ExposiciÓn �nico motivos espacios productivos para el fomento de la industria en Andalucía

I

La industria es un sector de actividad fundamental para que Andalucía pueda lograr un crecimiento económico equilibrado y sostenible, en tanto que su aportación a la economía no se reduce a la riqueza y al empleo generado por el propio sector, sino que tiene un importante efecto de arrastre en toda la cadena de valor de la economía.

Es por ello por lo que disponer de un marco institucional y social comprometido con el desarrollo industrial, que cree un entorno favorable para la inversión y la iniciativa empresarial, es uno de los principales elementos de la política industrial que impulsa el Gobierno de Andalucía, en coherencia con la Estrategia para la Transformación Económica de Andalucía, que busca la diferenciación de esta como región industrial, además de uno de los factores considerados en la localización de actividades productivas generadoras de empleo y crecimiento. Por ello, y en consonancia con lo anterior, disponer de espacios productivos atractivos para la localización y el desempeño de las actividades industriales que se conviertan en palancas de la competitividad empresarial no es solo una gran oportunidad de desarrollo sino una obligación ineludible.

Asimismo es necesario destacar que se trata de una visión compartida entre el Gobierno de Andalucía y los agentes económicos y sociales más representativos de la región, la Confederación de Empresarios de Andalucía y las organizaciones sindicales más representativas de la comunidad, que contemplaron el impulso a una ley sobre espacios productivos en Andalucía para el fomento de la industria, en el marco del diálogo social, como una medida del Pacto social y económico por el impulso en Andalucía, suscrito el 13 de marzo de 2023.

II

Puesta de manifiesto la realidad que subyace a la presente norma, en cuanto a los títulos competenciales que sirven de fundamento a la misma, es necesario resaltar que la presente ley fija entre sus objetivos el de establecer un modelo de gobernanza que impulse el desarrollo de la industria en los espacios productivos, basado en la colaboración público-privada, y entre las Administraciones autonómica y local, en el ámbito de sus competencias. Y ello teniendo en consideración que el artículo 9 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece el mínimo competencial para las entidades locales. Tal y como prescribe el artículo 6.2 de dicha ley, las competencias locales determinadas por esta tienen la consideración de propias y mínimas.

Por otro lado, en relación con las competencias que ostenta la comunidad autónoma, el artículo 58.2.3.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece que la comunidad autónoma asume las competencias exclusivas en materia de industria, salvo las competencias del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés de la defensa, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución, sobre, entre otras, la materia de fomento y planificación de la actividad económica en Andalucía. Asimismo, cabría aludir a las competencias que ostenta la comunidad autónoma en materia de régimen local, energía, aguas y urbanismo y ordenación del territorio, de acuerdo con los artículos 60, 49, 50 y 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

III

A pesar de la importancia de los espacios productivos puesta de manifiesto con anterioridad, y en general de los denominados polígonos industriales, en muchos de ellos no están garantizadas las infraestructuras ni los servicios básicos o de mantenimiento, lastrando así la competitividad de las empresas y provocando importantes carencias de servicios de apoyo al desarrollo de las actividades empresariales e industriales en los territorios donde se ubican, generando de esta forma importantes problemas en su gestión y la obsolescencia de los espacios productivos, que inciden en los procesos de declive industrial.

Por ello, partiendo una vez más de las pautas anteriormente señaladas, la presente ley de espacios productivos para el fomento de la industria en Andalucía pretende crear un marco normativo adecuado para el desarrollo de los espacios productivos en el ámbito competencial de la comunidad autónoma, estableciendo las bases fundamentales que aborden, de manera transversal, la transición hacia un nuevo modelo que concibe el espacio productivo no solo como un espacio destinado a la actividad manufacturera, sino también como uno que dé respuesta a las necesidades y oportunidades del territorio, las empresas y las personas trabajadoras, con el fin de promover nuevas oportunidades empresariales, fomentar la empleabilidad, el ecodesarrollo industrial e incentivar la llegada de nueva industria.

De esta manera, entre los principales objetivos de la ley se encuentran los de fomentar los espacios productivos como ámbitos de desarrollo de ecosistemas industriales integrados por diferentes actores que buscan colaborar para mejorar su desempeño y objetivos individuales, y de esta forma luchar contra la obsolescencia de los espacios productivos, aspecto que ha sido tradicionalmente abordado por el desarrollo de políticas públicas, si bien la presente ley busca proyectar una visión estratégica, sistemática y ordenada para abordar los procesos de regeneración y modernización necesarias, frente a enfoques tradicionales de apoyo puntual. En ese sentido, la ley antepone la necesidad de la reutilización o regeneración de suelos urbanos ya existentes y su dinamización y puesta en valor, frente al desarrollo de nuevo suelo o la expansión, como principio básico de sostenibilidad y para combatir los procesos de abandono, degradación y obsolescencia de polígonos industriales existentes.

