DICTAMEN 1/2024, de 16 de febrero, sobre la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda., - Diario Oficial de Cataluña, de 17-04-2024

DICTAMEN 1/2024, de 16 de febrero, sobre la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.

El Consejo de Garantías Estatutarias, con la asistencia del presidente Joan Vintró Castells, de la vicepresidenta Maria Jesús Larios Paterna, de la consejera secretaria Margarida Gil Domènech, del consejero Enoch Albertí Rovira, de las consejeras Mercè Barceló Serramalera, Montserrat Rosell Martí y Eva Pons Parera y de los consejeros Francesc Esteve Balagué y Eduard Roig Molés, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, respecto de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (BOE núm. 124, de 25 de mayo de 2023).

ANTECEDENTES

1. El día 24 de enero de 2024 tuvo entrada en el Registro del Consejo de Garantías Estatutarias un escrito de la vicepresidenta del Gobierno y consejera de la Presidencia, de la misma fecha (Reg. núm. E2024000021), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consejo de Garantías Estatutarias (LCGE), se comunicaba al Consejo el acuerdo del Gobierno de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 2, apartados c, d, e, f, g, h, i, j, m, n, o, p, q, r y s; 3.f; 11; 12; 15, apartados 1.b y .d y 2, 3 y 4; 16; 17; 18; 23; 24; 27.1, tercer párrafo, y .2; 28; 29; 34; la disposición adicional primera; la disposición transitoria primera, párrafo segundo; la disposición transitoria segunda por conexión con el artículo 27.2 y .3; la disposición final primera, apartado seis; la disposición final cuarta, y la disposición final séptima, apartado 1, de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.

El solicitante pide el dictamen de este Consejo, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consejo de Garantías Estatutarias, en la sesión del día 25 de enero de 2024, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al presidente señor Joan Vintró Castells.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo, acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera sobre la norma sometida a dictamen, y, en particular, en cuanto a la disposición adicional primera, ya que no constaba la motivación de su cuestionamiento en la petición enviada.

4. En fecha 9 de febrero de 2024 se recibió en el Registro del Consejo un escrito del director general de Relaciones Institucionales y con el Parlamento del Departamento de la Presidencia, que adjuntaba como documentación complementaria un informe rubricado «Argumentos sobre la inconstitucionalidad de los artículos de la Ley 12/2023», elaborado por la secretaria de Vivienda del Departamento de Territorio el 8 de febrero de 2024 (Reg. núm. E2024000041).

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consejo, el día 16 de febrero de 2024 ha tenido lugar la votación y la aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se acaba de exponer en los antecedentes, este Dictamen se emite a petición del Gobierno de la Generalitat, al amparo de los artículos 16.2.a y 23.f LCGE, con carácter previo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional sobre la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (en lo sucesivo, Ley 12/2023 o Ley).

En concreto, se solicita nuestra opinión sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 2, apartados c, d, e, f, g, h, i, j, m, n, o, p, q, r y s; 3.f; 11; 12; 15, apartados 1.b y .d y 2, 3 y 4; 16; 17; 18; 23; 24; 27.1, tercer párrafo, y .2; 28; 29; 34; la disposición adicional primera; la disposición transitoria primera, párrafo segundo; la disposición transitoria segunda por conexión con el artículo 27.2 y .3; la disposición final primera, apartado seis; la disposición final cuarta, y la disposición final séptima, apartado 1, de la citada norma legal.

Como cuestión previa, cabe empezar por la constatación de que el Consejo ya se ha pronunciado sobre la misma norma objeto de petición en una fecha reciente, en concreto el 2 de agosto de 2023, en el Dictamen 1/2023, a solicitud del Parlamento de Cataluña. En consecuencia, hay que partir de dicho Dictamen para determinar el contenido y estructura del presente pronunciamiento.

En efecto, en aquella ocasión se analizaron una serie de preceptos coincidentes con algunos de los que ahora se incluyen en el escrito de solicitud, de acuerdo con una argumentación que la petición da por reproducida. Nos referimos a los artículos 2, apartados c, d, e, f, g, h, i, j, m, n, o, p, q, r y s; 15, apartados 1.b y .d y 2, 3 y 4; 16; 17; 18.1 i.4; 27.1, tercer párrafo, y .2; la disposición transitoria segunda por conexión con el artículo 27.2 y .3; los artículos 28 y 29; la disposición transitoria primera, párrafo segundo, y la disposición final séptima, apartado 1. A los anteriores hay que añadir el artículo 18.3 y .6 y el artículo 34, que fueron considerados por el Consejo como no contrarios al Estatuto ni a la Constitución.

Por otra parte, en la petición también se ponen en cuestión preceptos que, aunque ya fueron examinados en dicho Dictamen, ahora, a juicio del solicitante, presentan dudas desde otra perspectiva o con una fundamentación singularizada que no fue tratada entonces, como es el caso del artículo 15.4 y del artículo 18, apartados 2.d y 5.

Finalmente, se solicita de nuevo la opinión del Consejo sobre una serie de preceptos que no fueron tratados en aquel pronunciamiento como son el artículo 3.f, y más específicamente el párrafo segundo del apartado 1.º; el artículo 11.1; un conjunto de artículos (12, 23 y 24) agrupados por razón de la temática, a los que la solicitud añade el precitado artículo 18.5; la disposición adicional primera, y las disposiciones finales primera, apartado seis, y cuarta.

Siguiendo el mismo tipo de proceder que en el DCGE 1/2023, y por las razones que hemos indicado, en este fundamento jurídico solo recordaremos sucintamente tanto el contenido de la Ley, en lo que ahora interesa, como la argumentación general expresada por el Gobierno en su escrito y diferiremos la descripción y contextualización de los preceptos, así como el detalle de los argumentos aportados en la solicitud, al momento en que nos refiramos a ellos de forma particularizada, bien directamente o bien por remisión al citado DCGE 1/2023.

1. La Ley 12/2023 se estructura en cinco títulos y treinta y seis artículos. El título preliminar (arts. 1 a 6) contiene las disposiciones generales, el título I (arts. 7 a 11) regula la función social y el régimen jurídico de la vivienda, el título II (arts. 12 a 26) se ocupa de la actuación pública en materia de vivienda, el título III (arts. 27 a 29) establece la regulación del régimen jurídico básico de los parques públicos de vivienda y el título IV (arts. 30 a 36) se centra en el refuerzo de medidas de protección y transparencia en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda.

Asimismo, el texto de la norma consta de seis disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y nueve finales. De entre ellas, la disposición final séptima detalla los títulos competenciales que, a juicio del legislador estatal, habilitan la regulación contenida en la norma.

Como recordábamos en el DCGE 1/2023, esta norma legal, según reza su preámbulo, tiene como principal novedad ser la primera ley estatal reguladora del derecho a la vivienda, desde la aprobación de la Constitución. A partir del artículo 47 CE, que reconoce el derecho a una vivienda digna y adecuada, junto con otros derechos constitucionales, y la normativa internacional y europea, el legislador considera que la vivienda es un bien esencial de rango constitucional que presenta múltiples dimensiones. Asimismo, el legislador justifica la aprobación de una normativa estatal que fije las condiciones básicas y de igualdad que garanticen un tratamiento uniforme del derecho a la vivienda en el hecho de que el Tribunal Constitucional —con ocasión de pronunciamientos en la materia y en palabras del preámbulo— «ha puesto en evidencia la inexistencia de una legislación estatal sobre vivienda que sirva como parámetro de constitucionalidad a la elevada producción normativa autonómica en la materia» (apdo. I).

Con posterioridad a la emisión del DCGE 1/2023, la Ley ha sido objeto de numerosa conflictividad constitucional; en concreto y hasta la fecha de emisión de este Dictamen se han presentado y admitido a trámite cinco recursos de inconstitucionalidad sobre varios preceptos de la Ley presentados respectivamente por los consejos de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía (núm. 5491-2023), de las Islas Baleares (núm. 5516-2023) y de la Comunidad de Madrid (núm. 5518-2023), así como por el Parlamento de Cataluña (núm. 5580-2023) y por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (núm. 5514-2023).

Asimismo, se encuentran en negociación con el Estado, en el seno de las respectivas comisiones bilaterales, las comunidades autónomas de Galicia, el País Vasco (acuerdos de 11 de agosto de 2023, publicados por las resoluciones de 23 de agosto de 2023) y la Generalitat de Cataluña (Acuerdo de 31 de agosto de 2023, publicado por la Resolución de 5 de septiembre de 2023). En este último caso, el plazo para la presentación del eventual recurso de inconstitucionalidad finaliza el 26 de febrero de 2024.

Por otro lado, en el ámbito normativo catalán, cabe destacar la aprobación de la Resolución TER/2940/2023, de 11 de agosto, por la que se declaran zona de mercado residencial tensionado varios municipios, de acuerdo con la Ley estatal 12/2023.

Dicho esto, en lo que ahora interesa, porque no fueron objeto de consideración en su momento o porque fueron tratados desde otra perspectiva, debemos hacer referencia sucinta al contenido de los preceptos que se referencian a continuación:

El artículo 3, que se dedica a la definición, entre otras, de vivienda social como modalidad de vivienda protegida (letra f.1º) y, en concreto, a que esta puede desarrollarse sobre terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos o estar comprendida en edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública (párr. segundo). El artículo 11.1, relativo al contenido del derecho de propiedad y los deberes y cargas que, a criterio de la norma, comprende tal derecho; así como el artículo 12, en cuanto a la acción del Estado en materia de vivienda, rehabilitación, regeneración y renovación urbana; el artículo 18, apartados 2.d y 5, referentes a la declaración de zonas de mercado tensionado; el artículo 23, dedicado a la planificación y programación estatal en materia de vivienda, y el artículo 24, que concreta el contenido de los planes estatales en materia de vivienda y rehabilitación, regeneración y renovación urbana y rural.

Por último, la disposición adicional primera trata la base de datos de contratos de arrendamiento de vivienda y el refuerzo de la coordinación en la información sobre contratos de arrendamiento; la disposición final primera, apartado seis, se refiere a la modificación de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos e introduce una disposición transitoria séptima en relación con la aplicación de las medidas en zonas tensionadas, y la disposición final cuarta contiene la modificación del artículo 20.1.b del texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana, aprobado por el Real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en el sentido de aumentar los porcentajes de reserva de suelo destinado a vivienda protegida.

La descripción más detallada de los precitados preceptos se efectuará posteriormente, en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de este Dictamen.

2. El escrito de petición formula una objeción genérica en cuanto a los preceptos solicitados en el sentido de que podrían vulnerar las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de vivienda y urbanismo ex artículos 137 y 149 EAC «en la medida en que rebasarían el alcance de los títulos que otorgan al Estado los apartados .1 y .13 del artículo 149.1 CE, al establecer una regulación que no se adecua al concepto de principio o contenido primario del derecho de propiedad y al carácter de condición básica que pretende garantizar la igualdad ni tampoco se ajustan al concepto de criterio de ordenación general de un sector de la economía, como es la vivienda, por el hecho de que articulan ordenaciones detalladas y exhaustivas, que producen un efecto de bloqueo en las competencias exclusivas de la Generalitat en las citadas materias de vivienda y de urbanismo».

Más adelante, el escrito de solicitud aporta una argumentación adicional y específica para una serie de preceptos que recogeremos en el fundamento jurídico tercero, al que nos remitimos.

3. A fin de dar respuesta a la petición y, como hemos señalado, teniendo presente la emisión del DCGE 1/2023 y lo expuesto al inicio de este mismo fundamento jurídico, nuestro pronunciamiento se estructurará de la manera siguiente:

El fundamento jurídico segundo mencionará las cuestiones y preceptos que ya fueron tratados en el Dictamen citado y contendrá una remisión general a la argumentación que se llevó a cabo y a la conclusión a la que se llegó. Asimismo, se hará referencia a los preceptos que se someten de nuevo a nuestra opinión pero que, a falta de una argumentación específica adicional, presentan una conexión con aquellos que ya fueron examinados inicialmente por el Consejo (es el caso de la disp. final cuarta por conexión con el art. 15.1.c).

Por su parte, el fundamento jurídico tercero se dedicará a los nuevos preceptos que la petición del Gobierno solicita y que contienen una motivación singularizada, a los que se añadirán, por un lado y por conexión con ellos, los que no tienen una argumentación específica y, por otro, los que, a pesar de estar ya dictaminados, se abordan ahora desde otra perspectiva. El examen de los citados preceptos seguirá el esquema de análisis ordinario de nuestros dictámenes.

Por último, a dichos preceptos se añadirá, por conexión, la disposición final séptima, relativa a la habilitación competencial, que deberá entenderse también en relación con los nuevos preceptos analizados en este fundamento jurídico.

Segundo. El examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los preceptos de la Ley coincidentes o conexos con los que fueron objeto del DCGE 1/2023

Como ya hemos puesto de manifiesto, en el DCGE 1/2023 ya nos pronunciamos sobre una serie de preceptos que ahora también son cuestionados por el peticionario y sobre los que afirma de forma expresa que las razones que avalan su inconstitucionalidad «han sido ampliamente argumentadas» en el citado Dictamen.

Nos referimos a los artículos 2, apartados c, d, e, f, g, h, i, j, m, n, o, p, q, r y s; 15, apartados 1.b y .d, 2, 3 y 4 (en este último apartado la petición efectúa una argumentación adicional, añadiendo la posible contravención del art. 149.1.b EAC, que no comporta la necesidad de un análisis suplementario a la declaración de vulneración competencial que ya efectuó el Consejo); 16; 17; 18.1 i .4; 27.1, tercer párrafo, y .2, y, por conexión con el artículo 27.2 y .3, la disposición transitoria segunda; los artículos 28 y 29; la disposición transitoria primera, párrafo segundo, y la disposición final séptima, apartado 1 (por conexión con los preceptos anteriores).

La solicitud, a excepción del indicado artículo 15.4, no añade ninguna motivación complementaria a los precitados preceptos, ni tampoco cuestiona el pronunciamiento de constitucionalidad que el DCGE 1/2023 hizo en relación con el artículo 18.2, .3 y .6 ni con el artículo 34, objeto de duda.

En los mismos términos, y por la relación y conexión con el artículo 15.1.c de la Ley que declaramos que no vulneraba las competencias en materia de urbanismo de la Generalitat ex artículo 149.5 EAC en el citado Dictamen, debemos considerar la disposición final cuarta, objeto también de solicitud y que no cuenta con una argumentación adicional. En efecto, como hemos apuntado, esta disposición contiene la modificación del artículo 20.1.b del texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana, introduciendo el aumento de los porcentajes de reserva de suelo destinado a vivienda protegida del 30 al 40 % de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que deba incluirse en actuaciones de nueva urbanización y del 10 al 20 % en el caso del suelo urbanizado.

Con ocasión del análisis del artículo 15.1.c, que se refiere a ello, el Consejo, de conformidad con la jurisprudencia constitucional reiterada (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8, y 75/2018, de 5 de julio, FJ 6, entre otras), estimó que la regulación en materia de reserva del suelo encuentra amparo en las competencias del artículo 149.1.1 y .13 CE y, por consiguiente, avaló la regulación contenida en el artículo 15.1.c, que debe hacerse extensiva también a la disposición final cuarta, a la que nos referimos.

En consecuencia, por los motivos expuestos, en el tratamiento de todos los preceptos de este fundamento jurídico corresponde hacer una remisión total a los argumentos que se sostuvieron en el DCGE 1/2023 y que llevan a las mismas conclusiones a las que se llegó en aquella ocasión, que son las siguientes:

Los artículos 2, apartados c, d, e, f, g, h, i, j, m, n, o, p, q, r y s; 16; 17; 18.1 i .4; 27.1, tercer párrafo, .2 y .3 y, por conexión con este último, la disposición transitoria segunda; así como los artículos 28 y 29 y la disposición transitoria primera, párrafo segundo, de la Ley 12/2023 vulneran la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda del artículo 137.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.1 ni .13 CE. El artículo 15, apartados 1.b y .d y 2, 3 y 4, vulnera además la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de urbanismo (art. 149.5 EAC).

