DICTAMEN 2/2023, de 23 de octubre, sobre el Real decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del sistema de formación profesional., - Diario Oficial de Cataluña, de 17-04-2024

DICTAMEN 2/2023, de 23 de octubre, sobre el Real decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del sistema de formación profesional.

El Consejo de Garantías Estatutarias, con la asistencia del presidente Joan Vintró Castells, de la vicepresidenta M. Jesús Larios Paterna, de la consejera secretaria Margarida Gil Domènech, del consejero Enoch Albertí Rovira, de las consejeras Mercè Barceló Serramalera, Montserrat Rosell Martí y Eva Pons Parera y de los consejeros Francesc Esteve Balagué y Eduard Roig Molés, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por Gobierno de la Generalitat de Cataluña, respecto del Real decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del sistema de formación profesional (BOE núm. 174, de 22 de julio de 2023).

ANTECEDENTES

1. El día 4 de octubre de 2023 tuvo entrada en el Registro del Consejo de Garantías Estatutarias un escrito de la consejera de la Presidencia, de 3 de octubre (Reg. núm. E2023000394), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.b y 23.g de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consejo de Garantías Estatutarias (LCGE), se comunicaba al Consejo el Acuerdo del Gobierno de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 25.1.b; 47.1.b; 84.1.b; 96.1.b; 97.3.a, último inciso; 102.1; 105; 108.1.d; 111.1 y .2; 113.4; 115.1 y .2; 117.2; 130; 154.6 y .7; 155.2; 157.3; 160.1; 166.2, .3, .4 y .6; 203.2, .3 y .4; 205.1.a, .c y .2; disposición final segunda; disposición final sexta, y anexo XI del Real decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del sistema de formación profesional.

El Gobierno de la Generalitat, de conformidad con el artículo 31.2 LCGE, solicita el dictamen una vez formulado, el día 19 de septiembre de 2023, el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con la norma citada. El texto del requerimiento ha sido enviado en la misma fecha de la petición (Reg. núm. E2023000396), con carácter complementario a esta.

El solicitante pide el dictamen de este Consejo, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consejo de Garantías Estatutarias, en la sesión del día 4 de octubre de 2023, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23.g, 24 y 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente a la vicepresidenta señora Maria Jesús Larios Paterna.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera sobre la norma sometida a dictamen.

4. En fecha 11 de octubre de 2023 se recibió en el Registro del Consejo un escrito del director general de Relaciones Institucionales y con el Parlamento, del Departamento de la Presidencia, que adjuntaba como documentación complementaria dos informes del Departamento de Educación, dos informes del Departamento de Investigación y Universidades y un informe del Servicio de Empleo de Cataluña (Reg. núm. 2023000406).

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consejo, el día 23 de octubre de 2023 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.2 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno, al amparo de los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, solicita la opinión de este Consejo, con carácter preceptivo y previo al planteamiento del conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, en relación con la adecuación al Estatuto y a la Constitución del Real decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del sistema de formación profesional; y, en concreto, respecto a los artículos 25.1.b; 47.1.b; 84.1.b; 96.1.b; 97.3.a, último inciso; 102.1; 105; 108.1.d; 111.1 y .2; 113.4; 115.1 y .2; 117.2; 130; 154.6 y .7; 155.2; 157.3; 160.1; 166.2, .3, .4 y .6; 203.2, .3 y .4; 205.1.a, .c y .2; disposición final segunda; disposición final sexta, y anexo XI.

En este fundamento jurídico delimitaremos el objeto del Dictamen, de modo que, primeramente, nos referiremos al contexto normativo del Real decreto 659/2023 (en lo sucesivo, RD 659/2023 o Real decreto) y haremos una breve descripción de sus antecedentes inmediatos para, a continuación y sucintamente, dedicarnos a la estructura, objeto, finalidad y materias que regula la norma. Seguidamente, indicaremos de manera concisa el contenido de los preceptos solicitados, así como las dudas generales que suscitan al peticionario, sin perjuicio de que la descripción se efectuará en el fundamento jurídico relativo a su análisis concreto. Por último, anticiparemos la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva para dar respuesta a las cuestiones planteadas.

1. Como la propia rúbrica indica, el RD 659/2023 desarrolla la ordenación del sistema de formación profesional, único e integrado, que fue objeto de la Ley orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la formación profesional (en lo sucesivo, LO 3/2022).

Así, junto con la regulación de carácter general que, sobre la formación profesional, contiene el capítulo V del título I de la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (en lo sucesivo, LO 2/2006) (arts. 39 a 44) sobre los aspectos generales de la formación profesional en el sistema educativo, la LO 3/2022 configura el marco regulador actual y de referencia en materia de formación profesional entendida como sistema único.

Dicha norma orgánica supera el sistema de formación profesional ligado al sistema nacional de las cualificaciones y la formación profesional que creó la Ley orgánica 5/2002, de 19 de junio, que deroga, y que mantuvo el establecimiento de dos subsistemas: la formación profesional del sistema educativo, con los correspondientes ciclos formativos, y la formación profesional para el empleo, a través de los certificados de profesionalidad. Precisamente, y aunque, como veremos, no será objeto de este Dictamen, la regulación del sistema de formación profesional ocupacional ha dado lugar a cierta conflictividad constitucional acerca de la que este Consejo ha emitido varios pronunciamientos, como los DCGE 5/2012, de 3 de abril; 17/2012, de 20 de diciembre, o 5/2013, de 20 de junio.

Reanudando la consideración de la LO 3/2022, es conveniente señalar que regula un sistema único e integrado que incorpora en toda la formación profesional el carácter dual y sustituye el Catálogo de cualificaciones por el Catálogo de estándares de competencias profesionales. Según la propia norma, se incorpora como objeto del sistema un régimen de formación y acompañamiento profesionales que sirva al fortalecimiento y sostenibilidad de la economía y pueda responder con flexibilidad a los intereses, expectativas y aspiraciones de cualificación profesional de las personas a lo largo de su vida (apdo. V, párr. cuarto preámbulo y art. 1).

A tal efecto, por un lado, la norma prevé como elementos de ordenación institucional del sistema, como ya se ha indicado, el Catálogo nacional de estándares de competencias profesionales, pero también el Catálogo modular de formación profesional, y el Catálogo nacional de ofertas de formación profesional y, por otro, regula los instrumentos para su gestión (los registros estatales de formación profesional y de acreditaciones de competencias profesionales y el Registro general de centros de formación profesional). Igualmente se refiere a las ofertas de formación profesional (título II), donde se incluyen la tipología de ofertas organizadas en cinco grados de formación (A, B, C, D y E) y vinculadas a los niveles 1, 2, y 3 del Catálogo nacional de estándares de competencias profesionales y, en cuanto a la impartición de la formación, dispone las condiciones exigibles a los centros y empresas (título IV) y al profesorado y personal formador (título V). También se refiere a la acreditación de las competencias profesionales (título VI), a la orientación profesional (título VII), a la innovación, investigación aplicada y emprendimiento (título VIII), a la evaluación y calidad del sistema (título IX) y, finalmente, a la gobernanza (título X).

Para el desarrollo de la LO 3/2022 se ha dictado el Real decreto 278/2023, de 11 de abril, por el que se establece el calendario de implementación del sistema de formación profesional, con un ámbito temporal de cuatro años y, fundamentalmente, el RD 659/2023 objeto de dictamen. Pese a que este último deroga y sustituye varias normas reglamentarias anteriores (disp. derog. única) queda subsistente otra normativa de índole reglamentaria precedente parcial o totalmente, de forma transitoria o definitiva, como, por ejemplo, el Real decreto 229/2008, de 15 de febrero, por el que se regulan los centros de referencia nacional en el ámbito de la formación profesional, que dicho RD 659/2023 modifica, o el Real decreto 1558/2005, de 23 de diciembre, por el que se regulan los requisitos básicos de los centros integrados de formación profesional.

También podemos mencionar el Real decreto 1085/2020, de 9 de diciembre, por el que se establecen convalidaciones de módulos profesionales de los títulos de formación profesional del sistema educativo español y las medidas para su aplicación o, finalmente, el Real decreto 1128/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el Catálogo nacional de cualificaciones profesionales, que mantendrá su vigencia respecto a la ordenación del citado Catálogo y del Catálogo modular de formación profesional hasta que no se produzca el correspondiente desarrollo reglamentario derivado de la LO 3/2022 (disp. trans. cuarta).

En cuanto al marco normativo de Cataluña, y por lo que interesa a efectos del Dictamen, debemos destacar que la vigente Ley 10/2015, de 19 de junio, de formación y cualificación profesionales ya se hacía eco del cuestionamiento del modelo de formación profesional fundamentado en un criterio de segmentación de los perfiles de los destinatarios y de la necesidad, conforme a las diferentes organizaciones internacionales y especialmente la Unión Europea, de abordar la formación de las personas a lo largo de la vida, es decir una formación permanente, interrelacionada y conectada a lo largo de todos los procesos de aprendizaje (apdo. I, párr. undécimo preámbulo). En consecuencia, el sistema que regula comprende, relaciona, coordina e integra la formación profesional inicial y la formación profesional para el empleo y los servicios inherentes de información y orientación y de evaluación y acreditación de las competencias profesionales (apdo. III, párr. séptimo preámbulo) y, orgánicamente, crea la Agencia Pública de Formación y Cualificación Profesionales de Cataluña como órgano de dirección y coordinación de los servicios básicos del sistema de formación y cualificación profesionales y de gestión de los servicios que le son propios.

Por su parte, la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación prevé, en el artículo 62, las enseñanzas de formación profesional que se integran en el sistema educativo, cuya regulación ha tenido lugar, a nivel reglamentario, a través del Decreto 284/2011, de 1 de marzo, de ordenación general de la formación profesional inicial, que tiene por objeto la ordenación de sus enseñanzas (ciclos formativos de grado medio y superior) y las actuaciones que facilitan a las personas el acceso, capitalización, movilidad y consecución de itinerarios formativos profesionalizadores.

2. Partiendo de los antecedentes anteriores y expuesta brevemente la contextualización normativa, procederemos seguidamente a describir la estructura y los objetivos y rasgos principales del RD 659/2023 objeto de examen.

El RD 659/2023 se estructura en diez títulos, doscientos treinta y un artículos, veintidós disposiciones adicionales, nueve disposiciones transitorias, una derogatoria, ocho disposiciones finales y dieciocho anexos, que siguen, desarrollándolos, la estructura y contenidos de la LO 3/2022, que hemos anticipado.

El título preliminar contiene las disposiciones generales y prevé su objeto (art. 1), las finalidades (art. 2) y, en último término, la función y objetivos generales del sistema de formación profesional (art. 3).

El título I está dedicado a la organización, modalidades y planificación de la formación profesional y se estructura en cuatro capítulos.

El título II, que se estructura en seis capítulos, establece la regulación detallada de los diferentes grados que configuran el sistema de formación profesional (A, B, C, D y E, como hemos indicado) y también fija el sistema de convalidaciones, exenciones, equivalencias y homologaciones.

El título III, dividido en cuatro capítulos, contiene los preceptos que regulan la obtención de las titulaciones oficiales (acreditaciones, certificaciones y títulos) a las que da derecho la superación de una oferta de formación profesional y, además de los aspectos generales, incluye normas sobre su validez y efectos, y, para finalizar, el registro y expedición.

El título IV, que no contiene una división en capítulos, regula la formación en empresa u organismo equiparado como parte de la formación curricular de los grados de formación profesional.

El título V se estructura en cinco capítulos y tiene por objeto establecer aspectos complementarios sobre el profesorado, el personal formador y la figura de los expertos. Se incluyen los requisitos exigibles, las condiciones para el acceso y el cumplimiento del servicio educativo y/o formativo y la formación permanente.

El título VI, en los cuatro capítulos que comprende, está dedicado al procedimiento de acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral u otras vías no formales de formación que estaba en vigor desde el año 2009, estableciendo sus principios generales y también las diferentes fases del procedimiento.

El título VII, que no se subdivide, está dedicado a la orientación profesional, e incide en aspectos diversos como el cometido, el contenido, los agentes proveedores, la estrategia, el seguimiento o la evaluación de los servicios de orientación, a lo largo de su articulado.

El título VIII, dividido en cinco capítulos, se refiere a los centros del sistema de formación profesional y regula la autorización administrativa de los mismos en diferentes modalidades, distinguiendo la formación en el territorio del Estado de la de los centros en el exterior, la oferta de grados, el régimen general de su funcionamiento y, finalmente, la promoción de proyectos de innovación, investigación y emprendimiento.

En el título IX se establecen, en dos capítulos respectivamente, aspectos relacionados con la calidad y evaluación del sistema, en primer lugar a nivel estatal y, en segundo lugar, en los mismos centros que imparten la formación profesional.

El título X, que está dividido en tres capítulos, prevé, en el marco de la gobernanza, una serie de órganos colegiados y otros instrumentos para fundamentar la interrelación de las diferentes administraciones así como la participación de los agentes sociales implicados.

En las veintidós disposiciones adicionales y las nueve disposiciones transitorias se encuentran preceptos de contenido diverso relacionado con materias varias, entre otras, la colaboración entre centros de formación profesional y la universidad, el acceso a esta última, las equivalencias entre las titulaciones anteriores y los nuevos grados, el profesorado, la formación en empresas, el sistema de financiación, la adaptación del sistema de becas o la homologación de estudios extranjeros. La disposición derogatoria única establece, en cinco apartados, varias derogaciones parciales y, por último, la fórmula general de derogar todas las normas de rango igual o inferior que se opongan al RD 659/2023.

De las ocho disposiciones finales que, entre otras cuestiones, modifican varias normas de rango reglamentario, cabe destacar la sexta, que recoge el conjunto de títulos competenciales en los que se entiende amparado el Real decreto, en concreto, el artículo 149.1 CE, subapartados 1, 7 (que, como prescribe dicha disposición final, será de aplicación en lo que se refiera a la formación en el trabajo), 18 y 30 (este último de aplicación, también según esta disposición final, a la formación profesional como parte del sistema educativo), así como la octava, que fija la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación.

Finalmente, en los dieciocho anexos, que siguen y cierran el Real decreto, se encuentran detallados algunos currículos de estudios y se fijan varios modelos de documentos, como, por ejemplo, actas, informes o certificados, entre otros.

En cuanto a sus objetivos, el Real decreto se alinea, desarrollándolos, con la LO 3/2022, en el sentido de reformular el modelo de formación profesional diseñando un sistema ágil y eficaz que permita a las administraciones facilitar, por una parte, la cualificación y recualificación permanente de las personas a lo largo de todo su periodo vital y laboral y, por otra, el ajuste entre la oferta formativa y la demanda de trabajo, que es uno de los desafíos como país (párr. segundo preámbulo). De este modo, y partiendo de la LO 3/2022, en palabras del preámbulo, el Real decreto concreta la flexibilización y accesibilidad del sistema planteadas, para que las administraciones responsables de las políticas en materia de formación profesional y su gestión desde cada comunidad autónoma trabajen conjuntamente, garantizando una oferta suficiente y adecuada de formación profesional tanto para estudiantes como para personas trabajadoras, en todos y cada uno de los grados previstos en el sistema, permitiendo el establecimiento de itinerarios formativos que les acompañen desde antes de acabar su escolaridad obligatoria y a lo largo de su vida laboral y que concluya en la generalización de una nueva cultura del aprendizaje (párr. noveno).

3. Como hemos señalado, el Gobierno solicita dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 25.1.b; 47.1.b; 84.1.b; 96.1.b; 97.3.a, último inciso; 102.1; 105; 108.1.d; 111.1 y .2; 113.4; 115.1 y .2; 117.2; 130; 154.6 y .7; 155.2; 157.3; 160.1; 166.2, .3, .4 y .6; 203.2, .3 y .4; 205.1.a, .c y .2; disposición final segunda; disposición final sexta, y anexo XI del RD 659/2023.

Como sostiene el peticionario en su escrito, el contenido y finalidad de los artículos cuestionados se refieren a la formación profesional reglada y, en consecuencia, la regla competencial aplicable se circunscribe a la materia de educación y, por consiguiente, al título competencial estatal del artículo 149.1.30 CE y a la competencia de la Generalitat ex artículo 131 EAC. El reproche general que se efectúa sobre el RD 659/2023 es que «contiene determinadas previsiones normativas que regulan aspectos que exceden de la configuración constitucional de las bases estatales como principio o mínimo común normativo y que no dejan margen de desarrollo normativo autonómico por un exceso de detalle o porque incluso inciden en aspectos de la potestad reglamentaria organizativa o meramente ejecutivos».

En concreto, el solicitante agrupa los preceptos en diferentes bloques por razón de los motivos y alcance de la vulneración alegada, así como del título competencial de la Generalitat concernido, estructura en que nos basaremos seguidamente para realizar la exposición de las dudas planteadas.

a) El artículo 25.1.b prevé la obligación de las administraciones competentes de poner a disposición de los centros públicos y privados que tengan concierto para las ofertas de formación profesional o que ejecuten la oferta con financiación pública una plataforma virtual accesible y que asegure los materiales y recursos para las modalidades virtual y semipresencial. Al respecto, el peticionario considera que impone una modalidad organizativa de apoyo a los citados centros que corresponde determinar a la Generalitat y, por otro lado, que no está formulada de manera suficientemente amplia y flexible para hacer posible la adopción por parte de las comunidades autónomas con competencia normativa «de sus propias alternativas de política pública a la hora de garantizar las vías de accesibilidad a las ofertas educativas de estos centros, en función de sus circunstancias específicas», de modo que es contrario al artículo 131.3 EAC. Además, a juicio del solicitante, introduce una carga financiera sin prever su correspondiente financiación, por lo que vulnera asimismo los principios de autonomía financiera, suficiencia y lealtad previstos en los artículos 156 CE y 201.2 EAC.

b) En lo que atañe a los artículos 47.1.b (requisitos de duración de los «otros programas formativos»); 84.1.b (optatividad en las dobles titulaciones); 96.1.b (optatividad en los ciclos formativos de grado medio y superior); 97.3.a, último inciso (duración de los complementos formativos relativos a los módulos profesionales de la parte troncal del currículo), y 102.1 (optatividad del currículo de los ciclos formativos de grado medio y superior), el escrito de solicitud sostiene que «establecen unas previsiones que exceden, de forma manifiesta, de lo que debería ser la fijación de un porcentaje mínimo de los horarios escolares que forma parte de las bases estatales».

