Exposicion motivos Impulso demográfico de Galicia

I

La Comunidad Autónoma de Galicia viene experimentando en las últimas décadas un importante proceso de transformación demográfica, socioeconómica y cultural. Los rasgos más destacables de su dinámica demográfica, compartidos con el resto de España, Europa y los países desarrollados, e incardinados en la denominada segunda transición demográfica, son, por una parte, el incremento de la esperanza de vida, que ha de ser valorado como un gran éxito colectivo y que nos sitúa como uno de los lugares más saludables del mundo en atención a la duración de la vida, y, por otra, la variación de la fecundidad, que en Galicia ha disminuido, como en todas las sociedades avanzadas en los últimos sesenta años, pero aquí de forma más rápida y acusada. Así, si bien la fecundidad de las mujeres gallegas ya ha sido baja en relación con la de las españolas desde el siglo XIX, entra en fase depresiva en las últimas tres décadas, con valores particularmente reducidos.

Esta reducción de la fecundidad se relaciona muy directamente con la paulatina prolongación de la etapa de juventud, consecuencia de las dificultades que encuentra la misma en la transición a la vida adulta. A este respecto son expresivos el retraso en la entrada en el mercado de trabajo, el emparejamiento tardío y el progresivo incremento de la edad media en la primera maternidad. Con mayor o menor intensidad, todos estos aspectos caracterizan a toda la sociedad occidental.

El cambio demográfico implica también una modificación de los marcos de convivencia en el hogar y un cambio progresivo en el mapa de las estructuras familiares, cada vez más diversas. En este sentido, la mejora en la supervivencia aseguró el núcleo filial-conyugal durante más años en los ciclos vitales y aumentó su peso en el conjunto de los tipos de hogar. Por otra parte, se han producido cambios en las formas de vida, vinculados al proceso de modernización social y económica y al desarrollo del Estado del bienestar.

En el caso de Galicia, además, la estructura de la población permanece aún afectada por los intensos procesos migratorios del siglo pasado, que aminoraron notablemente el crecimiento real de la población y repercutieron directamente en el comportamiento de todas las variables demográficas, dando como resultado una estructura demográfica envejecida y, a día de hoy, con problemas de renovación generacional.

A esta compleja situación se añade un reparto de la población en el territorio que tiende cada vez más a concentrarse en las provincias occidentales, las mayores áreas urbanas y los ayuntamientos litorales, a lo que se une la fragmentación y dispersión de los asentamientos poblacionales: Galicia cuenta con 3.771 de las 4.907 entidades colectivas que hay en España, con más de treinta mil entidades singulares, que suponen cerca de la mitad de las existentes en el Estado, y con más de la mitad de las diseminadas.

Asimismo, las variaciones de población en las últimas décadas evidencian cómo los procesos de retorno migratorio y de inmigración no son capaces de compensar los balances negativos del crecimiento vegetativo, así como que vuelve a recobrar importancia la emigración.

Asistimos, por tanto, a un cambio en la dinámica y estructura demográfica que tiene efectos importantes a nivel humano, social, cultural, económico, político y medioambiental, y que supone uno de los mayores retos a que ha de enfrentarse Galicia en los próximos años. El cambio en los comportamientos reproductivos, la mayor esperanza de vida de la población, las pautas de conformación de las familias y la distribución de la población en el territorio, así como el impacto de las migraciones, forman parte de un mismo proceso de carácter sistémico del que es preciso tomar conciencia y articular las medidas oportunas para gestionarlo con éxito.

