ExposiciÓn �nico motivos Control de la afluencia de vehículos en la isla de Eivissa para la sostenibilidad turística

I

El Pleno del Consejo Insular de Eivissa, en base a su acuerdo de 10 de mayo de 2024 y al amparo del artículo 47.2 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, ejerció la iniciativa legislativa ante el Parlamento de las Illes Balears, mediante la presentación de una proposición de ley de control de la afluencia de vehículos en la isla de Eivissa para la sostenibilidad turística, a fin de corregir la problemática derivada de la congestión del territorio insular en los periodos del año de más afluencia de personas y vehículos.

La isla de Eivissa sufre una elevada congestión del territorio insular en los periodos del año de más afluencia de personas y vehículos, la cual está creciendo anualmente desde que hay datos. La proyección futura de los datos disponibles muestra la tendencia a una situación de congestión territorial preocupante.

Según datos del IBESTAT, el parque de vehículos en Eivissa se ha incrementado en un 255% entre 1996 (63.062 vehículos) y 2023 (160.835 vehículos). Este incremento ha sido muy superior al de la media de las Illes Balears (que en el periodo 1996-2022 aumentó sólo un 52,7%).

La entrada anual de vehículos en la isla de Eivissa entre 2001 y 2022 se ha cuadruplicado, pasando de 51.000 en 2001 a 206.960 en 2022. Ello implica una gran sobrecarga de la red viaria insular en los meses centrales de la temporada alta turística, que en 2023 se ha estimado en hasta el 23,6% respecto al parque de vehículos insular del mismo año.

Las medidas excepcionales que incorpora esta ley responden directamente, por lo tanto, a la preocupación de las autoridades y la sociedad de Eivissa de asegurar la sostenibilidad medioambiental, económica, social y turística de la isla. Hay que decir que las limitaciones que incorpora la presente ley van acompañadas de las excepciones necesarias para permitir encontrar el justo equilibrio para garantizar las necesidades de las ibicencas y los ibicencos, pero también de los que trabajan o tienen residencia en la isla con una especial sensibilidad hacia la isla de Formentera por su vínculo con ella, reconociendo que el puerto de Eivissa actúa también como una de las puertas principales de entrada hacia Formentera y como puerta de salida de aquella isla hacia Eivissa y otros posibles destinos.

La presente ley tiene como antecedente la Ley 7/2019, de 8 de febrero, para la sostenibilidad medioambiental y económica de la isla de Formentera, publicada en el BOIB núm. 21, de 16 de febrero de 2019. Fue, esta, una ley nueva en la Estado Español, y preveía entre sus medidas: habilitar el Consejo de Formentera para establecer restricciones temporales en la entrada y circulación de determinados tipos de vehículos a motor (según la definición del anexo II.A del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos); establecer un número máximo de vehículos de alquiler que pueden entrar anualmente en la isla y que pueden estar en circulación, y determinar, si se considera oportuno, qué porcentaje de esta flota debe ser eléctrica o no contaminante; potenciar el uso del transporte público y la movilidad sostenible; favorecer el uso progresivo de vehículos eléctricos y no contaminantes; financiar proyectos de sostenibilidad ambiental y limitar temporalmente el acceso de vehículos a motor a vías públicas o a espacios concretos de la isla, por sus valores naturales, patrimoniales o paisajísticos.

Así, el desarrollo sostenible constituye uno de los objetivos generales de la Unión Europea, la cual, de acuerdo con el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea se compromete a lograr un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. En este sentido, en el Libro blanco del transporte, la Comisión Europea describe el transporte como pieza fundamental para nuestra economía y nuestra sociedad, y al mismo tiempo establece que tiene que ser sostenible, a causa de las cada vez mayores limitaciones medioambientales y de recursos.