Al respecto aduce que, aunque la doctrina constitucional ha declarado que la competencia sobre enseñanzas mínimas implica para su ejercicio efectivo la fijación de los horarios mínimos, el ejercicio estatal de dicha competencia no puede comportar, en ningún caso, que estos horarios mínimos, por razón del tiempo asignado, no dejen prácticamente ningún margen de actuación a las comunidades autónomas en materia de ordenación de las enseñanzas, vaciando de contenido práctico sus competencias y, por ello, vulneran el artículo 131.3 EAC.

c) En relación con los artículos 105 (desarrollo e impartición del currículo básico y del grado medio y superior); 117.2 (concreción del currículo de los cursos de especialización); 154.6 y .7 (organización de las estancias de formación en empresa u organismo equiparado); 155.2 (asignación del alumnado para la formación en empresas u organismos equiparados); 157.3 (plan de formación de las personas en formación), y 160.1 (periodo de realización de la formación en la empresa), el solicitante considera que «se encuentran redactados con un grado de detalle excesivo que impiden a la Generalitat diseñar el currículo de acuerdo con las competencias compartidas que le corresponden, vulnerando, así el artículo 131.3.c EAC».

d) Respecto a los artículos 108.1.d y 113.4 (gratuidad del curso de formación específico preparatorio de los ciclos formativos de grado medio y superior, respectivamente), en opinión del solicitante, además de exceder lo que puede considerarse básico en la materia, contraviniendo las competencias de la Generalitat del artículo 131.3.e, introducen una carga económica sin la financiación suficiente que vulneraría los principios de autonomía financiera, suficiencia y lealtad (arts. 156 CE y 201.2 EAC). Por último, entiende que afecta de forma subsidiaria al derecho a la educación en su vertiente del derecho a la libre elección del centro docente.

e) Por las mismas razones de excesivo grado de detalle y minuciosidad y por no ser objetivos ni orientaciones de carácter general el peticionario alega que los artículos 111.1 y .2, 115.1 y .2 (admisión en ciclos formativos de grado medio y superior, respectivamente) contravienen el artículo 131.3.e EAC, como también lo hacen, por los mismos motivos, los artículos 166.2, .3, .4, .6 (funciones, perfiles o equipos docentes en los centros del sistema de formación profesional), aunque en este caso infringen el artículo 131.3.b y .h EAC. Y también el artículo 203.2, .3 y .4 (creación de un consejo social como órgano de participación en los centros especializados de formación profesional), que vulneraría el artículo 131.3.h y .i EAC.

Adicionalmente, respecto del artículo 205.1.a y .c y .2 (comunicación de las acciones formativas de los centros privados no sostenidos con fondos públicos para su autorización), el solicitante estima que no tiene amparo en las bases estatales. Por un lado, tanto su letra a como la c contravienen el artículo 131.3.b y .g EAC porque la primera consiste en una normación que afecta a una cuestión eminentemente organizativa, como es la gestión de las autorizaciones de centros privados, y la segunda se refiere a una competencia ejecutiva, como es la potestad de evaluación de las acciones formativas impartidas por esta tipología de centros. Por otro lado, a su entender, el apartado 2 de este artículo 205 vulnera el artículo 131.3.a EAC porque limita la capacidad de la Generalitat en el ejercicio de las funciones de seguimiento, control y supervisión de las acciones formativas.

f) En relación con el artículo 130 (reconocimiento de créditos entre el sistema de formación profesional y el sistema universitario) y el anexo XI (tabla de reconocimiento y concordancia entre títulos de ambos sistemas), el Gobierno en la petición aduce que afecta a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), que se concreta en este caso en la función que corresponde a las universidades de elaborar sus planes de estudios, y también a la competencia en materia de coordinación del sistema universitario que corresponde a la Generalitat de Cataluña ex artículo 172.1.a EAC.

g) En cuanto a la disposición final segunda, apartados siete y ocho, que modifican los artículos 7.6 y 8.2 del Real decreto 229/2008, relativos al acuerdo del Ministerio de Educación y Formación Profesional sobre las actividades de las comunidades autónomas en los centros de referencia nacional, y la obtención de recursos para estos centros, previa autorización de dicho Ministerio, el peticionario alega que la intervención previa y vinculante del Ministerio de Educación y Formación Profesional prevista «constituye un mecanismo de tutela o control que, en todo caso, debería corresponder a la Administración educativa autonómica titular del centro y que no tiene amparo en un ámbito de competencias básicas ex artículo 149.1.30 CE, en la medida en que es de naturaleza claramente ejecutiva».

h) Finalmente, el peticionario cuestiona la disposición final sexta en lo que atañe a la mención del título habilitante del artículo 149.1.1 CE y considera que debe descartarse porque la competencia del artículo 149.1.30 CE es claramente más específica. En último término, también cuestiona este último precepto constitucional respecto a la extensión de la cobertura competencial de los preceptos que, a su juicio, incurren en inconstitucionalidad por incompetencia.

4. Llegados a este punto, y a fin de dar respuesta a la petición de dictamen, en el siguiente fundamento jurídico nos referiremos al marco constitucional y estatutario en materia de formación profesional del sistema educativo, y en el fundamento jurídico tercero partiremos de este parámetro para determinar si los preceptos que suscitan las dudas al Gobierno se adecuan o no al mismo.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de distribución de competencias de la formación profesional del sistema educativo o reglada

Una vez delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen, nos corresponde ahora determinar cuál es el reparto competencial aplicable a su ámbito material y exponer su régimen constitucional y estatutario.

1. Como punto de partida, es conveniente señalar que la disposición final sexta del Real decreto determina literalmente que esta norma se dicta al amparo de las competencias que le corresponden al Estado de conformidad con los artículos 149.1.1 CE (que regula las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales); 149.1.7 CE (competencia en legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas, que será de aplicación en cuanto a la formación en el trabajo); 149.1.18 CE (bases del régimen estatutario de los funcionarios, las cuales garantizarán, en cualquier caso, a los administrados un tratamiento común ante las respectivas administraciones públicas), y 149.1.30 CE (regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, que será de aplicación en la formación profesional como parte del sistema educativo).

Como acaba de exponerse en el fundamento jurídico precedente, visto el contenido y finalidad de los preceptos objeto de dictamen, el ámbito material donde se sitúan es el de la formación profesional reglada. En efecto, a grandes rasgos, disciplinan diferentes aspectos relativos a esta formación, por ejemplo, su oferta, los grados del sistema que la componen, las convalidaciones con el sistema universitario, las estancias en empresas como parte de la formación, la regulación del profesorado y del funcionamiento de los centros o los centros de referencia nacional.

Según una línea interpretativa consolidada, que también se recoge en la dicción de la disposición final sexta ahora reproducida, este tipo de formación se incluye en el sistema educativo y, por consiguiente, en el ámbito de las competencias relativas a la educación, sobre las que se ha pronunciado este Consejo y el Consejo Consultivo en varias ocasiones, como observaremos seguidamente. Por el contrario, la formación profesional ocupacional y la continua se incardinan en el ámbito laboral, siendo el régimen competencial aplicable el propio de dicha materia, es decir, el previsto en los artículos 149.1.7 CE y 170 EAC (DCGE 5/2013, de 20 de junio, FJ 2, y DCC núm. 230, de 22 de julio de 2002, F II). En el caso de la jurisprudencia constitucional, cabe citar, por todas, la STC 111/2012, de 24 de mayo (FJ 3 y 4).

En consecuencia, en este fundamento jurídico analizaremos el marco de distribución competencial correspondiente al ámbito de la educación y, en cambio, no serán objeto de consideración el resto de los preceptos constitucionales citados en la disposición final sexta, es decir, los subapartados 7 y 18 del artículo 149.1 CE, dado que los preceptos cuestionados en el presente Dictamen se proyectan sobre el ámbito educativo y no sobre el laboral ni afectan a la función pública.

Sin embargo, sí que se hará una sucinta referencia al artículo 149.1.1 CE al final de este fundamento jurídico. Igualmente, y a la hora de examinar los preceptos correspondientes, en el fundamento jurídico tercero describiremos la competencia de la Generalitat sobre coordinación del sistema universitario del artículo 172.1.a EAC y haremos mención de los principios de autonomía financiera, suficiencia y lealtad de los artículos 156 CE y 201.2 EAC, alegados por el solicitante.

2. A continuación, pues, examinaremos el marco constitucional y estatutario en materia educativa, que dispone ya de una doctrina consultiva y jurisprudencia constitucional consolidadas. Al respecto, cabe destacar los DCGE 3/2014, de 28 de enero, y 4/2014, de 12 de febrero, sobre la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, y también el DCC núm. 230, de 22 de julio de 2002, con relación a la Ley orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional, los cuales serán objeto de referencia en este fundamento jurídico.

Respecto a la abundante jurisprudencia constitucional en esta materia, debe subrayarse, entre otras, la STC 14/2018, de 20 de febrero, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de la Generalitat contra la precitada Ley orgánica para la mejora de la calidad educativa y, en cuanto a la especificidad de la formación profesional integrada en el sistema educativo, la STC 111/2012, sobre la también citada Ley orgánica de las cualificaciones y de la formación profesional.

La educación es una materia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas y la distribución competencial en dicha materia se encuentra regulada en los artículos 149.1.30 CE y 131 EAC.

El artículo 149.1.30 CE atribuye al Estado dos competencias: por una parte, la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales» y, por otra, las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia». Los dos títulos competenciales tienen diferente contenido funcional, de modo que, respecto del primer inciso, la regulación normativa (legislativa y reglamentaria) corresponde al Estado y la función ejecutiva puede ser asumida por las comunidades autónomas, mientras que, respecto al segundo, corresponde al Estado aprobar las normas básicas y a las comunidades autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución de la normativa básica estatal.

En cuanto al ámbito que corresponde a cada una de las reglas competenciales ex artículo 149.1.30 CE, conviene recordar la advertencia que hicimos en el DCGE 3/2014, sobre la posibilidad de que la regulación estatal derivada del primer inciso de dicho artículo interfiera en materias que son propias de la competencia que prevé el segundo inciso del mismo precepto. Así, dada la relación intrínseca entre sus dos incisos, en algún supuesto el Tribunal Constitucional ha avalado una regulación estatal basándose en los dos títulos acumulativamente (STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 6.b). El mencionado planteamiento no ha sido compartido por el Consejo, que remarca que ambos títulos competenciales son excluyentes y que la argumentación de la STC 184/2012 «permitiría al Estado la plena regulación, no limitada a lo básico, de cuestiones tan variadas como el currículo, la progresión en el sistema, su organización en ciclos y cursos, y las condiciones de acceso de unos a otros, ya que tanto en la educación secundaria obligatoria como en el bachillerato “conducen al título correspondiente”» (DCGE 3/2014, FJ 2.5).

Por su parte, el Estatuto contiene el mandato a la Generalitat de establecer un modelo educativo público que garantice el derecho de todas las personas a una educación de calidad a la que pueda accederse en condiciones de igualdad y recoge el derecho de toda persona a la formación profesional y a la formación permanente en los términos establecidos por las leyes (art. 21). Conforme a ello, el artículo 131 EAC atribuye a la Generalitat una extensa lista de competencias en materia de enseñanza no universitaria, que el precepto clasifica en varios apartados según la tipología de facultades exclusivas, compartidas o de ejecución.

Así, el apartado 2 del artículo 131 EAC confiere a la Generalitat la competencia exclusiva «en materia de enseñanza no universitaria, con relación a las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un título académico o profesional con validez en todo el Estado y a las enseñanzas de educación infantil». Esta competencia incluye hasta ocho submaterias, entre las que se encuentran la relativa a «[l]a regulación de los órganos de participación y consulta de los sectores afectados en la programación de la enseñanza en su territorio» (letra a) y la relativa a «[l]a creación, el desarrollo organizativo y el régimen de los centros públicos» (letra c).

El apartado 3 del mismo artículo 131, que es el más directamente conectado con el objeto de este Dictamen, confiere a la Generalitat, sobre las mismas enseñanzas y en lo que no regula el apartado anterior, la competencia compartida, que, entre otros extremos, incluye en todo caso:

«a) La programación de la enseñanza, su definición y la evaluación general del sistema educativo.

b) La ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa.

c) El establecimiento de los correspondientes planes de estudio incluida la ordenación curricular.

[…]

e) El acceso a la educación y el establecimiento y la regulación de los criterios de admisión y escolarización del alumnado en los centros docentes.

[…]

g) Los requisitos y condiciones de los centros docentes y educativos.

h) La organización de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos.

i) La participación de la comunidad educativa en el control y gestión de los centros docentes públicos y de los privados sostenidos con fondos públicos.»

En el ejercicio de dicha competencia compartida, la Generalitat debe respetar el derecho a la educación y a la libertad de enseñanza en los términos que desarrollen las correspondientes leyes orgánicas y el título competencial estatal previsto en el artículo 149.1.30 CE.

Para terminar, el apartado 4 del artículo 131 EAC establece que «[c]orresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia ejecutiva sobre la expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales estatales».

3. Entrando ya en el análisis del contenido de las citadas dos reglas competenciales del artículo 149.1.30 CE, y respecto de la primera, esto es, la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales», cabe recordar que, como se ha señalado, es una competencia donde el Estado dispone en exclusiva de la capacidad normativa, legislativa y reglamentaria, mientras que la función ejecutiva corresponde a la Generalitat, tal como establece el artículo 131.4 EAC.

Por lo que respecta al alcance de la competencia, como ha señalado el Tribunal Constitucional, al Estado le corresponde «“establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado” (STC 42/1981, de 22 de diciembre, FJ 3)» (STC 111/2012, FJ 5).

Por otro lado, los títulos de formación profesional, incardinados en el sistema educativo, no pueden equipararse con las capacitaciones oficiales, que acreditan las correspondientes competencias profesionales adquiridas por vías diferentes de las previstas en la formación profesional reglada, a las que no se aplica la competencia estatal del artículo 149.1.30 CE, sino que deben encuadrarse en la materia «laboral» (misma STC y mismo FJ).

4. En relación con la segunda de las reglas competenciales del artículo 149.1.30 CE, es decir, la regulación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, nos detendremos particularmente en ella, porque es la competencia más directamente relacionada con los preceptos objeto de este Dictamen.

Este Consejo se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre el alcance de las normas básicas en su doble vertiente material y formal, tanto de modo general como de forma específica en relación con su aplicación en el ámbito educativo: entre otros, podemos citar los DCGE 7/2012, de 8 de junio (FJ 3.2.B); 3/2014 (FJ 2.4), y 4/2014 (FJ 2.1). En todos estos dictámenes se ha defendido una visión no expansiva del concepto de bases, como principios o mínimo común normativo.

En materia educativa, en el Dictamen 4/2014 se enfatiza el elemento principal y general de las bases y se señala que:

«conviene recordar que la intensidad normativa de las bases varía mucho de una materia a otra y, en nuestra opinión, en educación, las bases se pueden circunscribir mayoritariamente a las líneas generales que fijen el mínimo común denominador de la materia, ya que, por su naturaleza, es una de las competencias del artículo 149.1 CE que admite mejor la consideración de las bases como criterios y rasgos generales. Por la misma razón, las remisiones de la ley a futuros reglamentos estatales deben ser excepcionales, dada la competencia legislativa de las comunidades autónomas, y solo estarían justificadas en ámbitos muy técnicos que requieran un tratamiento homogéneo.» (FJ 2.1)

También debemos remarcar que la competencia básica estatal ex artículo 149.1.30 CE está ligada constitucionalmente al desarrollo del artículo 27 CE, y exige «una relación directa y estrecha entre la normativa básica y las previsiones del artículo 27 CE, que justifican la competencia estatal, ya que no toda la normación de desarrollo de los derechos fundamentales de este último precepto puede corresponder al Estado como competencia exclusiva» (DCGE 7/2012, FJ 3.2.A, que reproduce el DCC núm. 280, de 19 de junio de 2007, F II.1.A).

La jurisprudencia constitucional también ha establecido con carácter general que el ámbito básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate y, con ello, una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo lo que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material (entre otras, STC 24/2014, de 13 de febrero, FJ 3).

Específicamente, en relación con el ámbito educativo, y en el concreto de la formación profesional reglada, el Tribunal Constitucional ha señalado que la competencia que corresponde al Estado, en virtud del artículo 149.1.30 CE, para dictar las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE «debe entenderse, según hemos afirmado, en el sentido de que incumbe al Estado “la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE.'' (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15)». Y ha añadido que «en la configuración de ese sistema educativo han de participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias» (STC 111/2012, FJ 5).

En esta misma Sentencia 111/2012 ha reafirmado la jurisprudencia en la materia en el sentido de que las competencias estatales «deben ejercerse ''de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas'' (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3)» (FJ 12.b).

Como ha señalado el Consejo, en la noción material de lo que es básico, «el Tribunal utiliza fórmulas abiertas no sujetas a una técnica uniforme» (DCGE 3/2014, FJ 2.4.A). Esta noción comporta que, en algunas ocasiones, el Tribunal Constitucional haya admitido como básicos aspectos organizativos, en la medida en que el concepto de bases «presupone fórmulas de intensidad y extensión variables en función de las características del ámbito concretamente afectado. Así, hemos reconocido modalidades muy diferentes de lo básico, desde la posibilidad de que el legislador estatal, excepcionalmente ocupe, prácticamente, toda la función normativa al determinar las bases de determinadas submaterias […] así como el empleo de otras modalidades muy diversas (topes máximos, niveles mínimos tramos, e, incluso, bases diferenciadas por territorios, etc.)» (STC 24/2013, de 31 de enero, FJ 4).

Sin embargo, el Tribunal Constitucional cuando ha admitido aspectos organizativos enfatiza su relación con las finalidades de la competencia básica. Así, por ejemplo, en relación con el modelo organizativo derivado de la normativa básica en materia de cajas, para asegurar el principio democrático y su carácter representativo (STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 3) o para exigir un mando único y director técnico en la legislación básica de montes para garantizar eficiencia y seguridad en la tarea de extinción de incendios (STC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 12).

