ExposiciÓn �nico motivos Medidas fiscales urgentes para impulsar el acceso a la vivienda en Extremadura

I

La vivienda constituye, ante todo, el pilar central del bienestar social en el desarrollo de la vida privada y familiar, configurándose como un derecho reconocido en nuestro propio texto constitucional. La evolución de precios en el último año ha elevado, por un lado, el precio de adquisición y, por otro, el coste de los alquileres en nuestra región pese a las medidas adoptadas a nivel nacional para contener sus precios.

La Constitución española reconoce en el artículo 47 el derecho de carácter social de todos los ciudadanos, a disfrutar de una vivienda digna y adecuada e impone, seguidamente, a los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, así como establecer las normas pertinentes para hacerlos efectivos.

Actualmente, la evolución del mercado de la vivienda en España está dificultando el acceso a un gran número de ciudadanos, con especial incidencia en el colectivo de los jóvenes. A ello se suma el comportamiento del mercado del alquiler donde se aprecia una escasez de la oferta, el incremento de la demanda, la variación de los precios y el porcentaje de renta que ha de destinarse a su abono, lo que hace que las dificultades de acceso al mercado se agraven y con ello, la imposibilidad de disponer de una vivienda digna.

Se ha puesto de manifiesto la necesidad de conseguir que el acceso a la vivienda no sea un derecho inalcanzable para una gran cantidad de ciudadanos de forma que las Administraciones adopten medidas que ayuden a convertir un derecho constitucional en un verdadero derecho para jóvenes y para aquellos que se encuentran excluidos de la compra o del alquiler de una vivienda. En fin, se trata de facilitar con las medidas adecuadas que los extremeños puedan desarrollar su proyecto de vida en el que el acceso a una vivienda digna es un pilar fundamental.

En este contexto, se considera extraordinaria y urgente la adopción de medidas que contribuyan a reducir el sobre esfuerzo que determinados colectivos con mayores dificultades económicas están sufriendo como consecuencia de la actualización y revisión de rentas por viviendas en alquiler.

En este contexto, se considera extraordinaria y urgente la adopción de medidas que contribuyan a reducir el sobre esfuerzo que determinados colectivos con mayores dificultades económicas están sufriendo como consecuencia de la actualización y revisión de rentas por viviendas en alquiler.

II

Así, mediante este Decreto-ley, en el capítulo I se establece una deducción autonómica en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para favorecer el arrendamiento de viviendas que hayan estado vacías y sean destinadas a ser la vivienda habitual.

Por otra parte, y en relación con el mismo Impuesto, se contempla una deducción por inversión en la rehabilitación de viviendas en zonas rurales para ser destinadas a su alquiler.

En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados en relación con las adquisiciones de viviendas habituales que no tengan la consideración de viviendas de protección oficial de precio máximo legal, se adoptan varias medidas: se incrementa el valor de la vivienda que opera como límite para la aplicación del tipo reducido y que pasa de 122.000 a 180.000 euros, se eleva la cuantía de los límites de renta que dan derecho a la aplicación del beneficio fiscal, pasando de 19.000 euros en tributación individual y 24.000 euros en tributación conjunta, a 28.000 y 45.000 euros respectivamente y se suprime el límite económico de la renta total anual de todos los miembros de la familia que habiten la vivienda.

En relación con este mismo Impuesto se establece un tipo de gravamen reducido de 6% para la compra de viviendas habituales por jóvenes menores de 36 años con las mismas condiciones antes mencionadas.

Finalmente, por lo que se refiere al mismo tributo, se adapta el precepto relativo a la bonificación por adquisición de vivienda habitual por determinados colectivos a la nueva regulación anteriormente detallada.

En definitiva, con las modificaciones realizadas en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados se amplía sustancialmente el número de extremeños susceptibles de ser beneficiados con una notable reducción de la carga fiscal a la hora de adquirir su vivienda habitual.