Y en este sentido, en cuanto a la movilidad sostenible, hay que mencionar que el artículo 60 de la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética (BOIB núm. 27, de 2 de marzo de 2019), establece que las administraciones públicas de las Illes Balears deben promover la movilidad sostenible y, de manera especial, deben fomentar, entre otros, los planes y proyectos orientados a potenciar el modelo de transporte público, colectivo e intermodal, que reduzcan el uso del vehículo privado y promuevan otras formas de transporte sostenible, sin emisiones de gases con efecto invernadero; los sistemas de gestión de la movilidad basados en criterios de eficiencia energética, reducción de emisiones y racionalización del uso del vehículo privado; la movilidad no motorizada, especialmente en los centros urbanos; el transporte público colectivo intermodal, especialmente con los medios de transporte que produzcan menos emisiones, así como la movilidad eléctrica y la sustitución o reconversión de vehículos por otros con menos emisiones asociadas, así como sistemas de vehículo compartido.

Por su parte, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (BOE núm. 121, de 21 de mayo de 2021), en materia de movilidad sin emisiones, establece que los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares deben adoptar planes de movilidad urbana sostenible coherentes con los planes de calidad del aire que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad.

Asimismo, se ofrece la posibilidad a las comunidades autónomas insulares, por su vulnerabilidad ante el cambio climático, de instar al Estado a establecer medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones de la circulación de turismos y furgonetas en su ámbito territorial.

La isla de Eivissa no es ajena a la saturación que ha sufrido la isla de Formentera y en este sentido hay que señalar que, una vez superada la crisis de la COVID-19 el número de vehículos que actualmente circulan por la isla de Eivissa ha superado los niveles previos al año 2019. A medida que se desvanecieron los efectos de la pandemia sobre la actividad económica, y la turística en particular, se recuperó y superó la afluencia de turistas de los años anteriores.

La entrada anual de vehículos en la isla de Eivissa entre 2001 y 2022 se ha cuadruplicado, pasando de 51.000 en 2001 a 206.960 en 2022 (en el año 2019 eran casi 158.000 vehículos). Y además, en los últimos años la entrada de vehículos en régimen de pasaje se ha incrementado de forma muy acusada, así como el número de vehículos que entran por el puerto y después no salen de la isla.

Según datos aportados por la Autoridad Portuaria de las Illes Balears para evaluar las entradas y salidas de vehículos en el puerto de Eivissa (el único que tiene tráfico de vehículos desde 2019), se ha podido constatar que en 2019 (justo antes de la crisis sanitaria) entraron (sin contar el tráfico con Formentera) 112.053 vehículos, de los que 28.923 en los meses de julio y agosto. En 2023 (igualmente sin contar el tráfico con Formentera) entraron 150.666 vehículos, es decir, un 34,2% más que 4 años antes. Y los coches que entraron en julio y agosto fueron 42.718, un 47,5% más en tan sólo 4 años.

Lo anterior implica una gran sobrecarga de la red viaria insular, especialmente en los meses de julio y agosto.

Por otra parte, según datos del IBESTAT, el parque de vehículos de Eivissa ha aumentado a un ritmo más elevado que el de la media de las Illes Balears. La tasa de motorización en la isla de Eivissa en 2001 era de 932,9 vehículos/1000 habitantes, en 2016 era de 967,6 vehículos/1000 habitantes y en 2022 ya se situó en 1036,9 vehículos/1000 habitantes, mientras que la de las Illes Balears, para los mismos años, se situaba, respectivamente, en 840,4; 874,9 y 927,5 vehículos/1000 habitantes.

En cuanto al tráfico, medido en términos de intensidad media diaria (IMD), en la isla de Eivissa ha aumentado de forma continuada desde 2004 hasta la crisis sanitaria de 2020, y tras ésta se ha recuperado. Las estaciones de aforo presentan una marcada estacionalidad y concentran las puntas de tráfico en los meses que van de junio a septiembre y especialmente en julio y agosto. Con datos de la estación de aforo que el Plan de gestión de aforos de la red viaria del Consejo de Eivissa consideraba como estación permanente de referencia hasta el año 2022 (con el código E-11), entre los años 2004 y 2019, se incrementó el tráfico con una tasa anual acumulativa del 3%, pasando de 24.152 vehículos/día en 2004 a 37.616 vehículos/día en 2019.

Entre los aspectos más relevantes que inciden en la saturación de las carreteras durante los meses de verano, una parte significativa de los turistas llegan a la isla en barco con su vehículo particular (según datos de la diagnosis del Plan Director Sectorial de Movilidad de las Illes Balears -PDSMIB-, el 21% de los turistas de Eivissa usan su vehículo privado para los desplazamientos).

Además, existe un gran número de vehículos de alquiler (aunque no hay datos precisos respecto a su número dado que la mayoría están matriculados fuera de la isla) y según el PDSMIB, serían usados por el 49% de los turistas. Este incremento de vehículos tiene un comportamiento excepcionalmente estacional, por lo que afecta de forma significativa a la movilidad durante la temporada estival. Según datos de la estación de aforo de referencia anteriormente citada, para el año 2019, los meses de noviembre a febrero tienen una IMD que es inferior al 80% de la media anual; en cambio, en julio y agosto presentan una IMD que es un 33% mayor que la media anual. Para el año 2022, los meses de noviembre a febrero tienen una IMD que es inferior al 82% de la media anual; en cambio, los meses de julio y agosto presentan una IMD que es, respectivamente, un 33% y un 35% mayor que la media anual.

II

Para la adopción de las medidas que incorpora esta ley, el Gobierno de las Illes Balears se mueve en ámbitos materiales en los que está habilitado por la Constitución y el Estatuto de Autonomía para perfilar un modelo territorial, económico, ambiental y social sostenible, que además es coherente con el reconocimiento normativo del hecho insular (artículos 138 de la Constitución Española y 3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears); un modelo que beneficia no solo la población de la isla de Eivissa, sino también al conjunto de la ciudadanía balear, atendida la contribución de esta isla al sector turístico y a la economía de la comunidad autónoma.

El diseño y el impulso de este modelo se amparan en varios títulos de competencias del artículo 30 del texto estatutario, como por ejemplo los relativos a la ordenación territorial (apartado 3), las carreteras y el transporte por estas vías (apartado 5), el transporte marítimo (apartado 6), el turismo (apartado 11), el fomento del desarrollo económico (apartado 21), el patrimonio paisajístico (apartado 25) y la protección del medio ambiente (apartado 46).

Por otro lado, y a pesar de que el Consejo Insular de Eivissa ha propuesto la aprobación de las medidas de sostenibilidad medioambiental y turística que se recogen en esta ley, el Gobierno de las Illes Balears, respetuoso con la autonomía constitucionalmente y estatutariamente reconocida a Eivissa (artículo 61 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears), quiere dar respuesta a su solicitud y elaborar una ley que establezca medidas de carácter limitativo, pero dejando en manos de la corporación insular la determinación del grosor de las disposiciones necesarias para conseguir los objetivos perseguidos, con el establecimiento de un marco conforme a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y no discriminación. Todo esto en consonancia con las competencias atribuidas a los consejos insulares en el artículo 70 del Estatuto de Autonomía, como también con las que corresponden a las entidades territoriales de acuerdo con la legislación básica de régimen local.

III

La respuesta que se quiere dar con la aprobación de esta ley a los graves riesgos que amenazan Eivissa está en sintonía con las políticas y estrategias de la Unión Europea vigentes en ámbitos como los transportes y la movilidad, el turismo, el medio ambiente y la energía. Varios instrumentos estimulan a las administraciones estatales, regionales y locales a adoptar sus políticas dirigidas a garantizar los principios y objetivos que proponen las instituciones comunitarias. Así, conviene recordar que el Tratado de Maastricht (1992) fijó las bases de la política comunitaria de transportes e incorporó los requisitos de protección del medio ambiente; y que el Tratado de Ámsterdam (1999) estableció como obligación la integración de la protección medioambiental en todas las políticas sectoriales de la Unión Europea, con el objetivo de promover el desarrollo sostenible. Mediante el Tratado de Lisboa (2009), la lucha contra el cambio climático pasó a ser un objetivo específico de la Unión.

Por un lado, hay que señalar que entre los objetivos concretos de la política de la Unión Europea en el ámbito del medio ambiente se encuentran la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, como también la protección de la salud de las personas. Esta política se basa en los principios de cautela, acción de prevención y corrección de la contaminación en su fuente.

La Comisión Europea, mediante la Comunicación COM (2009) 490 final, de 30 de septiembre de 2009, Plan de Acción de Movilidad Urbana, constató que determinadas políticas, como por ejemplo la cohesión, el medio ambiente y la salud, entre otros, no pueden conseguir sus objetivos sin tener en cuenta especificidades urbanas tales como la movilidad. El principio de movilidad sostenible trata de garantizar una movilidad eficiente de mercancías y personas, a la vez que tiene que gestionar el creciente volumen de transporte y, por lo tanto, minimizar los costes externos derivados de los accidentes de circulación, las enfermedades respiratorias, el cambio climático, el ruido, la contaminación ambiental o los atascos. La aplicación de este principio exige un enfoque integrado para optimizar la eficiencia del sistema y la organización de los transportes, así como la reducción del consumo de energía y del impacto sobre el medio ambiente. El 14 de diciembre de 2021, la Comisión Europea, mediante la Comunicación COM (2021) 811 final, presentó su nuevo marco de movilidad urbana, el cual presta especial atención a una movilidad más sana y segura, al transporte público y a los desplazamientos a pie y en bicicleta, da prioridad a las soluciones con cero emisiones para las flotas de transporte urbano, como los taxis y otros servicios de transporte con conductor, incluye consideraciones sobre los servicios de reparto urbano y esboza opciones de financiación para que los entes locales y regionales apliquen estas medidas. Destaca también la mayor relevancia que se quiere dar a la figura de los planes de movilidad urbana sostenibles.

En el Libro blanco del transporte, Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible (COM [2011] 144 final), de 28 de marzo de 2011, la Comisión describe el transporte como pieza fundamental para nuestra economía y nuestra sociedad, y al mismo tiempo establece que tiene que ser sostenible, a causa de las cada vez mayores limitaciones medioambientales y de recursos. Entre los puntos clave que identifica su hoja de ruta, se incluye el objetivo de conseguir la eliminación progresiva del uso de vehículos de gasolina y diésel. Por su parte, el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión - Evaluación del Libro blanco - «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» [SWD (2020) 410 final] (2021/C 341/14), concluye afirmando que "la sustitución de los motores de combustión interna por vehículos eléctricos no modificará nada la congestión del tráfico en nuestras ciudades."

Por otro lado, el Tratado de Lisboa establece que la Unión Europea debe complementar la acción de los estados miembros en materia turística, y debe promover, entre otros aspectos, el desarrollo sostenible en el sector turístico. En este marco, la Comisión Europea ha fijado, incluso antes de la suscripción de este tratado, los ejes prioritarios de la política turística en los instrumentos siguientes:

* La comunicación «Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo» COM (2007) 621, de 19 de octubre de 2007: se asume la importancia de proteger la durabilidad del entorno natural y la comunidad local de los destinos turísticos para fomentar la competitividad del sector y propone como retos, entre otros, la protección de los recursos naturales y culturales de los destinos turísticos, la reducción de la utilización de los recursos y la contaminación en los lugares turísticos, la gestión del cambio en interés del bienestar de la comunidad y tener en cuenta el impacto medioambiental de los transportes vinculados al turismo. Como principios para conseguir un turismo a la vez competitivo y sostenible, la Comisión propone: (i) minimizar y administrar los riesgos (principio de precaución), con la prevención de todo efecto nocivo sobre el medio ambiente o la sociedad; (ii) evaluar la capacidad de acogida de los destinos turísticos y fijar límites a la amplitud del desarrollo turístico; y (iii) controlar permanentemente la sostenibilidad, lo cual requiere una vigilancia sin descanso.

* La comunicación «Europa, primer destino turístico mundial -un nuevo marco político para el turismo europeo» COM (2010) 352 final, de 30 de junio de 2010, que inicia una nueva etapa en la política europea sobre el turismo y se basa en cuatro ejes principales: estimular la competitividad del sector turístico en Europa; promover el desarrollo de un turismo sostenible, responsable y de calidad; consolidar la imagen y la visibilidad de Europa como conjunto de destinos sostenibles y de gran calidad; y reforzar la integración del turismo en las políticas e instrumentos financieros de la Unión Europea. La comunicación subraya el carácter transversal del turismo, que está en contacto con otras muchas políticas, como la del transporte, que exige un tratamiento conjunto en determinados aspectos; expone una batería de líneas de acciones, con especial incidencia para las entidades locales y regionales y destaca que el turismo contribuye al desarrollo regional y económico y la necesidad de mejorar el atractivo de las regiones como incentivo para la promoción de prácticas y políticas más sostenibles y positivas respecto del medio ambiente.

* La comunicación «Una estrategia europea para un mayor crecimiento y ocupación en el turismo costero y marítimo» COM (2014) 86 final, de 20 de febrero de 2014: adopta una nueva estrategia para mejorar este tipo de turismo en Europa y constata que requiere un marco político ambicioso. Establece que la Comisión, los estados miembros, las autoridades regionales y locales, la industria y otras partes interesadas deben emprender actuaciones específicas que sean coherentes con las políticas de la Unión Europea que tienen un impacto en este sector, teniendo en cuenta determinados aspectos transversales de las diferentes políticas, tales como los transportes, la protección del medio ambiente, el desarrollo regional y la adaptación al cambio climático, entre otros.

Estos son algunos de los valores principales del derecho europeo que hay que invocar en la aprobación de las medidas necesarias de sostenibilidad medioambiental y económica para la isla de Eivissa.

IV

El nuevo régimen jurídico, en la medida que responde a los objetivos expuestos, se ha diseñado en el marco de los principios del derecho comunitario y de conformidad con la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, órgano que ha ido definiendo las condiciones que deben respetar las autoridades de los estados miembros a la hora de establecer limitaciones en las libertades de circulación. Hay que añadir, además, que las limitaciones más importantes que prevé esta ley se basan en razones imperiosas de interés general y, de manera especial, en el medio ambiente, la salud y la protección del entorno urbano.

También se ha tenido en cuenta que, en consonancia con los principios europeos que defienden un equilibrio entre los flujos turísticos y la sostenibilidad medioambiental y territorial, en especial de los territorios insulares y costeros susceptibles de protección, ya hace años que en varias regiones europeas se han implantado restricciones a la afluencia y circulación de vehículos a motor, bien de carácter permanente, bien temporal para los periodos de más actividad turística. En las soluciones adoptadas en el caso de Eivissa, la regulación de entrada de vehículos también tiene una motivación a la vez ambiental y territorial, dado que la limitación al acceso de vehículos supone evitar el consumo de más territorio con la ampliación de las infraestructuras viarias que, en temporada alta, ya se encuentran al límite de su capacidad.

Las soluciones adoptadas a menudo establecen diferenciación según el tipo de vehículo, atendidas sus características o la funcionalidad a que están destinados; también incluyen en muchos supuestos excepciones para los residentes y para los vehículos destinados a cubrir necesidades básicas de la ciudadanía. Entre otros, hay ejemplos en las islas mediterráneas de Capri, Ischia, Marettimo y Favignana (Italia); Hydra, Athos y Rodes (Grecia); Kolocep (Croacia); en las islas alemanas de Hiddensee, Helgoland, Juist, Baltrum, Wangerooge, Spiekeroog y Langeoog; en la isla holandesa de Schiermonnikoog; y en las islas del norte francés de Sein, Hoedic, Bréhat, Batz, Houat, Molène y el archipiélago de Frioul.

Asimismo, se ha considerado el éxito de los criterios aplicados en muchas ciudades de todo el mundo para restringir el tráfico motorizado -ya sea para luchar contra la contaminación y la congestión viaria, o bien para proteger su patrimonio- con medidas de todo tipo, desde restricciones periódicas por horas, días o temporadas, hasta prohibiciones de acceso a determinados tipos de vehículos como los de motor diésel, que incluyen actuaciones de fomento del transporte público y de los vehículos sin motor o no contaminantes. Son ejemplos muy conocidos Madrid, Barcelona, Roma, Berlín, Friburgo, París, Oslo, entre otros en Europa; o Teherán, Pekín, Sao Paulo, Bogotá y Santiago de Chile.

V

En el capítulo I de esta ley se establecen medidas específicas para la sostenibilidad medioambiental y socioeconómica de la isla de Eivissa; principalmente medidas de regulación de flujos turísticos y de movilidad sostenible. También se detallan los objetivos que deben guiar estas medidas, a la vez que se proclama la sujeción a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y no discriminación.

El capítulo II regula las limitaciones temporales en la entrada y/o permanencia de vehículos a motor en la isla durante los periodos de máxima afluencia turística e incluye un régimen de excepciones que prevé las situaciones diferenciales que no pueden verse afectadas en régimen de igualdad por la prohibición general.

Se incorporan excepciones específicas para garantizar la movilidad entre las Pitiusas, a fin de dar continuidad a los vínculos especiales existentes entre las islas de Eivissa y Formentera, de acuerdo con la voluntad expresada por sus instituciones.

También se prevén excepciones no ligadas a las características de las personas usuarias ni de los vehículos, susceptibles de modulación por el consejo insular, en función de un techo máximo que permita la entrada y/o permanencia de vehículos, de forma limitada por días y con solicitud previa de los interesados, y que favorecerá los de motores no contaminantes. El consejo también debe determinar el número de vehículos de servicio público para los periodos de movilidad restringida.

En consecuencia, se faculta el Consejo Insular de Eivissa para crear un distintivo que permita identificar todos los vehículos exceptuados del régimen de prohibición.

Las medidas restrictivas, en función de los acuerdos que adopte el consejo insular, pueden afectar especialmente los vehículos de alquiler, dado que a causa de su estacionalidad tienen una incidencia relevante sobre la saturación de la red viaria isleña. Es comprensible que el objetivo de limitar el total de vehículos facultados para permanecer durante la temporada estival no puede quedar comprometido por el hecho de que las empresas de alquiler de vehículos puedan ampliar su oferta desmesuradamente.

Para asegurar la aplicación correcta de las medidas, y en el marco previsto en la Ley 11/2010, de 2 de noviembre, de ordenación del transporte marítimo de las Illes Balears, se introducen obligaciones específicas de información y de verificación para las empresas navieras y los pasajeros que embarquen vehículos con destino a Eivissa. Asimismo, se impone a los operadores económicos que participen en la expedición de títulos de transporte marítimo en esta isla la obligación de informar a los pasajeros de las limitaciones establecidas por esta ley.

La ley dedica el capítulo III a la planificación y el capítulo IV faculta a las administraciones competentes para el establecimiento de medidas de fomento dirigidas al cumplimiento de los objetivos fijados.

En último lugar, el capítulo V establece el régimen de inspección y la sanción aplicable como mecanismo para garantizar la efectividad del régimen jurídico que se establece.

Esta ley se ajusta a los principios básicos de buena regulación que establece el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, como son los de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.