II

La preocupación por el reto que el cambio demográfico supone trasciende el ámbito autonómico y estatal para ser hoy uno de los principales temas de la agenda política de los países desarrollados. En este sentido, diferentes instancias de la Unión Europea han puesto de manifiesto la importancia del cambio demográfico y de sus repercusiones para la sociedad, y solicitaron, más allá de la deseable toma de conciencia de la sociedad, una urgente respuesta de los Estados y las regiones europeas. En una línea semejante se pronuncia la Organización de las Naciones Unidas, que contempla de forma explícita en la Agenda 2030, con la que se han comprometido los gobiernos español y gallego, la necesidad de afrontar los efectos de la nueva dinámica demográfica, sobre todo desde la perspectiva del desarrollo sostenible, y tomar las acciones oportunas.

La Administración autonómica asume como una de sus tareas fundamentales de gobierno el abordaje del reflujo demográfico y la gestión de los efectos que del mismo se derivan. En los últimos años, estos desafíos se han contemplado en diversos documentos de planificación. Así, el Plan de dinamización demográfica de Galicia 2013-2016, horizonte 2020, situó la cuestión demográfica entre las máximas prioridades del Gobierno autonómico. También en 2013 se aprobó la Estrategia para la prevención y detección precoz de la dependencia, horizonte 2020, orientada a gestionar de una manera más eficiente y sostenible la atención a las necesidades derivadas del envejecimiento de la población.

Por su parte, en diciembre de 2014 vio la luz la Estrategia de inclusión social de Galicia 2014-2020, que aborda las consecuencias del cambio demográfico como un factor a tener en cuenta en el análisis de la pobreza y la exclusión social. Este documento incorpora medidas específicas para combatir la exclusión territorial, fenómeno propio de aquellas zonas en que se conjuga el declive demográfico con escasas oportunidades de empleo y de desarrollo económico y con dificultades para acceder a los servicios.

El Plan estratégico de Galicia 2015-2020 incluyó como objetivos transversales la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y la dinamización y revitalización demográfica de Galicia. Para crear un ambiente social favorable para formar una familia, se incluyeron una serie de medidas en el Programa de apoyo a la natalidad (PAN Galicia), que tiene como objetivo el apoyo integral a las familias a través de tres áreas de actuación: ayudas, conciliación y servicios.

En 2016 la Estrategia gallega de envejecimiento activo desde la innovación 2016-2020 estableció un marco de actuación para una vida activa, saludable, independiente y segura, con el objetivo de situar la Comunidad Autónoma de Galicia como referente en este ámbito.

En el año 2017 ve la luz el VII Plan estratégico de Galicia para la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres 2017-2020, como instrumento de planificación fruto del máximo compromiso institucional.

También se aprobó la Estrategia Retorna 2020, con la cual se intenta favorecer el regreso a Galicia de los gallegos y gallegas que emigraron y el de su descendencia a través de una batería de medidas dirigidas a que sientan esta tierra como el lugar donde desarrollar su trayectoria personal y profesional.

Asimismo, se puso en marcha el Plan de fijación de población en el medio rural, dirigido a impulsar el desarrollo equilibrado de las economías y comunidades rurales mediante el apoyo a las actividades socioeconómicas, para crear y mantener empleo en estos territorios.

Amparan todas estas actuaciones las Directrices de ordenación del territorio, aprobadas en febrero del año 2011 con la finalidad de concretar la definición del modelo territorial de Galicia y establecer pautas espaciales de asentamiento de las actividades que, bajo una perspectiva de sostenibilidad, propicien la cohesión social y el equilibrio territorial de Galicia.

Finalmente, en 2018 vio la luz el Plan gallego de conciliación y corresponsabilidad 2018-2021, un firme compromiso con la sociedad gallega a favor de la igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres a través del reparto equitativo de los trabajos y responsabilidades en el ámbito privado, así como de la promoción de más y mejores medidas y servicios que apoyen a las familias en la atención a las personas menores y en situación de dependencia. Este plan también aboga por el fomento de nuevas formas de organización del trabajo, nuevas modalidades de gestión de los recursos humanos y nuevas condiciones laborales en las administraciones y empresas.