También debe mencionarse la exclusión de facultades ejecutivas por parte del Estado en el ejercicio de sus competencias básicas en el ámbito educativo, como ha sostenido de forma clara en varios pronunciamientos este Consejo, entre otros, en el Dictamen 3/2014, FJ 4.3.b.

En la misma línea, la jurisprudencia constitucional ha remarcado el «carácter normativo» de la competencia contenida en el artículo 149.1.30 CE, descartando la asunción de facultades ejecutivas por parte del Estado, si bien de forma excepcional y fundamentalmente por razón de la supraterritorialidad la ha admitido en algún supuesto (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4 y 5).

En materia educativa, el Tribunal Constitucional ha considerado normas básicas, entre otras, la determinación del contenido del currículo básico, relacionado con las anteriormente denominadas enseñanzas mínimas o comunes, competencia que incluye como medio natural para su ejercicio efectivo la de fijar los horarios mínimos (STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 4). Sobre esta materia, ha recordado, no obstante, la necesidad de respetar la competencia de las comunidades autónomas para participar en la configuración del sistema educativo y, en concreto, en el desarrollo del currículo de las enseñanzas (STC 111/2012, FJ 12.h). También, en lo que interesa a los efectos de nuestro Dictamen, ha considerado que tienen naturaleza de norma básica la identificación de las etapas de la educación básica por ser un componente estructural del sistema educativo y, en el mismo sentido, respecto a la educación secundaria obligatoria y postobligatoria (STC 51/2019, de 11 de abril, FJ 6.f) y la determinación de los criterios de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos en caso de no existir plazas suficientes, siempre y cuando el legislador autonómico pueda concretarlos (STC 184/2012, FJ 4.b).

El Consejo, por su parte, ha definido la competencia en materia de ordenación curricular del artículo 131.3.c EAC como una cuestión basilar en nuestro sistema educativo, «ya que permite[…] al Parlamento de Cataluña, a la hora de aprobar las leyes educativas, establecer políticas propias en el ámbito de la educación, como requiere el artículo 111 EAC» (DCGE 3/2014, FJ 3.2.A).

Finalmente, respecto al elemento formal de las bases, es conveniente que nos refiramos a la admisibilidad de dictar bases en sede reglamentaria y a los condicionantes que estas deben respetar para ser consideradas constitucional y estatutariamente conformes. En este sentido, cabe recordar que, con carácter general, el Tribunal Constitucional exige la ley como instrumento para dictar las bases desde la STC 69/1988, de 19 de abril (FJ 5), dado que solo mediante este instrumento normativo puede alcanzarse «una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas» (STC 24/2013, FJ 4).

Sin embargo, esta doctrina acepta desde su formulación que un reglamento también pueda incluir normas de carácter básico, respetando una serie de requisitos:

«[C]omo hemos confirmado en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, y reiterado en las SSTC 212/2012, 213/2012 y 214/2012, todas ellas de 14 de noviembre, “ya en la STC 77/1985 admitimos tal posibilidad, estimando que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno 'resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características' (FJ 15)”.» (STC 25/2013, de 31 de enero, FJ 4)

Esta doctrina se reproduce en pronunciamientos posteriores, como las STC 17/2014, de 30 de enero (FJ 6), y STC 14/2018 (FJ 8.a), donde el Tribunal concluye que la remisión al reglamento no constituye, en sí misma, una vulneración competencial, la cual solo se produce cuando la remisión para el desarrollo reglamentario se lleva a cabo con ausencia absoluta de criterios legales.

Dicha interpretación ha sido asimismo una constante en la doctrina de este Consejo (en la materia que nos ocupa, DCGE 2/2016, de 3 de marzo, FJ 2.3, y 5/2016, de 5 de octubre, FJ 2.1) y también en la del Consejo Consultivo. En concreto, cabe destacar sobre esta cuestión, por todos, el Dictamen del Consejo Consultivo núm. 226, de 31 de enero de 2002, en relación con la Ley orgánica 6/2021, de 21 de diciembre, de universidades, donde se recogía la necesidad de respetar los citados requisitos cuando trataba la colaboración entre la ley y el reglamento en los términos siguientes:

«en principio esta colaboración es constitucionalmente admitida respecto a aquellos extremos de detalle o técnicos que son impropios de una ley y que, por lo tanto, requieren indispensablemente el complemento reglamentario. En ningún caso, no obstante, puede concebirse la colaboración ley-reglamento en materia básica como una carta en blanco al Gobierno o como una deslegalización absoluta de lo que es básico, razón por la cual el legislador estatal, que es a quien corresponde normalmente la fijación de las bases, debe haber acotado previamente el alcance general de lo que es básico, ya que, en caso contrario, el Gobierno asumiría no la función complementaria que le es propia, sino la delimitadora o definidora de competencias que constitucionalmente corresponde al poder legislativo del Estado a través de la facultad que se le otorga de establecer bases.» (F II.2.B.3)

A título de ejemplo, en aplicación de la doctrina recién expuesta, el Consejo consideró que vulneraba las competencias de la Generalitat una previsión de la Ley orgánica reguladora del derecho a la educación porque efectuaba una remisión en blanco al Gobierno, dado que no era fácil saber el alcance de la habilitación reglamentaria porque no se ofrecían datos solventes para determinar el contenido que se pretendía dar a la reglamentación (DCGE 3/2014, FJ 3.7). Por otro lado, estimó también que algunas habilitaciones contenidas en la Ley eran tan detalladas que agotaban o excedían el contenido de lo que materialmente puede considerarse básico (FJ 3.1.C y .2.B).

Respecto al primer supuesto, dicha interpretación fue confirmada por el Tribunal Constitucional, en la STC 14/2018 (FJ 8.g), que consideró que la habilitación legal no proporcionaba criterio suficiente para servir de pauta en el desarrollo reglamentario básico, ni tampoco contenía remisión o podía establecerse conexión con otros preceptos de la propia ley ni revestía un carácter excepcional.

A mayor abundamiento, la norma reglamentaria de carácter básico, además de ser el complemento necesario para garantizar la finalidad de la ley, debe responder al hecho de que el instrumento legal no sea el adecuado para regular los aspectos básicos, dado su carácter técnico o su naturaleza coyuntural. En este sentido, por ejemplo, se pronunció el Tribunal Constitucional en relación con el uso de la potestad reglamentaria en el ámbito del sector eléctrico y sostuvo:

«la intervención de la norma reglamentaria, […] se justifica por la importancia del sector eléctrico para el conjunto de la economía nacional y por su carácter esencial para la totalidad de los sectores económicos y para la vida cotidiana (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 6), así como en los casos en los que la propia norma legal lo reclama para completar la regulación de la disciplina básica por ella definida y conseguir la exigible calidad y seguridad en el suministro y también por su carácter marcadamente técnico, justificativo de su tratamiento por normas reglamentarias (STC 4/2013, FJ 5).» (STC 120/2016, de 23 de junio, FJ 3.c)

En relación con esta cuestión, el Consejo, a partir de la jurisprudencia mencionada, ha destacado, en el ámbito educativo, las condiciones exigibles tanto a la habilitación legal como a la regulación reglamentaria básica:

«Consiguientemente, debemos exigir la concurrencia, al menos, de dos condiciones sustanciales para la aceptación de excepciones a la regla general de la regulación por ley: en primer lugar, la norma legal de remisión debe ser clara y contener una habilitación legal suficiente, de manera que su objeto no presente dudas y, si es posible, incluya criterios que delimiten el ejercicio de la potestad reglamentaria; y, en segundo lugar, debe tratarse de una materia cuya naturaleza o características no sean adecuadas por su regulación legal, bien por su carácter sustancialmente técnico, bien porque está sujeta a cambios y modulaciones que requieren una adecuación continuada (por todas, STC 24/2013, FJ 4 in fine)». (DCGE 3/2014, FJ 2.5)

De acuerdo con lo expuesto, en la medida en que los preceptos sujetos a nuestro pronunciamiento son normas reglamentarias dictadas con carácter básico, la regulación que contienen, como excepción al principio de ley formal, será respetuosa con el orden de distribución competencial cuando cumpla los requisitos que se enumeran seguidamente. En primer lugar, la norma reglamentaria debe estar habilitada de forma suficiente por una ley, la cual debe delimitar su objeto; en segundo lugar, debe mantenerse dentro de los parámetros de la habilitación legal, respetando su finalidad y alcance, de modo que no se extralimite ni contenga regulaciones ex novo; en tercer lugar, debe ser el complemento necesario para garantizar la finalidad a la que responde la competencia sobre las bases; en cuarto lugar, el objeto que discipline debe tener carácter sustancialmente técnico o bien coyuntural y, por consiguiente, sujeto a cambios y modulaciones que requieran una adecuación continuada, y, finalmente, no puede incidir en aspectos organizativos, si no es que son supuestos muy excepcionales relacionados con la finalidad de la competencia básica, ni puede tener carácter ejecutivo.

A partir de estas consideraciones, en el análisis que efectuaremos en el fundamento jurídico tercero, evaluaremos si los preceptos del Real decreto objeto de dictamen cumplen los criterios establecidos en la doctrina consultiva y constitucional que acaba de exponerse, tanto respecto a los elementos formales como materiales de la normativa reglamentaria de carácter básico y, en consecuencia, si respetan las competencias de la Generalitat y permiten el ejercicio de una política educativa propia en materia de la formación profesional reglada.

5. Una vez examinado el alcance de las bases estatales conforme a la Constitución y el Estatuto de autonomía y su proyección sobre la materia de educación, queda por analizar brevemente la aplicabilidad del artículo 149.1.1 CE, título competencial al que se refiere la disposición final sexta del Real decreto y también cuestionado en la petición formulada por el Gobierno. Como es doctrina reiterada de este Consejo, ante la invocación de una pluralidad de títulos competenciales debe verificarse si el encuadre de los preceptos en los títulos correspondientes es correcto o no y, en todo caso, determinar cuál es el prevalente.

Siguiendo nuestra doctrina consultiva y también la jurisprudencia constitucional, cabe señalar que, dado que el artículo 149.1.1 CE se proyecta de forma genérica sobre todos los derechos y deberes constitucionales, debe aplicarse, en el presente Dictamen, el criterio de la prevalencia de la regla competencial más específica, la cual, en este caso, está contenida en el artículo 149.1.30 CE, que se refiere de manera literal a «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución», es decir, las relativas al derecho fundamental a la educación, por lo que debe considerarse este precepto como título prevalente (en el mismo sentido, DCGE 7/2011, de 13 de septiembre, FJ 2; 7/2012, FJ 2.2.A, y STC 111/2012, FJ 5).

Tercero. El examen de la adecuación al marco constitucional y estatutario de distribución de competencias de los preceptos solicitados

A continuación procederemos al análisis singular de los preceptos del Real decreto que son objeto de la petición a fin de resolver si respetan las exigencias que debe cumplir la normativa básica de rango reglamentario, conforme a la doctrina constitucional y consultiva que acaba de exponerse en el fundamento jurídico anterior.

1. Artículo 25.1.b

Comenzamos con el examen del apartado 1.b del artículo 25, relativo a las condiciones y requisitos básicos para el desarrollo de las modalidades presencial, semipresencial y virtual de la formación profesional.

Este precepto prevé, para cada uno de los grados de formación profesional, la obligación de las administraciones competentes de poner a disposición de los centros públicos y privados concertados, o que ejecuten la oferta con financiación pública, una plataforma virtual accesible y que asegure los materiales y recursos para las modalidades virtual y semipresencial, así como su actualización permanente.

El Gobierno considera que el precepto impone una modalidad organizativa de soporte a los centros privados concertados, referente a la oferta formativa virtual y semipresencial que corresponde determinar a la Generalitat, y limita su margen de actuación para decidir la forma más adecuada para dar el apoyo de materiales y recursos a dichos centros. Por ello entiende que es contrario al artículo 131.3 EAC.

Finalmente, según su opinión, el precepto también vulnera los principios de autonomía financiera, suficiencia y lealtad previstos en los artículos 156 CE y 201.2 EAC.

A fin de contextualizar el precepto objeto de dictamen, cabe señalar, en primer lugar, que el artículo 68 LO 3/2022 dispone que las ofertas de formación profesional de grados A, B, C, D y E podrán impartirse en cualquiera de las modalidades presencial, semipresencial, virtual o mixta (apdo. 1.a). Este mismo artículo, en el apartado 5, entre otras cuestiones, determina que las enseñanzas de formación profesional pertenecientes al sistema educativo en las modalidades semipresencial y virtual se adaptarán a lo dispuesto en el apartado 8 del artículo 42 LO 2/2006, de educación, el cual, a su vez, habilita al Gobierno para regular las condiciones y requisitos básicos que permitan el desarrollo de las citadas modalidades. Por otro lado, el apartado 6 del artículo 68 LO 3/2022 estipula que las administraciones públicas deberán establecer y mantener una oferta pública, tanto presencial como virtual o mixta, que garantice el acceso a la formación profesional (letra a) y establecer y mantener una plataforma digital que asegure la oferta de formación virtual (letra b).

El artículo 25.1.b RD 659/2023 determina que las administraciones competentes para cada uno de los grados deben poner a disposición de los centros públicos y concertados una plataforma virtual y, por consiguiente, establece una obligación de carácter tecnológico para garantizar las enseñanzas en modalidad semipresencial y virtual. De la dicción de este precepto se deriva que no prescribe una tipología concreta de plataforma virtual. Al mismo tiempo, tampoco supone imponer este instrumento como el único posible entre los diferentes existentes para hacer efectiva su finalidad, ya que la plataforma educativa virtual —entendida como la aplicación o el entorno informático que proporciona la logística necesaria para llevar a cabo formación en línea— es el único modo en que puede hacerse formación virtual en la actualidad. En consecuencia, no se produce, en este punto, una restricción de la capacidad de decisión de la Generalitat para hacer efectivo el acceso a las ofertas de formación virtual. De hecho, para lo que ahora interesa, es necesario poner de manifiesto que la plataforma virtual es ya el instrumento a través del cual se imparte actualmente la formación profesional reglada a distancia en el marco del Instituto Abierto de Cataluña (regulado por el Decreto 57/2020, de 19 de mayo).

A continuación, nos corresponde determinar si la regulación tiene habilitación suficiente. Al respecto, debemos referirnos, en primer lugar, a la habilitación legal prevista en el artículo 42.8 LO 2/2006 para que el Gobierno regule las condiciones y requisitos básicos que permitan el desarrollo de las modalidades semipresencial y a distancia de la formación profesional. En segundo lugar, debe mencionarse la previsión de la LO 3/2022, que dispone que las administraciones deberán establecer y mantener una oferta pública, tanto presencial como virtual o mixta que garantice el acceso a la formación profesional, así como establecer y mantener una plataforma digital que garantice la oferta de formación virtual (art. 68.6.a y .b). A su vez, el artículo 68.5 LO 3/2022, como hemos señalado anteriormente, se remite a la LO 2/2006, en relación con la formación profesional del sistema educativo en las modalidades semipresencial y virtual. Ambas previsiones nos llevan a considerar que el Real decreto tiene habilitación suficiente para precisar o complementar con carácter básico una cuestión indisolublemente ligada a la garantía de impartir la formación en la modalidad virtual (que es un objetivo de la norma legal), estableciendo que toda la oferta sostenida con fondos públicos, esto es, en centros públicos y concertados, deberá disponer de una plataforma virtual proporcionada por las administraciones autonómicas.

Llegados a este punto, debemos detenernos brevemente en nuestra doctrina sobre el uso de las tecnologías de la información en el sistema educativo que el Gobierno menciona como fundamento de su petición. Nos referíamos a ello, por ejemplo, en el DCGE 5/2013, donde afirmábamos que «[l]as nuevas tecnologías, cuando se convierten en un instrumento de la actuación de los poderes públicos, no constituyen una materia competencial ex novo que deba asumir el Estado», de modo que «puede afirmarse sin duda la existencia de un criterio interpretativo general de no desplazamiento de la competencia en razón del progreso de las tecnologías de la información o de la utilización de la red» (FJ 2.4), consideración que se reproduce en el DCGE 3/2014 (FJ 3.1.C).

En lo referente a esta cuestión, si bien hay que sostener que las nuevas tecnologías no deben suponer alteraciones en el reparto competencial, existen elementos que diferencian el supuesto que ahora analizamos de otras decisiones donde el Consejo ha considerado que las nuevas tecnologías sí que habían producido este efecto. Así, en un caso, la habilitación legal en favor del Estado afectaba aspectos de la formación de los docentes en materia de nuevas tecnologías, vulnerando las competencias de la Generalitat sobre la ordenación curricular respecto a la formación del personal docente (DCGE 3/2014). En otro, dictaminamos sobre la previsión legal que atribuía al Estado la facultad ejecutiva de autorizar la plataforma de aprendizaje en materia de formación profesional en el ámbito laboral (DCGE 5/2013). En cambio, en el supuesto que nos ocupa, no se ha producido un desplazamiento competencial debido a las nuevas tecnologías, sino que estas forman parte de la norma básica objeto de consideración.

Finalmente, respecto a la posible afectación en la autonomía financiera, debemos poner de manifiesto, por un lado, que el artículo 26.4 RD 659/2023 prevé que el Ministerio mantendrá a disposición de las administraciones una plataforma virtual de formación profesional que podrá utilizarse para las modalidades virtuales y para la parte virtual de la modalidad semipresencial.

Por otro lado, si la Generalitat considera que la norma vulnera su autonomía financiera porque implica un incremento de gasto y el Estado no ha establecido los mecanismos que garanticen la correspondiente valoración, en los términos de la disposición adicional sexta de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, debería instar la valoración del posible impacto financiero en forma de variación de necesidades de gasto, a fin de establecer los mecanismos de ajuste necesarios en los términos del artículo 209 EAC.

Debemos concluir, por tanto, que el artículo 25.1.b tiene habilitación suficiente y cumple materialmente las condiciones exigibles en la normativa reglamentaria porque no condiciona la capacidad de decisión de la Generalitat, al no imponer una determinada tipología de plataforma, y porque este es el único instrumento posible para realizar formación profesional en la modalidad virtual en todos los centros sostenidos con fondos públicos, es decir, públicos y concertados.