Asimismo, la ley aborda la integración de los espacios productivos en las ciudades, como aplicación del modelo de ciudad compacta y la Nueva Bauhaus Europea en la relación de los espacios productivos y la ciudad, con la finalidad de colocar a las necesidades de las personas en el centro, promoviendo la transformación y regeneración de los polígonos industriales en espacios atractivos que fomenten el bienestar de las personas trabajadoras y las sinergias entre las empresas. De esta forma, la presente ley se fundamenta en la búsqueda de un desarrollo sostenible, equilibrio territorial, y una coherencia con la estructura urbana y territorial, la diversificación de usos, la integración paisajística, y la ordenación, desarrollo, ejecución y conservación, que son recogidos junto con la incorporación de las perspectivas demográfica y de género.

En este sentido, cobra juego el fomento de la mayor participación de la mujer en los espacios productivos, en tanto que el reto de la igualdad de género en la industria se encuentra aún lejos de alcanzarse, aunque existan ciertos datos que muestran avances hacia su consecución. Así, se muestra una evolución positiva en la proporción de mujeres directivas en empresas de la industria manufacturera andaluza y de servicios científicos y técnicos en los últimos años, e igualmente los datos de evolución de la participación de la mujer en el sector a lo largo de los últimos 15 años son esperanzadores, en tanto que en 2008 el porcentaje de ocupación era del 21,8% frente al 24% del año 2022. No obstante, aun mostrando una evolución positiva la participación sigue siendo baja y esta visión resulta más ajustada a la realidad del empleo industrial si se observa que el porcentaje de mujeres ocupadas en la industria andaluza presenta una participación variable en función de la actividad industrial, que abarca desde el 9,3% para la industria extractiva hasta el 23,4% para la industria manufacturera.

Esta visión integral de los espacios productivos implica, como ya se ha apuntado, la colaboración de todos los actores concernidos que operan en los mismos o que contribuyen a su promoción o gestión con la finalidad de impulsar la mejora de aquellos, concentrando sus esfuerzos en aspectos como los relativos al desarrollo de los sistemas productivos locales, la formación de las personas trabajadoras, la difusión de las mejores prácticas y la evaluación y clasificación de polígonos o elementos clave para su modernización, tales como la movilidad, la eficiencia energética y aprovechamiento de energías renovables, la digitalización o la simbiosis industrial, economía circular o gestión de residuos.

Son muchos, pues, los retos que se abordan en la presente ley, y que van más allá de la calidad de las infraestructuras, equipamientos y servicios de los espacios productivos, y su ajuste con las necesidades espaciales, ecológicas y digitales de las empresas que realizan actividades industriales y servindustriales, así como para las personas trabajadoras.

Es por ello necesario establecer una gobernanza ágil, útil y continua que incentive el compromiso y participación de los principales actores de los ecosistemas industriales, y que, siguiendo una visión de cadena de valor facilite el desarrollo de instrumentos de intervención, y la medición causa-efecto que de ellos se derivan, para remover factores estructurales, crear dinámicas de mejora y una aspiración colectiva de liderazgo industrial, en la que se impliquen las empresas, las asociaciones empresariales, organizaciones sindicales, Administraciones públicas, singularmente las locales, entidades camerales y colegiales, universidades y centros de conocimiento, y la sociedad civil en su conjunto.

En definitiva, se establece un modelo basado en tres pilares fundamentales: la ordenación de los espacios productivos, buscando definir el papel de los diferentes actores que participan en el desarrollo de los mismos, los mecanismos de financiación para atender a la mejora de los bienes colectivos y los mecanismos de gestión y coordinación, que buscan incentivar la implicación de los actores y asegurar la correcta gestión de los bienes colectivos, previniendo y revirtiendo los procesos de obsolescencia de los espacios productivos.

Por último, no hay que olvidar que el sector industrial es un sector que se relaciona estrechamente con la economía circular, por lo que la presente ley asume los principios y objetivos que sustentan la Ley 3/2023, de 30 de marzo, de Economía Circular de Andalucía, y de manera especial en referencia a la responsabilidad compartida de las Administraciones públicas, las empresas y la sociedad en general, implicándose activamente y responsabilizándose en la aplicación de la circularidad de la economía en sus ámbitos respectivos de competencia.

IV

En lo que respecta a los mecanismos de gestión y coordinación de los espacios productivos, y de manera particular de los polígonos industriales como un espacio productivo urbanísticamente ordenado, estos constituyen uno de los elementos esenciales que regula la presente ley, ya que resultan necesarios para abordar los procesos de obsolescencia que se dan en los espacios productivos, y que se manifiestan como una falta de adecuación de los mismos a las necesidades de las empresas en ellos ubicadas, así como de las personas trabajadoras que hacen uso de ellos.

Esta inadecuación se produce por la ausencia de una gestión adecuada, así como por la imposibilidad de la aplicación de los recursos necesarios para el mantenimiento y adaptación de las infraestructuras existentes, y que tiene como consecuencia una limitación del crecimiento empresarial y, en muchos casos, se encuentra entre las causas de la deslocalización industrial y la pérdida de empleo.