De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional reflejada en la Sentencia 17/2023, de 9 de marzo, dictada en relación con el recurso de inconstitucionalidad del Real Decreto-ley que modifica la normativa del Impuesto sobre Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana, las modificaciones tributarias que se contienen en este Decreto-ley carecen de transcendencia en el sistema tributario generalmente considerado. No suponen la creación ex novo de un tributo y, pese a la naturaleza de alguno de los tributos aquí modificados - entre ellos, el impuesto sobre la renta -, sin embargo, se trata de modificaciones en beneficio del contribuyente con la finalidad de aliviar su carga tributaria durante la actual situación económica, no afectando por tanto negativamente a la capacidad económica.

Las medidas establecidas en el capítulo I de este Decreto-ley suponen el ejercicio de la capacidad normativa en materia tributaria sobre los tributos cedidos de acuerdo con el régimen competencial atribuido en los artículos 46 y 49 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

III

En el capítulo II se materializa el mandato que nuestro Estatuto de Autonomía establece en cuanto a impulsar activamente la equidad territorial y la cohesión social en el territorio de nuestra Comunidad Autónoma. Con este objetivo se emplea el sistema tributario, promoviendo la igualdad de oportunidades y justicia desde la perspectiva fiscal para las personas residentes en las zonas rurales escasamente pobladas, como son los núcleos de población que en su momento quedaron fuera del ámbito de aplicación de las medidas tributarias contempladas en la Ley 3/2022, de 17 de marzo, de medidas ante el reto demográfico y territorial de Extremadura.

Dicha medida relativa a la extensión de los beneficios fiscales a las personas residentes en estos núcleos de población encuentra acomodo en el Decreto 32/2022, de 30 de marzo, por el que se aprueba la Estrategia ante el Reto Demográfico y Territorial de Extremadura. En particular en el objetivo general planteado, que busca, "(…) garantizar la igualdad de oportunidades favoreciendo iniciativas que contribuyan a mitigar y revertir, en lo posible, los efectos negativos del cambio demográfico y consolidar un sistema territorial cohesionado y funcional, sin discriminación entre zonas rurales y urbanas respecto a las oportunidades que ofrecen y el acceso a los servicios que prestan".

Para ello, en este mismo capítulo se crea el Censo a efectos de reconocimiento de los beneficios fiscales establecidos en el presente Decreto-ley de núcleos de población que no son municipios ni entidades locales menores, y que pertenecen a un municipio de más de 3.000 habitantes y sus diseminados, que se incluye como anexo al presente Decreto-ley.

Para las medidas recogidas en el capítulo II resultan de aplicación las competencias exclusivas que la Comunidad Autónoma ostenta en virtud del artículo 9.1 del Estatuto, entre otras, las siguientes: "3. Organización territorial propia de la Comunidad Autónoma y régimen local en los términos del título IV de este Estatuto"; "31. Urbanismo y vivienda. Normas de calidad e innovación tecnológica en la edificación y de conservación del patrimonio urbano tradicional"; "32. Ordenación del territorio"; y "34. Desarrollo sostenible del medio rural. Tratamiento especial de las zonas de montaña".

Las unidades poblacionales recogidas son núcleos de población. Así, en terminología INE, se considera núcleo de población a un conjunto de al menos diez edificaciones que están formando calles, plazas y otras vías urbanas. Por excepción, el número de edificaciones podrá ser inferior a 10, siempre que la población que habita las mismas supere los 50 habitantes.

El término núcleo de población no debe ser confundido o asimilado con el de Entidad local de ámbito territorial inferior al municipio (entidades locales menores), definido por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local como unidad para la gestión, administración descentralizada y representación política dentro del municipio. La terminología INE tiene una finalidad meramente estadística, no administrativa.