El artículo 27, apartado 3, de la Ley 12/2023 vulnera la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda del artículo 137.1 EAC, así como el principio de autonomía financiera (art. 201.2 EAC) y la autonomía de gasto de la Generalitat (art. 202.2 EAC) y no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 ni .13 CE.

En cuanto a la disposición final séptima, apartado 1, sin perjuicio de que nos referiremos a ella también en el fundamento jurídico tercero, es contraria al Estatuto y a la Constitución en la medida y alcance que lo son los preceptos que se amparan en los títulos habilitantes que se contienen en ella y que se han considerado contrarios al Estatuto y a la Constitución.

Por el contrario, no vulneran las competencias de la Generalitat en materia de vivienda y urbanismo de los artículos 137.1 y 149.5 EAC los artículos 18.2, .3, .5 y .6; 34, y la disposición final cuarta de la Ley 12/2023.

Dicho esto, y para acabar, cabe señalar que el apartado 2.d del artículo 18, que ahora se pone en duda desde otra perspectiva (en concreto, la vulneración del principio de seguridad jurídica ex art. 9.3), el apartado 5 (que se cuestiona singularmente en cuanto a la acción planificadora del Estado en materia de subvenciones de vivienda conjuntamente con otros preceptos) y la argumentación que les sirve de base serán tratados con detalle, como ya hemos indicado, en el próximo fundamento jurídico.

Tercero. El examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los artículos 3.f, 11, 12, 18.2.d y .5, 23, 24, la disposición adicional primera y la disposición final primera, apartado seis, de la Ley 12/2023

En este fundamento jurídico, como acabamos de anticipar, nos referiremos a los artículos no examinados en el DCGE 1/2023, que son los artículos 3.f, 11, 12, 23 y 24 y la disposición final primera, apartado seis, y, por conexión con ella, la disposición adicional primera de la Ley 12/2023, con el tratamiento en cada caso de la descripción del precepto, la motivación de la petición, el canon de constitucionalidad y estatutariedad, la aplicación de dicho parámetro y la correspondiente conclusión. También se incluirá en este fundamento el análisis jurídico de los preceptos que cuestiona la petición desde una perspectiva distinta o con una fundamentación singularizada que no fue tratada en el DCGE 1/2023, como es el caso del artículo 18, apartados 2.d y 5. Para llevarlo a cabo, nuestro examen seguirá el mismo orden sistemático que el que efectúa el escrito del peticionario.

1. Artículo 3.f

El artículo 3 forma parte del título preliminar de la Ley 12/2023, dedicado a las disposiciones generales, y tiene por objeto establecer las definiciones legales correspondientes, según expresa el preámbulo (apdo. III).

El encabezamiento de este artículo indica que las definiciones que contiene en sus letras se establecen a los efectos de lo dispuesto por la propia Ley, y «en tanto no entren en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en cuyo caso, y a los efectos de su regulación, prevalecerán aquellas». A modo enunciativo, las definiciones abarcan los conceptos siguientes: a) Vivienda, b) Infravivienda, c) Vivienda digna y adecuada, d) Condiciones asequibles conforme al esfuerzo financiero, e) Gastos y suministros básicos, f) Vivienda protegida, g) Vivienda asequible incentivada, h) Parque de vivienda y alojamiento del tercer sector, y) Residencia habitual, j) Residencia secundaria, k) Gran tenedor y l) Sinhogarismo.

Por lo que ahora interesa, cabe mencionar la letra f, donde define la vivienda protegida como la sometida a un régimen especial para destinarla a residencia habitual de personas con dificultades de acceso al mercado de la vivienda, tanto en ámbitos urbanos y metropolitanos como rurales. Y, en concreto, el apartado 1.º, relativo a la vivienda social, que, junto con la vivienda protegida de precio limitado, prevista en el apartado 2.º, son las dos modalidades de vivienda protegida.

Como hemos indicado, el apartado 1.º se dedica a la vivienda social y se subdivide en cuatro párrafos. En el primero consta que esta modalidad es la vivienda de titularidad pública destinada a alquiler, cesión o cualquier otra fórmula de tenencia temporal sujeta a limitaciones de renta o de venta y destinada a personas u hogares con dificultades para acceder a una vivienda. También incluye la vivienda ubicada en un suelo de titularidad pública sobre el que se haya constituido un derecho de superficie, concesión administrativa o negocio jurídico equivalente.

A continuación, el segundo párrafo, que es el cuestionado específicamente en la solicitud, dispone que la vivienda social «podrá desarrollarse sobre terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos o estar comprendida en edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública y afectos al servicio público».

El tercer párrafo establece varias formas de gestión de las viviendas sociales (pública, por entidades sin ánimo de lucro o a través de fórmulas de colaboración público-privada) y el cuarto párrafo regula la vivienda social de emergencia como aquella destinada a ofrecer una solución residencial a corto plazo y de forma temporal hasta que se provea de una vivienda permanente, con ocasión de una situación de emergencia y de pérdida o imposibilidad para acceder a una vivienda adecuada.

Respecto del artículo 3.f.1º, que acabamos de describir, el Gobierno, en su escrito, indica que «[l]a objeción no va dirigida a la propia definición del párrafo primero» sino que considera que la regulación del párrafo segundo vulnera las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de vivienda (art. 137.1.a EAC) y de urbanismo (art. 149.5 EAC). Según la solicitud, dichos preceptos estatutarios otorgan a la Generalitat las funciones de regular la ordenación y planificación de la vivienda y también el régimen urbanístico del suelo, que comprende la clasificación de los diferentes tipos de suelo y la calificación de los distintos usos. En resumen, continúa la petición, corresponde a la Generalitat determinar en qué clase y calificación del suelo corresponde emplazar las viviendas sociales, ya que «estas funciones urbanísticas le permiten ponderar el emplazamiento de usos en cada caso y evitar sectores con densidades de población excesivas faltas de otros equipamientos públicos».

Antes de entrar en el examen estricto de la petición, debemos hacer una breve consideración sobre el hecho de que, como se ha expuesto anteriormente, el precepto cuestionado se encuentra dentro de un artículo que contiene una serie de definiciones de las diversas figuras objeto de regulación.

A propósito de las definiciones en los textos legales, la jurisprudencia constitucional ha señalado que tienen un carácter puramente instrumental y que «“lo relevante desde el punto de vista del respeto del bloque de la constitucionalidad no son tanto las definiciones en sí mismas cuanto las consecuencias concretas que de ellas se derivan” […], “correspondiendo, eso sí, a este tribunal garantizar que dichas definiciones no impliquen en la práctica una alteración del sistema de distribución de competencias, ya sea porque resulten completamente artificiales, no respetando la imagen que de los distintos conceptos existe en la conciencia social, ya sea porque a tales conceptos se anuden consecuencias no queridas por el constituyente”» (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 43 y 6, respectivamente, reproducida por la STC 74/2021, de 18 de marzo, FJ 3).

Habida cuenta de que el artículo 3.f se insiere en una disposición destinada a definir los conceptos o expresiones que utiliza la Ley y no, en principio, a establecer una regulación sustantiva de estas materias —lo que se hace en los correspondientes preceptos de la Ley—, y dado igualmente que el encabezamiento del propio artículo 3 reza explícitamente que tales definiciones se establecen «[a] los efectos de lo dispuesto en esta Ley, y en tanto no entren en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en cuyo caso, y a los efectos de su regulación, prevalecerán aquellas», puede considerarse de entrada que dicha definición no tiene efectos jurídicos externos y que, por consiguiente, en sí misma, no afecta a las competencias de la Generalitat en materia de vivienda protegida. El inciso del artículo 3.f cuestionado por el Gobierno puede entenderse en el sentido de que, a los efectos de la Ley estatal, se considera vivienda social tanto la que se desarrolle sobre terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos como la que esté comprendida en edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública y estén afectas al servicio público, sin prejuzgar a quién corresponde regular esta materia y tomar las decisiones correspondientes. Tales cuestiones, como se ha dicho, se prevén en otros preceptos de la Ley, que son los que deben valorarse desde el punto de vista del respeto a las competencias de la Generalitat.

No obstante, y en el caso que de este párrafo del artículo 3.f.1º puedan derivarse efectos jurídicos que incidan directamente en la regulación de la vivienda protegida, como entiende el peticionario de este Dictamen, debe estudiarse la objeción que se formula en él, a fin de verificar si dicho elemento comporta alguna vulneración de las competencias de la Generalitat.

Para hacerlo, debemos partir de la caracterización de las competencias de la Generalitat en materia de vivienda y urbanismo. Así, el artículo 137.1.a EAC establece que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva sobre «la planificación» y «la ordenación» de la vivienda. Por su parte, el artículo 149.5 EAC atribuye a la Generalitat, en materia de urbanismo, la competencia exclusiva, que incluye, entre otras facultades, «[l]a regulación del régimen urbanístico del suelo» con «la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos» (letra a) y «[l]a política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo» (letra d).

No obstante, en nuestro DCGE 1/2023 (FJ 3.3.A) afirmábamos, con cita de la STC 16/2021, de 28 de enero (FJ 8), y de la STC 141/2014 (FJ 8), que el Tribunal Constitucional admitía que el Estado, para garantizar la igualdad básica en el ejercicio del derecho en la vivienda (art. 149.1.1 CE) y de intervenir en la incidencia económica de las políticas de vivienda y urbanismo (art. 149.1.13 CE), puede delimitar «externamente» los usos del suelo y de las edificaciones. En este sentido, la jurisprudencia constitucional considera que el Estado «[p]uede incluso imponer obligaciones positivas, como las de destinar suelo “suficiente” a la transformación urbanística y a usos residenciales y productivos, o porcentajes concretos y mínimos, a vivienda protegida» (STC 16/2021, FJ 8). En la misma línea, la STC 141/2014 (FJ 8) entiende que en el sector económico de la vivienda el Estado puede establecer «líneas directrices, criterios globales de ordenación y acciones y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector».

Teniendo presente la jurisprudencia constitucional recién citada, el DCGE 1/2023 estimó que el artículo 15.1.a de la Ley 12/2023 no vulneraba las competencias de la Generalitat. Cabe recordar que este artículo, por una parte, habilita que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística califiquen como uso compatible del suelo dotacional el destinado a la construcción de vivienda dotacional pública y, por otra, admite que puedan establecer la obtención de suelo con destino a vivienda social o dotacional con cargo a actuaciones de transformación urbanística. El DCGE 1/2023 entendió, en definitiva, que estas previsiones del artículo 15.1.a se correspondían con las normas directrices del Estado relativas a los usos del suelo admitidas por la doctrina del Tribunal Constitucional.

Llegados a este punto, si ponemos el artículo 3.f.1º, segundo párrafo, cuestionado por el solicitante, en relación con el artículo 15.1.a de la propia Ley, puede observarse que su contenido es muy similar aunque está tratado desde dos vertientes diferentes. En efecto, la primera se sitúa sobre el objeto de regulación (vivienda social) como continuación y precisión del concepto que ha definido previamente cuándo dispone que «podrá desarrollarse sobre terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos o estar comprendida en edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública y afectos al servicio público», mientras que el artículo 15.1.a refiere su regulación al espacio donde se desarrolla, entre otras, esta tipología de vivienda porque es un precepto dedicado a la ordenación territorial y urbanística. Lo anterior nos lleva a concluir, como hicimos al tratar el artículo 15.1.a en el DCGE 1/2023, que en el supuesto del artículo 3.f.1º, segundo párrafo, también nos encontramos con una norma habilitadora del Estado que se corresponde con las normas directrices en materia de usos del suelo admitidas por la jurisprudencia constitucional.

En consecuencia, debemos concluir que el artículo 3.f.1º, segundo párrafo, de la Ley 12/2023 no vulnera las competencias de la Generalitat de los artículos 137.1.b y 149.5 EAC y encuentra amparo en el artículo 149.1.1 y .13 CE.

2. Artículo 11

El artículo 11 forma parte del capítulo II («Régimen jurídico básico del derecho de propiedad de la vivienda») del título I («Función social y régimen jurídico de la vivienda») de la Ley 12/2023. Este título regula aspectos esenciales del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, recoge el estatuto básico del ciudadano en relación con la vivienda, así como el régimen jurídico básico del derecho de propiedad de la vivienda, y define las facultades y los deberes que comporta, según indica el preámbulo (apdo. III).

En concreto, el artículo 11 se dedica a delimitar el contenido del derecho de propiedad de la vivienda desde la vertiente de deberes y cargas. Dividido en dos apartados, el primero prevé que, además de los deberes establecidos en la legislación estatal del suelo, el derecho de propiedad de la vivienda queda delimitado por su función social y comprende los siguientes deberes: uso y disfrute propios y efectivos de la vivienda conforme a su calificación y características objetivas y garantizando la función social de la propiedad; mantenimiento, conservación y rehabilitación de la vivienda en los términos legalmente establecidos; evitar la sobreocupación o el arrendamiento para usos al margen de los legalmente previstos; cumplir obligaciones de información en las operaciones de venta o arrendamiento, y colaborar con la administración competente si la vivienda se encuentra en zonas de mercado tensionado.

El segundo apartado del artículo 11 dispone que corresponde a las administraciones competentes en materia de vivienda la declaración del incumplimiento de los deberes asociados a la propiedad de la vivienda, habilitándolas para adoptar cuantas medidas prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística y la de vivienda.

La petición estima que la regulación de los deberes del derecho de propiedad de la vivienda, establecida en el apartado 1 del artículo 11, ignora que la delimitación del derecho de propiedad derivada de su función social, consignada en el artículo 33 CE, debe tener en cuenta el marco competencial en materia de vivienda según ha indicado la STC 37/1987, de 26 de marzo. En este sentido, de acuerdo con la solicitud, el carácter taxativo y cerrado del citado apartado excluye que la Ley autonómica pueda también incidir en dicha delimitación.

Como acabamos de señalar, el solicitante centra su cuestionamiento del artículo 11 de la Ley 12/2023 en el apartado 1 del precepto, dado que, a su parecer, la regulación vulnera el marco competencial en materia de vivienda. Ello exige empezar por identificar con precisión el objeto material del artículo 11.1 de la Ley y su fundamento competencial. El objeto es claro, conforme al título del artículo y el encabezamiento del apartado 1: la delimitación del contenido del derecho de propiedad de la vivienda por la función social que debe cumplir, con el establecimiento de una serie de deberes. Por su parte, la disposición final séptima de la Ley 12/2023 indica que el artículo 11 se ampara en la competencia que el artículo 149.1.8 CE atribuye al Estado en materia de legislación civil. Conviene detenerse un momento en la caracterización de este título competencial para valorar si es efectivamente o no el fundamento de la regulación objeto de dictamen.

El artículo 149.1.8 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «legislación civil», sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles de las comunidades autónomas allí donde existan. La Constitución reserva también al Estado la regulación de otras figuras jurídicas relevantes en este campo como, por ejemplo, las bases de las obligaciones contractuales. La jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina consultiva han precisado tal distribución competencial y, en concreto, el alcance de la competencia autonómica en derecho civil (por todas, STC 95/2017, de 6 de julio; 7/2019, de 17 de enero, o 132/2019, de 13 de noviembre, y DCGE 13/2010, de 6 de julio, o 1/2017, de 26 de enero). En el ámbito específico de la vivienda, podemos mencionar las STC 37/2022, de 10 de marzo; 57/2022, de 7 de abril; 118/2022, de 29 de septiembre; 150/2022, de 29 de noviembre, o 8/2023, de 22 de febrero, y los DCGE 4/2019, de 17 de junio, y 7/2020, de 5 de agosto.

Ahora bien, a los efectos de nuestro pronunciamiento sobre el artículo 11 de la Ley 12/2023, la doctrina contenida en la STC 37/1987 (FJ 8), reiterada posteriormente en la STC 16/2018, de 22 de febrero (FJ 8), es la determinante, ya que es la que fija el criterio sobre la incardinación constitucional de la regulación normativa del derecho de propiedad atendiendo a la función social de dicho derecho exigida por el artículo 33.2 CE. Así, en palabras del propio Tribunal Constitucional, hay que distinguir entre la dimensión individual y la dimensión institucional del derecho de propiedad y, en este sentido, precisa que «el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone, como ya sabemos, la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad» (STC 37/1987, FJ 8).