Es por ello por lo que la presente ley introduce la figura de las entidades de gestión y modernización, que busca incentivar la implicación de los actores y asegurar la correcta gestión de los bienes colectivos, previniendo y revirtiendo la referida obsolescencia de los espacios productivos, en tanto que este riesgo debe ser abordado de una manera sistemática y exhaustiva, dando respuesta a los problemas que plantea la convivencia y los servicios e infraestructuras que comparten el importante número de empresas y entidades que conforman los ecosistemas industriales que se desarrollan en los polígonos industriales, y aún más buscando una gestión eficiente que conduzca hacia ese nuevo modelo de espacio productivo que se promueve con esta ley.

Asimismo, se puede constatar que las fórmulas de organización o agrupación de las empresas hasta ahora existentes solo son capaces de abordar de manera parcial los retos y necesidades puestas de manifiesto, como se evidencia de los notables problemas de falta de adecuación de los espacios productivos ya apuntados, que, en muchas ocasiones, constituyen un entorno inadecuado para el desarrollo de actividades industriales de manera segura y sostenible. Por un lado, la gestión directa de las entidades locales se encuentra limitada por los procesos administrativos que deben marcar su actuación y que en ocasiones no se adecúa a las necesidades de las empresas, así como por la limitación de los recursos económicos disponibles. Por otro lado, las fórmulas de gestión empresarial se suelen ver condicionadas por la implicación parcial de las empresas interesadas, así como por la ausencia de una estructura de gestión suficiente.

La problemática indicada da lugar a que la presente ley introduzca nuevos instrumentos que se dirigen a potenciar la participación y a crear un entorno empresarial adecuado. En este sentido, la figura del espacio industrial protegido busca el fomento de espacios productivos en los que concurran unas condiciones especialmente propicias para el desarrollo de las actividades industriales y servindustriales, entre las que se encuentra la presencia de una cultura productiva que valora la necesidad de colaboración para la gestión de los espacios productivos mediante la figura de las entidades de gestión y modernización en caso de tratarse de un polígono industrial, que, disponiendo de los recursos necesarios, sea capaz de velar por el correcto funcionamiento del polígono industrial y resolver los problemas que se planteen.

Esta figura responde a las demandas de las empresas ubicadas en los polígonos industriales que requieren de nuevas fórmulas de agrupación de propietarios que vayan más allá del mero ente urbanístico o conservador de infraestructuras y que, sin menoscabo del respeto a las competencias y responsabilidades que tienen las Administraciones locales en materia de mantenimiento y conservación, permitan abordar eficientemente las necesidades actuales de las empresas y las personas trabajadoras en lo referente a la conservación, mantenimiento, ampliación y mejora de las infraestructuras y servicios en los mismos, especialmente los que aportan un mayor valor añadido, y que permitirían convertir a los espacios productivos en la base para el desarrollo de una industria emprendedora, integradora, abierta a la sociedad y segura, en los que se promueva la competitividad, la salud, la seguridad, el bienestar, la sostenibilidad y la accesibilidad al lugar de trabajo por parte de las personas trabajadoras.

En este sentido, la presente ley ha previsto la necesidad de que en determinados supuestos el conjunto de los propietarios se integre y contribuya al funcionamiento de las entidades de gestión y modernización. En concreto, cuando los polígonos industriales se constituyan como espacio industrial protegido o alberguen un proyecto tractor en tanto que ambos casos implican la participación de un amplio grupo de empresas, entidades y personas trabajadoras, así como un relevante impacto industrial y sobre el territorio. Asimismo, en el supuesto de que lo acuerde así al menos el 51% de los integrantes del polígono industrial.

Este fenómeno de adscripción forzosa de un particular a una entidad hace necesaria una justificación de la misma y, en concreto, una fundamentación jurídica de dicha realidad. Así, en primer lugar, la referida obligatoriedad de la integración en las entidades de gestión y modernización viene dada por el hecho de que el derecho de propiedad no es absoluto, sino que cumple una función social reconocida en el artículo 33.2 de la Constitución, que permite que las leyes modulen el derecho de propiedad privada en función de intereses sociales superiores, sean públicos o privados, de manera que pueden limitarse, mediante los instrumentos jurídicos oportunos, las facultades inherentes a tal derecho, sin perder su esencia.

En el caso que nos ocupa, la lucha contra la obsolescencia en los polígonos industriales, que limita el potencial crecimiento de la industria y la generación de empleo asociado en zonas con altas tasas de desempleo y que frene los procesos de declive industrial que históricamente se han producido en muchos territorios de Andalucía, debe considerarse como un objetivo de interés público superior, que se aborda a través de la nueva figura de las entidades de gestión y modernización. De esta manera, la adscripción obligatoria es necesaria para poder cumplir el interés público referido, un principio democrático por el que la minoría tiene el deber de someterse a la voluntad de la mayoría, porque el interés general prevalece sobre el interés individual.

De esta manera, las entidades de gestión y modernización cumplirían una función pública, ya que su objetivo es el interés público. La adscripción obligatoria en los supuestos referidos vuelve a manifestarse necesaria en este punto, ya que sin ella sería imposible cumplir el interés público que se persigue, y es equilibrada porque se derivan más beneficios o ventajas para el interés general.