En el censo no se han tenido en cuenta un amplio número de núcleos identificados con categorías de suelos y tipologías netamente urbanísticas, como parcelaciones y segundas residencias. También se ha descartado el poblamiento diseminado (según el INE, edificaciones o viviendas dispersas que no pueden ser incluidas en el concepto de núcleo de población). En esa categoría de diseminado pueden inscribirse algunos enclaves vinculados a la explotación agraria de grandes fincas, antaño con numerosa población residente y hoy con presencia poblacional testimonial.

Se han incluido, por tanto, aquellos núcleos de población donde concurre el requisito de ruralidad de acuerdo con los criterios antes descritos, y se han excluido aquellos en los que no concurre.

A efectos de la inclusión en el citado Censo, se define el concepto de núcleo de población y se determina que la aplicación de los beneficios fiscales reconocidos a municipios y entidades locales menores exigirá el cumplimiento de las mismas condiciones. El Censo podrá ser objeto de modificación y actualización por resolución de la Consejería competente en materia de reto demográfico y para ello deberá tener en cuenta los criterios indicados en esta misma norma de creación.

Finalmente, se realizan las habilitaciones correspondientes y las previsiones relativas a la entrada en vigor. Así, el presente Decreto-ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura, si bien el apartado uno del artículo 1, relativo al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, surtirá efectos desde el 1 de enero de 2024.

IV

De acuerdo con lo expuesto, es urgente aprobar una norma con rango de ley que permita la inmediata efectividad, de las medidas fiscales que atenúen la carga impositiva de los contribuyentes que pretenden adquirir o alquilar una vivienda.

Estos motivos se ajustan al presupuesto de hecho previsto en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, habilita a la Junta de Extremadura para dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley.

Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y así se recoge en el artículo 2 de la Ley General Tributaria.

A ello hay que añadir que el diseño de nuevas medidas fiscales debe ser lo suficientemente riguroso y meditado para evitar que tenga que verse sometido a continuas revisiones o modificaciones. Y ello es así porque que desde las moderadas competencias de la Comunidad Autónoma en esta materia, hay que reivindicar un cierto grado de estabilidad en el sistema tributario, puesto que en un momento tan delicado como el actual cualquier decisión equivocada puede tener un coste elevado.

La finalidad de esta norma que se propone, entre otras, es contribuir a reactivar la actividad económica introduciendo diversas modificaciones en la normativa tributaria de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que se concretan en el establecimiento de beneficios fiscales favorecedoras de la inversión para la adquisición de viviendas o para su arrendamiento.

El Tribunal Constitucional, en cuanto a la regulación de materias de naturaleza tributaria a través de la figura del Decreto-ley, ha recordado en el fundamento jurídico 6 de su Sentencia 14/2020, de 28 de enero, que este instrumento normativo no está vedado para cualquier modificación que afecte a normas tributarias, "sino solamente aquellas que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere[n] sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario", para lo cual "es preciso tener en cuenta, en cada caso, en qué tributo concreto incide el decreto-ley -constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica-, qué elementos del mismo -esenciales o no- resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate" (STC 73/2017, citada por los recurrentes, FJ 2)".

En este sentido, añade el Tribunal Constitucional que "[en las sentencias dictadas hasta la fecha, este Tribunal ha considerado vedadas las modificaciones "sustanciales" del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), por tratarse de "uno de los pilares estructurales de nuestro sistema tributario" [SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 9; 189/2005, de 7 de julio, FJ 8, y 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3.d), entre otras]. La STC 73/2017, FFJJ 3 y 4, ha extendido esta doctrina, además de al IRPF, al impuesto sobre sociedades y al impuesto sobre la renta de no residentes como "apéndice" o "complemento" de los anteriores. En cambio, hemos declarado que no conculca los límites del artículo 86.1 CE la modificación por real decreto-ley del tipo de gravamen de impuestos especiales sobre el consumo, puesto que estos impuestos, "lejos de configurarse [cada uno de ellos] como un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, grava una específica manifestación de capacidad económica", de modo que esa modificación parcial "no ha provocado un cambio sustancial de la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario" (STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 7, para el impuesto sobre determinados medios de transporte, y STC 108/2004, de 30 de junio, FJ 8, para el impuesto especial sobre el alcohol y bebidas derivadas). De la misma manera, hemos considerado que tampoco vulnera los límites del artículo 86.1 CE la reducción de la base imponible para determinadas adquisiciones gravadas por el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que "a diferencia del impuesto sobre la renta de las personas físicas, no se configura como un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, sino que se limita a gravar una manifestación concreta de capacidad económica", al no poderse afirmar que "repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes" (STC 189/2005, de 7 de julio, FJ 8)".