Por otra parte, el Gobierno gallego impulsó la creación del Observatorio Gallego de Dinamización Demográfica, mediante el Decreto 104/2016, de 28 de julio, un foro de diálogo permanente entre las administraciones públicas y las organizaciones representativas de intereses económicos, sociales y políticos de Galicia. Su objetivo es profundizar en el conocimiento de la realidad demográfica gallega y asesorar a las administraciones públicas gallegas para la inclusión de la perspectiva demográfica en el diseño y desarrollo de sus políticas.

III

La Comunidad Autónoma de Galicia es consciente de la necesidad de un abordaje más profundo de los efectos derivados del cambio demográfico y de la oportunidad del momento actual para hacerlo. Gestionar con éxito el reto demográfico al que se enfrenta Galicia implica adoptar nuevos enfoques y trabajar de forma conjunta y con visión de futuro, tanto el sector público autonómico como las administraciones locales y los agentes económicos y sociales. Es necesario un compromiso estratégico que permita establecer medidas estables a medio y largo plazo. La presente Ley de impulso demográfico de Galicia tiene el objetivo de servir como marco y orientación de las actuaciones en materia demográfica, que deben trascender el ámbito político temporal y ser planificadas considerando sus efectos a medio y largo plazo y alcanzando un consenso sociopolítico al objeto de establecer un marco regulador que dé amparo a políticas estables.

El contenido de la norma se basa en la diagnosis y el análisis DAFO-CAME contemplados en el Informe Galicia: perspectivas demográficas, elaborados en el seno del Observatorio Gallego de Dinamización Demográfica y aprobados por unanimidad de su pleno, y busca implicar a todas las administraciones públicas de Galicia, los interlocutores sociales, el sector privado y el conjunto de la ciudadanía. Es preciso que toda la sociedad tome conciencia de las implicaciones derivadas del cambio demográfico y que cada uno asuma las obligaciones y compromisos correspondientes en su ámbito de competencias y posibilidades.

Las amplias repercusiones que se derivan del cambio demográfico implican la necesidad de incorporar la perspectiva demográfica en el diseño y desarrollo de todas las políticas públicas. Como consecuencia, la regulación contemplada en la presente ley se dicta al amparo de títulos competenciales autonómicos diversos. Así, junto a la competencia autonómica en materia de fomento y planificación de la actividad económica en Galicia (artículo 30.I.1 del Estatuto de autonomía), las previsiones de la ley encuentran su fundamento en otros títulos competenciales más específicos, entre los cuales procede destacar los relativos a régimen local, ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, obras públicas, carreteras y transporte, puertos, montes, pesca, turismo, asistencia social y medioambiente (artículo 27, números 2, 3, 7, 8, 9, 10, 15, 21, 23 y 30, del Estatuto de autonomía); régimen jurídico de la Administración pública de Galicia y régimen estatutario de su funcionariado y contratos (artículo 28, números 1 y 2, del Estatuto de autonomía); industria, agricultura, ganadería y comercio (artículo 30.I.2, 3 y 4 del Estatuto de autonomía); y educación y sanidad (artículos 31 y 33 del Estatuto de autonomía).

La Comunidad Autónoma de Galicia dispone, por tanto, de competencia para establecer una regulación como la contemplada en la presente ley, que siente los fundamentos para el impulso demográfico de Galicia, mediante el establecimiento de los principios y las líneas de actuación de las administraciones públicas de Galicia y del conjunto de medidas que conciernen en este ámbito a las mismas, a la ciudadanía y a los diferentes agentes que operan en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia.

IV

La presente ley consta de un total de 109 artículos, estructurándose en un título preliminar, dos títulos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y ocho disposiciones finales.

El título preliminar contempla las disposiciones generales de la ley, su objeto y finalidad, el ámbito de aplicación, las definiciones, los principios rectores y los de actuación. De forma especial se hace hincapié en los principios de transversalidad, colaboración y cooperación entre las diferentes administraciones públicas de Galicia y de participación de la ciudadanía y los interlocutores sociales, que han de guiar la planificación y el desarrollo de todas las políticas públicas en materia demográfica.

El título I se divide en tres capítulos.

En el capítulo primero se establecen los criterios de actuación de las administraciones públicas de Galicia, destacando la obligación de incorporar la perspectiva demográfica en todas sus políticas, en correspondencia con el carácter sistémico que debe presidir la acción pública en este ámbito, el impulso de la colaboración y cooperación interadministrativa y la implicación del sector privado, así como la participación ciudadana. Cobra especial importancia en este sentido el compromiso que asume la Administración autonómica de trabajar conjuntamente con el resto de administraciones públicas de Galicia, apoyando e impulsando sus actuaciones en materia demográfica.

En el capítulo segundo se regula la organización administrativa que se estima necesaria para una mayor efectividad de la presente ley, creando la Comisión para el Impulso Demográfico, como órgano de colaboración y cooperación de las administraciones públicas de Galicia en materia de impulso demográfico, y la Comisión Técnica para el Impulso Demográfico, como órgano de la Administración autonómica para la coordinación de las políticas autonómicas en materia demográfica. Se pretende reforzar y mejorar la coordinación inter e intraadministrativa, incentivando la participación de todas las partes implicadas en el diseño y aplicación de políticas públicas con impacto demográfico.

Finalmente, el capítulo tercero está dedicado al fomento del estudio, sensibilización, formación y comunicación en materia demográfica, y trata de impulsar las condiciones para profundizar en el conocimiento de la evolución de la población y sus efectos, transfiriendo los resultados al conjunto de la ciudadanía, para contribuir a la mejora de la gobernanza y a la implicación de toda la sociedad en el abordaje consensuado del reto demográfico.

El título II aborda las políticas públicas para el impulso demográfico, núcleo central de la ley, constando de siete capítulos.

El capítulo primero establece criterios generales de actuación en materia de vivienda y en las políticas activas de empleo desarrolladas por la Administración autonómica y contempla la estandarización de la renta familiar, con la finalidad de dar un trato equitativo a los diferentes tipos y situaciones familiares.

El capítulo segundo regula el apoyo a las familias. Su objetivo es el de apoyar y promover el libre desarrollo de las familias y favorecer que las personas puedan llevar a cabo su proyecto familiar en Galicia, así como tener el número de hijos e hijas que deseen. Con esta finalidad se desarrollan medidas como el incremento de la inversión en políticas de familia y, asimismo, para la mejora de la accesibilidad de los recursos de atención temprana y prestaciones y ayudas familiares por nacimiento, adopción o acogimiento preadoptivo y para la mejora de las viviendas, así como el apoyo económico para el transporte y para el acceso a la educación infantil 0-3. Igualmente se contempla la especial consideración de las familias monoparentales con la aprobación de un plan de apoyo y con el mandato de creación del Registro de Familias Monoparentales Gallegas. También se contempla la previsión de espacios y la reserva de aparcamiento para las familias en los edificios de uso público, entre otras medidas. Asimismo, se contempla un apoyo específico a las familias numerosas en atención a su especial contribución a la sociedad, dada su aportación al relevo generacional.

La pretensión última de este capítulo es la de establecer un marco jurídico y financiero estable y el desarrollo de actuaciones integrales que garanticen una estructura de servicios de atención de las necesidades de las familias. Asimismo, consolida las políticas de igualdad al integrar la perspectiva de género como palanca del desarrollo social y económico y elemento tractor del impulso demográfico.

En el capítulo tercero se aborda la conciliación de la vida familiar, laboral y personal, que, bajo el principio de la asunción equilibrada de las responsabilidades domésticas y de cuidados y la superación de los roles y estereotipos de género, pretende impulsar y consolidar el desarrollo de políticas efectivas para que hombres y mujeres puedan armonizar sus responsabilidades laborales y familiares en condiciones de igualdad.