Si bien la adscripción forzosa a estas entidades de gestión y modernización, de base privada pero de creación y finalidad públicas, podría confundirse con una limitación a la libertad de no asociarse que se deriva del derecho constitucional de asociación, es preciso referirse a la sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985, de 24 de mayo, en relación con los clubes y federaciones deportivas, o la sentencia del Tribunal Constitucional 18/1984, de 7 de febrero, sobre las organizaciones profesionales, en tanto que este tipo de corporaciones privadas de configuración legal, a las que se confiere el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo relativas a un ámbito de la vida social, serían asociaciones distintas de las previstas en el artículo 22 de la Constitución.

Conforme a la doctrina constitucional en este aspecto, la justificación de la citada obligatoriedad se debe encontrar en disposiciones de la propia Constitución, como es el artículo 52, que prevé la regulación legal de las organizaciones profesionales, o en las características de los fines de interés público que se les encomiendan por la administración autorizante, el ayuntamiento, los cuales no podrían alcanzarse, o se lograrían con más dificultad, sin recurrir a la adscripción forzosa al ente corporativo.

Esta justificación constitucional de la integración obligatoria debe además interpretarse teniendo en cuenta que estas entidades no son creadas automáticamente por la ley, sino que solo pueden ser creadas a iniciativa y por aprobación mayoritaria de las personas titulares directamente afectadas, con unos objetivos colectivos muy concretos y con una duración temporal. Además, la pertenencia obligatoria a estas corporaciones formadas por las personas titulares que comparten un mismo ámbito territorial no imposibilita de manera alguna el paralelo y libre ejercicio del derecho de asociación por parte de sus miembros, creando asociaciones o perteneciendo a las ya existentes.

La creciente pérdida de competitividad empresarial y la pérdida de empleo asociada, motivada por no contar con un entorno empresarial adecuado a las necesidades de las actividades industriales y servindustriales y debidamente gestionado, determinan asimismo la imperiosa necesidad de establecer recursos específicos para el mantenimiento, conservación, prestación de servicios y modernización de los polígonos industriales, y fundamenta la necesidad de buscar nuevos modelos de gestión más adecuados que garanticen por un lado la supervivencia de nuestra industria, pero también su crecimiento.

Como respuesta a ello, la presente ley ha fijado entre sus objetivos el de desarrollar el régimen jurídico de las entidades de gestión y modernización de los polígonos industriales del suelo urbano para que las personas titulares de espacios productivos y las Administraciones públicas contribuyan de manera más eficiente a la conservación, mantenimiento, ampliación y mejora de las infraestructuras y servicios en los mismos. Y, asimismo, ha establecido entre sus principios de actuación el de la colaboración para abordar la necesidad de establecer una efectiva colaboración público-privada en la gestión y mejora de las infraestructuras y servicios presentes en los espacios productivos e implantar nuevas infraestructuras y servicios que aporten mayor valor añadido, incentivando nuevos modelos en las relaciones entre las empresas industriales que se asientan en los espacios productivos, con la búsqueda del beneficio común de disponer de unas infraestructuras y servicios de alta calidad. Colaboración que se articula a través de la figura de las entidades de gestión y modernización. No obstante, ello, al igual que ocurre con las comunidades de propietarios o en las entidades colaboradoras en la gestión urbanística, si se estableciera la pertenencia voluntaria a dichas entidades, siempre habría alguien que no contribuyese económicamente, a pesar de sacar un claro provecho de las acciones colectivas de mejora.

Como establece la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, la conservación de las obras de urbanización es por lo general responsabilidad de los ayuntamientos desde su recepción, careciendo de validez todo pacto o disposición que pretenda trasladar esa competencia a personas privadas, propietarios o asociaciones de propietarios, sin colaboración y control público o sin condiciones o por tiempo indeterminado. No obstante lo anterior, no puede olvidarse que la Constitución española proclama la obligación de los poderes públicos de promover la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, y en aplicación de dicha previsión constitucional, las entidades para la gestión y modernización de polígonos industriales que se regulan en la presente ley se conciben, por una parte, como un nuevo instrumento para la participación ciudadana en la toma de las decisiones sobre la conservación de los polígonos industriales, y, por otra, como el soporte jurídico a las iniciativas que, voluntariamente, pueda tomar la iniciativa privada con el objetivo de complementar la acción y el esfuerzo presupuestario de las Administraciones públicas, para promocionar y modernizar los polígonos industriales.

En este mismo sentido, debe tenerse en cuenta que la implantación de un polígono industrial brinda a las empresas que se ubican en ellos la oportunidad individual de crecer, desarrollarse y aprovechar las sinergias con otras empresas que constituyen un ecosistema industrial, y es obligación de las Administraciones públicas involucrar a esas empresas de forma directa en la gestión de un entorno adecuado que prevenga contra la obsolescencia de los espacios productivos, entendida como la inadecuación de los espacios a las necesidades de las empresas y las personas trabajadoras usuarias de los mismos, bien por su carencia en los servicios y dotaciones requeridas por estos o bien por el deterioro de los activos inmobiliarios, edificios e instalaciones, en espacios productivos que han superado su ciclo de vida y que impactan negativamente en la imagen industrial de la ciudad y de las propias empresas, el valor de los activos, el bienestar de las personas, la seguridad, la eficiencia de las operaciones, la adaptación tecnológica o el impacto ambiental y paisajístico. Y ello, especialmente cuando los polígonos industriales se constituyan como espacio industrial protegido o desarrollados para albergar un proyecto tractor en tanto que ambos casos conllevan unas condiciones especialmente aptas para el desempeño individual de las empresas y el crecimiento del empleo, lo que hace aún más notorio el interés público superior que conlleva la adecuada gestión de dichos espacios productivos.