En definitiva, el contenido dispositivo del Decreto-ley no vulnera los límites materiales vedados a la legislación de urgencia en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía, al no afectar a leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, de las instituciones autonómicas o que requieran una mayoría cualificada. Asimismo, tampoco se contiene en el mismo regulación esencial de los derechos establecidos en el propio Estatuto de Autonomía, toda vez que las modificaciones normativas no supone introducir una prestación patrimonial nueva, ni agravar la ya existente, y menos aún alterar la configuración general de los tributos afectados, tal como se ha señalado por la doctrina.

Tampoco afecta a materias sobre las que no pueda intervenir la legislación de urgencia ni contienen los supuestos excluidos de la delegación legislativa en el Estatuto autonómico.

Las medidas tributarias que se aprueban a través del presente Decreto-ley tienen una clara vocación de mejorar el acceso a la vivienda, tanto en compra como en alquiler, que conllevarían indirectamente a un aumento de los actos de consumo con incidencia positiva en la economía.

En virtud de la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas Sentencia 14/2020, de 28 de enero de 2020, FJ 2) es exigible "que el Gobierno haga una definición "explícita y razonada" de la situación concurrente, y segundo, que exista además una "conexión de sentido" entre la situación definida y las medidas que en el decreto-ley se adopten".

Existe plena homogeneidad entre las situaciones descritas en el preámbulo y el contenido de la parte dispositiva; es decir, existe "conexión de sentido" entre la situación definida y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan.

El Decreto-ley constituye, por tanto, el instrumento constitucional y estatutariamente previsto a estos efectos, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal y como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situación concreta que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el establecido por la vía normal o por el procedimiento abreviado o de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

Todos los motivos expuestos justifican amplia y razonadamente la extraordinaria y urgente necesidad de que por parte de la Junta de Extremadura se apruebe, conforme a lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Extremadura un Decreto-ley como el que nos ocupa.

V

Este Decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y con los principios de necesidad y eficacia. El decreto-ley es acorde al principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados, e igualmente se ajusta al principio de seguridad jurídica.

En cuanto al principio de transparencia, no se ha realizado el trámite de consulta pública, ni el trámite de audiencia e información pública, pues el instrumento normativo elegido, por su urgencia, no permite realizar los trámites indicados, sin perjuicio de que se haga antes de su sometimiento a la Asamblea. Por último, el principio de eficiencia, queda garantizado porque no implica un aumento de las cargas administrativas y de hacerlo, éstas son imprescindibles y en ningún caso innecesarias.

Este Decreto-ley se integra en los preceptos de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; así como en la Ley 8/2011, de 23 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género en Extremadura. Hace especial incidencia de la ley autonómica en los artículos 3 de principios generales, 21 de transversalidad de género, 22 de desarrollo del principio de interseccionalidad, 27 de lenguaje e imagen no sexista, 28 de estadísticas e investigaciones con perspectiva de género y 31 de ayudas y subvenciones. Asimismo, cumple con lo dispuesto en el artículo 7.12 del Estatuto de Autonomía de Extremadura sobre la igualdad de la mujer en todos los ámbitos de la vida pública, familiar, social, laboral, económica y cultural.

En virtud de todo ello, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, a propuesta de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su sesión del día 22 de octubre de 2024.

DISPONGO: