a las normas y planes administrativos, hay que recordar que los efectos de la firmeza en la teoría general del acto administrativo se limitan a cerrar la posibilidad de su impugnación mediante recurso ordinario o especial administrativo y contencioso-administrativo (o incluso, en su caso, el del amparo ante el Tribunal Constitucional), pero no impide de suyo ni los recursos extraordinarios de revisión ni la llamada revisión de oficio por la Administración, ni la denominada acción de nulidad contra actos nulos de pleno derecho de acuerdo con la Ley. Además, en el caso de los reglamentos ilegales, la legislación aplicable al Poder Judicial impone a los Jueces el deber de su inaplicación, cualquiera que sea el tiempo transcurrido, aunque sólo puedan anularlos los del orden contencioso-administrativo (y el propio Tribunal Constitucional).

Debe insistirse en que el efecto de una Sentencia del Constitucional no es derogatorio sino anulatorio: no deroga simplemente leyes inconstitucionales, lo que tendría evidentemente meros efectos pro futuro, sino que esas leyes quedan anuladas en cuanto fueren inconstitucionales y, como tales, privadas de toda legitimidad no sólo para producir efectos en el futuro sino para haberlos producido en el pasado.

Con la Sentencia 61/97, por tanto, no es que la legalidad urbanística de 1992 venga a sustituirse parcialmente hacia el futuro por la de 1976, sino que se afirma que nunca estuvo legitimada para producir efecto jurídico alguno. De ahí que no pueda ampararse en ella ninguna norma inferior, y que la que lo hubiera pretendido se haya quedado sin cobertura legitimadora, sumiéndose en la nulidad.

Es cierto, no obstante, que conforme al art. 56 de la Ley de 1976, los Planes y normas urbanísticos son inmediatamente ejecutivos, como actos administrativos que son, una vez publicada su aprobación definitiva. De conformidad con el subsistente art. 134.1 del Texto de 1992, la Administración y los particulares sólo están obligados por ellos si han sido aprobados con arreglo a la legislación urbanística, pero hay que entender que para esa obligatoriedad es suficiente con la conformidad formal con la legislación urbanística de esa aprobación, con independencia por tanto de si los Planes y normas aprobados son o no conformes en su contenido a esa legislación urbanística. Los planes y normas administrativas urbanísticas gozan así de presunción de validez y de legalidad mientras no se inaplican por un Juez o no se procede a su anulación. Aunque algún sector de la doctrina estima que la propia Administración y sus funcionarios, por estar antes obligados a cumplir la Ley que los reglamentos, deben inaplicar éstos cuando fueren ilegales, en la práctica, salvo que la ilegalidad de una norma administrativa o de un elemento de un plan urbanístico sea clara y manifiesta, ante cualquier posible duda, la ejecutividad y presunción de legalidad de estas normas y planes, con su mayor grado de concreción, normalmente, justificarán su inicial aplicación por los administradores públicos, aunque ello pueda ser objeto después de anulación. La situación, pues, de los Planes y Normas aprobados conforme a la legalidad de 1992, no escapa a cierto grado de inseguridad, que convendría disipar.

Finalmente, convendrá advertir también que la situación creada por la Sentencia 61/97 es bien distinta de la que puede comportar un mero cambio de legislación en cuanto al ajuste a la nueva normativa legal por parte de los planes urbanísticos que se hubieran aprobado conforme a la total o parcialmente derogada. Ha sido usual en las leyes urbanísticas otorgar un plazo para esa adaptación, estableciendo ciertas disposiciones transitorias para el período intermedio.

Pero precisamente porque la anulación no equivale a derogación ni comporta un mero cambio legal sólo eficaz normalmente cara al futuro, sino, por el contrario, una purgación del ordenamiento respecto de sus normas nulas desde que fueron dictadas, la cuestión que plantea no es la de la adaptación de los planes a una nueva legalidad que no es propiamente tal, sino la del examen de la legalidad y vigencia o exigibilidad de tales planes aprobados conforme a las Normas anuladas, una vez reconocida y declarada, por quien puede hacerlo con plenitud de efectos, la nulidad de éstas.

Así las cosas, y en la medida en que los Planes Generales de que se trata contengan vicios de nulidad de pleno derecho, por no respetar la reserva de Ley o contradecir a disposiciones con fuerza de ley en el momento en que fueron aprobados, teniendo en cuenta la clarificación del marco normativo conforme al orden constitucional efectuada por la Sentencia 61/97, habrá que entender que están viciados de nulidad radical insubsanable y, en cuanto tales, deben ser inaplicados y anulados.

Con todo, a la hora de concretar esta valoración sobre los distintos contenidos de esos Planes, será legítima toda interpretación de éstos que intente salvar su legalidad agotando las posibilidades de su encaje en el marco normativo resultante tras la Sentencia, más allá de interpretaciones estrictamente literales.

Así por ejemplo, en cuanto sea posible, las referencias a unidades de ejecución serán trasladables a la aplicación del concepto de polígonos o de unidades de actuación, de acuerdo con el Texto de 1976. Incluso, en lo que se refiere al aprovechamiento tipo y áreas de reparto, podría salvarse su legalidad en cuanto pueda traducirse en el correspondiente aprovechamiento medio de la Ley de 1976 en suelo urbanizable, y los cálculos efectuados sobre las áreas de reparto definidas puedan ser objeto de traslación a los sectores, como exige el art. 84.3.b) del Texto de 1976. Y sin embargo, sí puede apuntarse la nulidad probable nulidad de las determinaciones de aprovechamientos tipo y áreas de reparto en suelo urbano que estén establecidas en esos Planes, o las limitaciones o reducciones del aprovechamiento apropiable que en ellos o en las normas u ordenanzas urbanísticas se impongan en contradicción con lo permitido por la legislación de 1976, o, en fin, la eventual incorporación a esos Planes o normas de la sujeción a expropiación o venta forzosa por incumplimiento de los deberes urbanísticos.

En cuanto a la eventual reviviscencia del planeamiento derogado por el actualmente vigente en lo que resulte inválido, podría defenderse ya que lo que no es posible por la mera derogación (art. 2.º 2 in fine del Código civil), sí es en cambio un efecto propio de la anulación: cuando se anula una norma, ello conlleva también, en principio, la anulación de su efecto derogatorio de la normativa anterior, y, en consecuencia, su natural reviviscencia (STS 27/04/88 y 27/02/91 en el supuesto de anulación de planes urbanísticos). Sin embargo, no siempre es posible este efecto de la reviviscencia, por ejemplo porque los elementos o normas del Plan anterior que tendrían que recobrar su vigencia no resulten compatibles con el conjunto de la ordenación urbanística vigente y no anulada, o porque sean de imposible aplicación en ese contexto. En tal supuesto, la anulación parcial conduciría a la ausencia del correspondiente nivel de planeamiento, debiendo aplicarse el ordenamiento urbanístico que en tal supuesto de falta de plan corresponda. Así pues, la determinación de si esa reviviscencia puede ser efectiva y operativa, o habrá que estar mas bien a la conclusión de la ausencia de planeamiento, sólo puede ser tomada tras un análisis de los elementos nulos del nuevo ordenamiento, del contenido de los elementos del planeamiento antiguo que recobrarían su vigencia, y de su posible encaje en el contexto del nuevo planeamiento que mantenga su validez y vigencia.

Por último, en cuanto al planeamiento en tramitación, ya sea de nueva elaboración, o bien revisión o modificaciones del vigente, deberá exigirse para su aprobación definitiva su ajuste a la legalidad declarada vigente. No obstante, para los supuestos de modificaciones del planeamiento adaptado a la legislación de 1990 y 1992, deberá buscarse la forma hermenéutica de encajar las determinaciones originales en la legalidad restaurada por la Sentencia, a fin de favorecer, en lo posible, la aprobación de modificaciones que, en suma, no pueden sino contribuir a la adaptación del planeamiento al marco normativo vigente en la actualidad.

En conclusión, el planeamiento aprobado de conformidad a la legislación de 1990 y 1992, goza de presunción de legalidad y validez, pero será nulo de pleno derecho en cuanto se oponga a los preceptos legales y reglamentarios que conforman el marco legal restaurado por la Sentencia, al que debió someterse al ser aprobado. Por razones evidentes de legalidad y de seguridad jurídica ese planeamiento debería ser revisado y anulado en lo que tenga de contrario a las leyes y a sus reglamentos ejecutivos, o falto de suficiente habilitación legislativa, y condicione de modo efectivo su aplicación y ejecución (sin que baste por tanto con una inaplicación para evitar la ilegalidad). No obstante, debe efectuarse en cuanto sea posible una interpretación de su contenido que permita mantener su conformidad con el marco legal restaurado por el Tribunal Constitucional, completado con los retoques aplicables que añade la Ley 7/1997. Más aun, cuando la aprobación del Proyecto de Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones permite augurar un nuevo y próximo cambio del marco normativo.


V. Efectos de la Sentencia sobre los actos singulares y situaciones creadas al amparo de las normas anuladas

Aunque los principios a aplicar respecto a los actos singulares y situaciones individualizadas nacidas al amparo de la legislación anulada no sean en lo fundamental diferentes de los citados en relación con el planeamiento, las conclusiones sí han de serlo en buena medida, ya que en el Derecho administrativo los actos administrativos no normativos y las situaciones jurídicas que puedan generarse con ellos, cuando están viciados de ilegalidad, no son nulos de pleno derecho sino excepcionalmente.

