Exposicion �nico motivos Medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda

El Parlamento de Cataluña, por medio de la Moción 84/XII, aprobada el 9 de mayo de 2019, instó al Gobierno de la Generalidad a impulsar de forma urgente la aprobación de medidas legislativas, en el marco del derecho civil de Cataluña, para permitir que Cataluña cuente con una regulación propia del contrato de arrendamientos urbanos y, en particular, dote a las administraciones públicas de las herramientas necesarias para limitar los incrementos de precios del alquiler de viviendas en zonas de fuerte demanda acreditada.

La urgencia de estas medidas es manifiesta. La salida de la crisis financiera internacional y la progresiva reactivación económica de los últimos años han incidido con fuerza en el mercado de la vivienda, que ha experimentado una cierta retracción del acceso en régimen de propiedad, por razones no solo de precio sino también de financiación y un aumento sustancial de la demanda de vivienda de alquiler. Este aumento, combinado con la corta duración de los contratos de arrendamiento en aplicación de la legislación del Estado, ha propiciado una fuerte escalada de precios, que en Cataluña han crecido en torno a un 30% en los últimos cinco años. Esta tendencia ha sido aún mayor en Barcelona y en su entorno metropolitano, al añadirse el auge del turismo urbano, que ha desviado viviendas hacia usos no residenciales, y la entrada de capital internacional en grandes operaciones de inversión inmobiliaria.

La fuerte subida de las rentas ha provocado dificultades económicas muy graves para acceder a la vivienda y para permanecer en ella. Los jóvenes y las personas y familias con bajo nivel de ingresos son quien más han sufrido y todavía sufren situaciones de exclusión residencial. Estudios recientes publicados por el Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona indican que el esfuerzo necesario para acceder a la vivienda ya está superando el de los años de inicio de la crisis y que la tasa de sobrecarga de los inquilinos que lo son a precios de mercado supera el 40% en Barcelona y en el área metropolitana, muy por encima de la media europea y de lo que se considera razonable para una economía familiar. La vulnerabilidad que deriva de ello se está traduciendo, en la práctica, en la expulsión de muchos vecinos de su entorno de residencia, sea por desahucio o por la imposibilidad de afrontar los nuevos precios que se establecen al vencer los contratos. Esta dinámica de segregación de espacio en función de la capacidad económica incide muy negativamente en la estructura urbana y en la cohesión social.

Los retos que plantea el acceso a una vivienda digna y asequible se deben abordar prioritariamente con políticas públicas. La Generalidad de Cataluña y las administraciones locales se han mostrado en la última década particularmente resolutivas adoptando y ejecutando medidas dirigidas a incrementar el parque de vivienda pública y social, si bien el enorme déficit histórico en este terreno hará que sea necesario un esfuerzo largo y sostenido para obtener resultados apreciables. A parte de estas actuaciones, todos los informes de diagnóstico y los planes de vivienda reservan un papel específico a los instrumentos del derecho privado.

Que la regulación de los contratos de arrendamiento de vivienda puede y debe contribuir también a hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna lo manifiesta la legislación de arrendamientos urbanos de los países de nuestro entorno. Este objetivo se plasma sobre todo con dos tipos de medidas. Por un lado, es habitual que las relaciones contractuales sean de duración larga o indefinida. Aunque las leyes establezcan plazos breves de duración contractual, en muchos países los inquilinos los pueden prorrogar indefinidamente o por plazos largos, con actualización periódica de las rentas, mientras no concurra alguna de las causas legalmente tasadas de resolución. Por otro lado, más recientemente (por ejemplo, a partir de 2014 en Francia y en Alemania), algunos ordenamientos han introducido sistemas nuevos de contención o encuadre de las rentas de alquiler en aquellas zonas donde el mercado se ha vuelto muy tenso y genera dificultades graves de acceso a la vivienda en el conjunto del parque residencial. La legislación española en materia de arrendamientos urbanos, sin embargo, ha ignorado estos desarrollos y, a pesar de la tímida reforma en la buena dirección introducida por el Real decreto ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes y en materia de vivienda y alquiler, se encuentra todavía lejos de los estándares europeos de seguridad, estabilidad y asequibilidad de los alquileres.