Por todo lo expuesto, el artículo 25.1.b no vulnera las competencias de la Generalitat en materia de educación del artículo 131 EAC y tiene amparo en el artículo 149.1.30 CE.

2. Artículos 47.1.b; 84.1.b; 96.1.b; 97.3.a, último inciso, y 102.1

Examinaremos a continuación un conjunto de preceptos que el peticionario considera que exceden de la competencia del Estado para fijar las enseñanzas mínimas y el 50 % de los horarios escolares y, en consecuencia, limitan el ejercicio de la competencia de desarrollo normativo de la Generalitat prevista en el artículo 131.3.c EAC en cuanto al establecimiento de los planes de estudios, incluyendo la organización del currículo de las enseñanzas.

A) Artículo 47.1.b

El artículo 47.1.b, referente al carácter y la identificación de la modalidad de formación relativa a «otros programas formativos», dispone que estos deben estar compuestos, en al menos el 75 % de su duración, por uno o más módulos profesionales del Catálogo modular de formación profesional.

El Gobierno, a propósito de ello, alega que el citado porcentaje del 75 % es, por razón del tiempo asignado, excesivo, ya que limita el margen de la Generalitat para el ejercicio de su competencia de diseño de la ordenación del currículo, en la medida en que solo dispone libremente para hacerlo de una cuarta parte del horario total y vulnera, en consecuencia, el artículo 131.3.c EAC.

Como punto de partida cabe decir que la fijación de las enseñanzas mínimas o comunes ha sido considerada una competencia del Estado desde la temprana STC 88/1983, de 27 de octubre (FJ 3), si bien debe respetar la competencia de las comunidades autónomas para participar en la configuración del sistema educativo y, en concreto, en el desarrollo del currículo de las enseñanzas. Así, la STC 111/2012, en relación con la formación profesional, remarca el carácter compartido de la competencia cuando dispone que:

«al Estado no le corresponde fijar íntegramente el contenido de las enseñanzas propias de la formación profesional, sino sólo los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas, y, por otro, que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden ampliar los contenidos de los títulos de formación profesional.» (FJ 12.h)

Este carácter compartido se ha consolidado con la incorporación de tales porcentajes a las leyes generales ordenadoras del sistema educativo, como la LO 2/2006, a la que se remite el artículo 13 LO 3/2022. En efecto, el artículo 6 LO 2/2006 dispone que el currículo, que está integrado por el conjunto de objetivos, competencias, contenidos, métodos pedagógicos, criterios de evaluación y, en el caso de la formación profesional, también los resultados del aprendizaje (art. 6.1), será fijado por el Gobierno del Estado, previa consulta a las comunidades autónomas, en sus aspectos básicos, que constituyen las enseñanzas mínimas con la finalidad de asegurar una formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes (art. 6.3). En el apartado 4 de este precepto se prevé que las enseñanzas mínimas requerirán el 50 % de los horarios escolares para las comunidades autónomas que tengan lengua cooficial. Dichas previsiones se aplican a las enseñanzas de formación profesional, con la excepción de los cursos de especialización, para las que cada administración educativa podrá decidir aplicar o no la previsión del artículo 6.4 (art. 39.4 LOE).

Partiendo de este contexto, el artículo 47.1.b RD 659/2023 se refiere a «otros programas formativos», modalidad que tiene como objetivo que toda la población activa pueda acceder a una formación postobligatoria de carácter profesional o equivalente, mediante ofertas en los grados A, B, C y D de grado medio, como fija el artículo 46 del Real decreto.

En este punto debemos hacer una distinción del régimen competencial aplicable, en los términos que hacíamos en el fundamento jurídico segundo, de modo que hay que diferenciar, por una parte, entre el régimen aplicable a las modalidades de la formación profesional reglada o del sistema educativo, grado D, que se corresponde con los ciclos formativos de formación profesional, y, por otra, las modalidades de la formación profesional ocupacional, grados A, B y C, que dan lugar a una acreditación parcial de competencia, un certificado de competencia o un certificado profesional respectivamente (art. 28 LO 3/2022). Como se ha explicitado en el fundamento anterior, el régimen competencial aplicable en el primer caso es el educativo (art. 149.1.30 CE) y en el segundo, el laboral (art. 149.1.7 CE).

En consecuencia, el grado sobre el que debemos considerar la aplicación de la competencia de la Generalitat sobre ordenación curricular (art. 131.3.c EAC), respetando la competencia básica estatal para fijar las enseñanzas mínimas que abarcan el 50 % del horario escolar, es el grado D, que se integra en la formación profesional del sistema educativo y, por el contrario, no sería aplicable a las ofertas en los grados A, B y C, donde la competencia en materia laboral de la Generalitat tiene solo carácter ejecutivo (art. 170 EAC).

Efectuada esta precisión y refiriéndonos solo a las ofertas relativas a otros programas formativos en el grado D del grado medio, el artículo 47.1.b, como hemos indicado, dispone que dichos programas estén compuestos en al menos el 75 % de su duración por uno o más módulos profesionales del Catálogo modular de formación profesional. Dentro de los módulos profesionales se distingue entre los asociados a estándares de competencia, que son las unidades coherentes de formación que, cuando son superadas, garantizan la consecución de las competencias asociadas, y los módulos no asociados a estándares de competencia, que son las unidades coherentes de formación, de carácter teórico o práctico, consideradas imprescindibles para la consecución de las competencias profesionales previstas (art. 2.17 y .18, respectivamente, LO 3/2022).

Debemos considerar que esta regulación no cumple los requisitos para ser considerada básica puesto que, en primer lugar, no respeta la normativa sobre las enseñanzas mínimas que puede fijar el Estado prevista en el artículo 6.4 LO 2/2006, que determina, como hemos señalado, que las enseñanzas mínimas requerirán el 50 % de los horarios escolares para las comunidades autónomas con lengua cooficial.

En segundo lugar, supone una regulación ex novo que delimita la competencia de la Generalitat restringiéndole su capacidad de configuración. Así, por mucho que la duración de estos programas pueda ser variable según las necesidades de los colectivos a los que van dirigidos y a los resultados del aprendizaje o los módulos profesionales que se incluyen los mismos (art. 73.4 LO 3/2022), resulta restringida en exceso la competencia de la Generalitat en materia de ordenación curricular, que abarca el 50 % de los horarios escolares. En efecto, a partir de esta previsión, la Generalitat solo podrá determinar el currículo, al margen de los módulos profesionales del Catálogo modular, en el 25 % de la duración de estas formaciones, sin que la previsión normativa del 75 % pueda considerarse justificada para alcanzar los mínimos necesarios de formación para su efectiva y completa enseñanza.

En consecuencia, el artículo 47.1.b vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 131.3.c EAC, respecto a las formaciones a través de ofertas de otros programas formativos en el ámbito del grado D de la formación profesional.

B) Artículos 96.1.b y 102.1

Los artículos 96.1.b y 102.1 establecen la duración mínima de la parte de optatividad de los ciclos formativos de grado medio y superior, en el sentido de prever que la parte del currículo optativa estará integrada por un módulo de duración anual o bien dos módulos cuatrimestrales, cuyo cómputo horario estará entre las 80 y las 160 horas.

El peticionario considera que el cómputo horario establecido en ambos preceptos excede del ámbito de la regulación material básica reservada a la competencia estatal, ya que condiciona la fijación del horario escolar que corresponde a las comunidades autónomas con lengua cooficial, así como que la imposición de una parte de optatividad para todos los ciclos de grado medio y superior, en cuanto que limita la capacidad de las comunidades autónomas de desarrollar la ordenación del currículo, es contraria al artículo 131 EAC y, a la vez, resulta afectada la autonomía pedagógica de los centros.

Si bien en la solicitud del dictamen no se cuestiona, de conformidad con el artículo 19.1 de nuestra Ley reguladora 2/2009, de 12 de febrero (LCGE), consideramos apropiado pronunciarnos también sobre el anexo IV de la norma, por la remisión expresa que efectúa a él el apartado 1 del artículo 96 y puesto que su contenido se refiere a la estructura modular (incluída la parte de optatividad) de los ciclos formativos de grado medio y superior. También nos pronunciaremos sobre el artículo 96.2.c, por la referencia que contiene a los módulos optativos en los mismos términos que el artículo 96.1.b que ahora examinamos.

Dicho esto y entrando ya en el análisis de los preceptos, comenzando por la presencia de una parte optativa en todos los ciclos de formación profesional, hay que sacar a colación que se encuentra regulada en los artículos 40 y 45 LO 3/2022, con carácter orgánico. Así, el artículo 40, al establecer la organización y estructura de los ciclos formativos de formación profesional, señala que tendrán una organización modular y dispone que deben incluir unos módulos específicos «vinculados a la optatividad en grado medio y superior» (art. 40.1.c) y el artículo 45 desarrolla esta previsión para los grados medio y superior de formación profesional, regulando en el apartado 2.b la parte de optatividad. Esta parte deberá estar integrada por módulos profesionales que doten de más flexibilidad la configuración y capacidad de adaptación de la oferta, para atender la diversidad de la realidad productiva del territorio correspondiente, los intereses y motivaciones personales en la construcción de cada itinerario formativo y profesional, permitiendo la profundización en determinados elementos del ciclo formativo.

Asimismo, también se prevé que las administraciones competentes determinarán, en su caso, módulos profesionales optativos que profundicen en el desarrollo de las competencias transversales tales como, entre otras, la profundización en digitalización aplicada al sector, en iniciativa empresarial y emprendimiento, lenguas extranjeras y en desarrollo sostenible aplicado al sector o bien que aporten los complementos de formación general para facilitar el seguimiento del itinerario formativo individual tales como, entre otras, la ampliación de conocimientos humanísticos, científico-técnicos o habilidades sociales.

Contextualizada la previsión de optatividad como una opción de la ley básica, cabe considerarla un componente estructural de la configuración del currículo que puede regular el legislador con carácter básico, en el marco de la competencia del artículo 149.1.30 CE, ya que es un elemento a través del cual el Estado cumple su función de definir los principios normativos, generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en el artículo 27 CE (STC 96/2018, de 19 de septiembre). Con esta competencia el legislador pretende alcanzar una homogeneidad en la formación que permita la homologación de títulos y la garantía de la igualdad básica en el ejercicio del derecho a la educación (STC 53/2018, de 24 de mayo, FJ 4).

Dicho esto, procede examinar el resto de los aspectos referidos a la optatividad que constituyen una regulación ex novo del Real decreto, es decir, la previsión de cómo se organiza esta parte, que deberá estar integrada bien por un módulo de duración anual o bien por dos módulos cuatrimestrales, con un cómputo horario de entre 80 y 160 horas.

En cuanto al cómputo horario, cabe decir que no estaríamos ante el establecimiento de unos contenidos de las enseñanzas mínimas con la consiguiente competencia por parte del Estado de fijación de los horarios, en los términos expuestos en el anterior apartado. En relación, pues, con estas materias optativas, sus contenidos, competencias, métodos pedagógicos, criterios de evaluación y resultados del aprendizaje son fijados por las comunidades autónomas. En tal contexto, la fijación de un mínimo y un máximo de horas pretende garantizar que los ciclos formativos tengan una parte de optatividad y, conforme a las finalidades de la Ley, concreta su alcance. También debemos subrayar que, por la naturaleza coyuntural y variable que puede tener la fijación de un intervalo de horas, es adecuado que sea una norma reglamentaria la que la determine. Finalmente, el hecho de que el intervalo entre el cómputo horario mínimo y máximo sea amplio hace que no se incurra en una regulación que por su detalle agote la materia, y se mantiene la capacidad de compleción por parte de la Generalitat en ejercicio de su política propia en materia de ordenación curricular ex artículo 131.3.c EAC.

Por el contrario, la fórmula de distribución de la parte optativa a lo largo de los ciclos (un módulo optativo con duración anual o dos cuatrimestrales) no cumple los criterios que debe tener una regulación básica. En este caso, se trata de una condición ex novo de carácter organizativo, que no se desprende de la Ley y que tiene un grado de detalle que agota prácticamente la capacidad de configuración por la Generalitat en materia de ordenación curricular en tal punto.

Consiguientemente, la previsión sobre la optatividad y el cómputo horario que formula el Real decreto cumpliría los requisitos exigibles en las normas básicas, porque se ajusta a la finalidad de la Ley, es de naturaleza coyuntural y está regulada de forma abierta, de modo que permite el desarrollo autonómico. En cambio, no cumpliría dichos criterios la relativa a la organización de los módulos, porque es un elemento no contenido en la Ley, contiene una prescripción de carácter organizativo y es detallada en exceso.

Respecto del anexo IV y el artículo 96.2.c, si bien, como hemos señalado, no son objeto de la petición, es necesario trasladar la argumentación recién efectuada y llegar a igual conclusión de vulneración competencial, ya que contienen la misma previsión en cuanto a la distribución de los módulos optativos.

De acuerdo con todo lo expuesto, los artículos 96.1.b y .2.c, 102.1 y el anexo IV RD 659/2023, respecto a la determinación de cómo debe distribuirse la parte optativa a lo largo de los ciclos en un módulo de duración anual o dos cuatrimestrales, vulneran la competencia de la Generalitat del artículo 131.3.c EAC.

C) Artículo 84.1.b

El artículo 84.1.b, en relación con el currículo de las dobles titulaciones de ofertas de grado D, establece que debe haber la parte de optatividad equivalente a la de un ciclo formativo compuesta de, al menos, un módulo optativo de duración anual o dos módulos cuatrimestrales.

El Gobierno, aunque finalmente no lo recoge en la conclusión de vulneración competencial, que se refiere exclusivamente al artículo 84.1.b, en el cuerpo de la solicitud alega que el primer inciso del artículo 84.1, por su redacción de naturaleza potestativa, comporta una vulneración ex artículo 149.1.30 CE, ya que la previsión de meras acciones facultativas no puede considerarse que garantice el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en la materia. A esta alegación nos referiremos al final de este apartado.

En cuanto a la regulación de la optatividad (letra b del artículo), el Gobierno considera que vulnera el artículo 131.3.c EAC, tanto por el hecho de imponer una parte de optatividad en todas las doblas titulaciones como por las previsiones relativas a su duración.

Entrando en el análisis del precepto, y en relación con el cuestionamiento de la optatividad en las dobles titulaciones, debemos por reproducido el análisis efectuado en el apartado anterior de este fundamento jurídico en el sentido de que es conforme con la competencia básica estatal el establecimiento de una parte de optatividad en los ciclos formativos y, consiguientemente, también lo es en relación con las dobles titulaciones.

Además, respecto a la parte de optatividad que debe tener cada ciclo de doble titulación, cabe decir que el artículo 84.1.b no innova las condiciones de la LO 3/2022 sino que precisa el contenido de la Ley, que dispone que pueden realizarse ofertas de dobles titulaciones del Catálogo nacional de ofertas de formación profesional, siempre y cuando se respete la duración, los módulos profesionales y el porcentaje de la optatividad de cada uno de los ciclos formativos (art. 42 LO 3/2022). Por consiguiente, el Real decreto regula una consecuencia lógica de la previsión del artículo 42 de la Ley cuando desarrolla la estructura de las doblas titulaciones y, en consecuencia, no se excede en el carácter básico.

En cambio, en lo que atañe a la determinación de que esta parte de optatividad deba estar compuesta por un módulo anual o dos cuatrimestrales, debemos remitirnos a lo señalado en el apartado anterior, respecto de las previsiones de los artículos 96.1.b, .2.c, 102.1 y anexo IV.

En consecuencia, esta última previsión vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 131.3.c EAC.

Para finalizar, hay que poner de manifiesto que el primer inciso del artículo 84.1 desarrolla, con carácter básico, las determinaciones de la LO 3/2022, que prevé y habilita, en ejercicio de la competencia ex artículo 149.1.30 CE, para que se efectúen ofertas de grado D basadas en dobles titulaciones de formación profesional del Catálogo nacional, así como dobles titulaciones internacionales, en los términos que reglamentariamente se establezcan (art. 39.3) y siempre que se respeten las condiciones previstas por la Ley (art. 42.2). El precepto, por consiguiente, no tiene carácter meramente facultativo u orientativo que pueda contradecirse con la naturaleza jurídica que debe predicarse de las condiciones básicas y de las bases que puede aprobar el Estado, sino que se limita a reproducir la regulación básica contenida en la Ley en los términos expuestos y establece algunos límites al respecto.

D) Artículo 97.3.a, último inciso

El artículo 97 regula los módulos profesionales de la parte troncal del currículo de los ciclos formativos de grado medio y superior. En concreto, el apartado 3.a establece, en el primer inciso, que podrán incorporarse complementos formativos y, de acordarse, el último inciso del precepto fija que no podrán incrementar la duración inicialmente prevista para el grado en más de un 10 %, tratándose del régimen general, o del 40 %, tratándose del régimen intensivo.

El Gobierno, tal como sucede con el artículo 84.1, aunque finalmente no lo recoge en la conclusión de vulneración competencial, en el cuerpo de la solicitud cuestiona el primer inciso de la letra a por su redacción potestativa, reiterando los mismos argumentos sobre la vulneración ex artículo 149.1.30 CE, que ya hemos expuesto para el artículo 84.1.

Respecto al último inciso del artículo 97.3.a, el Gobierno alega que los complementos formativos no forman parte del título de formación profesional y, por consiguiente, no deberían ser objeto de una norma básica permitiendo, así, a las comunidades autónomas un mayor margen de decisión en la materia.

Por último, si bien en la solicitud el peticionario no lo alega, de conformidad con el artículo 19.1 LCGE, nos referiremos también al artículo 103.2.a y .b dado que, cuando este precepto fija la duración de los ciclos formativos, vuelve a incluir la posibilidad de ampliarla y reitera los porcentajes del 10 % y el 40 % a los que se refiere el artículo 97.3.a, último inciso.

Para situar el artículo 97.3.a, último inciso, en su contexto, es conveniente señalar que la LO 3/2022, al regular la estructura de los ciclos formativos de grado medio (art. 45.3), determina que las administraciones educativas podrán incorporar, respetando el currículo básico, módulos complementarios de carácter optativo vinculados a la profundización en las competencias propias del ciclo o a la adquisición de competencias adicionales que permitan adquirir un perfil profesional más amplio, bien durante el periodo de la formación en el centro, bien en la empresa. En este caso, la Ley dispone que la duración de la formación podrá ampliarse en el marco de lo previsto en la normativa básica.

Los módulos complementarios de carácter optativo, tal como dispone el artículo 45.3 precitado, son ampliaciones curriculares que no modifican el título y solo podrán dar lugar a su certificación complementaria por la administración competente. Ahora bien, a pesar de este carácter, el legislador ha establecido algunos requisitos sobre estos complementos, y también ha previsto un desarrollo en la normativa básica, que deberá referirse a la duración de la formación. Así pues, no podemos compartir la consideración del Gobierno que estos complementos no deberían ser objeto de una norma básica porque no forman parte del título formativo. Ciertamente, forman parte del contenido accesorio pero se imparten en el marco de un ciclo formativo y pueden tener incidencia en el resto de los contenidos formativos. Por esta razón, la Ley prevé que deben respetar el currículo básico y que la duración de la formación en este caso podrá ampliarse en el marco de lo previsto en la normativa básica. Consiguientemente, cabe entender que existe habilitación legal fundamentada en las competencias básicas del Estado ex artículo 149.1.30 CE y que la norma reglamentaria establece el límite de la duración en unos términos lo suficientemente amplios para que las comunidades autónomas puedan ejercer sus competencias, estipulando complementos formativos en la forma que consideren, ampliando la duración del grado hasta el 10 %, en el régimen general, o al 40 % en el régimen intensivo.

En consecuencia, cabe concluir que la regulación del artículo 97.3.a, último inciso, del Real decreto no se extralimita en el desarrollo básico de la previsión legal y, por ello, no vulnera las competencias de la Generalitat, la cual dispone de un margen suficiente para decidir los contenidos formativos y la organización de los complementos en los términos señalados. Debemos pronunciarnos en los mismos términos y llegar a la misma conclusión respecto del artículo 103.2.a y .b del Real decreto.

Para finalizar, en relación con el argumento del Gobierno sobre la supuesta redacción facultativa u orientativa de la previsión del artículo 97.3.a, primer inciso, del Real decreto, no predicable de las bases estatales, hay que señalar que no nos hallaríamos tanto ante un contenido facultativo sino ante una configuración del régimen jurídico de esta materia que regula y establece límites básicos a una decisión que corresponde (ex lege) a las comunidades autónomas.

Por todo lo expuesto, el artículo 97.3.a, primero y último incisos, así como el artículo 103.2.a y .b, no vulneran las competencias de la Generalitat en materia de educación del artículo 131 EAC y tienen amparo en el artículo 149.1.30 CE.

3. Artículos 105.b y .c, 154.6 y .7 y 160.1

Este grupo de artículos tiene relación con la distribución de la formación entre los centros de formación profesional y las empresas u organismos equiparados. El artículo 105 la trata en el marco del desarrollo e impartición del currículo del grado medio y superior, el artículo 154 se refiere a la organización de las estancias de formación en empresa u organismo equiparado y el artículo 160 la regula en relación con el periodo de realización de la formación.

A juicio del solicitante, los citados preceptos están redactados con un extremo grado de detalle que impide a la Generalitat diseñar el currículo de acuerdo con las competencias compartidas que le corresponden y vulneran el artículo 131.3.c EAC, ya que todos se proyectan sobre una materia que corresponde a las comunidades autónomas.

Si bien en la solicitud de dictamen no se cuestiona, de conformidad con el artículo 19.1 de nuestra Ley reguladora 2/2009, de 12 de febrero (LCGE), consideramos apropiado pronunciarnos también sobre el artículo 9.3, habida cuenta de que su contenido es coincidente con el artículo 154.6, así como sobre el artículo 9.5, dado que su contenido es coincidente con los artículos 154.7 y 160.

A) Artículo 105.b

El artículo 105, relativo al desarrollo e impartición del currículo, fija las reglas para organizar el desarrollo de módulos entre los centros y las empresas respecto del currículo del grado medio y superior. La letra a indica que la parte troncal de los módulos profesionales vinculados a estándares de competencia profesional deberá ser impartida entre el centro de formación profesional y la empresa y la letra b prevé que en ningún caso podrá desarrollarse un módulo profesional del currículo básico en su totalidad en la empresa, ni asignarse a la estancia el equivalente a más del 65 % de las horas de duración total de un módulo profesional.

De nuevo, como ha venido siendo el objeto de nuestro examen en los preceptos anteriores, hay que analizar si la regulación que contiene el artículo 105, y especialmente la letra b, cuenta con la habilitación legal suficiente y cumple con las condiciones materiales para considerar que nos hallamos ante una regulación básica.

Como premisa, cabe decir que los artículos 55, 56, 57 y 58 LO 3/2022 regulan de forma bastante exhaustiva cómo debe desarrollarse el carácter dual de la formación profesional. Entre otras cuestiones, se prevé el carácter dual de toda la oferta así como que tendrá que haber una distribución adecuada entre la formación en el centro y en la empresa. También se establece la duración mínima de la formación en la empresa (el 25 %) y que deberá realizarse en el seno de una o varias empresas u organismos equiparados, públicos o privados, pertenecientes al sector productivo o de servicios que sirva de referencia a la formación (art. 55.5). Asimismo, se desarrollan las finalidades de la fase de formación en la empresa u organismo equiparado (art. 56) y, en el artículo 57.3, se establecen, de forma muy detallada (letras a hasta i), las reglas de la organización de la formación en la empresa.

A la luz de esta regulación, sin perjuicio de que el artículo 113 LO 3/2022 dispone que corresponde al Gobierno estatal la aprobación de las normas reglamentarias relativas a las condiciones y requisitos básicos del régimen dual, hemos de decir que ninguna de las numerosas previsiones legales prevé como criterio ningún tipo de limitación sobre la manera de desarrollar concretamente módulos profesionales en la empresa, determinando que debe hacerse de forma flexible y adaptada a las necesidades de las formaciones y de los centros y empresas y respetando los criterios generales. Así, por ejemplo, la Ley contiene previsiones tales como que se promoverá la autonomía de los centros para adaptar los programas de formación a las características de cada centro y de las empresas u organismos equiparados, así como del territorio (art. 57.3.a), o que la formación se realizará en el momento adecuado en función de las características de la oferta de formación, la estacionalidad y la disponibilidad de plazas (art. 57.3.e).

Es por ello que la limitación que contiene el artículo 105.b del Real decreto supone una regulación ex novo que excede de la habilitación legal. Por otra parte, materialmente incide en un aspecto de carácter organizativo que restringe el margen de apreciación y la decisión pedagógica de la Generalitat en la configuración del itinerario del ciclo, y, por consiguiente, se excede de las bases que entendemos que ya están reguladas de forma suficientemente amplia en la propia LO 3/2022.

En consecuencia, el artículo 105.b vulnera la competencia de la Generalitat del artículo 131.3.c EAC.

B) Artículo 105.c

Este precepto establece que la organización del desarrollo del currículo de ciclos de grado medio o superior sobre la base de módulos profesionales cuatrimestrales o anuales solo será posible previa decisión de la administración competente o, en su caso, previa aprobación de la solicitud que formulen los centros del sistema de formación profesional.

En lo referente a dicha previsión, cabe reiterar lo argumentado en relación con los artículos 96.1.b y .2.c, 102.1 y el anexo IV RD 659/2023, ya que vuelve a referirse a la distribución de la parte optativa a lo largo de los ciclos (un módulo optativo con duración anual o dos cuatrimestrales). Tal como hemos indicado, además de ser una regulación ex novo, excede de las características materiales que ha de tener una normativa básica porque es una prescripción organizativa y detallada en exceso, que incide en el margen de decisión y desarrollo normativo que corresponde al ámbito competencial de la Generalitat.

Por otro lado, es necesario poner de manifiesto, asimismo, que en este artículo también se impone una autorización por parte de la administración competente, supuesto que también se da en los artículos 117.2 y 157.3, que examinamos en el apartado 4 de este fundamento jurídico. Cabe extender, pues, a esta previsión las mismas consideraciones que se efectúan en el citado apartado 4, donde se analiza específicamente la exigencia de autorización y se concluye que el establecimiento del régimen de la autorización es un exceso en las bases porque es un aspecto claramente organizativo que no resulta complemento indispensable de la finalidad de la norma.

En consecuencia, el artículo 105.c vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 131.3.c y .h EAC.

C) Artículo 154.6 y .7

El artículo 154 establece una serie de criterios para la organización de las estancias de la formación en empresas. Entre ellos, el apartado 6 fija que en ningún caso podrá desarrollarse la totalidad de un módulo profesional en la empresa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.3 del propio Real decreto, y el apartado 7 concreta que las estancias en la empresa de la oferta de los grados C, D y, cuando proceda, E tendrán que alternarse con la formación en el centro y se determinará el momento de su realización en función de las características del programa y de la disponibilidad de puestos en la empresa. Finalmente, en el supuesto de las ofertas del grado D, añade que existirá siempre, al menos, un periodo en cada uno de los dos años de duración mínima del ciclo con la excepción del alumnado menor de 16 años o cuando se realice la formación en empresa en movilidad o por las circunstancias excepcionales del sector.

En referencia al apartado 6, dado que reitera que no podrá desarrollarse la totalidad de un módulo profesional en la empresa o centro equiparado, le es de aplicación lo que hemos expuesto al tratar el artículo 105.b en el apartado anterior, si bien solo en relación con las ofertas de grado D, que forman parte del sistema educativo y respecto de las cuales se proyectan las competencias educativas de la Generalitat.

El artículo 9.3, al que se remite el artículo 154.6, tiene el mismo contenido. En consecuencia, ambos preceptos vulneran la competencia de la Generalitat relativa a la ordenación curricular de los estudios de formación profesional (art. 131.3.c EAC).

Respecto al apartado 7, cabe decir que el primer inciso está formulado en términos muy genéricos y con carácter de principio. Así, se dispone que las administraciones distribuirán la fase de formación en la empresa preferentemente alternándola con la del centro, lo que supone un contenido claramente vinculado a las previsiones legales y que participa de las exigencias de una norma básica, sin que se vulneren, por consiguiente, las competencias de la Generalitat.

También es conforme con el régimen competencial el segundo inciso, relativo a que las administraciones determinarán el momento en el que tendrá que realizarse la estancia de formación en la empresa en función de las características del programa y de la disponibilidad de puestos formativos en la empresa, ya que es una previsión general que reproduce lo que se establece en la LO 3/2022 con un contenido que podemos considerar materialmente básico (art. 57.3). Precisamente la Ley, como hemos señalado en relación con el artículo 105.2, prevé que la organización de la formación en la empresa se adapte a cada programa, así como a la disponibilidad de las empresas, entre otras circunstancias, que deberán valorar las administraciones educativas en ejercicio de sus competencias y los centros en ejercicio de su autonomía.

A continuación, respecto de las ofertas de grado D, la norma establece, en su tercer inciso, que existirá siempre, al menos, un periodo de formación en la empresa en cada uno de los dos años de duración mínima del ciclo, y contiene unas excepciones que flexibilizan este criterio (cuando el alumno sea menor de 16 años, cuando realice la formación en empresa en movilidad o cuando lo justifiquen las circunstancias excepcionales del sector), las cuales se amplían en el artículo 9.5 del mismo Real decreto. Así, el artículo 9.5, no aducido en la petición del Gobierno (que tampoco cita el artículo 154.7, a diferencia del artículo 160, a pesar de que los tres preceptos se están refiriendo a la misma cuestión), prevé también idéntica obligatoriedad, exceptuando algunos supuestos y, adicionalmente, establece una cláusula general abierta que permite a las administraciones obviar este requisito «cuando el tejido productivo sea incompatible con el cumplimiento de lo contemplado en el primer párrafo de este apartado».

A pesar de las excepciones previstas en los artículos 154.7 y 9.5, la regulación supone de nuevo una condición que no se deriva de la norma habilitante y, a mayor abundamiento, materialmente contiene aspectos organizativos que forman parte de la competencia autonómica sobre la organización curricular y sobre las enseñanzas que sobrepasan el contenido mínimo de una norma básica. De hecho, la propia regulación de las excepciones confirma que el planteamiento general de exigir la formación cada año no debería ser una condición básica porque no reúne las características de ser un mínimo común normativo. En efecto, las excepciones incorporan elementos que, en ejercicio de sus competencias, aplicaría la comunidad autónoma para decidir la distribución más adecuada de la formación en función de las propias necesidades y características del alumnado o del tejido productivo.

Por todo lo expuesto, los artículos 154.7 y 9.5 del Real decreto, en la referencia que efectúan a la necesidad de que en las ofertas de grado D exista al menos un periodo de formación en la empresa cada uno de los años de duración mínima del ciclo, vulneran la competencia de la Generalitat del artículo 131.3.c EAC.

D) Artículo 160.1

El artículo 160, sobre el periodo de realización de la formación en la empresa u organismo equiparado, en el apartado 1, primer inciso, dispone con carácter general que cada administración regulará los momentos en que podrá realizarse la formación en empresas, si bien respetando la obligación de contar con periodos en cada uno de los años de duración de la formación en el caso de los ciclos formativos, salvo las excepciones previstas en el artículo 9.5 del Real decreto. Este contenido es equiparable al del artículo 154.7, primer inciso, que, como hemos indicado, está formulado en términos genéricos y con carácter de principios y, por consiguiente, cumple las exigencias de una norma básica.

Su segundo inciso, tiene también el mismo contenido que el artículo 154.7, tercer inciso, y, consiguientemente, le es aplicable la argumentación efectuada en el apartado anterior, que nos lleva a la misma conclusión. Es decir, que el artículo 160.1, en la referencia que efectúa a la obligatoriedad de que se cuente con periodos de formación en empresa en cada uno de los años de duración de la formación, vulnera la competencia de la Generalitat relativa al artículo 131.3.c EAC.

4. Artículos 117.2 y 157.3

Los artículos 117.2 y 157.3 arbitran el establecimiento de un régimen de autorización o aprobación por parte de las administraciones competentes. El artículo 117.2 en lo que respecta a la concreción por parte de los centros educativos del currículo de cursos de especialización del grado E y el artículo 157.3 en cuanto al plan de formación de que ha de disponer cada alumno para garantizar la calidad y contenido de la formación en estancias en empresas u organismos equiparados.

El peticionario considera que estos preceptos están redactados con un excesivo grado de detalle que impide a la Generalitat diseñar el currículo de acuerdo con las competencias compartidas que le corresponden, vulnerando, así, el artículo 131.3.c EAC.

En referencia a los preceptos objeto de este análisis, cabe señalar que responden a la misma finalidad, como es asegurar la supervisión por parte de la administración educativa de diferentes aspectos relativos al desarrollo de las enseñanzas, ya sea en relación con las propuestas de modificación de los centros docentes del currículo (art. 117.2) o con las propuestas de modificación del plan de formación en la empresa (art. 157.3), las cuales se someten a un régimen de autorización por las administraciones autonómicas.

Antes que nada, conviene poner de manifiesto que la anterior exigencia de una aprobación o autorización carece de habilitación legal, ya que la Ley no concreta como deben supervisarse las propuestas a las que hacen mención los artículos 117.2 y 157.3.

A mayor abundamiento, estos preceptos no responden a los requisitos materiales de las normas básicas, ya que inciden en el ámbito organizativo. En este punto nos hemos de referir a la excepcionalidad de considerar básicos aspectos organizativos según la jurisprudencia constitucional, expuesta en el fundamento jurídico segundo, que cuando ha admitido esta posibilidad ha enfatizado la necesaria relación con las finalidades de la competencia básica (STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 3, y 49/2013, de 28 de febrero, FJ 12).

En los supuestos analizados, la injerencia en estos aspectos no está justificada para alcanzar las finalidades establecidas en la Ley, que pueden conseguirse a través de las diversas opciones que determine la Generalitat en ejercicio de su autonomía, decidiendo si somete las propuestas previstas en la norma a autorización u a otros regímenes posibles, como, por ejemplo, la comunicación o poner la información a disposición de la inspección educativa para su control.

En consecuencia, por todo lo expuesto, los artículos 117.2 y 157.3 vulneran la competencia de la Generalitat del artículo 131.3.c y .h EAC.

5. Artículo 155.2

El artículo 155 establece los criterios a seguir en la asignación del alumnado a las estancias de formación en empresas u organismos equiparados. El apartado 2 prevé que esta asignación se realizará con transparencia y objetividad, y el resto de los párrafos regulan determinadas características de este proceso, entre otras, la comunicación previa al alumnado de los criterios objetivos de asignación, los cuales deben basarse en diferentes aspectos relacionados con la competencia, asistencia y capacidad de cada alumno. También se prevé la posibilidad de incluir medidas de prelación para personas con discapacidad en la adjudicación de la empresa.

El Gobierno argumenta que este precepto restringe su competencia al regular la asignación del alumnado para la formación en una empresa u organismo equiparado con un grado de detalle tal que excede del contenido que corresponde a una norma básica de desarrollo del artículo 27 CE y, por consiguiente, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 131.3.c.

En relación con este precepto, hay que poner de manifiesto, en primer lugar, que la regulación de la asignación de las estancias de los alumnos en la empresa se convierte en un elemento importante de su formación dado el impulso y la trascendencia que en el nuevo modelo tiene el carácter dual de la formación profesional, con incidencia en los derechos de las personas que cursan estos ciclos. Así pues, no estamos ante un aspecto meramente organizativo interno sino ante un elemento que puede tener efectos en la formación. En este sentido, esta regulación guarda un cierto paralelismo con la del proceso de admisión a las enseñanzas, si bien presenta un carácter más abierto y flexible, porque se da en el marco de una formación a la que ya se ha accedido y se trata de ordenar, de acuerdo con determinados criterios, el paso de una fase a otra.

Consiguientemente, desde esta perspectiva, la normativa básica puede establecer unos criterios comunes para garantizar la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales de las personas. A este fin consideramos que responden las previsiones del artículo que imponen la transparencia y objetividad en la asignación de las estancias en las empresas previstas en el primer párrafo del artículo 155.2, y también la previsión, en el párrafo segundo, de que los criterios hayan sido comunicados a la persona con carácter previo al proceso de selección y preferentemente al inicio de la formación. Finalmente, también tendría el mismo sentido el último párrafo, relativo a las medidas de prelación para las personas con discapacidad. En este caso, aunque la norma fija con carácter potestativo el establecimiento de medidas de prelación para estas personas, esta posibilidad forma parte de la configuración de las condiciones básicas del régimen de asignación de estancias con carácter abierto, ya que no siempre será necesario establecer la prelación para garantizar el acceso, si bien se hace referencia a la necesidad de garantizarles los derechos en relación con lo que dispone la normativa vigente en la materia.

Respecto al resto de las previsiones del precepto, puede observarse que estipulan, por un lado, aspectos procedimentales sobre cómo deben hacerse y documentarse las solicitudes y, por otro, concretan los elementos que han de integrar los criterios que los centros seguirán para asignar la empresa.

En cuanto a los primeros, la regulación del procedimiento que han de seguir los centros para asignar las estancias carece de habilitación legal y, materialmente, tiene un contenido claramente organizativo y con un excesivo detalle que no cumple los requisitos exigibles en la normativa básica y limita la capacidad de la Generalitat para regular sus propios procedimientos.

Sobre la concreción de los aspectos o elementos que, como mínimo, deben contemplar los criterios que apliquen los centros para hacer las asignaciones (rendimiento, asistencia a actividades lectivas, competencias personales como la capacidad para trabajar en equipo, para tomar decisiones y para la innovación y creatividad), si bien no tienen carácter organizativo, tampoco reúnen las condiciones que debe cumplir la normativa reglamentaria con carácter básico tanto en lo que respecta a su contenido material como a su exhaustividad.

Así, materialmente, conviene subrayar que la determinación de los aspectos concretos a considerar en la asignación de las estancias, preservando los principios generales, supone regular ex novo un elemento de carácter pedagógico que corresponde a la organización de las enseñanzas, es decir, cómo se evalúa o qué competencias académicas o generales se tienen en cuenta a la hora de decidir en qué empresa continuarán la formación los alumnos. Consiguientemente, es una competencia que corresponde a la administración educativa, que, en ejercicio de su autonomía, podrá decidir cuáles son más convenientes, en función de las propias características del alumnado y de las finalidades de su política educativa. Al mismo tiempo, la capacidad de configuración de la administración educativa resulta muy condicionada por los aspectos que se establecen, y que tienen que cumplirse de forma acumulativa, muy relacionados con el rendimiento y las capacidades, sin prever, por ejemplo, elementos inclusivos. En consecuencia, hay que concluir que la regulación de los aspectos que deben cumplir los criterios de asignación para las estancias en las empresas carece de habilitación legal y, por su exhaustividad, limita en exceso las posibilidades de desarrollo autonómico.

En suma, de todo lo que hemos señalado a propósito del artículo 155.2, puede considerarse que tiene contenido básico el primer inciso del primer párrafo y el inciso «[e]stos criterios deben haber sido comunicados a las personas en formación con carácter previo al proceso de selección preferentemente al inicio de su formación» del segundo párrafo, así como el último párrafo, relativo a las medidas de prelación para las personas con discapacidad, porque responden y complementan las finalidades de la Ley y están formulados como principios generales.

En cambio, la regulación del procedimiento y el establecimiento de los criterios de asignación no pueden considerarse básicos porque, en el primer caso, tiene contenido de carácter organizativo y, en el segundo, incide en aspectos organizativos pedagógicos, configurados de forma exhaustiva y limitadora de la capacidad de configuración de la Generalitat.

En consecuencia, el artículo 155.2, a excepción del primer inciso del primer párrafo; del inciso del segundo párrafo «[e]stos criterios deben haber sido comunicados a las personas en formación con carácter previo al proceso de selección preferentemente al inicio de su formación», y del último párrafo, es contrario a las competencias de la Generalitat del artículo 131.3.c EAC.

6. Artículos 108.1.d y 113.4

El artículo 108.1.d dispone que podrá accederse a un ciclo de grado medio, entre otras posibilidades, por haber superado un curso de formación específico preparatorio y gratuito en centros expresamente autorizados, sean centros públicos o concertados.

Respecto al artículo 113.4, al regular los cursos de formación preparatorios gratuitos para el acceso a un ciclo formativo de grado superior, dispone que las administraciones educativas determinarán los centros públicos que puedan impartir estos cursos, que serán preferentemente centros del sistema de formación profesional y de personas adultas y añade que también podrán impartirlos las administraciones locales y los centros privados siempre que se mantenga su carácter gratuito.

En relación con estos preceptos y en virtud del artículo 19.1 LCGE, nos pronunciaremos igualmente sobre los artículos 109.1 y .4 y 112.1.d porque también hacen referencia a los cursos de formación específicos preparatorios para el acceso a la formación profesional de grado medio y superior, respectivamente, y a su carácter gratuito.

En cuanto a los artículos 108.1.d y 113.4, el solicitante considera que ambos preceptos vulneran las competencias ex artículo 131.3.e EAC que atribuyen a la Generalitat la potestad para regular los criterios de admisión y escolarización del alumnado en los centros docentes. También argumenta que se introduce una carga económica sin la financiación suficiente que vulneraría los principios de autonomía financiera, suficiencia y lealtad (arts. 156 CE y 201.2 EAC) y que afecta, de forma subsidiaria, al derecho a la educación en su vertiente del derecho a la libre elección del centro docente.

Con carácter previo al análisis de los preceptos conviene precisar que los cursos de formación específicos que preparan para el acceso a la formación de grado medio y superior están destinados a los alumnos que no cumplan los requisitos de acceso y están previstos tanto en la LO 2/2006 como en la LO 3/2022. Ambas leyes establecen algunos criterios generales en garantía de la igualdad de oportunidades. Así, la primera dispone que deberán respetar los principios de accesibilidad y no discriminación (art. 41.5) y la segunda prevé que estos cursos han de ofertarse con arreglo a los principios de accesibilidad, igualdad de trato y no discriminación e igualdad de oportunidades (art. 46.2.b).

Hay que señalar que los artículos 108.1.d y 113.4, contenidos en los artículos que regulan las vías de acceso a las formaciones de grado medio y superior (arts. 41.2.b, 41.3.c, 41.5 LO 2/2006 y 46 LO 3/2022), según las disposiciones finales 5.2 LO 2/2006 y 6.2 LO 3/2022, se consideran dictados de acuerdo con el primer inciso del artículo 149.1.30 CE, reservando su desarrollo a la competencia exclusiva del Estado.

Sobre esta calificación competencial, cabe recordar la necesidad de distinguir cuidadosamente el alcance de los dos títulos del artículo 149.1.30 CE y de evitar una interpretación excesivamente amplia del término «condiciones» del primer inciso del citado precepto, que implique extenderlo a todo lo que tenga conexión mediata o inmediata con el proceso de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, lo cual daría lugar a un desplazamiento de las competencias de las comunidades autónomas en la materia (STC 111/2012, FJ 10). En palabras de este Consejo, no hacer la distinción entre los dos títulos del artículo 149.1.30 CE, que tienen carácter excluyente, «permitiría al Estado la plena regulación, no limitada a lo básico, de cuestiones tan variadas como el currículo, la progresión en el sistema, su organización en ciclos y cursos, y las condiciones de acceso de unos a otros, ya que tanto en la educación secundaria obligatoria como en el bachillerato “conducen al título correspondiente”» (DCGE 3/2014, FJ 2.5). Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, por ejemplo, cuando ha reiterado que la competencia exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales, muy vinculada a la evaluación de los conocimientos y dirigida a su acreditación de los conocimientos y a la consiguiente obtención de una titulación, no se traduce en una potestad normativa que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 10).

De acuerdo con esta interpretación restrictiva del alcance de la competencia del artículo 149.1.30 CE, primer inciso (solo aquello que tenga relación directa con la obtención del título), hay que considerar que la condición de la gratuidad de los cursos formativos preparatorios no formaría parte de la competencia exclusiva del primer inciso del artículo 149.1.30 CE sino de la competencia compartida del segundo inciso de dicho precepto.

Entrando en el análisis de esta condición básica que se introduce ex novo en el Real decreto, cabe decir que la gratuidad como tal para todos los casos no puede considerarse un complemento imprescindible de la regulación de la Ley, ya que cuando prevé que estos cursos se han de organizar garantizando la accesibilidad y la igualdad de trato ya dispone de un instrumento para alcanzar tal finalidad, que es la provisión gratuita por parte de los centros públicos. La no previsión en la Ley de la gratuidad en los centros concertados pone de manifiesto que es una opción del legislador, que no habilita al reglamento para establecerlo, ni puede inferirse un llamamiento a la norma reglamentaria para complementar su regulación sino que se ha optado por dejar en manos de las comunidades autónomas la decisión de cómo garantizarán los principios de la ley en la configuración de los cursos que no ofrezcan directamente los centros públicos.

La consideración de la previsión de la gratuidad en los preceptos examinados como contraria al régimen competencial lo es sin perjuicio de las observaciones en relación con la posible afectación a los principios de autonomía financiera, suficiencia y lealtad (arts. 156 CE y 201.2 EAC), sobre las cuales nos remitimos a lo que ya hemos indicado en el apartado 1 de este fundamento jurídico, relativo al artículo 25.1.b del Real decreto.

A mayor abundamiento, respecto a la alegación sobre la posible afectación de la libertad de elección de centro efectuada por el escrito de la petición, cabe poner de manifiesto que se trata de un aspecto material no susceptible de ser examinado en un procedimiento como es el del conflicto de competencias, ya que no se pone en cuestión la conformidad con el orden competencial, de acuerdo con la interpretación que sobre el objeto y límites de tal proceso constitucional ha efectuado el Tribunal Constitucional (STC 235/1991, de 12 de diciembre, FJ 1.A y 6/2012, de 18 de febrero, FJ 3) y este Consejo (DCGE 6/2020, de 30 de julio, FJ 4.3.A). En consecuencia, no puede ser tampoco objeto de nuestro pronunciamiento habida cuenta de que este está ligado estrechamente al proceso constitucional en el seno del cual se solicita, como tendremos ocasión de ver más adelante al tratar el artículo 130 y el anexo XI del Real decreto.

En consecuencia, los artículos 108.1.d y 113.4 RD 659/2023 vulneran el artículo 131.3.e EAC respecto al establecimiento de la gratuidad del curso de formación preparatorio para todos los centros y administraciones locales.

Además, por las razones expuestas, y en los mismos términos anteriores, hemos de concluir que los artículos 109.1 y .4 y 112.1.d vulneran también el artículo 131.3.e EAC porque, a pesar de no haber sido objeto de petición, contienen la misma exigencia de gratuidad que los preceptos examinados.

7. Artículos 111.1 y .2 y 115.1 y .2

Los artículos 111 y 115 tienen por objeto establecer criterios para la admisión de alumnos en los ciclos formativos de grado medio y superior, respectivamente. El artículo 111.1 establece diferentes cupos de reserva en función de las diferentes vías de acceso del alumnado e indica que si no se cubre la reserva en alguna de las opciones, las administraciones determinarán la distribución de vacantes entre el resto de cupos de reserva, y en el apartado 2 establece que en caso de que hubiera más solicitudes que plazas ofertadas, las administraciones precisarán los criterios de admisión respetando como criterio prioritario la nota media de la persona solicitante y determina la manera de efectuar este cálculo.

En cuanto al artículo 115, también establece en el apartado 1 cupos de reserva y en el apartado 2 fija un mínimo del porcentaje que han de respetar los grupos incluidos en la reserva y dispone que cualquier plaza no cubierta pasará al colectivo complementario, así como que la asignación de plazas se regirá por la nota media.

En la solicitud se considera que ambos preceptos contravienen el artículo 131.3.e EAC al regular, con un grado extremo de detalle y minuciosidad, los criterios de admisión de los alumnos, estableciendo varios porcentajes y criterios de desempate.

La regulación de la admisión de alumnos en centros públicos y concertados está prevista en el artículo 84 LO 2/2006 y, específicamente respecto a los procedimientos de admisión de alumnos en etapas postobligatorias, como los ciclos formativos de grado medio o de grado superior de formación profesional, el artículo 85.2 se remite al artículo 41, que prevé las condiciones de acceso y admisión de los ciclos formativos a través de distintas vías. Esta materia ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional, que ha establecido su carácter básico, y ha señalado que cumplen la función propia de las bases estatales fijando criterios prioritarios y objetivos a fin de impedir una selección arbitraria de alumnos en caso de insuficiencia de plazas, y también que, «en abstracto, resulta constitucionalmente admisible la colaboración reglamentaria» (STC 14/2018, de 20 de febrero, FJ 8.d).

La regulación contenida en el Real decreto articula unas reservas de plazas entre los diferentes colectivos en función de la vía de acceso así como algunos criterios que han de seguirse en el proceso de admisión de alumnos.

De acuerdo con el parámetro aplicable, el contenido del artículo 111.1 y .2, primer inciso, así como del artículo 115.1 se considera una regulación básica que complementa de forma adecuada las finalidades de la legislación, en la medida en que pretende establecer de forma homogénea y común un reparto equitativo de las plazas disponibles atendiendo a las diferentes vías de acceso previstas, teniendo en cuenta que, en un contexto de insuficiencia de plazas, el alcance de los porcentajes respecto de cada colectivo puede ser determinante de las posibilidades de acceder a una plaza sostenida con fondos públicos. La regulación del Real decreto implica garantizar la continuidad educativa, no solo reservando más plazas para aquellos que acceden desde el sistema frente a las demás vías (prueba o curso de acceso) sino también otorgando prioridad a los estudiantes que han finalizado los estudios los últimos tres años.

También tiene carácter básico la regulación del artículo 115.2 del Real decreto, cuando dispone, en relación con el cupo conjunto previsto para el alumnado con título de técnico de formación profesional y el título de bachiller, que la administración educativa lo distribuirá entre los dos colectivos pero sin que pueda asignar un porcentaje inferior al 45 % del total a cada uno de ellos, pasando las plazas no cubiertas al otro colectivo, y fijando como criterio la nota media. Esta norma tiene la misma finalidad que las previstas en el apartado 1, si bien en lugar de reservar un porcentaje para cada uno de los colectivos como hacía la normativa anterior (Real decreto 1147/2011, de 29 de julio) lo establece en conjunto y fija una cláusula de salvaguardia.

En lo que concierne a la regla del rendimiento académico, es un criterio objetivo que establece una condición común en la ordenación del acceso y, en este sentido, es un complemento imprescindible de la regulación legal, que pretende evitar una selección arbitraria en el acceso cuando no haya plazas suficientes.

En definitiva, los artículos 111.1 y .2, primer inciso y 115.1 y .2, del Real decreto cumplen con los requisitos propios de la normativa básica de carácter reglamentario, en la medida en que complementan la previsión legal de acuerdo con sus finalidades y tienen un contenido técnico o mutable que hace que el reglamento sea el instrumento normativo más adecuado para establecerlo. Es necesario añadir, finalmente, que la regulación deja a las comunidades autónomas la capacidad para desarrollar y aplicar estos criterios, ya sea fijando los porcentajes dentro de las franjas como estableciendo criterios de admisión en el ámbito de cada cupo de reserva en caso de que hubiera más solicitudes que plazas ofertadas, respetando el criterio de la nota media obtenida. En consecuencia, no infringen las competencias de la Generalitat en materia de educación del artículo 131 EAC y tienen amparo en el artículo 149.1.30 CE.

En cambio, el artículo 111.2, cuando establece cómo debe efectuarse el cálculo de las notas medias en el caso del cupo de reserva, lo hace con un grado excesivo de detalle, de manera que agota la materia e impide la intervención de la Administración autonómica.

En consecuencia, la regulación del artículo 111.2 salvo el primer inciso vulnera la competencia de la Generalitat del artículo 131.3.e EAC.

8. Artículo 166.2, .3, .4 y .6

El artículo 166 está dedicado a la regulación de las funciones, perfiles o equipos docentes del sistema de formación profesional. El apartado 2 prevé que las administraciones regularán, de acuerdo con sus necesidades, las funciones así como la asignación de las mismas a la figura o equipo coordinador responsable de innovación de formación profesional; en el apartado 3 dispone lo mismo y las competencias que tendrá la figura o equipo coordinador de internacionalización de formación profesional; el apartado 4, de modo más exhaustivo, enumera hasta diez competencias de la figura del tutor o tutora dual del centro, y el apartado 6 establece las que corresponderán a la figura o equipo coordinador del servicio de orientación profesional relativas a diseñar e implantar estrategias.

En este caso, el solicitante considera que se vulnera el artículo 131.3.b y .h EAC, ya que se regulan de manera prolija y exhaustiva los perfiles y funciones de cada figura o equipo dejando un margen de desarrollo insignificante a las comunidades autónomas.

A modo de contextualización del artículo 166 del Real decreto objeto de examen, cabe decir que la LO 2/2006 contiene unos preceptos que regulan, con carácter básico, las funciones del profesorado, claustros y direcciones de los centros y en el artículo 130 se remite a las administraciones educativas para regular el funcionamiento de los órganos de coordinación docente y orientación (apdo. 1), estableciendo la obligatoriedad de que en los institutos de educación secundaria existan, entre estos órganos, departamentos de coordinación didáctica que se encargarán de la organización y desarrollo de las enseñanzas propias de las materias o módulos que se les encomienden (apdo. 2).

Por su parte, la LO 3/2022 establece las responsabilidades del equipo docente (art. 62), entre las cuales se encuentra asegurar la coordinación con el entorno de trabajo (art. 62.c), prevé la figura del tutor o tutora dual del centro de formación profesional, que deberá existir en cada centro al menos para cada una de las familias profesionales que en él se impartan y que se coordinará y colaborará con el tutor o tutora dual de las empresas (art. 60), previsto para cada centro de trabajo (art. 61). A dichos tutores se les asignan unas funciones en relación con la persona en formación, en colaboración con los tutores duales de la empresa, de modo que se han de coordinar con el resto del equipo docente para llevar a cabo el plan de formación.