Y esto es especialmente así cuando se trata de ilegalidades objetivas, en el contenido mismo de los actos de que se trate, y, consiguientemente, relativas a los derechos y obligaciones o situaciones jurídicas en general que produzcan (arts. 62.1 y 63, en relación con el 62.2, Ley 30/1992). La firmeza tiene para los actos administrativos no normativos, una importancia mucho mayor que para las normas, pues en principio cuando sean inválidos con mera anulabilidad, la firmeza les convierte en inatacables salvo en el caso extraordinario del recurso de revisión, sin perjuicio de la potestad anulatoria excepcional de la Administración de los actos desfavorables o de gravamen y de los declarativos de derechos gravemente contrarios a leyes y reglamentos si no hubieran pasado cuatro años desde que fueron dictados (arts. 105 y 103, Ley 30/1992).

Puede así afirmarse que, a pesar de la retroactividad general de los efectos de la Sentencia 61/97, ésta no tiene ya capacidad de remover, de forma exigible por los interesados, los efectos de los actos administrativos ya firmes dictados al amparo de la legislación anulada (STC 45/89 y STS 26/12/95). Esto sería aplicable a las «cesiones del 15%» ya concretadas mediante actos administrativos formales firmes.

No serán identificables muchos tipos de actos administrativos de aplicación de la normativa anulada que, como consecuencia de la Sentencia, puedan considerarse incursos en alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 62.1 de la Ley 30/1992 o en otros que puedan contemplarse en leyes especiales. En el caso de las expropiaciones o ventas forzosas por incumplimiento de deberes urbanísticos, ha sido anulada su cobertura legal respecto al requisito constitucional de la previa declaración de utilidad pública o interés social de su fin. Esta perspectiva podría llevar a encajar tales supuestos en el vicio de nulidad radical de la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido (art. 62.1.e), Ley 30/1992), pero lo cierto es que no basta con la omisión de algunos trámites esenciales para que pueda decirse que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, además de que la declaración de utilidad pública o de interés social no es un elemento del procedimiento expropiatorio sino un requisito previo. Ciertamente al tratarse de expropiaciones o de ventas forzosas que han podido quedarse privadas de la causa expropiandi, cabría que los expropiados ejercitaran su derecho a la reversión, pues si bien en la regulación de la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad (arts. 71 y ss., L.E.F.) se viene a excluir el derecho a la reversión, hay que tener en cuenta que la aplicación de esa modalidad expropiatoria exige precisamente lo que aquí faltaría: que una Ley contenga inequívocamente la intimación de la expropiación forzosa frente al incumplimiento de los deberes con que se vincule el derecho de propiedad. Esto es lo que hacían determinados preceptos del Texto de 1992, que declarados nulos, han dejado sin cobertura suficientemente inequívoca a las posibles expropiaciones efectuadas a su amparo.

Desde luego, si alguno de los actos dictados al amparo de la legislación anulada se acreditasen como nulos de pleno derecho, la Sentencia podría fundar su anulación, aunque se tratara de actos firmes. Y ello porque podría ejercitarse frente a él la revisión de oficio o la acción de nulidad (arts. 102 y 118.3 de la Ley 30/1992), sin más límites temporales que los que derivan del art. 106 de la misma Ley.

Los actos anulables y que por lo tanto no llegan a ser nulos de pleno derecho, si resultan gravemente contrarios a normas legales o reglamentarias, una vez desprovistos de la cobertura legal que les brindasen los preceptos anulados, y hace menos de cuatro años desde que fueron dictados, podrían ser anulados de oficio ex art. 103 de la Ley 30/1992 por la Administración que los dictó, en particular si son declarativos de derechos. También parece que sigue vigente la antigua potestad revocatoria de la Administración sobre los actos desfavorables o de gravamen (art. 105 de la Ley 30/1992). Pero en ninguno de estos casos hay en realidad un acción, un auténtico derecho reaccional en favor del interesado, como se deduce a contrario del art. 118.3 de la misma Ley 30/1992, que limita esta figura a la del art. 102 para pedir la anulación de actos nulos y a la del 105.2, para pedir la rectificación de errores materiales. Los actos firmes, pues, meramente anulables, por grave que sea su ilegalidad, no son atacables por los particulares salvo en tasados y extraordinarios supuestos del recurso de revisión.

En conclusión, tras lo expuesto puede afirmarse que pocos serán los actos firmes y las situaciones de ellos derivadas que puedan ser removidos y anulados, como consecuencia de la Sentencia 61/97, al menos como algo exigible por los particulares.

Valladolid, 30 de mayo de 1997. El Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, Fdo.: FRANCISCO JAMBRINA SASTRE


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