El capítulo cuarto pretende sentar las bases que garanticen las condiciones necesarias para que las jóvenes y los jóvenes gallegos puedan desarrollar su proyecto vital y formar una familia en el territorio de nuestra Comunidad, buscando reforzar sus capacidades y habilidades y fomentar sus oportunidades de empleo.

El capítulo quinto establece un marco favorable para el asentamiento de nueva población en la Comunidad Autónoma. Con esta finalidad, se impulsa el retorno de la población gallega residente en el exterior y de su descendencia mediante el afianzamiento de sus vínculos con Galicia, el acceso a programas y servicios en igualdad de condiciones que el resto de la población gallega y el apoyo para alcanzar su plena integración social y laboral. Asimismo, se contemplan previsiones dirigidas a la captación de nueva población en correspondencia con las demandas del mercado laboral y al desarrollo de programas de acogida que faciliten la integración de las nuevas personas que se asienten en Galicia.

El capítulo sexto regula el marco necesario para el desarrollo equilibrado del territorio y el asentamiento de la población en el medio rural y costero no urbano, impulsando la dotación de servicios relacionados con sus necesidades específicas en los ámbitos de la enseñanza, con especial referencia a la formación profesional, la conciliación, la cultura y la atención a las personas mayores o con discapacidad, entre otros.

Merece especial atención la pretensión de la presente ley de impulsar las actividades económicas en el medio rural y costero no urbano, más allá del ámbito agroforestal y marítimo-pesquero, buscando una modernización y diversificación de su estructura económica que garantice la sostenibilidad social, económica y medioambiental. En este sentido, se hace especial hincapié en la planificación y dotación de las telecomunicaciones, la aplicación de la innovación y de las tecnologías a las actividades económicas, el relevo generacional, el acceso a la tierra y a las actividades marítimo-pesqueras y la dotación de suelo empresarial, entre otras políticas. Asimismo, se establece un tratamiento diferenciado en positivo que fomente nuevas iniciativas y consolide la actividad económica en el rural y en las áreas costeras no urbanas.

La puesta en valor y el desarrollo sostenible e integrador del medio rural y costero no urbano es una responsabilidad de toda la sociedad y, en consecuencia, la presente ley pretende impulsar su implicación en esta tarea, con especial referencia a los agentes económicos y las organizaciones con actividad en Galicia por su potencialidad en la consecución de este objetivo.

En el capítulo séptimo se aborda la promoción del envejecimiento activo y saludable, buscando su integración en las diferentes políticas públicas, con la finalidad de asegurar el bienestar durante todo el curso de la vida, especialmente en la vejez, y promover, a su vez, la participación de las personas mayores en la sociedad, atendiendo las situaciones de soledad no deseada, visibilizando su papel como motor de cambio y contribuyendo a su empoderamiento. Con esta pretensión, entre otras acciones, se impulsa la aplicación de las tecnologías en este ámbito y se estimula la denominada economía del envejecimiento, al objeto de dar respuesta a las necesidades y demandas de las personas mayores a la vez que se aprovecha su potencialidad, se refuerzan los servicios de atención a domicilio, se pone en valor su experiencia y se fortalecen las relaciones intergeneracionales.

Por lo que respecta a las dos disposiciones adicionales, se establece en las mismas el mandato de un incremento mínimo de la inversión en las políticas de familia del 50 % sobre el aumento porcentual del gasto no financiero de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma en el plazo de cinco años desde la entrada en vigor de la ley y de aprobación de una estrategia conjunta de las administraciones públicas de Galicia para la ordenación y coordinación de las políticas en materia demográfica.

Por último, cabe destacar la modificación llevada a cabo en diferentes cuerpos normativos a través de las disposiciones finales de la ley.

La disposición final primera modifica la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia, con la finalidad de autorizar al Consello de la Xunta de Galicia para la creación del Comité de Ética de los Servicios Sociales de Galicia, como órgano del Sistema gallego de servicios sociales para el análisis y asesoramiento en los conflictos éticos que se planteen en la intervención social.

La disposición final segunda modifica la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, para incluir en la misma el trámite de traslado de los proyectos de decreto, junto con un análisis de su impacto demográfico, al órgano de dirección competente en materia de dinamización demográfica.

La disposición final tercera, de modificación de la Ley 3/2011, de 30 de junio, de apoyo a la familia y a la convivencia de Galicia, revisa el concepto de familia monoparental para adaptarlo a la realidad social actual de estas familias, introduce el mandato de creación del Registro de Familias Monoparentales Gallegas, reconoce dos nuevas tipologías de familias de especial consideración (las familias en situación de especial vulnerabilidad económica y las familias víctimas de violencia de género, con la finalidad de que accedan al trato preferente previsto para este grupo en dicha ley) y acomoda la valoración contractual de las políticas empresariales en materia de conciliación a las previsiones de la presente ley.

La disposición final cuarta modifica la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, con la finalidad de alinear la contratación pública a los objetivos de impulso demográfico establecidos en la presente ley.

La disposición final quinta modifica el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de igualdad, aprobado por el Decreto legislativo 2/2015, de 12 de febrero, para, por una parte, eliminar la preferencia de las empresas con un plan de igualdad o en posesión de la Marca Gallega de Excelencia en Igualdad en la adjudicación de los contratos siempre que sus proposiciones igualen las más ventajosas desde el punto de vista de los criterios objetivos que sirvan de base para la adjudicación, en consonancia con el nuevo escenario que regula la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, que permite otras alternativas de mayor incidencia y relevancia para la valoración de las políticas empresariales en materia de igualdad, y, por otra parte, contemplar una remisión expresa a la valoración de las políticas empresariales en materia de conciliación que la presente ley incentiva a través de la contratación del sector público autonómico. Asimismo, revisa el artículo 92, incluido en el capítulo relativo a las medidas de conciliación y corresponsabilidad en el empleo público, para incorporar una definición del concepto de flexibilidad horaria y las previsiones de la presente ley a este respecto. En el mismo sentido, la disposición final sexta lleva a cabo una modificación de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, para contemplar las previsiones de la ley y la regulación de la flexibilidad horaria anteriormente mencionadas respecto al personal funcionario.

También se contempla en la parte final de la ley la derogación de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la misma y una habilitación para su desarrollo, fijando a tal fin un plazo máximo y la previsión sobre su entrada en vigor.

La presente ley se ajusta a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 37.a) de la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, al responder las medidas previstas en la misma a la satisfacción de necesidades de interés general con la debida proporcionalidad, eficacia y eficiencia, al contemplarse en la norma los objetivos perseguidos y su justificación y al promoverse la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de la norma, como exigen los principios de transparencia y accesibilidad, y al introducirse a través de la misma, con arreglo a los principios de seguridad jurídica y simplicidad, las modificaciones precisas en las disposiciones vigentes. Procede destacar, además, que los requisitos establecidos en la norma para el ejercicio de determinadas actividades económicas responden a razones de interés general, basadas en la salvaguarda de la seguridad y salud infantil y en la consecución de objetivos de la política social, siendo, en todo caso, enunciados de la forma menos restrictiva o distorsionadora para la actividad económica a que afectan, de acuerdo con los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

En el procedimiento de elaboración de la presente ley se promovió la participación ciudadana a través del Portal de transparencia y Gobierno abierto. Asimismo, en la tramitación del anteproyecto de ley se siguieron los trámites previstos en la normativa de aplicación, incluidos el de audiencia a la Comisión de Personal y de negociación colectiva respecto a las medidas que afectan al régimen de personal del sector público autonómico, así como el informe del Consejo Gallego de Bienestar Social y el dictamen del Consejo Económico y Social de Galicia.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de impulso demográfico de Galicia.