Desde una óptica más general, no estaría justificado hacer recaer sobre los impuestos generales del municipio las posibles mejoras o servicios adicionales que benefician específicamente a las personas titulares en un polígono industrial mejorado, con lo que, mediante esta nueva fórmula de participación, se deja en manos de aquellas que mayoritariamente quieren contribuir a esas mejoras la determinación del importe y del concreto destino de esa nueva aportación económica, que gravita sobre la definición acordada de un plan de actuación, que establecerá los objetivos de la entidad de gestión y modernización, así como los instrumentos, las funciones y las medidas que se adoptarán para alcanzarlos en un determinado periodo de tiempo.

Con todo ello, la presente ley busca atribuir a las nuevas entidades de gestión y modernización un papel decisivo en la consecución de un objetivo público de interés superior, como es la gestión y la modernización de polígonos industriales que se configuran como polos de desarrollo, capaces de atraer inversión, generar empleo y desarrollo regional.

V

La ley se estructura en noventa y cuatro artículos, distribuidos en seis títulos, catorce disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y seis disposiciones finales.

El título preliminar, relativo a las disposiciones de carácter general, define el objeto de la ley, su ámbito de aplicación, las definiciones necesarias para su interpretación, los principios rectores, los objetivos sobre los que se asientan los títulos posteriores y la tramitación electrónica como medio para los procedimientos y trámites administrativos que se establecen, de conformidad con el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El título I, dedicado a la gobernanza, presenta en el capítulo I la organización administrativa, en el que destaca la figura de la Oficina Local de Espacios Productivos (OLEP), con la función de reforzar la iniciativa de las entidades locales en la mejora y el desarrollo de los espacios productivos y polígonos industriales como elementos clave para el desarrollo de los sistemas productivos locales, y que se complementa con el Gabinete Técnico de Espacios Productivos de Andalucía, como órgano administrativo que apoyará y coordinará la actuación de la Administración de la Junta de Andalucía con las entidades locales y, si existiesen, con sus oficinas locales de espacios productivos. En su capítulo II se abordan los instrumentos de planificación, en primer lugar, a través de los denominados planes directores de los polígonos industriales promovidos por las entidades locales, y enmarcados en el fomento del desarrollo de los sistemas productivos locales de su competencia, y en segundo lugar, e igualmente de manera complementaria, se regulan los planes específicos de actuación, que se refieren a iniciativas promovidas por cualesquiera de las entidades interesadas en la gestión y desarrollo de espacios productivos, y que pueden abarcar a uno o varios de estos, dirigiéndose al despliegue de infraestructuras, dotaciones, elementos de gestión o servicios. En el capítulo III se regulan diversos mecanismos para la cooperación, colaboración y coordinación interadministrativas y de colaboración público-privada. Entre los primeros, destacan los de cooperación para el desarrollo de los espacios productivos; y entre los segundos, la colaboración social para facilitar la extensión del nuevo modelo de espacios productivos de Andalucía a través de la figura de los colaboradores sociales, que guarda cierta semejanza con la regulada en el artículo 117 bis del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, aunque siendo distinto su objeto ya que no se limita al ámbito de las subvenciones. Acaba el capítulo abordando las ventajas para las entidades participantes en la gestión y fomento de los espacios productivos que buscan incentivar la mayor participación de las entidades locales, así como la mayor implicación de las empresas o entidades ubicadas en los polígonos industriales dentro de los mecanismos de colaboración público-privada contemplados en la presente ley. Finalmente, en el capítulo IV se crea la Comisión de la Industria y los Espacios Productivos de Andalucía, como órgano colegiado de participación social con fines de información y asesoramiento acerca de la implantación del nuevo modelo de espacio productivo que se promueve con la presente ley.

El título II se estructura en cuatro capítulos, dedicados a la implantación del nuevo modelo de espacio productivo. En el capítulo I se establece el modelo que se busca impulsar, centrándose en la integración de la industria en la ciudad, a través de la puesta en valor de los espacios productivos. El resto de los capítulos del título se refieren a las actuaciones dirigidas al impulso del mencionado modelo. Así, en el capítulo II se regula el procedimiento de clasificación de los polígonos industriales, así como su categorización a efectos de evaluar su grado de obsolescencia y su impacto en el territorio. El capítulo III establece las bases que deben regir el fomento de la evolución de los espacios productivos hacia el modelo perseguido, regulando las actividades, infraestructuras y servicios que se busca promover a través de los instrumentos, figuras y determinaciones de la presente ley. Asimismo, se regulan las tipologías de intervención en los espacios productivos, que incluyen a las de modernización y regeneración de los mismos, a las de adaptación del espacio a la capacidad productiva, así como a las de relocalización industrial y regeneración urbana. Por último, el título regula en el capítulo IV la figura del «espacio industrial protegido», que se enmarca en la protección de espacios productivos de alto valor industrial, reservándose esta condición para aquellos espacios en los que concurren unas condiciones especialmente propicias para el desarrollo de las actividades industriales.

El título III aborda el fomento y mejora de la implantación de la industria en los espacios productivos de Andalucía. En primer lugar, se regulan en el capítulo I las bases, requisitos, procedimientos y efectos que articulan la iniciativa denominada Red de Ciudades Industriales, entendida como una iniciativa pública conjunta de fomento de los sistemas productivos locales de Andalucía entre la Administración autonómica y las entidades locales andaluzas. A continuación, en el capítulo II se establecen las determinaciones para una tramitación administrativa simplificada para el fomento de la implantación de iniciativas empresariales en los espacios productivos, incidiendo en el despliegue acelerado de tecnología de energías renovables y, en particular, en lo referente a las líneas eléctricas, así como en elementos que se dirigen a la protección ambiental, territorial y paisajística. El capítulo III comienza en su sección primera definiendo el régimen jurídico y finalidad del Catálogo de espacios productivos de Andalucía, como instrumento de transparencia e información acerca de la situación de ocupación del suelo industrial, que se complementa en la sección segunda del capítulo a través de diversos instrumentos dirigidos a facilitar el acceso a bienes inmuebles de titularidad pública destinados exclusivamente al desarrollo de actividades industriales y servindustriales en los polígonos industriales, destacando el mecanismo de acceso mediante concurso, así como la posibilidad de los incentivos para el acceso a bienes inmuebles de uso industrial y la reserva de terrenos para uso industrial y energético. Por otra parte, dada la importancia de los suministros energéticos para el desarrollo de la industria en los espacios productivos, se aborda de manera específica en el capítulo IV el acceso a energía de calidad en los espacios productivos de Andalucía, introduciendo, de manera similar al referido Catálogo de espacios productivos de Andalucía, el denominado Inventario técnico de calidad y capacidad eléctrica en los espacios productivos, referido a las necesidades de adecuación de la red de distribución de electricidad para dotar a los espacios productivos de la necesaria capacidad y calidad eléctrica, el cual se complementa con la creación, en su sección primera, de instrumentos de colaboración público-privada que redundan en una mejor calidad de servicio por parte de las compañías distribuidoras de electricidad, incidiendo en el autoconsumo industrial o las redes cerradas en su segunda sección, como elementos que contribuirán a ofrecer una mayor transparencia en el acceso a la energía y un mejor desempeño energético en los espacios productivos. El capítulo V introduce el denominado programa específico de apoyo, determinando el régimen de incentivos para la evolución hacia el nuevo modelo de espacio productivo y el fomento de la industria. Este régimen establece ciertas prioridades en las medidas de apoyo, alineadas con los principios y objetivos establecidos en el título preliminar de la ley, y se complementa con el fomento de la huella industrial en Andalucía en el despliegue de actuaciones relacionadas con el programa específico de apoyo u otras medidas de impulso de la evolución hacia el nuevo modelo de espacio productivo que se procura a través de la presente ley. El capítulo VI introduce otro de los instrumentos más relevantes de la ley, que se dirige al fomento de proyectos que desarrollándose en un ecosistema industrial delimitado sectorial y geográficamente implican la participación de un amplio grupo de empresas, entidades y personas trabajadoras, y cuentan con un relevante impacto industrial y sobre el territorio. Se regula así, la figura de los proyectos tractores de la industria en Andalucía (PTIA), determinando su alcance, así como los requisitos, procedimiento y efectos de la declaración de proyecto tractor. Finalmente, el capítulo VII regula el alcance y la adhesión para la colaboración público-privada en la captación de inversiones industriales, como sistema de atención y acompañamiento a los promotores interesados en el desarrollo de proyectos que reúnan las características de los proyectos tractores de la industria en Andalucía en un determinado ámbito territorial y ecosistema industrial, así como a otros promotores interesados en poner en marcha nuevas actividades industriales y servindustriales en los espacios productivos andaluces.

El título IV, dedicado a la gestión y modernización de los espacios productivos, se refiere a uno de los pilares fundamentales del modelo de espacio productivo que se promueve a través de esta ley, como son los mecanismos de gestión y coordinación, que buscan incentivar la implicación de los actores y asegurar la correcta gestión de los bienes colectivos y su evolución. De esta manera, el capítulo I recoge disposiciones generales en torno al régimen de aplicación, la prestación de servicios en polígonos industriales y los convenios para la mejora de infraestructuras, equipamientos, dotaciones y servicios en los espacios productivos, para abordar en el capítulo II la figura de las entidades de gestión y modernización de los polígonos industriales, su naturaleza y cómo esta se articula, destacando la figura del plan de actuación de la entidad como elemento alrededor del cual gravita su finalidad. El capítulo III completa la definición de esta figura mediante las determinaciones en relación con la organización y funcionamiento de las entidades de gestión y modernización de los polígonos industriales, incluyendo entre sus órganos los de la asamblea general, la presidencia, la secretaría, unidad de gerencia, así como el denominado foro de información y participación del polígono industrial.

El título V se dirige al fomento de la cultura productiva, que se define a efectos de esta ley como el conjunto de valores, actitudes y prácticas que promueven la eficiencia, la innovación, la seguridad y la competitividad en el ámbito laboral, empresarial, industrial y energético, abarcando la visión empresarial de la necesidad de una gestión colectiva de los problemas de los espacios productivos que los acogen. Para su fomento, se articulan cuatro iniciativas emblemáticas como actuaciones conjuntas de fomento y acciones de información y difusión de manera coordinada dirigidas al desarrollo de espacios productivos emprendedores, integradores, abiertos y seguros, que se acompañan y refuerzan a través de los denominados «Premios Espacios Productivos de Andalucía».

La ley finaliza, como se ha indicado, con catorce disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y seis disposiciones finales.

La disposición adicional primera se centra en la colaboración entre la Junta de Andalucía y las entidades locales en la iniciativa de Ciudades Industriales. La disposición adicional segunda establece el seguimiento y promoción de los espacios productivos. En la disposición adicional tercera se aborda la incorporación de la perspectiva de género en la información estadística. La disposición adicional cuarta aborda el modelo de estatutos de las entidades de gestión y modernización. En lo que respecta a la disposición adicional quinta, la misma se refiere a la necesidad de atenerse a las disponibilidades presupuestarias aprobadas para cada ejercicio por la correspondiente Ley de Presupuestos o a las modificaciones presupuestarias que sean autorizadas de acuerdo con la ley. Las disposiciones adicionales sexta, séptima y octava abordan la simplificación de la activación del autoconsumo colectivo, la tramitación administrativa de las acometidas eléctricas, así como varias determinaciones relativas a la aceptación pública de los proyectos. La disposición adicional novena recoge la modificación del texto refundido de la Ley de Comercio Interior de Andalucía. La disposición adicional décima establece la posibilidad de constituir consorcios con el objeto de colaborar para la puesta en marcha y desarrollo de los instrumentos de impulso propios de las entidades locales y la disposición adicional undécima prevé la elaboración, por parte de la Consejería competente en materia de industria, de un programa con carácter bienal para el impulso de los objetivos previstos en la presente ley, así como el contenido mínimo que debe incluir dicho programa. Además, una vez publicado el Real Decreto 997/2025, de 5 de noviembre, por el que se aprueban medidas urgentes para el refuerzo del sistema eléctrico, se hace necesario incluir con la disposición adicional duodécima una medida de simplificación para la tramitación en el almacenamiento electroquímico hibridado en instalaciones de competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, con el fin de impulsar el almacenamiento y dada su efectiva contribución a la resiliencia del sistema eléctrico y a la integración de la energía de origen renovable no gestionable. En relación con las disposiciones adicionales decimotercera y decimocuarta, en ellas se establecen dos actuaciones de la Consejería competente en materia de industria: promover actuaciones de fomento de las entidades de gestión y modernización, y elaborar un programa de implantación industrial en zonas de riesgo de despoblación. Por su parte, las disposiciones transitorias primera y segunda recogen respectivamente la subrogación de los municipios adheridos a la iniciativa de Ciudades Industriales y la de las entidades de gestión y modernización, mientras que la disposición transitoria tercera recoge por su parte los plazos máximos de vigencia de los convenios de colaboración para el desarrollo y fomento de los espacios productivos.

Las disposiciones finales primera y segunda modifican las disposiciones legales relativas a la disposición transitoria segunda de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, así como la relativa al artículo 23.2 de la Ley de Aguas para Andalucía. Asimismo, la disposición final tercera incluye la aprobación del Catálogo de espacios productivos de Andalucía mientras que la disposición final cuarta se refiere a la aprobación del Inventario técnico de calidad y capacidad eléctrica en los espacios productivos. Por otro lado, la disposición final quinta se refiere a la habilitación y desarrollo de la ley, concluyendo con la disposición final sexta que regula la entrada en vigor de la ley.

VI

Asimismo, la presente ley se adecúa a los principios de buena regulación; en concreto, a los de necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, de acuerdo con el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el artículo 7 bis.1.a).3.º del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa de la Junta de Andalucía.

De manera más concreta, se cumple con los principios de necesidad y eficacia, estando justificada la razón de interés general de apoyar al sector empresarial andaluz, atraer nueva inversión y generar empleo de calidad, e identifica claramente los fines perseguidos, destacándose entre ellos el del fomento de la competitividad del sector industrial y su desarrollo sostenible para reactivar la actividad económica de Andalucía y el empleo, siendo el instrumento más adecuado para garantizar su consecución, en tanto se necesita un entorno adecuado para ello.