El artículo 166 del Real decreto establece y regula unas figuras de coordinación en varios ámbitos más allá de lo que fija expresamente la LO 3/2022, que solo contempla los tutores duales, como acabamos de indicar. La referencia genérica contenida en el apartado 1 relativa a las figuras de coordinación, que deberán implementarse progresivamente de acuerdo con la planificación y en los términos que establezcan las administraciones educativas, no es cuestionada en la solicitud.

A pesar de la regulación genérica inicial, en el apartado segundo del artículo 166 se precisan las competencias que tendrá cada una de las figuras de coordinación de una forma que excede la competencia básica. Primeramente, el Real decreto no tiene habilitación legal expresa para hacer una regulación con este contenido, ni se puede inferir de las previsiones de la Ley ni es un complemento indispensable para el cumplimiento de sus finalidades. En segundo lugar, materialmente la regulación incide en las competencias de la Generalitat en materia de organización de los centros docentes y en relación con las funciones de los docentes. Además, esta consideración queda confirmada por la remisión que hace la LO 2/2006 a las figuras de coordinación, en los términos anteriormente expuestos, y también por la falta de previsión explícita de estas figuras en la LO 3/2022, con excepción de los tutores duales, a los que la citada norma atribuye determinadas competencias y se remite a las administraciones para garantizar la formación y las condiciones para el desarrollo de sus funciones (arts. 60.4 y 61.4 LO 3/2022).

Por todo lo expuesto, el artículo 166, apartados 2, 3, 4 y 6, vulnera la competencia de la Generalitat para la ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa del artículo 131.3.b EAC.

9. Artículo 203.2, .3 y .4

El artículo 203 está dedicado al régimen de funcionamiento de los centros y, en el apartado 2, establece la obligación de crear un consejo social como órgano de participación en los centros especializados y en los centros integrados de formación profesional sostenidos con fondos públicos que impartan, al menos, ofertas de grados D y E. El apartado 3 determina los criterios que las administraciones deberán tener en cuenta sobre la composición del órgano y la distribución de los representantes, con fijación de límites mínimos y máximos de miembros para cada sector, y el apartado 4 enumera funciones del consejo social, con carácter no exhaustivo.

El Gobierno, en el escrito de petición, considera que este artículo, en los apartados 2, 3 y 4, cuando regula la creación de un consejo social como órgano de participación y no se limita a prever su existencia sino que regula la composición y enumera de manera detallada sus funciones, incurre en un exceso en la configuración de las bases estatales y vulnera las competencias del artículo 131.3.h y .i EAC.

Es necesario emprender el análisis del artículo 203 tomando en consideración, como ya hemos señalado, que la LO 3/2022 configura la formación profesional con carácter dual y confiere unas funciones muy relevantes a las empresas. Por consiguiente, resulta coherente que se prevea la participación de las empresas en la gestión de los centros, como también la de otros miembros de la comunidad educativa. En este sentido, hay que subrayar que la LO 2/2006 contiene un precepto específico sobre esta cuestión en el artículo 126.4, cuando dispone que «[c]orresponde a las administraciones educativas regular las condiciones por las que los centros que impartan las enseñanzas de formación profesional o artes plásticas y diseño puedan incorporar a su Consejo Escolar un representante propuesto por las organizaciones empresariales o instituciones laborales presentes en el ámbito de acción del centro». Pese a esta disposición, el artículo 203 RD 659/2023 prevé ex novo un nuevo órgano de participación, que coexistirá, por consiguiente, con el Consejo Escolar de los centros.

Por su parte, la LO 3/2022 fija en su artículo 59 la participación de los agentes sociales en el sistema de formación profesional, señalando que podrán asumir funciones de impulso, promoción y asistencia a proyectos de formación profesional y estableciendo el deber de facilitar el papel de los agentes sociales y organismos intermedios que favorezcan la participación de las empresas y organismos equiparados en la formación profesional y promuevan la agrupación de empresas y entidades para facilitar la rotación de personas en formación.

De las previsiones expuestas, sin embargo, no se desprende una habilitación expresa de la Ley o que pueda inferirse de sus principios para que el reglamento establezca un consejo social como aspecto básico del régimen de funcionamiento de los centros, ni tampoco para que regule su composición y fije determinadas funciones con carácter obligatorio, tal y como efectúa el artículo 203 del Real decreto. Cabe decir, por otra parte, que este regula las citadas funciones con detalle y materialmente tienen una intensa incidencia en los proyectos de los centros y en su oferta, y afectan a la autonomía de los centros y también a la competencia de la Generalitat para la organización de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos, ya que hacen referencia a fijar directrices del proyecto funcional del centro, elaborar propuestas para ajustar la oferta formativa a elevar a la Administración, plantear las líneas de colaboración con empresas y el entorno productivo y realizar el seguimiento de las actividades del centro.

Esta interpretación la confirman la LO 2/2006, cuando dispone que las administraciones son las que deben regular la participación de las empresas en los consejos escolares, y la LO 3/2022, al no prever la figura del consejo social.

En consecuencia, los preceptos examinados no pueden considerarse básicos al carecer de la habilitación legal necesaria y porque la normación material que contienen afecta a las competencias de la Generalitat en materia de organización de los centros docentes.

En consecuencia, el artículo 203, apartados 2, 3 y 4, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3.h y .i EAC.

10. Artículo 205.1.a y .c y .2

El artículo 205 regula los centros privados no sostenidos con fondos públicos y detalla una serie de obligaciones que tienen por objeto facilitar el ejercicio del control por parte de las administraciones competentes. En el primer apartado, la letra a establece el deber de los citados centros de comunicar sus acciones formativas a la administración competente, con carácter previo a su autorización, en un plazo no inferior a treinta días, y con el contenido mínimo que también se detalla, y la letra c contiene la obligación de que los centros remitan a la administración competente la documentación sobre el proceso de evaluación y la evaluación de la calidad de las acciones formativas, en un plazo no superior a dos meses y en los términos que las administraciones fijen. Respecto al apartado segundo, contiene un mandato dirigido a las administraciones competentes para que establezcan mecanismos de seguimiento, control y supervisión de las acciones formativas.

En este ámbito, el solicitante considera que el artículo 205.1.a y .c y .2 excede de la configuración de las bases estatales y vulnera el artículo 131.3.b y .g EAC. Adicionalmente, a su juicio, el apartado 2 limita también la capacidad de la Generalitat en el ejercicio de las funciones de seguimiento, control y supervisión de las acciones formativas y supone una vulneración del artículo 131.3.a EAC.

Entrando ya en el análisis del precepto, y tal y como se ha puesto de manifiesto, este regula de forma detallada el régimen de comunicación de los centros privados con la administración educativa en lo referente a los aspectos de las formaciones que esta debe autorizar, una vez comprobadas las condiciones establecidas en el artículo 199 del propio Real decreto. La norma no se limita a prescribir que se supervise el cumplimiento de los requisitos sino que incide en el plazo y contenido que deberá tener la comunicación de los centros y también en la documentación que ha de aportar cuando finalice la acción formativa.

Estos preceptos, por tanto, determinan la forma en la que la administración educativa debe ejercer sus competencias de supervisión y autorización de las actividades formativas, y disponen aspectos organizativos y procedimentales. En consecuencia, y en cuanto a los centros que lleven a cabo formación profesional del sistema educativo, tal contenido no puede considerarse que forme parte de la competencia estatal del artículo 149.1.30 CE, segundo inciso, ya que la norma reglamentaria no tiene habilitación legal, ni es complemento indispensable de las finalidades de la ley y limita la capacidad de ejercer competencias propias en el ámbito organizativo.

En cambio, en relación con el apartado 2, que dispone la obligación de que las administraciones competentes establezcan mecanismos de seguimiento, control y supervisión de las acciones formativas, es necesario poner de manifiesto que su contenido guarda relación con la efectividad del derecho a la educación, puesto que la previsión de mecanismos de supervisión implica velar por la calidad de las formaciones que prestarán los centros privados, en garantía de los derechos de las personas que accedan a ellos y, también, de la validez de los títulos que se obtengan. En cuanto al alcance de la regulación, a diferencia del apartado anterior, cabe añadir que se limita a estipular la obligación de las administraciones competentes en relación con estos mecanismos en términos genéricos, sin imponer la forma ni los correspondientes procedimientos y, por tanto, respetando la capacidad de las comunidades autónomas para desarrollar los mecanismos de supervisión. En consecuencia, tal previsión es básica y está relacionada con el cumplimiento de las finalidades de la ley (la LO 3/2022 dispone en su artículo 110.2 que las administraciones públicas competentes velarán por la calidad de todas las acciones y los servicios del sistema de formación profesional) y es respetuosa con la competencia en materia de supervisión o inspección ordinaria del sistema educativo que, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, forma parte de la competencia de la Generalitat en materia de desarrollo y ejecución de las bases estatales sobre educación (STC 34/2023, de 18 de abril, FJ 16.3).

Por consiguiente, los apartados a y c del artículo 205.1 no pueden considerarse básicos, ya que no cuentan con la necesaria habilitación legal y su contenido incide en las competencias propias de la Generalitat de Cataluña en el ámbito organizativo. En cambio, el apartado 2 del artículo 205 está habilitado por la previsión de la LO 3/2022 relativa a las obligaciones de las administraciones públicas sobre la calidad de las acciones formativas y materialmente está formulado en términos genéricos y sin entrar en aspectos organizativos.

En consecuencia, el artículo 205.1.a y .c vulnera la competencia de la Generalitat del artículo 131.3.g EAC.

11. Disposición final segunda, apartados siete y ocho

La disposición final segunda en los apartados siete y ocho modifica, respectivamente, los artículos 7.6 y 8.2 del Real decreto 229/2008, de 15 de febrero, por el que se regulan los denominados centros de referencia nacional en el ámbito de la formación profesional (en lo sucesivo, RD 229/2008).

La nueva redacción del artículo 7.6 del RD 229/2008 estipula que los centros de referencia nacional que sean de titularidad de las comunidades autónomas podrán desarrollar otras actividades siempre que «cuenten con el acuerdo del Ministerio de Educación y Formación Profesional».

A su vez, la nueva redacción del artículo 8.2 del mismo Real decreto prevé que las administraciones competentes podrán regular el procedimiento que permita a los centros de referencia nacional obtener recursos complementarios mediante la oferta de servicios, de acuerdo con su normativa presupuestaria «y con la autorización del Ministerio de Educación y Formación Profesional».

La solicitud del Gobierno considera que esta intervención previa y vinculante del Ministerio constituye un mecanismo de tutela o control y, en la medida en que es de naturaleza claramente ejecutiva, vulnera las competencias de la Generalitat sobre educación ex artículo 131.3.b y .g EAC.

A fin de contextualizar los preceptos objeto de examen, conviene señalar que los centros de referencia nacional en el ámbito de la formación profesional, de acuerdo con su normativa reguladora, son los centros públicos que realizan acciones de innovación y experimentación en materia de formación profesional, especializados en los diferentes sectores productivos. Estos centros forman parte de una red de ámbito estatal, adquieren su condición a través de un real decreto y se prevé la firma de un convenio con la comunidad autónoma donde se ubican. La titularidad corresponde a la administración autonómica o, en su caso, a la Administración general del Estado.

En atención a estas características, son coordinados y financiados por el Estado (art. 5.4 RD 229/2008) y el Ministerio elabora un plan de actuación plurianual de carácter estatal y un plan para cada centro, que quedará reflejado en el convenio de colaboración. Anualmente, en el seno de las comisiones de coordinación y seguimiento de los convenios, se aprueba el plan de trabajo y la aportación económica de la Administración del Estado.

Sobre estos centros, es necesario subrayar que el Tribunal Constitucional validó su actuación, señalando que el Estado puede realizar a través de los mismos actividades innovadoras experimentales en ámbitos de su competencia, en este caso educativa, en todo el territorio nacional (STC 111/2012, FJ 11).

Respecto a las disposiciones cuestionadas, el artículo 7.6 RD 229/2008 prevé que las comunidades autónomas podrán desarrollar otras actividades mientras sean compatibles con los fines y funciones asignados, siempre y cuando cuenten con el acuerdo del Ministerio de Educación y Formación Profesional y a cargo de sus propios presupuestos. Estas actividades van más allá de las que llevan a cabo como centros de referencia nacional y, en consecuencia, quedan al margen de las previsiones del Real decreto que crea el centro y del convenio suscrito y de la financiación que aporta el Estado.

A la hora de dilucidar si la exigencia del acuerdo del citado Ministerio prevista en el precepto puede tener carácter básico, hay que partir de nuestra doctrina consultiva y la jurisprudencia constitucional consolidada, que excluyen las actuaciones ejecutivas cuando el Estado ostenta la competencia básica sobre el sector material del que se trata.

Como se ha expuesto en el fundamento jurídico segundo, este Consejo ha ratificado el carácter excepcional de la asunción de funciones ejecutivas cuando, como sucede en este caso, el Estado tan solo tiene competencia sobre las «bases» de una determinada materia (entre otros, DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 3.2). Por su parte, y específicamente en materia educativa, la jurisprudencia constitucional destaca el carácter fundamentalmente normativo de la competencia básica del Estado, excluyendo actos ejecutivos, sobre todo en el supuesto del primer inciso del artículo 149.1.30 CE, aunque, en algún caso, han sido excepcionalmente admitidos principalmente por razón de la supraterritorialidad (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4 y 5).

Partiendo de esta doctrina y jurisprudencia, consideramos que el sometimiento de las actividades previstas en el referido artículo a la autorización del Ministerio excede del ámbito de la competencia básica, en la medida en que implica atribuir al Estado una competencia de naturaleza claramente ejecutiva sobre unas actividades ejercidas por centros cuya titularidad y competencia son de la comunidad autónoma, por mucho que dichos centros ejerzan también otras funciones directamente coordinadas y financiadas por el Estado. Se trata, pues, de un mecanismo de control preventivo que supone una tutela en el ámbito competencial propio de la Generalitat. Por otro lado, también hay que añadir que el interés legítimo del Estado por preservar las actuaciones del centro como centro de referencia nacional queda garantizado con la previsión de la norma, que prescribe que estas otras actividades sean compatibles con los fines y funciones de dichos centros. En cualquier caso, el Estado también puede ejercer su supervisión a través de la figura de la revocación, en su caso, de la condición de centro de referencia nacional prevista normativamente.

En el supuesto del artículo 8.2 RD 229/2008, hacemos las mismas consideraciones dado que se dispone que las administraciones competentes podrán regular el procedimiento que permita a los centros de referencia nacional obtener recursos complementarios mediante la oferta de servicios, de acuerdo con su normativa presupuestaria, potestad que se somete a la autorización del Ministerio.

Consiguientemente, en ambos supuestos se altera el reparto competencial en materia de educación a través de una intervención de supervisión del Estado llevada a cabo mediante un acto ejecutivo, como es el acuerdo previo o la autorización, que en todo caso correspondería a la Administración catalana.

En consecuencia, la disposición final segunda, apartados siete y ocho, en la modificación que efectúa, respectivamente, de los artículos 7.6 y 8.2 RD 229/2008, respecto al acuerdo y autorización del Ministerio de Educación y Formación Profesional, es contraria a las competencias de la Generalitat del artículo 131.3.b y .g EAC.

12. Artículo 130 y anexo XI

El artículo 130 regula el sistema de reconocimiento de estudios y créditos entre el sistema de formación profesional y el sistema universitario. Por su parte, el anexo XI fija la tabla de reconocimiento entre los títulos de formación profesional de grado superior y los títulos universitarios oficiales de grado.

El apartado 1 del artículo 130 prevé que el reconocimiento entre los estudios de formación profesional y los universitarios de grado se realizará, de manera genérica, en términos de créditos ECTS, y el apartado 2 establece que dicho reconocimiento será mutuo entre ambos sistemas y detalla las titulaciones oficiales de cada uno que sirven para acceder al otro. El apartado 3 fija porcentajes mínimos y máximos (entre el 15 % y el 25 % de la carga crediticia total) en caso de que exista una relación directa entre el título alegado y el que se pretende cursar, y el apartado 4, conectado con el anterior, se remite al anexo XI que, como hemos indicado, incluye la lista de títulos de formación profesional y universitarios que tienen relación directa.

El apartado 5 prevé igualmente, y sin perjuicio de los apartados anteriores y el anexo XI, que puede haber reconocimiento de créditos entre títulos de técnico superior de formación profesional y títulos universitarios de grado si resulta que hay relación entre los planes de estudios y los currículos respectivos. Finalmente, el apartado 6 regula el reconocimiento de créditos adicionales cuando, además del título, se alegue estar en posesión de un máster de formación profesional o universitario, y se remite igualmente al anexo XI para establecer la relación entre los másteres de ambos sistemas.

El solicitante considera que el artículo 130 y el anexo XI afectan a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) porque la regulación que contiene incide en la función que corresponde a las universidades de elaborar sus planes de estudios (art. 3.2.g de la Ley orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del sistema universitario ―LOSU―) y no ha sido sometida ni a informe del Consejo de Universidades ni tampoco a informe de la Conferencia General de Política Universitaria (en lo sucesivo, CGPU), aunque ambos informes son preceptivos, de conformidad también con la LOSU (arts. 10, 15 y 16). Igualmente, considera que el artículo 130, per relationem, vulnera la competencia de la Generalitat en materia de coordinación del sistema universitario catalán prevista en el artículo 172.1.a EAC.

1. Entrando en el análisis de las cuestiones planteadas, respecto de la posible vulneración de la autonomía universitaria debido al hecho de que el artículo 130 y el anexo XI incidirían en la función que corresponde a las universidades de elaborar sus planes de estudios (art. 3.2.g de la LOSU) y, por consiguiente, deberían haber sido sometidos a informe del Consejo de Universidades y de la CGPU, tal como prevé la LOSU (arts. 16.1.b y 15.1.b, respectivamente), conviene señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (STC 6/2012, FJ 3), esta es una cuestión ajena al conflicto positivo de competencias, en el que solo puede debatirse sobre la delimitación de competencias (art. 59 LOTC). Así, la pretendida vulneración de la autonomía universitaria garantizada en el artículo 27.10 CE, tal como ha sostenido la jurisprudencia constitucional, no puede ser objeto de este pronunciamiento constitucional, ya que «no pueden hacerse valer otros motivos de inconstitucionalidad de los actos o disposiciones impugnados que los que atañen a la vulneración de las reglas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias» (STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 5, y 120/1992, de 21 de septiembre, FJ 5).

Como es sabido, la configuración constitucional de la autonomía universitaria es la propia de un derecho fundamental (STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4, y, más recientemente, STC 44/2016, de 14 de marzo, FJ 4). Su titularidad recae en las universidades y, por consiguiente, sin perjuicio de su control en otros procesos constitucionales, son estas las que tienen la legitimación para la defensa de su autonomía a través del recurso de amparo, así como pueden hacerlo el Ministerio Fiscal y el Defensor del Pueblo (STC 235/1991, de 12 de diciembre, FJ 1.A).

Llegados a este punto, cabe destacar que, puesto que nuestra opinión consultiva se insiere en un proceso constitucional concreto, en este caso el conflicto positivo de competencias (art. 76.3 EAC), el objeto específico de dicho proceso, recién descrito, determina también el alcance de nuestra función consultiva (DCGE 7/2011, de 13 de septiembre, FJ 1.6), por lo que no procede que nos pronunciemos aquí sobre el alcance y la pretendida vulneración de la autonomía universitaria aducida por el peticionario.

Por otro lado, y en cuanto a los efectos de la ausencia de los informes preceptivos dentro del procedimiento de elaboración de la norma, no le corresponde tampoco a este Consejo pronunciarse sobre los vicios de legalidad ordinaria en los que puedan incurrir las normas objeto de dictamen, excepto cuando al mismo tiempo constituyan vicios competenciales (mismo Dictamen y fundamento jurídico).

Así pues, procedemos a continuación a examinar si, como consecuencia del procedimiento de aprobación del Real decreto, han resultado afectadas las competencias de la Generalitat, especialmente en materia de coordinación universitaria (art. 172.1.a EAC) y si la falta de solicitud de los informes preceptivos supone una vulneración o menoscabo de esta competencia.

2. El reconocimiento de créditos es una materia que ha de encuadrarse en la competencia sobre la «[r]egulación de las condiciones de obtención […] de títulos académicos y profesionales» (primer inciso del artículo 149.1.30 CE), de tal manera que el Estado dispone de la competencia legislativa y la Generalitat de la competencia ejecutiva. En esta materia también debe tenerse presente la intervención de las universidades, en virtud del principio de autonomía universitaria, muy específicamente en el ámbito del reconocimiento de créditos dentro del régimen establecido por el Estado.

Respecto a la habilitación legal al Gobierno del Estado, cabe recordar que tanto la LOSU como la LO 3/2022 estipulan que le corresponde a aquel regular el régimen de convalidaciones y de reconocimiento de créditos y, en el caso de la LOSU, precisa que esta regulación tiene que hacerse previo informe del Consejo de Universidades (art. 10.a). Esta Ley, además, atribuye a la CGPU la función de informar las disposiciones legales y reglamentarias que afecten al conjunto del sistema universitario (art. 15).

Si bien el conjunto del sistema universitario es un concepto genérico, consideramos que puede entenderse sin dificultad que forman parte del mismo los reglamentos que fijen el régimen de convalidaciones y reconocimiento de créditos que tendrán efectos en la estructura y el procedimiento de las convalidaciones establecidas entre los estudios de ciclos formativos de grado superior y los estudios de grado. En este sentido se pronunció el Consejo de Estado (Dictamen 598/2023, de 29 de junio) y así se hizo en el Real decreto 822/2021, de 28 de septiembre, sobre organización de los grados universitarios (en lo sucesivo, RD 822/2021), que regula también el régimen de convalidaciones y reconocimiento de créditos y que fue informado por el Consejo de Universidades y por la CGPU, entre otros organismos, como explícitamente reza su preámbulo.

3. Por su parte, la LO 3/2022 también establece que corresponde al Gobierno del Estado el régimen de convalidaciones por áreas de conocimiento, familias profesionales y titulaciones, entre ofertas de diferentes grados, entre certificados profesionales y ciclos formativos, entre los ciclos formativos de grado medio y superior de la formación profesional y el resto de enseñanzas y estudios oficiales, así como el régimen de convalidaciones y reconocimiento mutuo de créditos ECTS entre las enseñanzas de grado superior de formación profesional y los títulos oficiales de grado (art. 113.1).

Respecto a esta concreta regulación, cabe señalar que el Gobierno del Estado había ejercido la habilitación reglamentaria prevista en la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, a través del RD 822/2021, el cual disponía una regla de reconocimiento de créditos que presentaba algunas diferencias respecto a la establecida en el artículo 130 del RD 659/2023.

En este marco normativo, las universidades se consideran las autoridades competentes para determinar el reconocimiento de estudios de formación profesional para cursar estudios universitarios de grado (art. 3 RD 822/2021).

En cuanto a las competencias de la Generalitat, el artículo 172.1.a EAC le atribuye la competencia en materia de programación y coordinación del sistema universitario catalán, en el marco de la coordinación general. La coordinación de las actuaciones de las universidades se ejerce a través del Consejo Interuniversitario de Cataluña (CIC), como dispone la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de universidades de Cataluña (LUC), que atribuye a la Junta del CIC, entre otras funciones, la de proponer las medidas pertinentes para garantizar la coordinación universitaria, en especial en cuanto al régimen de admisión y de permanencia de los estudiantes y las convalidaciones de estudios (art. 131.1.g).

Por consiguiente, la convalidación y el reconocimiento de créditos, a través de las funciones que ejerce el CIC, es una materia que afecta a las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 172.1.a EAC, sin perjuicio del resto de competencias que pueden resultar afectadas, como la competencia ejecutiva sobre la expedición de los títulos universitarios oficiales (art. 172.3 EAC).

4. Corresponde ahora determinar si en el procedimiento de elaboración del Real decreto objeto de dictamen, por el que el Estado ejerce su competencia ex artículo 149.1.30 CE, primer inciso, por el hecho de haberlo aprobado sin pedir el informe preceptivo establecido en la LOSU en relación con la CGPU, ha vulnerado la competencia ejecutiva de la Generalitat.

Para abordar esta cuestión se ha de partir, en primer lugar, de la jurisprudencia general del Tribunal Constitucional en materia de colaboración y lealtad constitucional, a partir de la cual se desprende que, si bien esta es necesaria y conveniente, con carácter general tiene carácter voluntario, si no es que hay alguna circunstancia que justifique su obligatoriedad:

«En suma, el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones (STC 101/2016, de 25 de mayo, FJ 9, con cita de otras), pero no puede entenderse en un sentido que sustituya, impida o menoscabe el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias competencias (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 6).» (STC 217/2016, de 15 de diciembre, FJ 3)

Existen algunos supuestos en los que la emisión de informes previos de una administración dirigidos a otra tiene carácter obligatorio, con la consiguiente inconstitucionalidad si no se solicitan, como cuando están previstos en un estatuto de autonomía (STC 13/2015, de 5 de febrero, FJ 5, en relación con las propuestas de obras hidráulicas o de transferencia de aguas en la Comunidad de Aragón). Otro caso en el que se admite la cooperación con carácter obligatorio es en supuestos de concurrencia de las competencias del Estado y la comunidad autónoma en un mismo espacio o enclave físico, donde el Tribunal admite la previsión de informes preceptivos (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 38; 103/1989, de 8 de junio, FJ 7.C, y 149/1991, de 4 julio, FJ 7).

Si no se da alguna circunstancia que justifique su obligatoriedad, la cooperación tiene carácter voluntario y no llevarla a cabo no implica a priori un menosprecio o limitación de la capacidad de ejercer las competencias propias por parte de su titular.

Sin embargo, hay que resaltar que el ejercicio de las facultades de participación constituye un elemento configurador de la autonomía y resulta necesario proyectar también sobre estas facultades la garantía constitucional propia de la autonomía. La jurisprudencia constitucional ha asumido y desarrollado la existencia de un ámbito de autonomía que va más allá de la estricta atribución de competencias normativas y ejecutivas. En especial en relación con la posibilidad de interponer conflictos de competencia ha afirmado que «este Tribunal ha dicho con reiteración respecto del objeto procesal de los conflictos constitucionales de competencia, según se recuerda en la STC 243/1993, de 15 de julio, que en este tipo de procesos no resulta indispensable que quien los formaliza recabe para sí la competencia ejercida por otro y basta con la alegación de que una disposición o acto emanados de otro Ente no respeta el orden de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que aquélla o éste afecta al ámbito de su autonomía condicionando o configurando sus competencias de forma que juzgue contraria a ese esquema» (STC 195/2001, de 4 de octubre, FJ 2).

En el caso que nos ocupa, el régimen competencial aplicable ya hemos dicho que es el del artículo 149.1.30 CE, primer inciso y, por tanto, las competencias de la Generalitat son de carácter ejecutivo.

En este supuesto, si bien en el Estatuto no hay una previsión explícita de colaboración referida al ámbito universitario, hay que tener presente que el artículo 174.3 EAC establece una previsión general de participación en «los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y las leyes».

A partir de esta determinación, se ha de traer a colación lo que hemos afirmado en el apartado anterior sobre el hecho de que las previsiones del Real decreto relativas a la convalidación de títulos inciden, por una parte, en el ámbito de decisión de las universidades, a quien corresponde también ejecutarlas y, por otra parte, en las competencias de la Generalitat en esta materia, señaladamente en la de coordinación universitaria.

Adicionalmente, el legislador estatal ha incluido de forma expresa una obligación de consulta a la CGPU en casos como el presente, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 10, 15 y 16 LOSU, previsión que, más allá de su carácter legal, constituye asimismo una manifestación de las facultades de participación propias de la autonomía constitucionalmente garantizada.

El hecho de que esta regulación se encuentre en la LOSU implica, en base al principio de legítima confianza y lealtad constitucional, que la comunidad autónoma puede esperar legítimamente que tenga lugar esta participación y ha sido defraudada, ya que dicha participación se ha obviado. Si bien esta Ley no es parámetro de constitucionalidad, puesto que no forma parte del bloque de la constitucionalidad, a partir de la regulación del artículo 174.3 EAC, que asume el principio de participación en las decisiones estatales «de acuerdo con lo establecido en […] las leyes», extendiendo la garantía estatutaria a todos los casos en los que se afectan competencias y, en especial, a los que son objeto de previsión legal, como la que incorpora la LOSU, debemos considerar que ha sido vulnerada la previsión de participación y que, por tanto, se han afectado las competencias de la Generalitat.

En definitiva, por estas razones es posible defender, desde el vigente modelo constitucional y estatutario, que la participación de la Generalitat en el procedimiento de elaboración del Real decreto resulta preceptiva y su incumplimiento afecta a las facultades propias de la autonomía de la Generalitat y tiene relevancia constitucional.

Por todo lo expuesto, el artículo 130 y el anexo XI del Real decreto vulneran el artículo 174.3 EAC, que dispone que la Generalitat participa en los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el Estatuto y las leyes, en relación con las competencias de la Generalitat en materia de universidades del artículo 172 EAC.

13. Disposición final sexta

En último término, la disposición final sexta, como ya se ha indicado, se refiere a los títulos competenciales habilitantes del Real decreto y, a tal efecto, prevé que la norma se ampara en el artículo 149.1 CE, subapartados 1, 7, 18 y 30. El mismo precepto explicita que el título competencial ex artículo 149.1.7 CE es de aplicación en lo que se refiere a la formación en el trabajo y, también, que lo recogido en el artículo 149.1.30 CE es aplicable a la formación profesional como parte del sistema educativo. Finalmente, dicha disposición prevé que, de los títulos competenciales anteriormente citados , se exceptúan las normas objeto de modificación por la disposición adicional primera y la final tercera, que continúan amparándose en el título competencial expresado en estas normas.

Sobre esta disposición, el solicitante considera que es incorrecta la referencia al artículo 149.1.1 CE y que cabe descartarlo como título competencial porque la competencia del artículo 149.1.30 CE es claramente más específica que la contenida en el primero, puesto que trata directamente de derechos educativos. Asimismo, aduce que la invocación de este título por el Estado, además de ser errónea porque contradice la doctrina constitucional, puede generar inseguridad jurídica para los aplicadores de la norma. En último lugar, también considera que el artículo 149.1.30 CE no puede dar amparo a los preceptos que ha considerado que incurren en inconstitucionalidad por incompetencia.

Tal como ya hemos manifestado en el fundamento jurídico segundo de este Dictamen, al analizar la aplicabilidad del artículo 149.1.1 CE, a cuya argumentación nos remitimos, este precepto se proyecta de forma genérica sobre todos los derechos y deberes constitucionales, por lo que es de aplicación el criterio de la prevalencia de la regla competencial más específica, que, en este caso, está contenida en el artículo 149.1.30 CE, el cual, según esta misma disposición final sexta, es aplicable a la formación profesional como parte del sistema educativo. En efecto, este último título competencial se refiere de manera literal a «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución», es decir, las relativas al derecho fundamental a la educación, por lo que cabe considerarlo como título prevalente.

Respecto a la disposición final sexta y a la invocación que hace del artículo 149.1 CE, subapartados 1 y 30, hay que dar por reproducida la doctrina del Consejo en relación con las disposiciones que contienen los títulos competenciales habilitantes (por todos, DCGE 1/2022, de 14 de febrero, y 1/2023, de 2 de agosto). Tal como se ha fundamentado, se recuerda que este tipo de disposiciones son contrarias al Estatuto y a la Constitución en la medida y con el alcance que lo son los preceptos que se amparan en los títulos habilitantes que en ellas se contienen y que han sido considerados contrarios al Estatuto y a la Constitución.

En consecuencia, por todo lo expuesto, la disposición final sexta del RD 659/2023 es contraria al Estatuto y a la Constitución respecto a la mención del artículo 149.1 CE, subapartados 1 y 30, como títulos habilitantes de la norma, en la medida y con el alcance que lo son los preceptos que se amparan en dichos títulos y que hemos considerado contrarios al Estatuto y a la Constitución en este fundamento jurídico.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los siguientes preceptos del Real decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del sistema de formación profesional vulneran la competencia de la Generalitat en materia de ordenación curricular del artículo 131.3.c EAC en los siguientes términos:

a) El artículo 47.1.b, respecto a las formaciones a través de otros programas formativos en el ámbito del grado D de la formación profesional.

b) Los artículos 84.1.b, 96.1.b y .2.c, 102.1, 105.c y el anexo IV, en cuanto a la determinación de cómo debe distribuirse la parte optativa a lo largo de los ciclos en un módulo de duración anual o dos cuatrimestrales. El artículo 105.c, además, en la previsión del mecanismo de autorización, vulnera la competencia de la Generalitat en materia de organización de los centros educativos del artículo 131.3.h EAC.

c) Los artículos 9.3, 105.b y 154.6, en relación con la previsión de que en ningún caso podrá desarrollarse en su totalidad un módulo profesional del currículo básico en la empresa ni asignarse a la estancia el equivalente a más del 65 % de la duración del módulo.

d) Los artículos 9.5, 154.7 y 160.1, en la referencia que efectúan a la necesidad de que en las ofertas de grado D exista al menos un periodo de formación en la empresa cada uno de los años de duración mínima de los ciclos.

e) Los artículos 117.2 y 157.3, en la previsión de sometimiento al mecanismo de aprobación o autorización en relación con la complementación del currículo del curso de especialización o con las modificaciones del plan de formación. Además, vulneran la competencia de la Generalitat en materia de organización de los centros educativos del artículo 131.3.h EAC.

f) El artículo 155.2, primer párrafo, segundo y tercer incisos; segundo párrafo, en el inciso «y deberán documentarse adecuadamente en el convenio o acuerdo suscrito entre centro de formación y empresa», y tercer párrafo.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. Los artículos 108.1.d, 109.1 y .4, 112.1.d y 113.4 del Real decreto 659/2023, con respecto a la exigencia de gratuidad del curso específico preparatorio, así como el artículo 111.2, excepto el primer inciso, vulneran la competencia de la Generalitat en materia de acceso a la educación y el establecimiento y la regulación de los criterios de admisión y escolarización del alumnado del artículo 131.3.e EAC.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. El artículo 166.2, .3, .4 y .6 del Real decreto 659/2023 vulnera la competencia de la Generalitat para la ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa del artículo 131.3.b EAC.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El artículo 203.2, .3 y .4 del Real decreto 659/2023 vulnera las competencias de la Generalitat en materia de organización de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos y en materia de participación de la comunidad educativa en el control y la gestión de los centros citados del artículo 131.3.h y .i, respectivamente.

Adoptada por unanimidad.

Quinta. El artículo 205.1.a y .c y la disposición final segunda, en la referencia que efectúan los apartados siete y ocho al acuerdo y autorización del Ministerio de Educación y Formación Profesional, del Real decreto 659/2023 vulneran las competencias de la Generalitat en materia de los requisitos y condiciones de los centros docentes y educativos del artículo 131.3.g EAC. La disposición final segunda, apartados siete y ocho, además, vulnera la competencia de la Generalitat en materia de ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa del artículo 131.3.b EAC.

Adoptada por unanimidad.

Sexta. El artículo 130 y el anexo XI del Real decreto 659/2023 vulneran el artículo 174.3 EAC en relación con las competencias de la Generalitat en materia de universidades del artículo 172 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Séptima. La disposición final sexta del Real decreto 659/2023 es contraria al Estatuto y a la Constitución respecto a la mención de los artículos 149.1.1 y 149.1.30 CE como títulos habilitantes de la norma, en la medida y con el alcance que lo son los preceptos que se amparan en dichos artículos y que hemos considerado contrarios al Estatuto y a la Constitución en las conclusiones anteriores.

Adoptada por unanimidad.

Octava. El resto de preceptos examinados no vulneran las competencias de la Generalitat en materia de educación del artículo 131 EAC y encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 23 de octubre de 2023

Margarida Gil Domènech

Consejera secretaria

Joan Vintró Castells

Presidente