En esta línea, la STC 16/2018 (FJ 8, reiterando la doctrina de la precedente STC 37/1987, FJ 9) afirma que «la regulación de la dimensión institucional del derecho de propiedad privada, dado que no puede desligarse de los concretos intereses generales que la justifican, incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civil ex artículo 149.1.8 CE». Coherentemente con ello, el Tribunal, en este caso, avala que corresponde a la comunidad autónoma con competencias sectoriales en materia de vivienda la facultad de delimitar en un supuesto concreto el derecho de propiedad privada teniendo en cuenta la función social de este derecho. A modo de ejemplo puede mencionarse el artículo 5 de la Ley catalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, en el que se prevén varios supuestos de incumplimiento de la función social de la propiedad en este ámbito como, entre otros, la desatención al deber de rehabilitación, no destinarla a residencia habitual y permanente de personas si es una vivienda de protección social, la desocupación permanente o la sobreocupación.

Visto lo que se acaba de señalar siguiendo la jurisprudencia constitucional, el fundamento de la regulación del artículo 11.1 de la Ley 12/2023 no puede ser el artículo 149.1.8 CE. De hecho, la propia STC 16/2018 (FJ 8) citada considera que es el artículo 149.1.1 CE el que habilitaría al Estado para introducir una regulación delimitadora del derecho de propiedad de la vivienda atendiendo a la función social de este derecho. Recordemos que, conforme a nuestra doctrina consultiva y la jurisprudencia constitucional (DCGE 8/2011, de 27 de septiembre, y STC 61/1997, de 20 de marzo), el artículo 149.1.1 CE reconoce al Estado la competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, es decir, la determinación, entre otros aspectos, de las «facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos» (STC 61/1997, FJ 8). Corresponde, pues, examinar las previsiones del artículo 11.1 de la Ley 12/2023 para valorar si pueden encontrar amparo en la competencia estatal del artículo 149.1.1 CE.

La letra a del precepto establece como deber el «[u]so y disfrute propios y efectivos de la vivienda conforme a su calificación, estado y características objetivas, de acuerdo con la legislación en materia de vivienda y la demás que resulte de aplicación, garantizando en todo caso la función social de la propiedad». Sobre este tipo de disposición, la ya citada STC 16/2018 considera que el deber o la obligación concreta de ocupación efectiva por parte del propietario está al servicio de la obtención de un fin de interés público y que el Estado estaría habilitado para introducirlo al amparo del artículo 149.1.1 CE. Por otro lado, para su compleción, la propia norma remite expresamente a la legislación en materia de vivienda y a la demás que resulte de aplicación, que incluye, por consiguiente, la aprobada por las comunidades autónomas en los ámbitos sectoriales correspondientes. En consecuencia, la regulación de la letra a del artículo 11.1 de la Ley 12/2023 se ajusta a lo permitido por el artículo 149.1.1 CE.

La letra b del precepto prevé como deber el «[m]antenimiento, conservación y, en su caso, rehabilitación de la vivienda en los términos de esta Ley, de la legislación de ordenación territorial, urbanística y de vivienda, y de los instrumentos aprobados a su amparo». Cabe constatar que esta disposición traslada a la regulación de vivienda un deber ya existente en el artículo 15 del texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana en cuanto al deber de los propietarios de conservación de las edificaciones. Se trata, en definitiva, de un deber que, por su naturaleza, es estructural respecto al cumplimiento de la función social del derecho a la propiedad desde la perspectiva del acceso a la vivienda y que, por tanto, puede inserirse en el artículo 149.1.1 CE. Además, como en la letra anterior, la norma que lo prevé remite expresamente la regulación de su contenido a la legislación aplicable en la materia y a los instrumentos aprobados a su amparo, teniendo, consiguientemente, en cuenta las competencias autonómicas correspondientes, en este caso, de ordenación territorial, urbanística y de vivienda.

La letra c del artículo 11.1 prescribe como deber «[e]vitar la sobreocupación o el arrendamiento para usos y actividades que incumplan los requisitos y condiciones de habitabilidad legalmente exigidos». Considerando que la sobreocupación de una vivienda es un supuesto que puede afectar a las condiciones de habitabilidad, salubridad y convivencia con el entorno humano y social, entendemos que la previsión de evitarla puede estimarse como un deber esencial del propietario de la vivienda amparado por el artículo 149.1.1 CE. En este caso, igualmente, el precepto remite a la legislación aplicable, que debemos entender que es la que corresponda según el reparto competencial en la materia.

La letra d del artículo 11.1 incorpora un deber específico vinculado a «las operaciones de venta o arrendamiento de la vivienda», consistente en «cumplir las obligaciones de información establecidas en la normativa aplicable y en el título IV de esta Ley». Las previsiones del precepto y en particular la remisión al título IV de la Ley nos llevan necesariamente a retomar aquí nuestro pronunciamiento del reciente Dictamen 1/2023 (FJ 3.5.B) sobre el artículo 31 de la Ley 12/2023, que tiene como título «Información mínima en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda». En aquella ocasión afirmamos que dicho ámbito material correspondía a la competencia exclusiva de la Generalitat derivada del artículo 123.e EAC, es decir, la relativa a «[l]a regulación de la información en materia de consumidores y usuarios». Añadíamos que el mencionado artículo 31 efectuaba una regulación de mínimos de derechos y deberes de información por parte de los intervinientes en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda que podían encuadrarse en las «condiciones básicas» a las que se refiere el artículo 149.1.1 CE. Por consiguiente, nos remitimos al DCGE 1/2023 para concluir que la letra d del artículo 11.1 encuentra amparo en el precepto constitucional recién citado.

Finalmente, la letra e del precepto estipula que, «[e]n caso de que la vivienda se ubique en una zona de mercado residencial tensionado», existe el deber de «cumplir las obligaciones de colaboración con la Administración competente y suministro de información en los términos establecidos en el título II de esta Ley». Esta remisión al título II de la Ley 12/2023 nos conduce también en este caso a recuperar nuestro DCGE 1/2023 (FJ 3.3.E), concretamente en cuanto al pronunciamiento relativo al artículo 19. Este precepto lleva por título «Colaboración y suministro de información de los grandes tenedores en zonas de mercado residencial tensionado» e impone una serie de obligaciones que entendimos habilitadas por el artículo 149.1.1 CE en relación con la regulación por parte del Estado de las condiciones básicas para garantizar el cumplimiento de deberes constitucionales.

A mayor abundamiento, tal como está redactado y las remisiones que contiene, el artículo 11.1 es respetuoso con la doctrina constitucional a la que hemos hecho referencia, según la cual la regulación de la dimensión institucional del derecho de propiedad privada no es exclusiva del Estado, sino que, en la medida en que no se puede desligar de la regulación de los intereses generales concretos que la justifican, corresponde al titular de la competencia sectorial que tenga por objeto proteger tales intereses, respetando las condiciones básicas que establezca el Estado en relación con este derecho.

Por los argumentos expuestos anteriormente, puede concluirse que el artículo 11.1 no vulnera las competencias de la Generalitat sobre vivienda (art. 137.1 EAC) ni las relativas a consumidores y usuarios (art. 123.e EAC) y encuentra amparo en el artículo 149.1.1 CE.

3. Artículos 12, 18.5, 23 y 24

Trataremos en este apartado los artículos 12, 18.5, 23 y 24 siguiendo la agrupación que efectúa la propia solicitud, en cuanto que estima que «hacen referencia a la acción planificadora del Estado en materia de subvenciones de vivienda», argumento que expondremos con más profundidad más adelante, tras la exposición del contenido de los preceptos que llevaremos a cabo a continuación.

El citado conjunto de artículos se ubica en el título II de la Ley 12/2023, relativo a la acción de los poderes públicos en materia de vivienda, en capítulos diferentes. Así, los artículos 12 y 18 pertenecen al capítulo I, dedicado a los principios generales de la actuación pública, y los artículos 23 y 24 se incardinan dentro del capítulo III, referente a la actuación del Estado en materia de vivienda. En este título, como cita el preámbulo, se «recogen los aspectos fundamentales de la actuación pública en materia de vivienda, precisando algunos principios vinculados a la ordenación territorial y urbanística y regulando las herramientas básicas de la planificación estatal en esta materia, con plena salvaguarda de la competencia autonómica en esta materia» (apdo. III).

El artículo 12 regula la acción del Estado en materia de vivienda, rehabilitación, regeneración y renovación urbana. Con el objetivo de promover el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda y en el ámbito de sus competencias, prevé que el Estado llevará a cabo una planificación y una financiación (apdo. 1); podrá colaborar, en aplicación del principio de cooperación, en la financiación de los planes que se aprueben por las comunidades autónomas en materia de vivienda, y propondrá, en el seno de la Conferencia Sectorial, sus propias líneas estratégicas, planes y medidas (apdo. 2); deberá priorizar en la aplicación de sus programas la ayuda a las personas en situaciones de vulnerabilidad «reforzando para ello los mecanismos de cooperación con las administraciones territoriales competentes» (apdo. 3), y, finalmente, su colaboración deberá considerar el necesario enfoque territorial de las políticas de vivienda (apdo. 4).

El artículo 18 (que ya fue tratado en el DCGE 1/2023, desde el punto de vista competencial) está dedicado a la declaración de zonas de mercado residencial tensionado. El apartado 1 prevé que dicha declaración la podrán realizar las administraciones competentes en materia de vivienda, de acuerdo con los criterios y procedimientos establecidos en su normativa reguladora y el ámbito de sus respectivas competencias. Sin perjuicio de lo anterior, «a los efectos de la aplicación de las medidas específicas contempladas en esta Ley», esta declaración deberá seguir unas reglas procedimentales que se detallan en los apartados 2, 3 y 4 del artículo.

Adicionalmente a los requisitos procedimentales anteriores, el precepto dispone, en su apartado 5, que el ministerio competente en materia de vivienda, en el marco del ejercicio de las competencias estatales, podrá desarrollar, de acuerdo con la administración territorial competente, un programa específico para las zonas de mercado residencial tensionado, que modificará o anexará al plan estatal de vivienda vigente y habilitará al Estado para promover fórmulas de colaboración con las administraciones competentes y con el sector privado para estimular la oferta de vivienda asequible en dicho ámbito y su entorno, para diseñar y adoptar medidas de financiación específicas para ese ámbito territorial que pudieran favorecer la contención o reducción de los precios de alquiler o venta y para establecer medidas o ayudas públicas específicas adicionales dentro del plan estatal de vivienda. Para finalizar, el apartado 6 prevé que dicho programa específico podrá implicar la adopción de medidas en el seno de la Comisión de Coordinación Financiera de Actuaciones Inmobiliarias y Patrimoniales encaminadas a favorecer el aumento de la oferta de vivienda social y asequible incentivada, conforme a la disposición adicional segunda de la Ley, la cual es de aplicación exclusiva a la Administración general del Estado (disp. final séptima, apdo. 3, in fine).

El artículo 23 contiene dos apartados referentes a la planificación y programación estatal en materia de vivienda. El apartado 1 establece que el Estado contribuirá, en colaboración con las demás administraciones, a garantizar el derecho a la vivienda mediante instrumentos de política fiscal, social, económica y de planificación, en favor de la cohesión territorial y contra la despoblación. El apartado 2 prevé que los instrumentos de planificación y programación del Estado apoyarán a las administraciones territoriales competentes en la ejecución de las políticas de vivienda teniendo en cuenta unos criterios de priorización (rehabilitación y mejora de viviendas existentes y promoción de formación de parques públicos de vivienda; existencia de modalidades de viviendas que se adapten a las necesidades sociales; dotación adecuada de programas de ayuda destinados específicamente a las personas y hogares con mayores dificultades para acceder a la vivienda o en situaciones de vulnerabilidad, jóvenes y familias con menores a cargo).

El artículo 24 regula los planes estatales en materia de vivienda y rehabilitación, regeneración y renovación urbana y rural. El apartado 1 prevé que dichos planes serán los instrumentos principales del Estado en política de vivienda con medidas de financiación y otras para alcanzar los objetivos. El apartado 2 fija las prioridades en las actuaciones incluidas en los planes estatales a partir de los criterios ya establecidos también en los artículos 12 y 23, anteriormente expuestos. Continúa el apartado 3 indicando que los planes estatales, con la finalidad de evitar la especulación y además de las limitaciones establecidas en esta Ley para la vivienda protegida, podrán prever medidas de redistribución del beneficio obtenido en el caso de venta de viviendas que hayan obtenido ayudas públicas para obras de rehabilitación. El apartado 4 atribuye al Gobierno del Estado, oídas las comunidades autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Vivienda, la aprobación de los planes nacionales, los cuales pueden contribuir a la financiación de los planes aprobados por las comunidades autónomas, en los términos y condiciones que a tal efecto se establezcan, sin perjuicio y de manera complementaria a la financiación aplicada por las mismas. Por último, el apartado 5 especifica que los planes estatales establecerán programas para promover el acceso a una vivienda digna y adecuada para las personas y familias en situación de mayor vulnerabilidad y, asimismo, deberán incorporar programas específicos para promover la oferta de vivienda suficiente y adecuada, especialmente en las zonas declaradas de mercado residencial tensionado.

Finalmente, cabe indicar que la disposición final séptima, relativa a los títulos competenciales, en el apartado 3 dispone que el contenido de los artículos 23 y 24 ―así como de los artículos 22 y 26 y la disposición adicional segunda— será únicamente de aplicación a la Administración general del Estado, mientras que según el apartado 1 de dicha disposición final, los artículos 12 y 18.5 se habrían dictado, indistintamente, al amparo de los títulos competenciales contenidos en las cláusulas 1 o 13 del artículo 149.1 CE. Sobre esta no identificación del título competencial que fundamenta la norma estatal en cada caso, nos remitimos a lo que ya comentamos en el DCGE 1/2023, en el sentido de que «es una muestra de una deficiente técnica legislativa […] puesto que esta circunstancia, “aparte de no ser respetuosa con la necesidad de precisar el presunto título específico en cada caso, hace difícil establecer el vínculo entre la competencia habilitante y los preceptos que, supuestamente, quiere amparar”» (FJ 2.3, haciendo cita del DCGE 9/2013, FJ 2.4)

La petición considera que todas las previsiones de estos artículos que contienen medidas de financiación por parte del Estado en el ámbito de la vivienda deberían territorializarse en la medida en que la materia es de competencia exclusiva de la Generalitat (art. 137.1 EAC, especialmente la letra b, relativa al establecimiento de prioridades en la actividad de fomento) y de conformidad con las STC 13/1992, de 6 de febrero; 152/1988, de 20 de julio, y el artículo 114.2 EAC, cuando establece que «[c]orresponde a la Generalitat, en las materias de competencia exclusiva, la especificación de los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorialitzables». Según la solicitud, los términos genéricos de la regulación de la Ley 12/2023 podrían permitir el desarrollo de una política pública del Estado sobre vivienda que desplazaría a la de la Generalitat.

Como acabamos de señalar, el solicitante concentra el cuestionamiento de los artículos 12, 18.5, 23 y 24 en que las actividades estatales de fomento en materia de vivienda previstas en dichos preceptos podrían impedir una política pública propia de la Generalitat en tal ámbito. Ello exige en primer lugar hacer una referencia al marco constitucional y estatutario en materia de fomento de la vivienda para pasar a continuación a un examen más detallado de la decisiva jurisprudencia constitucional en la materia y a los resultados prácticos acaecidos posteriormente.

A) El artículo 149.1 CE no reconoce de forma expresa al Estado ningún título competencial sobre vivienda y, consiguientemente, tampoco sobre fomento en la materia. Por su parte, el EAC de 1979 (art. 9.9) atribuía a la Generalitat la competencia exclusiva sobre vivienda y lo mismo hace el artículo 137 EAC de 2006. Según el apartado 1.b de este último precepto, la competencia autonómica incluye en todo caso «[e]l establecimiento de prioridades y objetivos de la actividad de fomento de las administraciones públicas de Cataluña en materia de vivienda». A mayor abundamiento, la propia norma estatutaria, en el artículo 114.2 EAC en cuanto a las subvenciones estatales, prevé que, en las materias que son de su competencia exclusiva, como es el caso que nos ocupa, a la Generalitat le corresponde la especificación de los objetivos a los que se destinan las subvenciones, y también la regulación de las condiciones de otorgamiento y gestión, incluyendo la tramitación y la concesión.

Ahora bien, más allá de la dicción literal de las previsiones estatutarias, el ejercicio de la competencia sobre fomento de la vivienda por parte de la Generalitat y de las comunidades autónomas en general, con excepción del País Vasco y Navarra debido a su específico sistema de financiación, se ha visto significativamente determinado por la actuación estatal amparada en el artículo 149.1.13 CE y validado por la jurisprudencia constitucional, que tiene un punto de partida decisivo con la STC 152/1988.

En la precitada Sentencia el Tribunal empieza por reconocer que el poder de gasto del Estado «no es concepto o título que delimite competencias, atrayendo toda regulación que tenga conexión con el mismo, pues ello conduciría a una sensible alteración del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía» (FJ 3). Ahora bien, al mismo tiempo afirma que el Estado, mediante el título competencial transversal del artículo 149.1.13 CE sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, puede intervenir en materia de vivienda y específicamente en la financiación de políticas en dicho ámbito. Concretamente, en relación con la normativa de financiación de la vivienda, el Tribunal afirma que el Estado, ex artículo 149.1.13 CE, es competente para:

«En primer lugar, la definición misma de las actuaciones protegibles, que constituye el núcleo de las medidas consideradas. En segundo término, la forma de protección, en este caso la regulación esencial de las fórmulas de financiación adoptadas —créditos cualificados, subsidiación de préstamos y subvenciones—, sin la cual el fomento de aquellas actuaciones carece de eficacia, así como la finalidad específica de las mismas. A continuación, y como parte de esa regulación esencial, el nivel de protección que se intenta alcanzar u ofrecer en cada caso. Por último, la aportación misma de recursos estatales que permitan realizar las correspondientes actuaciones, en cuanto que garantía de la política económica general, relativa al sector de la vivienda.» (FJ 4)

Sentado lo anterior, la STC 152/1988 en el mismo fundamento jurídico salva, no obstante, un espacio para la competencia autonómica. Por un lado, como es obvio, recuerda la competencia de las comunidades autónomas, que así lo deseen, de promoción de vivienda con cargo a sus propios recursos. Por otro lado, el Tribunal reconoce como parte de la competencia autonómica la ejecución de la normativa estatal y, por consiguiente, «las Comunidades Autónomas deben contar con un margen de libertad de decisión que les permita aplicar las medidas estatales adaptándolas a las peculiares circunstancias de su territorio» (FJ 4). Esta preceptiva intervención autonómica el Tribunal la preserva con la exigencia de que el Estado introduzca criterios de territorialización de las subvenciones estatales en materia de vivienda de tal forma que le corresponde transferir recursos a las comunidades autónomas y a ellas les corresponde gestionarlos. Dicha transferencia de recursos puede materializarse mediante la fijación de criterios objetivos de reparto o bien a través de convenios «ajustados a los principios constitucionales, de manera que las Comunidades Autónomas dispongan de aquellos recursos y puedan gestionarlos en cumplimiento de la normativa estatal básica» (FJ 5).

Esta doctrina sobre el alcance de la potestad de fomento del Estado y la territorialización de las ayudas o subvenciones en materia de vivienda debe complementarse y matizarse a la luz del posterior pronunciamiento de la conocida STC 13/1992, que concretó y profundizó, en el fundamento jurídico 8, unas reglas sobre el ejercicio subvencional del gasto público reconducidas a cuatro supuestos en función del alcance del título competencial estatal que ampara la actuación. Por lo que ahora interesa, en el ámbito de la vivienda sería de aplicación el supuesto que el Tribunal describe en la letra b del mencionado fundamento, que tiene lugar cuando:

«el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.» (FJ 8)

En esta misma STC 13/1992 el Tribunal afirma que:

«también las subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condiciones básicas de igualdad cuya regulación reserva al Estado el art. 149.1.1 CE, poniéndose de este modo el spending power estatal al servicio de una política de equilibrio social en sectores que lo necesiten, en ejecución de mandatos o cláusulas constitucionales genéricas (art. 1.1 o art. 9.2 CE) que, aunque obligan a todos los Poderes Públicos, corresponde prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene.» (FJ 7)

La doctrina consultiva catalana también se ha pronunciado sobre esta cuestión, a la que debemos hacer una breve referencia. Ya el Consejo Consultivo, en el DCC núm. 285, de 29 de enero de 2008, F II.3.C, reconoce que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el artículo 149.1.13 CE legitima «al Estado para adoptar medidas de fomento» pero «siempre tiene que dejar un margen a las comunidades autónomas para concretar más detalladamente la afectación o destino o, al menos, para desarrollar la regulación de las condiciones de las ayudas y su tramitación». En este mismo Dictamen, el Consejo Consultivo considera que, si las disposiciones estatales de fomento incorporan «determinaciones que circunscriben en exceso la posibilidad de actuación de la comunidad autónoma, dejando de ser objetivos o principios para convertirse en mandatos específicos, vulneran las competencias de la Generalitat en el sector material de actuación correspondiente» (F III.3.E). En la misma línea se ha pronunciado varias veces el Consejo de Garantías Estatutarias, por todos, en el DCGE 3/2012, de 8 de febrero (FJ 3.4), donde insiste en los criterios de la territorialización de las subvenciones y en la competencia autonómica para complementar normativamente las previsiones estatales sobre los objetivos.

En consecuencia, es constitucionalmente admisible el ejercicio de la actividad de fomento estatal en ámbitos de competencia exclusiva autonómica, ya sea a través del título competencial del Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) o mediante la competencia relativa a las condiciones básicas para garantizar la igualdad (art. 149.1.1 CE).

En cuanto al artículo 149.1.13 CE, ciertamente, permite al Estado no solo establecer las líneas generales de dirección de la política económica y tomar decisiones básicas sobre la política económica general sino también sobre la ordenación de los diversos sectores económicos como es el caso de la vivienda (incluyendo la aprobación de medidas singulares que sean necesarias para alcanzar las finalidades propuestas dentro de la ordenación de cada sector). Ahora bien, tal como hemos señalado en el DCGE 1/2023 (FJ 2), entre otros, debe hacerse un uso restrictivo de tal competencia económica y se debe ser especialmente cuidadoso al exigir la doble condición fijada por la doctrina constitucional para admitir la invocación del artículo 149.1.13 CE: en primer lugar, que las medidas adoptadas tengan carácter directamente económico y, en segundo lugar, que presenten una incidencia directa y significativa en la economía. En cualquier caso, no obstante, las medidas que se adopten deben dejar un margen de actuación sustantivo a la comunidad autónoma, ya que el Estado no puede agotar la materia y dejar vacía de contenido la competencia autonómica atribuida estatutariamente.

Respecto al artículo 149.1.1 CE, si nos remitimos también, por todos, al DCGE 1/2023 (FJ 2), que recoge una consolidada doctrina constitucional y consultiva, solo cabe recordar que la igualdad que fundamenta esta competencia estatal no puede entenderse como una igualdad absoluta ni su ejercicio puede suponer un desapoderamiento de la capacidad normativa de las comunidades autónomas sino que, al contrario, debe respetar la diversidad normativa. Adicionalmente, hay que tener presente que no reserva un ámbito material al Estado ni obedece tampoco a la lógica bases estatales-desarrollo legislativo autonómico. De hecho, su objeto es regular las posiciones jurídicas fundamentales o el contenido primario de los derechos y deberes constitucionales; en este caso, del derecho a la vivienda. Así, debe ceñirse a las facultades elementales, las prestaciones básicas, los límites esenciales o las premisas o presupuestos previos del citado derecho.

En definitiva, la proyección de la potestad de gasto estatal debe tener un alcance respetuoso con las premisas y límites competenciales expuestos. En otras palabras, no puede actuar como un título competencial sectorial y no habilita al Estado para intervenir en una materia más allá de lo que le correspondería según la competencia legítimamente invocable. De lo contrario, una interpretación expansiva de estos dos títulos competenciales de carácter transversal comportaría un riesgo real de vaciamiento de las competencias autonómicas afectadas.

Llegados a este punto, cabe indicar que la STC 178/2011, de 8 de noviembre, supone un punto de inflexión porque efectúa un giro recentralizador respecto de la doctrina fijada en la STC 13/1992, ya que, a pesar de decir que se parte de este pronunciamiento, y en un supuesto reconducible al de la letra a del fundamento jurídico 8 de esta última Sentencia (en el que el Estado no dispone ni siquiera de título competencial, genérico o específico), sostiene que:

«consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional ―objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso— mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos». (FJ 7)

Cabe decir que la línea iniciada por la citada STC 178/2011, seguida en otros pronunciamientos, ha sido cuestionada en algún voto particular, como es el caso del que acompaña a la STC 226/2012, de 29 de noviembre. En esta opinión disidente se recuerda la intención sistematizadora de la STC 13/1992, que ha operado como leading case y referencia central de la doctrina constitucional durante dos décadas en materia de regulación y gestión de subvenciones estatales en el marco del Estado autonómico y en la que se establecen con claridad determinados parámetros razonados y transparentes de delimitación de la actuación al respecto tanto para el Estado como para las comunidades autónomas. Así, se critica que este nuevo entendimiento, por un lado, contradice frontalmente el principio consagrado por la jurisprudencia constitucional, que afirma que el ejercicio de la potestad subvencional de gasto público del Estado no altera la distribución competencial entre este y las comunidades autónomas. Y, por otro lado, relativiza la diferencia fundamental que supone tener la titularidad de una competencia, o carecer de ella en la materia de que se trate, circunstancia determinante a partir de la cual en la STC 13/1992, como hemos apuntado, quedaron estructurados los cuatro supuestos generales (FJ 8), con explícita contemplación de las respectivas consecuencias jurídicas aplicables a cada uno de ellos. A lo anterior hay que añadir que la citada sistematización se encuentra recogida en el artículo 114 EAC, que resultaría claramente contradicho e ignorado por la doctrina contenida en la STC 178/2011.

Por último, es necesario mencionar la posible afectación que la potestad de gasto estatal puede tener sobre la autonomía financiera de las comunidades autónomas, reconocida en los artículos 156.1 CE y 1.1 LOFCA, así como en el artículo 201.2 EAC.

Como ya puso de manifiesto el Consejo Consultivo en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, F V, y posteriormente este Consejo en el Dictamen 12/2012, de 22 de agosto (FJ 2), la realización plena de una competencia exclusiva supone la capacidad de ejercerla con autonomía financiera, con independencia de donde provienen los fondos. Así, y conforme a la jurisprudencia constitucional, la autonomía financiera se define como la que permite a la comunidad autónoma:

«elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus Presupuestos. De otro modo, si por el origen de los fondos se pudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos, se privaría a las Comunidades Autónomas de una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía.» (STC 13/1992, FJ 7)

Seguidamente, esta misma Sentencia, en el mismo fundamento jurídico, recuerda que «la utilización del “poder de gastar” del Estado, en virtud de su mayor disponibilidad de recursos, puede afectar tanto a la autonomía financiera como a la autonomía política de las Comunidades Autónomas». Y, es necesario tener en cuenta, por consiguiente, que «la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades, […] adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida por la Constitución».

Y, a continuación, el Tribunal alerta sobre el hecho de que la proliferación y el incremento de las subvenciones estatales de fomento, especialmente sobre ámbitos materiales de competencia exclusiva de las comunidades autónomas, puedan convertirse en un peculiar mecanismo de financiación condicionado de las comunidades autónomas, «constriñendo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, así como para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias» (en el mismo sentido, STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 7).

En materia de vivienda, esta misma concepción ya se encontraba en la STC 152/1988 (F3) y la recoge posteriormente la STC 36/2012, de 15 de marzo (FJ 4). En efecto, en estas decisiones del Tribunal Constitucional se señala que la admisibilidad de una competencia general e indeterminada de fomento, además de la alteración del sistema competencial, puede producir una distorsión permanente del sistema ordinario de financiación autonómica.

B) Una vez expuesto el parámetro constitucional y estatutario anterior, hay que poner de relieve que el resultado de facto de la jurisprudencia constitucional que hemos resumido anteriormente, en lo que ahora interesa, es que, en la práctica, la acción de fomento del Estado en materia de vivienda se ha materializado en una serie de planes estatales sin solución de continuidad que regulan prácticamente todo el régimen jurídico de los programas y subvenciones de promoción en materia de vivienda. A título ilustrativo para contextualizar los preceptos que se cuestionan, debemos destacar que los planes estatales a lo largo del tiempo han detallado programas, vías de financiación, características de habitabilidad, requisitos para ser beneficiarios, duración del régimen de protección, régimen de financiación y promoción y disponibilidad de la vivienda, entre otras cuestiones.

El Plan estatal de acceso a la vivienda actualmente vigente (2022-2025), aprobado por el Real decreto 42/2022, de 18 de enero, es un claro ejemplo de esta realidad con definiciones precisas de los objetivos a corto y medio plazo y también de los programas que lo integran. Así, los objetivos a corto plazo son: ayudas directas al alquiler, ayudas para personas vulnerables, acceso a la vivienda de los jóvenes, ayudas a los arrendadores para el pago de un seguro de la renta arrendaticia y ayudas a los jóvenes en poblaciones de menos de 10.000 habitantes. Por su parte, como objetivos a medio plazo figuran: el impulso del parque público de vivienda, el alquiler asequible para las personas mayores o con discapacidad, la promoción de alojamientos temporales, el incremento del alquiler social y el incremento de la oferta de vivienda en alquiler asequible o social. Finalmente, los trece programas del Plan concretan los objetivos anteriores con el impulso de unas medidas determinadas: la subsidiación de préstamos convenidos, la ayuda al alquiler social, la ayuda a personas especialmente vulnerables, la ayuda a los jóvenes, el incremento del parque público de viviendas, el fomento de viviendas para personas mayores o discapacitadas, el fomento de alojamientos temporales, la puesta a disposición de viviendas de la SAREB, la puesta a disposición de las comunidades autónomas y ayuntamientos de vivienda para alquiler como vivienda asequible o social, la mejora de la accesibilidad en las viviendas, la ayuda a la erradicación de zonas degradadas y la ayuda al pago del seguro de protección de la renta arrendaticia.

Para la ejecución del precitado Plan, se ha firmado un Convenio entre la Generalitat y el Estado publicado por Resolución de la Dirección General de Vivienda y Suelo, de 20 de julio de 2022 (BOE núm. 209, de 31 de agosto de 2022), en el que se concretan los programas en los que participará la Generalitat (con su cofinanciación) y se especifican una serie de facultades, meramente ejecutivas, de tramitación y pago de las ayudas, siempre en el marco de los programas diseñados en el Plan estatal sin posibilidad de establecer una modulación en los objetivos o las acciones a financiar y debiendo seguir estrictamente los requisitos y controles para justificar los gastos a fin de obtener la financiación estatal pactada.

En lo que atañe a Cataluña, en el terreno legislativo, la Ley 18/2007 regula la actividad planificadora de la Generalitat en esta materia en el título II (arts. 10 y sig.) y en el título V (art. 67). Precisamente este último precepto, respecto al fomento de la vivienda y a la relación con la acción de fomento estatal, prevé que los planes de vivienda aprobados por el Gobierno deben establecer «la gestión de las ayudas estatales para llevar a cabo las actuaciones» (art. 67.1.b). En la actualidad, se encuentra vigente el Decreto 75/2014, de 27 de mayo, del Plan para el derecho a la vivienda, que incorpora tres programas (el social de vivienda, el de fomento de la rehabilitación y el de viviendas con protección oficial y otras medidas conexas y complementarias). En el preámbulo pone de manifiesto que «el concepto de plan de vivienda como lo conocemos en la actualidad proviene del sistema de convenios entre el Estado y la Generalitat de Cataluña en el marco de los planes de vivienda estatales».

Asimismo, se encuentra en elaboración el Plan territorial sectorial de vivienda, que muy recientemente, el 8 de febrero de este año, se ha aprobado de forma provisional y que debe orientar a medio y largo plazo las políticas de vivienda en Cataluña.

En el texto del Plan se establece su desarrollo mediante el desarrollo de los planes específicos siguientes:

«1. De las áreas rurales, con el objetivo de mejorar el encaje de las políticas de vivienda en estas zonas.

2. De lucha contra el sinhogarismo, con la planificación y desarrollo de las políticas de prevención y de intervención en materia de emergencia.

3. Para las personas mayores, para atender las crecientes necesidades residenciales de este grupo de población.

4. De alquiler privado, con el objetivo de ampliar la oferta.

5. De rehabilitación, poniendo el foco en planificar la rehabilitación funcional, constructiva, energética y de accesibilidad universal.

6. Para las mujeres y niños, poniendo énfasis en las que sufren cualquier forma de violencia machista y se encuentran en situación de precariedad económica.»

A los anteriores hay que añadir la planificación sobre la vivienda en el ámbito local. En concreto, a modo de ejemplo, se encuentra vigente en la actualidad el Plan por el derecho a la vivienda de Barcelona, que fue aprobado por el Pleno del Ayuntamiento el 27 de enero de 2017 y comprende el periodo 20162025. Tiene cuatro ejes de actuación: prevenir y atender la emergencia habitacional, garantizar el buen uso de la vivienda, ampliar el número de pisos asequibles y rehabilitar el parque existente.

C) Llegados a este punto, nos corresponde ahora aplicar el parámetro expuesto anteriormente a los preceptos cuestionados por la petición. Antes, procede realizar tres precisiones. En primer lugar, debemos reiterar que, como ya se ha apuntado más arriba, el citado parámetro está configurado estrictamente por la Constitución y el Estatuto, con la consideración especial de la interpretación que ha hecho la jurisprudencia constitucional, y no por otros tipos de disposiciones ni figuras jurídicas a las que hemos hecho alusión a título meramente contextual. En segundo lugar, cabe subrayar que el hecho de que los artículos examinados en este apartado tengan, en principio, como destinataria de su aplicación la Administración del Estado no significa que no sea pertinente el análisis desde el punto de vista competencial en la medida en que sus previsiones puedan afectar al ejercicio de las competencias autonómicas. Finalmente, hay que tener presente que la petición circunscribe su objeto a las disposiciones sobre la actividad de fomento del Estado en materia de vivienda contenidas en los artículos 12, 18.5, 23 y 24 de la Ley 12/2023 y, por consiguiente, nuestro Dictamen se limitará a examinar tales preceptos en los términos planteados por el peticionario.

Partiendo, pues, del escrito del Gobierno, puede observarse que la solicitud de dictamen plantea en este punto dos cuestionamientos. Por un lado, menciona la expresa falta de previsión de la territorialización de los recursos del Estado con destino a fomento de la vivienda. Por otro, hace hincapié en que la regulación de la Ley 12/2023 no deja capacidad de decisión a la Generalitat para que pueda establecer sus objetivos y prioridades en su actividad de fomento de la vivienda. Examinaremos separadamente estos dos aspectos.

a) Respecto al primero, ya se ha indicado anteriormente que, desde la STC 152/1988, el criterio de la territorialización de los recursos financieros destinados a la actividad de fomento del Estado en general y al ámbito de la vivienda en particular ha sido una constante de la jurisprudencia constitucional y también ha sido incluido en el artículo 114 EAC. Los preceptos cuestionados en la petición, si bien en algún caso hacen alusión al «necesario enfoque territorial de las políticas en materia de vivienda» (art. 12.4) o a la incorporación de una «perspectiva territorial» en las actuaciones incluidas en los planes estatales de vivienda (art. 24.2.f), no contienen, en efecto, ninguna mención expresa de la territorialización de la financiación estatal sobre fomento de la vivienda.

Ahora bien, la ausencia de mención expresa a la territorialización de los recursos financieros del Estado en los artículos de la Ley 12/2023 considerados en este apartado del Dictamen no es en sí misma motivo de inconstitucionalidad, ya que la dicción de la norma legal no impide que no se pueda hacer una distribución de los fondos estatales conforme al criterio de la jurisprudencia constitucional a través de los planes que se aprueben posteriormente, los cuales pueden establecer una previsión de este tipo a través de la fórmula del convenio (como hace, a título ilustrativo, el artículo 22 del Plan estatal para el acceso a la vivienda 2022-2025, contenido en el Real decreto 42/2022, actualmente vigente). Hay que subrayar que, en el caso que nos ocupa, el Estado no puede mediante el convenio interferir, limitar o condicionar el ejercicio de la competencia en materia de vivienda de la Generalitat, ni utilizarlo para convertirla en una competencia compartida (STC 152/1988, FJ 5). A mayor abundamiento, no puede utilizarse tampoco para que el Estado recupere competencias en sectores de actividad descentralizados, ni para que la comunidad autónoma renuncie a unas competencias que están indisponibles por imperativo constitucional (STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 11; 13/1992, FJ 10, y 95/1986, de 10 de julio, FJ 5).

Hechas estas advertencias, no podemos efectuar ahora un pronunciamiento sobre una hipotética falta de territorialización de los fondos y la consiguiente declaración de vulneración competencial puesto que, en este caso, nuestra opinión sería de carácter preventivo. Como ya afirmamos, por todos, en el DCGE 1/2021, de 30 de marzo (FJ 3.6), esta no puede ser una función del Consejo, en la línea de lo que ha declarado también el Tribunal Constitucional sobre la impugnación preventiva o hipotética (por todas, STC 64/2018, de 7 de junio, FJ 5, o 36/2022, de 10 de marzo, FJ 3).

b) En cuanto al segundo aspecto de la petición relativo a la privación de la capacidad de decisión autonómica sobre los objetivos de la actividad de fomento como consecuencia de las previsiones de los artículos 12, 18.5, 23 y 24 de la Ley 12/2023, hay que diferenciar el caso del artículo 18.5 de los otros tres.

Cabe recordar que el artículo 18 está dedicado en su conjunto a la declaración de zonas de mercado residencial tensionado. El precepto dispone, en su apartado 5 (único objeto de la solicitud de dictamen), que el ministerio competente en materia de vivienda, en el marco del ejercicio de las competencias estatales, puede desarrollar, «de acuerdo con la administración territorial competente», un programa específico para las zonas de mercado residencial tensionado que debe modificar o adjuntar al plan estatal de vivienda vigente y ha de habilitar al Estado para promover fórmulas de colaboración con las administraciones competentes y con el sector privado para estimular la oferta de vivienda asequible en este ámbito, para diseñar y adoptar medidas de financiación específicas en este ámbito territorial que puedan favorecer la contención o reducción de los precios de alquiler o venta y para establecer medidas o ayudas públicas específicas adicionales dentro del plan estatal de vivienda.

El elemento clave del precepto a efectos de resolver sobre su respeto a la Constitución y al Estatuto es el inciso «de acuerdo con la administración territorial competente». Aunque para una mejor garantía del respeto a las competencias autonómicas hubiera sido más adecuado especificar como se obtendrá el citado «acuerdo» en la propia Ley, en este caso, con la Generalitat, el hecho de que se exija la conformidad para la adopción del programa permite considerar que las medidas adoptadas por el Estado en el marco del artículo 18.5 serán respetuosas con la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda y serán conformes con la jurisprudencia constitucional anteriormente expuesta sobre el alcance de la actividad de fomento del Estado.

En el supuesto de los artículos 12, 23 y 24 de la Ley 12/2023, hay que reiterar sucintamente aquí el canon de constitucionalidad descrito anteriormente en relación con la actividad de fomento del Estado en materia de vivienda según la jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina consultiva. Con carácter previo, debemos recordar que la disposición final séptima de la Ley 1/2023 declara en el apartado 1 que el artículo 12 ha sido dictado al amparo de las cláusulas competenciales 1 y 13 del artículo 149.1 CE, sin especificar cuál sería el título prevalente, y en el apartado 3, por el contrario, que el contenido de los artículos 23 y 24 (entre otros) es únicamente de aplicación a la Administración general del Estado. A pesar de la exclusión expresa de estos dos artículos, queda claro que las actuaciones de planificación y de fomento que se deriven de su aprobación no son inocuas y producirán efectos sobre las competencias de las comunidades autónomas en materia de vivienda. Ello es así porque los planes son instrumentos clave de la política pública de vivienda (como, por otra parte, la propia Ley reconoce) desde el momento que incorporan una regulación de las acciones o programas a financiar por el Estado u otras medidas, que deben ejecutar las comunidades autónomas en su territorio.

Así, debemos entender que tanto el artículo 12 como los artículos 23 y 24 habrían sido dictados al amparo de una u otra competencia estatal, ya que los planes (o una parte de ellos) pueden obedecer a una vertiente económica y más tradicional del derecho de propiedad o a una vertiente más ligada al derecho de acceso a la vivienda, en la línea de la nueva Ley 12/2023, como se desprende de algunos de los objetivos a los que sirven, según la propia dicción de los preceptos cuestionados. No obstante, para nuestro análisis no resulta necesario identificar ahora cuál sería el título prevalente en cada caso (dependerá del contenido del plan que se apruebe), ya que, desde el punto de vista de la actividad de fomento, nos situamos en ambos casos en el supuesto de la letra b del fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 y del artículo 114.2 EAC.

Aclarado lo anterior, ya hemos indicado que el Estado, al amparo del artículo 149.1.1 y .13 CE, puede destinar recursos financieros a planes y programas en materia de vivienda y puede también fijar la definición general de las actuaciones y condiciones esenciales de las subvenciones y ayudas, pero debe dejar igualmente un margen para que las comunidades autónomas puedan adaptar en su ámbito territorial la concreción y detalle de los objetivos de la actividad de fomento. En definitiva, el Estado no puede agotar todo el abanico de prioridades y debe permitir a las comunidades desarrollar políticas propias en el campo de la vivienda. Y la anterior conclusión es aplicable tanto si, para llevarlo a cabo, el Estado se ampara en la competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) como, con más razón todavía, por la naturaleza misma de la competencia afectada, si invoca la de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE).

En definitiva, el Estado no puede establecer al amparo de los títulos del artículo 149.1.1 y .13 CE una política general en materia de vivienda, como si dispusiera de un título sectorial específico en la materia que se imponga a la política que, en este sector, pueden formular las comunidades autónomas en ejercicio de su competencia exclusiva. El resultado de la aplicación de las cláusulas 1 y 13 del artículo 149.1 juntas o por separado no puede ser equivalente a la atribución al Estado de una competencia sectorial específica, so pena de desvirtuar completamente el sistema de distribución de competencias.

Teniendo presente lo que se acaba de señalar, corresponde hacer a continuación un repaso de los artículos considerados que contienen disposiciones específicas relativas a la actividad de fomento del Estado en materia de vivienda.

El artículo 12 regula la acción del Estado en materia de vivienda, rehabilitación, regeneración y renovación urbana y prevé que el Estado debe llevar a cabo una planificación y una financiación «con el fin de facilitar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, así como para favorecer la conservación y mejora del parque residencial y de su entorno construido, prestando especial atención a aquellos colectivos, personas y familias con mayores dificultades de acceso o que puedan encontrarse en riesgo de exclusión residencial y con especial atención a aquellas familias, hogares y unidades de convivencia con menores a cargo» (apdo. 1); «deberá priorizar la atención y la aplicación de los programas de ayuda a aquellas personas, familias y unidades de convivencia que se encuentren en las situaciones de mayor vulnerabilidad social y económica identificadas por los servicios sociales, y en emergencia habitacional por estar afectados por procedimientos de desahucio o lanzamiento de su vivienda» (apdo. 3).

En cuanto a su apartado 2, prevé la posibilidad de que el Estado, en aplicación del principio de cooperación, colabore en la financiación de los planes que aprueben las comunidades autónomas en materia de vivienda, rehabilitación, regeneración y renovación urbana, si bien lo hará «de acuerdo con su propia planificación» (estatal). Asimismo, dispone que el Estado, en el seno de la Conferencia Sectorial, debe proponer sus propias líneas estratégicas, planes y medidas que promuevan la igualdad (en el disfrute del derecho de todos los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada) y fortalezcan el equilibrio territorial, estableciendo los oportunos indicadores de seguimiento y evaluación.

El artículo 23 prevé en el apartado 2 que los instrumentos de planificación y programación de la Administración general del Estado deben dar apoyo a las administraciones territoriales competentes en la ejecución de las políticas de vivienda teniendo en cuenta unos criterios de priorización:

«a) La rehabilitación y la mejora de las viviendas existentes, así como la promoción de vivienda encaminada a la formación de parques públicos de vivienda.

b) La existencia de modalidades de vivienda que se adapten a las necesidades sociales.

c) La adecuada dotación de programas de ayuda específicamente dirigidos a las personas y hogares con mayores dificultades para acceder a una vivienda, con especial atención a las personas jóvenes y hogares sujetos a mayor vulnerabilidad, así como las familias, hogares y unidades de convivencia con menores a cargo.»

El artículo 24 regula los planes estatales en materia de vivienda y rehabilitación, regeneración y renovación urbana y rural. El apartado 1 prevé que dichos planes son los instrumentos principales de actuación del Estado en política de vivienda con medidas de financiación y otras para alcanzar los objetivos.

El apartado 2 fija las actuaciones prioritarias a incluir en los programas de los planes estatales en los temas siguientes:

«a) Las que fomenten la ocupación racional y eficiente del patrimonio residencial.

b) La conservación, el mantenimiento, la rehabilitación y la mejora de las viviendas que estén destinadas o vayan a destinarse a residencia habitual, así como la regeneración y renovación de su entorno construido, favoreciendo enfoques integrales que garanticen la accesibilidad universal.

c) Las actuaciones necesarias para la creación, ampliación y gestión de los parques públicos de vivienda, tanto derivadas de la nueva construcción como de la rehabilitación, orientados prioritariamente a atender la necesidad de vivienda de las personas, familias y unidades de convivencia en situación de mayor vulnerabilidad social y económica.

d) La construcción y rehabilitación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública.

e) La promoción de nuevas modalidades de vivienda y de desarrollo urbano y rural que se adapten a las necesidades sociales, así como las actuaciones destinadas a favorecer el acceso de la ciudadanía a una vivienda sometida a algún régimen de protección pública, incluyendo instrumentos financieros que promuevan mecanismos público-privados.

f) Actuaciones encaminadas a favorecer el acceso a la vivienda por parte de jóvenes, así como a garantizar una vivienda digna y adecuada para personas en situación de mayor vulnerabilidad social, chabolismo, infravivienda o en emergencia habitacional.»

El apartado 4 atribuye al Gobierno del Estado, oídas las comunidades autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Vivienda, la aprobación de los planes nacionales, los cuales podrán contribuir a la financiación de los planes aprobados por las comunidades autónomas, en los términos y condiciones que a tal efecto se establezcan.

Finalmente, el apartado 5, con una dicción muy parecida al artículo 12.3, fija que los planes estatales establecerán programas para promover el acceso a una vivienda digna y adecuada por parte de personas en situaciones vulnerables y para promover una solución de emergencia residencial debida a la pérdida, amenaza de pérdida, vivienda inadecuada o ausencia de vivienda.

Hecha esta exposición, cabe recordar, tal como hemos anticipado, que la doctrina constitucional y este mismo Consejo consideran que el poder de gasto o subvencional, en este caso ligado a la actividad de planificación estatal, es siempre un poder instrumental que se ejerce «dentro» y no «al margen» del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece, entre otros el respeto a la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas que reconocen y garantizan los artículos 2, 137 y 156 CE.

Precisamente, el importante incremento de la actividad de planificación y de fomento que está conectada a ello en ámbitos materiales o sectoriales que son de competencia exclusiva de las comunidades autónomas resulta un singular mecanismo de financiación condicionada de estas últimas, que constriñe la libertad de sus órganos de gobierno respecto a la fijación del destino y orientación del gasto en virtud de su autonomía financiera. Cabe decir que una de las fórmulas mediante la que la Administración del Estado puede poner a disposición de las comunidades autónomas los fondos destinados a las subvenciones que les corresponde gestionar es la celebración de un convenio, aunque debe recordarse que si se trata de competencias autonómicas plenamente exclusivas, el Estado no puede interferir, limitar o condicionar su ejercicio mediante estos convenios programa o condicionados, ni utilizarlos para convertir una competencia que sea exclusiva de las comunidades autónomas en compartida. Así, el convenio no puede valer para que el Estado recupere competencias en sectores de actividad descentralizados, ni tampoco para que la comunidad autónoma renuncie a unas competencias que son indisponibles por imperativo constitucional.

De hecho, aunque lo señalamos a título indicativo, el Plan estatal para el acceso a la vivienda 2022-2025 y el Convenio con la Generalitat de Cataluña, para la ejecución de dicho Plan, al que se ha hecho referencia anteriormente, confirman la fuerte intervención del Estado y el desarrollo por parte de este de una política pública propia y centralizada en un ámbito en el que no tiene una competencia específica. En realidad, esta ha sido la práctica adoptada hasta la fecha, que ahora parece consolidar la Ley 12/2023.

Dicho esto, ciñéndonos a una interpretación conjunta del contenido y efectos de los preceptos de la Ley 12/2023 que se ponen en cuestión, se desprende que la política pública de las comunidades autónomas en materia de vivienda estará fuertemente orientada y condicionada por los planes estatales. Lo anterior se observa, incluso, en el caso de que las comunidades autónomas quieran obtener financiación estatal para los planes autonómicos. Por otro lado, el hecho de que aquellas no tengan una capacidad normativa reconocida en la propia Ley para el desarrollo y especificación de los objetivos, la afectación o el destino de los programas que se financien a través del Plan de vivienda estatal es una constatación que la regulación del ejercicio del poder de gasto ligado a la planificación estatal en este ámbito parte de una clara centralidad del Estado, que no respeta la distribución competencial en materia de vivienda que, como es sabido, es de competencia exclusiva de las comunidades autónomas.

En síntesis, si se proyecta a estos preceptos el canon de constitucionalidad anteriormente descrito en materia de la actividad de fomento del Estado, puede advertirse lo siguiente:

Los artículos 12.1 y .3; 23.2, segundo párrafo, y 24.2 y .5 deben ser considerados conjuntamente porque, como hemos visto, en todos ellos la norma legal efectúa una descripción detallada e imperativa de las prioridades y objetivos a los que debe atenerse la acción del Estado, que comprende la acción de fomento a través de la planificación. Se ocupa así prácticamente todo el espacio normativo y no se deja margen suficiente para que la Generalitat pueda incorporar sus objetivos prioritarios y definir una política propia de fomento de la vivienda, habida cuenta de que esta depende fundamentalmente de la disponibilidad de recursos económicos, en gran medida provenientes del Estado, que es quien tiene una capacidad de gasto mayor. Por este motivo, los preceptos citados vulneran las competencias de la Generalitat en materia de fomento de la vivienda de los artículos 137.1.b y 114.2 EAC.

En efecto, muestra de lo que hemos dicho es que el artículo 12.1 fija como prioridades de la acción de fomento del Estado la conservación y mejora del parque residencial y el entorno construido, prestando especial atención a los colectivos con dificultades de acceso o que puedan estar en riesgo de exclusión residencial y particularmente a las familias, hogares y unidades de convivencia con menores a cargo, a los que el apartado 3 añade aquellos que se encuentren en situación de emergencia residencial. Los mismos objetivos se concretan posteriormente en el artículo 23.2, segundo párrafo, que los proyecta sobre la planificación estatal y que recoge como acciones prioritarias la rehabilitación y mejora de las viviendas y su promoción encaminada a la formación de parques públicos (letra a), la existencia de modalidades que se adapten a necesitados sociales (letra b) y la dotación de programas de ayuda dirigidos a colectivos con dificultades para el acceso a la vivienda, en particular los jóvenes y, repite, los hogares con menores a cargo (letra c).

Igualmente, en el apartado 2 del artículo 24 se detallan hasta 6 letras, de la a a la f (nos remitimos a la transcripción del contenido que hemos hecho en este mismo fundamento), que desgranan con todo detalle las actuaciones prioritarias a las que deben atenerse los programas de los planes y que, en último término, configuran una acción de fomento sobre todos los aspectos que forman parte del diseño de una política pública de vivienda y a la que se añade un nuevo apartado 5, que recoge algunas de las previsiones del citado apartado 2 y del artículo 12.3.

Las conclusiones a las que hemos llegado sobre los citados preceptos no se desvirtúan porque, como hemos visto, el apartado 4 del artículo 24 prevea que las comunidades autónomas sean «oídas» en el seno de la Conferencia Sectorial de Vivienda y Suelo. Esta participación no se produce ex ante en el momento de la definición de los programas y la elección de objetivos y actuaciones sino sobre una propuesta de Plan ya elaborada que, en el mejor de los casos, podrá incorporar modificaciones puntuales derivadas de las aportaciones autonómicas pero que, en ningún caso, puede condicionar de manera vinculante al Gobierno del Estado en su redacción final.

Adicionalmente, en el artículo 12.2 el Estado condiciona su colaboración en la financiación de los planes que aprueben las comunidades autónomas a los términos y exigencias de su propia planificación, cuyos objetivos acabamos de exponer. En este sentido, y al establecer una condición, se desvirtúa el modelo de colaboración exigido por la jurisprudencia constitucional, especialmente, conviene recordarlo, porque la Generalitat es quien tiene la competencia exclusiva en la materia de vivienda y el Estado solo podría incidir en ella incidentalmente, por lo que debemos llegar a la misma conclusión de vulneración competencial que con los preceptos precedentes.

Finalmente, la amplitud de los objetivos que se fijan y se repiten en los precitados preceptos, que prácticamente califican como prioritarios cualesquiera programa o actuación en materia de vivienda, junto con la financiación que traen asociada (incluso cuando se trata de participar en la financiación de planes autonómicos), podrían, en último término, suponer un condicionamiento y una limitación para que la Generalitat pueda fijar el destino y orientación de su gasto público y su cuantificación y distribución en concreto en la materia de vivienda, vulnerando así su autonomía financiera reconocida en el artículo 202.1 EAC.

Por los argumentos expuestos anteriormente, el artículo 18.5 de la Ley 12/2023 no vulnera el artículo 137.1.b EAC. Por el contrario, los artículos 12.1, .2 y .3; 23.2, segundo párrafo, y 24.2, y .5 de la Ley 12/2023 vulneran este precepto del Estatuto, así como el artículo 114.2 de la misma norma y el principio de autonomía financiera del artículo 201.2 EAC, y no encuentran amparo en el artículo 149.1.1 ni .13 CE.

4. Artículo 18.2.d y disposición final primera, apartado seis, y, por conexión, disposición adicional primera

Previamente, debemos mencionar que la petición cuestiona de manera conjunta el artículo 18.2.d y la disposición final primera, apartado seis, no por motivos competenciales, sino que invoca una vulneración del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, tal como expondremos posteriormente con más detalle. En relación con el artículo 18.2, hay que tener presente que fue tratado desde el punto de vista competencial en el DCGE 1/2023, donde declaramos que no era contrario al Estatuto ni a la Constitución.

Respecto del contenido del artículo 18, que regula la declaración de zonas de mercado residencial tensionado y que hemos expuesto en el apartado anterior, por lo que ahora interesa, destacamos el de su apartado 2, letra d. En el primer inciso, prevé que la vigencia de la declaración de un ámbito territorial como zona de mercado residencial tensionado será de tres años prorrogables anualmente por causas justificadas. El segundo inciso del precepto añade que, para la aplicación de las medidas contenidas en la Ley 12/2023 sobre las zonas de mercado tensionado, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana aprobará trimestralmente una resolución que recoja la relación de tales zonas declaradas en virtud del procedimiento establecido por el propio artículo 18.

Precisamente, debemos recordar que, como hemos indicado en el fundamento jurídico primero, conforme a dicho procedimiento, la Generalitat, como autoridad competente en materia de vivienda, ha dictado la Resolución TER/2940/2023.

La disposición final primera contiene una serie de medidas de contención de precios en la regulación de los contratos de arrendamiento de vivienda, mediante la modificación de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos (en lo sucesivo, LAU). En concreto, el apartado seis introduce una nueva disposición transitoria séptima en la LAU por la que se establece que las previsiones del artículo 17.7 de la propia LAU (adicionado en el apdo. tres de la precitada disp. final primera) sobre la contención de rentas de alquiler de viviendas en manos de grandes tenedores en zonas de mercado tensionado no puede aplicarse hasta que no se apruebe el sistema de índices de referencia de precios de alquiler, en virtud de lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley 12/2023 y la disposición adicional segunda del Real decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler (en lo sucesivo, RDL 7/2019).

La disposición adicional primera de la Ley 12/2023 (presente en la relación de preceptos objeto de petición pero sin expresa motivación de inconstitucionalidad y antiestatutariedad) establece que debe configurarse una base de datos de contratos de arrendamiento de vivienda a partir de la información contenida en los actuales registros autonómicos de fianzas de las comunidades autónomas, en el Registro de la Propiedad y otras fuentes de información de los diversos ámbitos territoriales, con el objeto de incrementar la información disponible para el desarrollo del sistema de índices de referencia del precio del alquiler establecido en la disposición adicional segunda del RDL 7/2019.

La precitada disposición adicional segunda RDL 7/2019 dispone que la Administración del Estado elaborará el sistema estatal de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda en el plazo de ocho meses desde la entrada en vigor de esta norma, que tuvo lugar al día siguiente de su publicación en el BOE, es decir, el 6 de marzo de 2019. El mismo precepto establece que para la determinación de este sistema estatal deberán utilizarse datos procedentes de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, del catastro inmobiliario, del Registro de la Propiedad y de los registros administrativos de depósitos de fianzas.

Tal como hemos anticipado al inicio, el solicitante considera que el artículo 18.2.d y la disposición final primera, apartado seis, vulneran el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, ya que, según la petición, demoran sine die la eficacia y, por consiguiente, la aplicación de las medidas previstas en la Ley 12/2023, lo que genera expectativas inciertas y provoca una indefinición de la situación legal de las zonas de mercado tensionado aprobadas por las comunidades autónomas.

A) Antes de entrar en el examen de la objeción específica que plantea la petición, efectuaremos una breve consideración sobre la constitucionalidad y la estatutariedad de la disposición adicional primera de la Ley 12/2023, dado que tiene conexión con uno de los preceptos analizados en este epígrafe (disp. final primera, apdo. seis), y especialmente porque se incluye en la relación de preceptos cuestionados por el escrito del Gobierno.

Como ya se ha apuntado anteriormente, el Gobierno no acompaña su petición de ninguna motivación ni se encuentra tampoco incluida en la documentación complementaria enviada a solicitud del Consejo. Recordemos que la citada disposición establece la creación de una base de datos estatal de contratos de alquiler de vivienda, cuya finalidad principal es disponer de la información necesaria para el desarrollo del sistema de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda, y que no ha sido objeto de cuestionamiento competencial la atribución al ministerio responsable en materia de vivienda de la aprobación del ya citado sistema de índices de precios de referencia (disp. final primera, apdo. seis, que da nueva redacción a la disp. trans. séptima, apdo. 2, LAU).

Respecto a estas figuras de carácter instrumental, como, por ejemplo, la creación de registros o la previsión de bases de datos, cabe señalar que la doctrina del Consejo (entre otros, DCGE 5/2019, de 23 de julio, FJ 2.B, y también 2/2022, de 8 de marzo, FJ 2.1.C.b) ha estimado que su regulación queda vinculada al ámbito competencial correspondiente.

En este sentido, y en virtud de su competencia exclusiva en materia de vivienda (art. 9.9 EAC 1979), la Generalitat dictó la Ley 13/1996, de 29 de julio, del Registro y el depósito de fianzas de los contratos de alquiler de fincas urbanas y de modificación de la Ley 24/1991, de la vivienda, que creó y reguló el citado Registro de carácter administrativo bajo la dependencia del Instituto Catalán del Suelo. En el citado Registro deberán inscribirse los datos correspondientes a contratos suscritos entre arrendador y arrendatario referentes a inmuebles situados en Cataluña cuyas fianzas deben ser objeto de depósito preceptivo, según la propia norma. Lo anterior, y según dispone el preámbulo, para disponer de una adecuada información sobre la situación del parque de viviendas en alquiler.

Precisamente es la información contenida en dicho Registro la que permitió obtener los datos para ofrecer el sistema de cálculo del índice de referencia de los precios de alquileres de vivienda aprobado por la Orden GAH/142/2017, de 5 de julio.

La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha declarado que, con independencia de los criterios de distribución competencial, es constitucionalmente posible la existencia de instrumentos que garanticen al Estado la centralización de todos los datos en un determinado ámbito a los efectos de información y publicidad (STC 76/2018, de 5 de julio). Además, una previsión de este tipo, en el caso de la Ley 12/2023, podría encontrar amparo en las competencias derivadas del artículo 149.1.1 CE (regulación de las normas básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos y deberes) y .13 CE (bases y coordinación de la planificación de la actividad económica), y más específicamente de la competencia establecida en el artículo 149.1.8 CE (legislación civil sin perjuicio de las competencias autonómicas en este ámbito) por la conexión material entre la disposición adicional primera y la disposición final primera, apartado seis. En cualquier caso, tanto la jurisprudencia constitucional como nuestra doctrina consultiva ya citadas coinciden en subrayar que la creación por parte del Estado de figuras con el fin de disponer de todos los datos existentes en un sector determinado debe ser respetuosa con las competencias autonómicas en la materia y que deben desplegarse los mecanismos de colaboración correspondientes entre los instrumentos estatales y autonómicos de carácter registral o de bases de datos.

Teniendo en cuenta el parámetro que se acaba de sintetizar, puede considerarse que la disposición adicional primera de la Ley 12/2023 lo respeta. Así, por un lado, puede constatarse en los dos primeros apartados del precepto que la creación de la base de datos estatal de contratos de arrendamiento de vivienda no desplaza ni ignora la presencia de bases de datos autonómicas. De este modo, la base de datos estatal tiene la finalidad «de incrementar la información disponible» y se nutre, entre otras fuentes, «de la información contenida en los actuales registros autonómicos de fianzas de las comunidades autónomas» y de «la información veraz sobre los contratos de arrendamiento de vivienda vigentes, a través de los datos recogidos en los distintos registros autonómicos y estatales». En la misma línea, la disposición transitoria séptima, apartado 2, LAU (incorporada por la disp. final primera, apdo. seis, Ley 12/2023) prevé que la resolución del ministerio competente relativa a la aprobación del sistema de índices de precios de referencia del alquiler de vivienda «se realizará por ámbitos territoriales, considerando las bases de datos, sistemas y metodologías desarrolladas por las distintas comunidades autónomas».

Por otro lado, los apartados 2 y 3 de la disposición adicional primera recogen la mención a los instrumentos de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas. El apartado 2 establece que «[s]e promoverán los mecanismos de colaboración con las comunidades autónomas […] para disponer de la información veraz sobre los contratos de arrendamiento de vivienda vigentes, a través de los datos recogidos en los distintos registros autonómicos y estatales». El apartado 3 señala que «[a] la entrada en vigor de la Ley se iniciará un proceso específico de colaboración entre el Departamento Ministerial competente en materia de vivienda y las comunidades autónomas que hayan desarrollado sistemas de referencia del precio del alquiler en sus respectivos ámbitos territoriales para asegurar la colaboración entre sistemas».

En conclusión, por los argumentos expuestos anteriormente, puede afirmarse que la disposición adicional primera de la Ley 12/2023 no vulnera las competencias de la Generalitat en materia de vivienda del artículo 137.1 EAC y encuentra amparo en las competencias del Estado derivadas del artículo 149.1.1 y .13 CE.

B) Pasando ya al examen de los dos preceptos de la Ley 12/2023 (art. 18.2.d y disp. final primera, apdo. seis), que la petición entiende que vulneran el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, es obligado empezar por el recordatorio de los elementos fundamentales de la posición del Consejo y del Tribunal Constitucional expresada ya en numerosos pronunciamientos sobre esta cuestión.

En el reciente DCGE 3/2023, de 1 de diciembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico (FJ 5), con cita de dictámenes anteriores (DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 1; 2/2021, de 29 de julio, FJ 3.1, y 1/2023, FJ 3.7) y de jurisprudencia constitucional (STC 90/2009, de 20 de abril, FJ 4 y 6; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 12.b; 234/2012, de 13 de diciembre, FJ 8, y, más recientemente, 16/2023, de 7 de marzo, FJ 8), se afirmaba que el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE solo puede considerarse vulnerado «cuando, teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo producen confusión o dudas que generen en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable sobre la conducta exigible o sobre la previsibilidad de sus efectos». Coherentemente con este criterio, el Consejo señalaba que el principio de seguridad jurídica debe ser interpretado y aplicado de forma restrictiva.

Como ya se ha indicado anteriormente, el solicitante estima que el artículo 18.2.d y la disposición final primera, apartado seis, vulneran el artículo 9.3 CE, ya que demoran sine die la aplicación de las medidas establecidas en la Ley 12/2023 y ello genera expectativas inciertas y una indefinición de la situación legal de las zonas de mercado tensionado aprobadas por las comunidades autónomas. Para valorar los argumentos de la petición de conformidad con el parámetro expuesto siguiendo la jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina, examinaremos por separado estos dos preceptos.

En cuanto al artículo 18.2.d, cabe recordar que, como continuación de las previsiones anteriores del mismo artículo, que regulan el procedimiento de la declaración de zonas de mercado residencial tensionado por parte de las administraciones competentes, este precepto se refiere en su segundo párrafo precisamente al elemento temporal evocado en el escrito de la petición. En tal sentido, establece que, para la aplicación de las medidas contenidas en la Ley 12/2023 sobre las zonas de mercado tensionado, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana debe aprobar «con carácter trimestral» una resolución que recoja la relación de estas zonas declaradas de conformidad con el procedimiento establecido por el propio artículo 18.

Esta expresa y concreta previsión temporal («con carácter trimestral») relativa a la periodicidad de las resoluciones ministeriales necesarias para que las declaraciones de zonas de mercado residencial tensionado puedan desplegar sus efectos impide que el artículo 18.2.d genere inseguridad jurídica. La regulación del artículo determina un plazo temporal preciso y en unos términos claros para la aprobación de las resoluciones ministeriales que no puede generar incertidumbre en los destinatarios de la norma. Cuestión diferente es si la Generalitat, como autoridad competente en materia de vivienda, no ha podido aún ver desplegados los efectos de la Resolución TER/2940/2023, por falta de la correspondiente resolución ministerial prescrita por el artículo 18.2.d. Esta circunstancia deriva, en todo caso, de un incumplimiento legal por parte del aplicador de la norma y no porque esta esté viciada de inseguridad jurídica.

En definitiva, por los motivos señalados en los párrafos precedentes puede concluirse que el artículo 18.2.d no vulnera el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.

En cuanto a la disposición final primera, apartado seis, es oportuno reiterar que introduce una nueva disposición transitoria séptima en la LAU por la que se establece que las previsiones específicas del artículo 17.7 LAU (adicionado en el apdo. tres de la precitada disp. final primera) sobre la contención de rentas de alquiler de vivienda en manos de grandes tenedores en zonas de mercado tensionado no podrán aplicarse hasta que no se apruebe el sistema de índices de referencia de precios de alquiler, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley 12/2023 y la disposición adicional segunda del RDL 7/2019. Conviene recordar también que esta última norma configura este sistema como una herramienta «[p]ara garantizar la transparencia y el conocimiento de la evolución del mercado del alquiler de viviendas, así como para aplicar políticas públicas que incrementen la oferta de vivienda asequible» y establece que la Administración del Estado deberá elaborar el sistema estatal de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda en el plazo de ocho meses desde la entrada en vigor de esta norma, que tuvo lugar al día siguiente de su publicación en el BOE, es decir, el 6 de marzo de 2019. Según se desprende de la información disponible en el sitio web de los ministerios de Transportes y Movilidad Sostenible y Vivienda y Agenda Urbana, donde puede consultarse el citado índice (https://www.mitma.gob.es/vivienda/alquiler/indice-alquiler), este se presentó e incluyó en el portal del Ministerio en junio de 2020 y ha sido objeto de varias actualizaciones en el mismo portal, la última de las cuales en marzo de 2023.

A la luz de este marco normativo, la petición estima que la disposición final primera, apartado seis, demora sine die la aplicación de las medidas específicas del artículo 17.7 LAU sobre la contención de rentas de alquiler de viviendas en manos de grandes tenedores en zonas de mercado tensionado.

Aunque el solicitante no lo argumenta, puede observarse que las previsiones legales descritas anteriormente dejan en una cierta indeterminación el momento de la aplicación de las citadas medidas específicas del artículo 17.7 LAU. La razón es que de la interpretación combinada de la disposición final primera, apartado seis, y de la disposición adicional primera de la Ley 12/2023 no queda claro si el actual sistema estatal de referencia del precio del alquiler de vivienda, desarrollado a partir de la regulación de la disposición adicional segunda del RDL 7/2019, debe valer para la aplicación del artículo 17.7 LAU.

Pero en realidad de la lectura de los preceptos recién citados más bien se desprende que deberá elaborarse un nuevo sistema estatal de referencia del precio del alquiler de vivienda adecuado a los requerimientos de dicho marco normativo. Así pues, hay que tener presente, por un lado, que el sistema actual se basa, como ya se ha indicado con anterioridad, principalmente en la explotación estadística de fuentes tributarias conforme a lo establecido en la disposición adicional segunda del RDL 7/2019, mientras que el artículo 17.7 LAU exige que el sistema de índices de precios de referencia atienda también «las condiciones y características de la vivienda arrendada y del edificio en que se ubique», y, por otro, que la disposición adicional primera y la disposición final primera, apartado seis, de la Ley 12/2023, a diferencia de la disposición adicional segunda del RDL 7/2019, imponen la colaboración autonómica en las diversas operaciones de elaboración del sistema de índices de precios de referencia.

Llegados a este punto, se pone de manifiesto que la disposición final primera, apartado seis, efectivamente no incluye un plazo para la aprobación de la resolución del ministerio competente en materia de vivienda destinada a establecer el sistema de índices de precios de referencia de alquiler, la cual es necesaria para la aplicación de las medidas específicas de contención de rentas previstas en el artículo 17.7 LAU. Es más, el examen de la tramitación parlamentaria permite constatar la previsión de un plazo de dieciocho meses en la disposición final primera, apartado tres, del Proyecto de ley (BOCG-Congreso de los Diputados, serie A, núm. 89-1, de 18 de febrero de 2022), que desapareció en el texto de la Ley 12/2023 finalmente aprobado.

Todo lo que se acaba de exponer revela que, como apuntaba la petición, la disposición final primera, apartado seis, deja en una indeterminación temporal la aplicación de las medidas específicas de contención de rentas del artículo 17.7 LAU, ya que no establece un plazo para la aprobación del correspondiente sistema estatal de índices de referencia del precio de vivienda de alquiler. De hecho, a la fecha de emisión de este Dictamen, no consta la aprobación de los dichos índices de referencia. Ahora bien, dicho esto, la disposición final primera, apartado seis, no genera una incertidumbre razonablemente insuperable en relación con las medidas específicas en materia de contención de rentas en zonas de mercado tensionado y cuando la vivienda sea propiedad de un gran tenedor. La propia disposición final deja claro que la regulación del artículo 17.7 LAU solo se aplicará «una vez se encuentre aprobado el referido sistema de índices de precios de referencia». Por consiguiente, mientras este sistema de índices no sea adoptado, la contención de rentas se aplicará conforme a las reglas del artículo 17.6 LAU, es decir, las disposiciones generales previstas para las zonas de mercado tensionado.

En conclusión, por los razonamientos expresados anteriormente, el artículo 18.2.d y la disposición final primera, apartado seis, de la Ley 12/2023 no vulneran el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.

Adicionalmente, para finalizar nuestra exposición, de conformidad con el análisis de los preceptos tratados, y por conexión, la disposición final séptima, apartado 1, de la Ley 12/2023 es contraria al Estatuto y a la Constitución en la medida y alcance que lo son los artículos 12.1, .2 y .3; 23.2, segundo párrafo, y 24.2 y .5, que hemos considerado contrarios al Estatuto y a la Constitución en el apartado 3 de este fundamento jurídico.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los artículos 2, apartados c, d, e, f, g, h, i, j, m, n, o, p, q, r y s; 16; 17; 18.1 i .4; 27.1, tercer párrafo, y .2 y, por conexión con el artículo 27.2 y .3, la disposición transitoria segunda, así como los artículos 28 y 29 y la disposición transitoria primera, párrafo segundo, de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda vulneran la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda (art. 137.1 EAC) y no encuentran amparo en el artículo 149.1.1 ni .13 CE.

Adoptada por mayoría de 7 votos a favor y 2 en contra.

Segunda. El artículo 15, apartados 1.b y .d y 2, 3 y 4, de la Ley 12/2023 vulnera la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda (art. 137.1 EAC) y urbanismo (art. 149.5 EAC) y no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 ni .13 CE.

Adoptada por mayoría de 7 votos a favor y 2 en contra.

Tercera. El artículo 27, apartado 3, de la Ley 12/2023 vulnera la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda (art. 137.1 EAC), así como el principio de autonomía financiera (art. 201.2 EAC) y la autonomía de gasto de la Generalitat (art. 202.2 EAC), y no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 ni .13 CE.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. Los artículos 12, apartados 1, 2 y 3; 23.2, segundo párrafo, y 24, apartados 2 y 5, de la Ley 12/2023 vulneran la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda (art. 137.1.b EAC) en relación con la actividad de fomento (art. 114.2 EAC), así como el principio de autonomía financiera (art. 201.2 EAC), y no encuentran amparo en el artículo 149.1.1 ni .13 CE.

Adoptada por mayoría de 7 votos a favor y 2 en contra.

Quinta. La disposición final séptima, apartado 1, de la Ley 12/2023 es contraria al Estatuto y a la Constitución en la medida y alcance que lo son los preceptos que se amparan en los títulos habilitantes que se contienen en ella y que hemos considerado contrarios al Estatuto y a la Constitución en las conclusiones precedentes.

Adoptada por unanimidad.

Sexta. El artículo 18.2.d y la disposición final primera, apartado seis, de la Ley 12/2023 no vulneran el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).

Adoptada por unanimidad.

Séptima. Los artículos 3.f.1º, segundo párrafo; 11.1; 18, apartados 2, 3, 5 y 6, y 34; la disposición adicional primera y la disposición final cuarta de la Ley 12/2023 no son contrarios al Estatuto ni a la Constitución.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

VOTO PARTICULAR que formulan la vicepresidenta señora Maria Jesús Larios Paterna y el consejero señor Eduard Roig Molés al Dictamen 1/2024, emitido en fecha 16 de febrero, al amparo del artículo 20.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consejo de Garantías Estatutarias y del artículo 38.2 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo de Garantías Estatutarias

En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 20.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consejo de Garantías Estatutarias, con el respeto debido a la opinión expresada por la mayoría del Consejo, a través de este voto particular queremos poner de manifiesto nuestra discrepancia respecto a las conclusiones primera, segunda y cuarta del Dictamen, que consideran inconstitucionales y contrarios al Estatuto varios preceptos de la Ley.

Las conclusiones primera y segunda reiteran las del Dictamen 1/2023 y se remiten íntegramente a los argumentos que este contiene. En estos mismos términos hemos de reiterar ahora nuestra discrepancia y remitirnos a la argumentación expresada en el voto particular al citado Dictamen 1/2023.

En cambio, la conclusión cuarta extiende la consideración de inconstitucionalidad y antiestatutariedad a los artículos 12, apartados 1, 2 y 3; 23.2, segundo párrafo, y 24, apartados 2 y 5, de la Ley, que no fueron objeto del Dictamen 1/2023, y lo hace con la argumentación contenida en el apartado 3 del fundamento tercero del Dictamen. No compartimos esta argumentación ni la conclusión mayoritaria, que profundizan en la línea iniciada en el Dictamen 1/2023 que, a nuestro juicio, ignora las exigencias constitucionales derivadas de la función del artículo 149.1.1 CE de garantía de las condiciones básicas de igualdad al acceso a la vivienda e imposibilita su desarrollo efectivo.

1. Sobre la interpretación del título estatal del artículo 149.1.1 CE y la posibilidad de intervenciones estatales de fomento

Aunque el Dictamen recoge expresamente la posibilidad de amparar actuaciones estatales de fomento en la competencia estatal derivada del artículo 149.1.1 CE, como afirman expresamente tanto la jurisprudencia constitucional como la doctrina del Consejo y confirman el desarrollo legislativo y la práctica administrativa en múltiples ámbitos (desde la propia vivienda a los servicios sociales), esta posibilidad se somete a unas condiciones que la convierten en materialmente imposible, cuando se afirma que la actuación estatal «debe ceñirse a las facultades elementales, las prestaciones básicas, los límites esenciales o las premisas o presupuestos previos del citado derecho», ratificando la concepción exclusivamente normativa de las facultades estatales derivadas del artículo 149.1.1 CE que fundamentaba el Dictamen 1/2023 y que excluye cualquier actuación diferente de la regulación general y abstracta de las facultades configuradoras del derecho que quiere garantizarse. Como ya señalamos en nuestro voto particular a aquel Dictamen, tal concepción no solo contradice la asumida por el Tribunal Constitucional sino que resulta especialmente inadecuada para la garantía de los derechos de carácter social, de contenido prestacional y que solo pueden ser garantizados mediante la previsión de sistemas de protección pública y de actuaciones positivas de las administraciones.

Si en el Dictamen 1/2023 esta concepción estrictamente normativa del artículo 149.1.1 CE negaba la posibilidad de prever obligaciones de actuación de las administraciones autonómicas, en el presente Dictamen se da un paso más, negando al Estado la facultad de articular políticas de fomento propias en garantía de los derechos prestacionales. Se trata de un rechazo general a esta posibilidad, ya que el Dictamen prescinde completamente de cualquier análisis sobre la vinculación entre las normas examinadas y su adecuación para la garantía de las posiciones propias del derecho a la vivienda. Así, cualquier norma que vincule la previsión de fondos estatales con una prioridad propia del Estado resulta inconstitucional, puesto que el examen que el Dictamen efectúa del grado de detalle de las normas cuestionadas muestra, en nuestra opinión, que incluso la fijación de finalidades generales susceptibles de múltiples y diversos desarrollos y concreciones se considera excesiva.

La combinación de tal interpretación con la referida a la garantía de la posibilidad de adopción de políticas propias por parte de la Generalitat, a la que nos referimos en el apartado 2 de este voto, da como resultado una concepción de la posibilidad de adopción de medidas de fomento estatal ex artículo 149.1.1 CE contraria a la doctrina constitucional que el propio Dictamen reproduce, a la del Consejo y a la práctica existente en cualquier estado compuesto; una concepción que limita la potestad de fomento estatal a la provisión de fondo a trasladar a las comunidades autónomas, pero sin poder determinar el destino o las condiciones ni siquiera del modo más genérico, lo cual vacía por completo su eficacia a efectos de garantizar los derechos cuya eficacia se encuentra en la base del citado artículo 149.1.1 CE.

2. Sobre la valoración de las concretas previsiones de fomento de la Ley

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la posibilidad estatal de actuaciones de fomento ex artículo 149.1.1 CE exige en primer lugar examinar su vinculación y adecuación con la garantía de la igualdad en las posiciones básicas del derecho concreto que es objeto de protección, en este caso el derecho a la vivienda de los artículos 47 CE y 26 EAC. De este modo, se atiende a la finalidad constitucional que justifica las medidas y limita su alcance, prohibiendo no cualquier política estatal al respecto sino aquellas que no resultan adecuadas para la función de garantía del derecho.

El examen de los artículos 12, 23 y 24 pone de manifiesto en todos los casos que las finalidades previstas en la Ley examinada se vinculan estrechamente bien con el acceso a una vivienda por parte de las personas con más dificultades y a la existencia de un parque público de viviendas que lo haga posible (arts. 12.1 y .3; 23.2; 24.2.c, .d y .f, y .5), bien con la garantía de las condiciones y la función social que afectan a los titulares de bienes inmuebles (23.2.a y 24.2.a y .b). Como sosteníamos en nuestro voto particular al Dictamen 1/2023, «la efectividad del derecho a la vivienda se alcanza mediante el aseguramiento de la creación del sistema público, la definición de sus elementos fundamentales en cuanto a beneficiarios y modo de actuación, la garantía de unos medios de actuación mínimos y de unas prestaciones necesarias y el aseguramiento de su estabilidad a lo largo del tiempo» y a estos elementos se vinculan las previsiones de fomento de la Ley examinada.

Solo desde esta exigencia de conexión con la garantía del derecho de vivienda, que el Dictamen no analiza, puede valorarse el grado de detalle de las previsiones examinadas. En efecto, la jurisprudencia constitucional sobre la potestad de fomento limita las posibilidades estatales de regulación y condicionamiento para actuaciones de fomento amparadas en el artículo 149.1.1 CE que pueden consignarse «especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación» (STC 13/1992, FJ 8). Por consiguiente, son las exigencias de garantía del derecho a la vivienda las que delimitan las posibilidades de especificación de destino y condiciones por parte del Estado y su grado de detalle y no un examen abstracto y desvinculado de la finalidad constitucionalmente legítima.

Pues bien, la proyección de tales exigencias sobre los artículos 12, 23 y 24 de la Ley no deja, en nuestra opinión, ninguna duda sobre la constitucionalidad de estas previsiones:

El artículo 12 se limita a consignar como finalidad un aspecto que, a nuestro parecer, se identifica con el mismo contenido del derecho de acceso a la vivienda: el acceso de las personas con dificultades y en riesgo de exclusión. A esta afirmación, que difícilmente puede ser más genérica, el legislador añade en este artículo tan solo dos elementos: una especificación, no excluyente, de los colectivos vulnerables a proteger, cifrada en la existencia de menores a cargo, y la orientación de los fondos, de nuevo de forma no excluyente, a la conservación y mejora del parque residencial construido, que la Ley considera uno de los instrumentos de actuación administrativa fundamentales para la garantía del derecho, como exponíamos en el voto particular al Dictamen 1/2023. Tanto el carácter no excluyente de estas finalidades como su amplísima formulación, que permite múltiples desarrollos tanto en lo que atañe a la forma jurídica de intervención, a los colectivos destinatarios o a las características de las viviendas, resultan especialmente respetuosos con las citadas exigencias constitucionales y no pueden considerarse, a nuestro entender, excesivamente detallados ni expresivos de políticas estatales ajenas a la garantía del acceso a la vivienda.

El artículo 23.2 solo repite las citadas finalidades: la formación de parques públicos de vivienda y la consideración específica de personas con mayores dificultades de acceso. De nuevo, pues, creemos francamente difícil prever finalidades de intervención en garantía del derecho de acceso a la vivienda con más amplitud y posibilidades de desarrollo, y por las razones expuestas consideramos que se trata de previsiones plenamente coherentes con el modelo constitucional y estatutario.

Los apartados examinados del artículo 24, finalmente, constituyen la única concreción legal de las finalidades previstas en los artículos 12 y 23 y del contenido del derecho a la vivienda, cuya efectividad se pretende garantizar. Cabe recordar, en primer lugar, que se trata de finalidades que vinculan tan solo al Estado en el destino de sus fondos y, en consecuencia, que no impiden ni condicionan la existencia de otras finalidades ni objetivos de las comunidades autónomas y que no se imponen en ningún caso a la Generalitat, lo cual no las exime de las exigencias constitucionales de vinculación con la finalidad del artículo 149.1.1 CE ni de la necesaria posibilidad de desarrollo y especificación autonómica.

Los apartados a y b del artículo 24.2 se refieren a los contenidos del derecho a la vivienda que se proyectan sobre las obligaciones de los propietarios de viviendas y, especialmente, a su uso eficiente y mantenimiento, elementos vinculados con la existencia de un parque de viviendas que haga posible la satisfacción del derecho de acceso, y a sus condiciones mínimas. Su redacción abierta y genérica (empleo racional y eficiente, conservación, mantenimiento y rehabilitación), que no añade más condiciones a las que introduzca la normativa correspondiente (habitualmente autonómica), comporta que, en nuestra opinión, resulte insostenible considerarlas de excesivo detalle o no susceptibles de desarrollo y especificación por parte de la Generalitat. Y hay que insistir en que la apertura e indeterminación de las finalidades permite una mayor libertad de determinación de prioridades concretas por parte de las comunidades, y de la Generalitat en concreto, ya que lo que hace es permitir que el Estado destine fondos propios a actuaciones definidas autonómicamente.

Los apartados c, d y e del artículo 24.2 incluyen en las prioridades de financiación estatal toda actuación referida a parques públicos de vivienda o vivienda de protección pública sin más condicionamiento, y solamente para los parques públicos, «orientados prioritariamente» a las necesidades de personas en situación vulnerable. Como se ha expuesto, la consideración de la intervención pública como un elemento esencial en la efectividad del derecho a la vivienda y la incorporación de la vertiente social del derecho de acceso de las personas con menos recursos es un elemento fundamental del derecho del artículo 47 CE y la Ley no introduce ninguna condición ni especificación adicional, de modo que no creemos que pueda considerarse de detalle excesivo en ningún caso, dado que permite orientaciones muy diversas en cuanto a la determinación de las modalidades jurídicas y fácticas del parque público, las características de los beneficiarios y las condiciones de mantenimiento.

Finalmente, el apartado f del artículo 24.2 especifica, adicionalmente a las finalidades anteriores, algunos grupos de especial vulnerabilidad: jóvenes y personas en emergencia habitacional, aspecto al que se vincula también el apartado 5. No creemos posible discutir en el contexto actual que estos grupos constituyan colectivos vulnerables respecto del acceso a la vivienda y que, por tanto, están sujetos al derecho de los artículos 47 EAC y 26 EAC. Su mera mención, priorizando la acción estatal de fomento en relación con tales colectivos, sin especificar ni elementos definitorios ni régimen y condiciones de acceso (que quedan por completo en manos del desarrollo y la especificación por parte de las autoridades competentes), no solo es respetuosa en cuanto a la necesidad de permitir este desarrollo, sino que incluso podría tildarse de excesivamente abierta e indeterminada para las finalidades constitucionales.

En resumen, el carácter, en nuestra opinión, manifiestamente genérico, abierto y susceptible de desarrollo de los preceptos examinados comporta que creamos difícil si no imposible encontrar una redacción suficientemente abierta como para superar el examen realizado por la mayoría del Consejo y que, como afirmábamos al inicio, nos encontramos de hecho ante una doctrina que acaba negando efectivamente la posibilidad de llevar a cabo políticas de fomento en las que el Estado persiga algún objetivo o finalidad propios en ejercicio de sus facultades ex artículo 149.1.1 CE.

Dicha conclusión se ve reforzada por el énfasis que hace el Dictamen en la incidencia de la intervención estatal sobre la determinación de opciones y prioridades propias de la Generalitat y la contextualización de la Ley en la práctica administrativa desarrollada en el sector de la vivienda, aspecto al que dedicamos el apartado siguiente.

3. Sobre el agotamiento de la posibilidad de políticas propias de la Generalitat y la contextualización en la práctica desarrollada

En varias ocasiones el Dictamen se refiere a la necesidad de que la Generalitat mantenga su capacidad de determinación de opciones políticas propias en un ámbito de competencia exclusiva, como es la vivienda. Esta mención, por otra parte concreción indiscutida de lo dispuesto por el artículo 110 EAC, se vincula con una afirmación que no compartimos y que, a nuestro juicio, asume una especial importancia en el razonamiento del Consejo: el Dictamen considera que los preceptos examinados comportan una limitación, un apremio o incluso un agotamiento de su capacidad de determinar las opciones políticas de la política de vivienda en Cataluña.

La determinación de opciones políticas propias es un elemento definidor de la autonomía que se encuentra tras la mayor parte de construcciones jurisprudenciales sobre el sistema de reparto de competencias. En concreto, la definición del Estado de finalidades objeto de fomento estatal en ejercicio de la competencia del artículo 149.1.1 CE debe dejar suficiente espacio para el desarrollo por parte de la Generalitat, es decir, para que la Generalitat adopte opciones políticas propias también en el ámbito de las actuaciones de fomento financiadas por el Estado ex artículo 149.1.1 CE. En el apartado anterior hemos defendido que así lo hacen las previsiones examinadas, sin que ahora debamos retomar esta cuestión.

Pero algunas referencias del Dictamen a la capacidad de determinar políticas propias se refieren a una cuestión diferente: el apremio hasta el agotamiento del espacio de determinación política a través de una intervención estatal de fomento tan amplia y cualitativa y cuantitativamente significativa que reduce a la irrelevancia la posibilidad de intervención autonómica unilateral, ajena al cofinanciamiento estatal. Se apunta así a una realidad que, en efecto, puede comportar el vaciamiento político de las competencias de la Generalitat y que el propio Tribunal Constitucional ha identificado como contraria al sistema constitucional cuando alcanza tal intensidad.

El Dictamen considera que las competencias de vivienda de la Generalitat se encuentran en esta situación, muy especialmente cuando se afirma que «la fuerte intervención del Estado y el desarrollo por parte de este de una política pública propia y centralizada en un ámbito en el que no tiene una competencia específica. En realidad, esta ha sido la práctica adoptada hasta la fecha, que ahora parece consolidar la Ley 12/2023» y cuando se acaba concluyendo que «[s]e ocupa así prácticamente todo el espacio normativo y no se deja margen suficiente para que la Generalitat pueda incorporar sus objetivos prioritarios y definir una política propia de fomento de la vivienda, habida cuenta de que esta depende fundamentalmente de la disponibilidad de recursos económicos, en gran medida provenientes del Estado, que es quien tiene una capacidad de gasto mayor» (FJ 3, apdo. 3.C.b).

A estas conclusiones se llega tanto desde el pretendido detalle y carácter intensamente condicionante de los preceptos que se consideran inconstitucionales, cuestión a la que nos hemos referido en el apartado anterior, como de un examen contextualizador de la práctica desarrollada en esta materia a través esencialmente de los planes estatales sobre vivienda.

A nuestro juicio esta valoración que contiene el Dictamen no es pertinente, puesto que (a) no resulta en ningún caso de la Ley examinada sino de otras actuaciones susceptibles de examen y recurso, como la Ley de presupuestos generales del Estado, (b) el Consejo cuenta con los conocimientos e instrumentos necesarios y se adopta a partir de una consideración como mínimo incompleta de la realidad examinada y, finalmente (c) se hace sobre una argumentación que conduce indefectiblemente a la extralimitación estatal en todo caso.

En efecto (a) la Ley examinada ni cuantifica ni permite cuantificar la intervención financiera del Estado ni, obviamente, la de la Generalitat. El peso cuantitativo y cualitativo de la financiación estatal, del que depende un eventual condicionamiento general y el desplazamiento de las facultades de priorización y decisión de la Generalitat, solo puede determinarse en las convocatorias o los instrumentos de financiación correspondientes o, con carácter general, en los instrumentos de planificación de esta actuación y en la Ley de presupuestos del Estado. Todas estas actuaciones son susceptibles de discusión e impugnación en sí mismas y no se derivan de la Ley ahora examinada. Todo lo contrario, esta Ley no prevé nada sobre la cuantía de la financiación estatal y de sus preceptos no se desprende ningún elemento que impulse una intervención como la que el Dictamen considera.

En todo caso, (b) un examen de contextualización como el que hace el Dictamen, independientemente de su peso en la valoración del texto de la Ley, exigiría considerar aspectos que van más allá del conocimiento del Consejo y que no han sido planteados por los solicitantes: las cuantías efectivas de financiación aportadas por cada entidad, los programas existentes desarrollados por parte de la Generalitat, las dinámicas de negociación de los planes de fomento acordados, la naturaleza estable o extraordinaria de la intervención estatal (especialmente relevante en el contexto de los fondos europeos del Plan de recuperación), etc. El Dictamen, en cambio, se refiere meramente a una práctica no cuantificada del Plan estatal de vivienda y a posibles consecuencias de este sobre la normativa y las políticas de fomento de la Generalitat recogidas en un preámbulo de norma reglamentaria. El simple examen de las previsiones presupuestarias de los últimos años parece mostrar que el peso de la financiación estatal difícilmente es tan elevado como para condicionar con carácter general lo previsto en los presupuestos de la Generalitat.

El Dictamen (c) acaba fundamentándose en una afirmación que es, por su mismo carácter, estructural a todo sistema federal o descentralizado, ya que el elemento clave es que no se puede desarrollar una política propia cuando «esta depende fundamentalmente de la disponibilidad de recursos económicos, en gran medida provenientes del Estado, que es quien tiene una capacidad de gasto mayor». Obviamente, tal capacidad de gasto mayor es un elemento estructural que, por sí mismo, no puede condenar a la inconstitucionalidad toda intervención financiera estatal en ámbitos de competencia exclusiva de la Generalitat.

En este sentido, el Dictamen desplaza en ocasiones el peso de su argumentación desde los efectos sobre la competencia de la Generalitat, que son como mínimo indeterminados, hacia la inconstitucionalidad de la adopción por parte del Estado de opciones de política de vivienda. Así, se afirma que el Estado desarrolla «una política pública propia y centralizada en un ámbito en el que no tiene una competencia específica» o que «[e]l resultado de la aplicación de las cláusulas 1 y 13 del artículo 149.1 […] no puede ser equivalente a la atribución al Estado de una competencia sectorial específica». Al respecto, creemos necesario recordar que la intervención del Estado a partir de sus títulos transversales necesariamente significará el desarrollo de opciones y políticas propias bien sobre la garantía de los derechos constitucionales correspondientes bien sobre la ordenación general de la economía, y que incidirán en los títulos sectoriales de la Generalitat, como la vivienda. Ciertamente, estas decisiones no pueden ser equivalentes a una competencia sectorial, matiz que en ocasiones puede ser difícil de determinar y que el Dictamen no concreta, ni pueden vaciar la competencia autonómica, pero necesariamente incorporan decisiones y políticas públicas propias del Estado, y esta es la finalidad de los títulos competenciales que le reconocen la Constitución y el Estatuto de autonomía.

Por esta razón tampoco podemos compartir la afirmación realizada respecto del artículo 12.2 de la Ley, según la cual este sería inconstitucional porque «el Estado condiciona su colaboración en la financiación de los planes que aprueben las comunidades autónomas a los términos y exigencias de su propia planificación». Este condicionamiento es, en nuestra opinión, la expresión de la legítima decisión estatal de garantía del derecho a la vivienda a través de la competencia del artículo 149.1.1 y resulta por tanto correcta en la medida en que el condicionamiento sea adecuado a dicha finalidad y deje el necesario margen de desarrollo, aspectos que ya hemos examinado antes.

Barcelona, 19 de febrero de 2024

Margarida Gil Domènech

Consejera secretaria

Joan Vintró Castells

Presidente