Además, las medidas e instrumentos concretos propuestos se han considerado como los más adecuados para garantizar la consecución de la razón de interés general invocada y para resolver el fallo del mercado detectado, relacionado con la obsolescencia de los espacios productivos y la necesidad de contar con un tejido industrial mejor integrado en las ciudades. En este sentido, la proporcionalidad de la ley se fundamenta igualmente en que la misma regula las tipologías de intervención para la modernización y regeneración de los espacios productivos, limitándose estas a combatir la obsolescencia de los mismos. Esta proporcionalidad de las intervenciones se refuerza gracias a la medición del grado de obsolescencia y el grado de incidencia industrial que garantizan la selectividad de las intervenciones.

Asimismo, la presente ley introduce instrumentos que responden a la finalidad detallada eficazmente. Primero, mediante estructuras administrativas y planificación dirigidas al efecto. Segundo, mediante colaboración público-privada, interadministrativa y seguimiento de los resultados. Tercero, mediante herramientas para el diagnóstico de los espacios productivos y especificando las tipologías de intervención, como se ha referido anteriormente. Cuarto, buscando la implicación de las entidades locales a través de la iniciativa Red de Ciudades Industriales. Quinto, facilitando el acceso al suelo industrial o a la energía. Sexto, creando un régimen de apoyo que prioriza la intervención pública minimizando cualquier efecto distorsionador en la competencia efectiva entre las empresas. Séptimo, creando figuras para atraer nuevos actores industriales. Y finalmente asegurando la mejora continua de los polígonos mediante entidades de gestión especializadas.

Por otra parte, la eficiencia de la norma, valorada como la relación entre coste o recursos y efectos o beneficios de las medidas introducidas, queda garantizada con la introducción de figuras administrativas, en muchos casos de nueva creación, cuyo coste o recursos se consideran limitados en tanto que estos pueden ser abordados a través de estructuras supramunicipales, y en gran medida pueden ser abordadas mediante una reorganización administrativa. Además, se minimizan las obligaciones de información para las empresas, en tanto que estas quedan limitadas a actividades que se realizarían puntualmente, es decir, no de manera recurrente o repetitiva, y realizados por entidades representantes de las empresas o por las entidades locales, como es el caso del procedimiento de clasificación de los polígonos industriales, la solicitud como proyecto tractor de la industria en Andalucía o la constitución de entidades de gestión y modernización. Se trata, en cualquier caso, de recursos necesarios y limitados que buscan dinamizar los más de 2.300 polígonos industriales con que cuenta Andalucía, que acogen en torno al 16% de las empresas de la comunidad autónoma.

Respecto al principio de transparencia, la ley delimita con claridad los objetivos de la regulación, que quedan suficientemente justificados en el título preliminar, «Disposiciones generales». Asimismo, la transparencia ha sido un principio que ha imperado a lo largo del proceso de elaboración de la presente norma, ya que se ha permitido el acceso sencillo, universal y actualizado a los documentos propios del proceso de elaboración, cumpliéndose los preceptos establecidos en los artículos 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y 13 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, posibilitando que los potenciales destinatarios de la norma tengan una participación activa a través de los trámites de consulta pública previa, de audiencia e información pública, e incluso se han superado los preceptos legalmente establecidos a través de su inclusión en el Acuerdo de Diálogo Social de Andalucía. Adicionalmente, la propia ley incluye numerosos instrumentos de transparencia y participación empresarial, así como de las personas trabajadoras a través de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en Andalucía.

Del mismo modo, el principio de seguridad jurídica exige que la iniciativa normativa se ejerza de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico para generar un marco normativo estable y predecible, creando un entorno de certidumbre. Así, la norma se enmarca adecuadamente en el ordenamiento jurídico y en el de la planificación industrial de Andalucía y sus preceptos se desarrollan en coherencia con las competencias estatutarias de la comunidad autónoma. El marco jurídico de referencia se encuentra recogido en la propia ley, acorde con la normativa que regula la autonomía y hacienda local, entre otras.

En la redacción del texto normativo se ha tenido en consideración la simplicidad de la norma y los procedimientos que se regulan en la misma, si bien la complejidad de la materia exige tratar los numerosos problemas a resolver de una manera integral y ambiciosa, siguiendo una pauta ordenada, abordando la gobernanza, el nuevo modelo de espacio productivo que se promueve y los elementos de diagnóstico antes de pasar a regular las formas de intervención y los instrumentos de fomento y mejora de la implantación de la industria a través de los numerosos instrumentos que se dirigen a impulsar la acción. Y todo ello, en aras de la simplificación administrativa, evitando la imposición de cargas administrativas innecesarias. Asimismo, la accesibilidad, que se refiere a establecer mecanismos de consulta con los agentes implicados que estimulen su participación activa en el proceso de elaboración normativa, ha sido fomentada mediante instrumentos de colaboración con la Confederación de Empresarios de Andalucía, entre los que se encuentran la celebración de encuentros con empresas y entidades sectoriales concernidas por la presente ley.

Finalmente, la ley ha integrado el principio de igualdad entre hombres y mujeres de forma transversal, adoptando para su elaboración como normativa de referencia la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, e igualmente introduciendo elementos específicos para tal finalidad como los planes específicos de actuación o la iniciativa emblemática «Espacios productivos integradores», así como uno de los elementos de coordinación e impulso coordinado entre las Administraciones públicas a través de la iniciativa andaluza Red de Ciudades Industriales.