La Generalidad de Cataluña, que ya reguló los contratos de arrendamiento rústico y otros de cultivo con la Ley 1/2008, de 20 de febrero, de contratos de cultivo, posteriormente incorporada al Código civil de Cataluña, aborda ahora en ejercicio de su competencia en derecho civil (artículo 129 del Estatuto de autonomía de Cataluña) la regulación de los arrendamientos de vivienda. En vista de la complejidad de la materia, se ha considerado oportuno hacerla efectiva por fases. En primer lugar, por razones de urgencia extraordinaria que justifican el recurso al instrumento del Decreto ley, se regula, con la disposición que ahora se aprueba, un régimen excepcional de contención de rentas de alquiler aplicable en zonas de mercado tenso de vivienda, tal como se definen en la parte dispositiva de esta norma. Más adelante, en un plazo breve que la disposición final primera de este Decreto ley fija en seis meses, el Gobierno debe presentar al Parlamento un proyecto de ley de regulación integral de los contratos de arrendamiento de fincas urbanas. Finalmente, de acuerdo con la estructura del Código civil de Cataluña como código abierto, esta regulación tendrá que insertarse, junto con la de las otras modalidades de arrendamiento de bienes, en el capítulo correspondiente a los contratos sobre objeto ajeno del libro sexto del mencionado Código.

El régimen de contención de rentas que aquí se establece es una medida congruente con la configuración constitucional del derecho de propiedad (artículo 33 de la Constitución) e instrumental para la efectividad del derecho también constitucional a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (artículo 47 de la Constitución). La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el contenido esencial de la propiedad inmobiliaria exige compaginar el derecho del propietario a percibir una utilidad económica razonable de sus bienes, que este Decreto ley garantiza, con el cumplimiento de la función social de los bienes destinados a vivienda, que puede implicar la imposición de condiciones y restricciones adecuadas a su naturaleza y a su función constitucionalmente establecida.

La regulación que ahora se aprueba permite a la Administración calificar ciertas zonas del territorio como áreas con mercado tenso de vivienda y sujetar los contratos de arrendamiento que se concluyan a un régimen de contención de las rentas. La imposición de estas restricciones se concibe como una medida excepcional. A diferencia de otros ordenamientos, como el francés, donde el encuadre de rentas tiene duración indefinida, en Cataluña se trata de una medida limitada en el tiempo, que se puede declarar con una duración máxima de cinco años, en un procedimiento en el que es necesario acreditar las circunstancias que la justifican y precisar las medidas que adoptarán las administraciones para atenuar o revertir la situación de mercado tenso. La competencia para formular esta declaración se atribuye al departamento de la Generalidad competente en materia de vivienda, con la excepción de la ciudad de Barcelona, como consecuencia de su problemática singular y de su régimen especial.

El efecto pretendido de contención de las rentas se instrumenta por medio de la aplicación del índice de referencia de precios de alquiler de viviendas que elabora, actualiza y publica el departamento competente en materia de vivienda. El índice suministra datos fiables para el conocimiento de las rentas de alquiler de viviendas análogas a la que tiene que ser arrendada, obtenidas a partir de la información que contiene el Registro de fianzas de los contratos de alquiler de fincas urbanas. El índice informa de la media de precio por metro cuadrado del arrendamiento de viviendas en una ubicación y con una superficie concretas y de los márgenes de precio superior e inferior resultantes de la ponderación de varias características de la vivienda (año de construcción, estado de conservación, eficiencia energética, ascensor, mobiliario, anexos). En vista de la existencia de estos márgenes, la normativa que ahora se introduce prevé que sean las mismas partes contratantes las que establezcan el precio que consideran de referencia dentro de los márgenes del sistema de indexación (o, excepcionalmente, desviándose de los mismos, si bien en este caso habrá que justificar debidamente los motivos), aun ponderando las características relevantes de la vivienda arrendada para fijar la renta del alquiler.

El régimen de contención de rentas aplicable a los contratos de arrendamiento de vivienda concluidos en áreas declaradas de mercado tenso busca un equilibrio razonable entre el deber de respeto del interés patrimonial del arrendador y la función social de la propiedad urbana, y gira en torno a tres reglas básicas. La regla general limita la cuantía de la renta que puede ser convenida en el momento de formalizar el contrato, que no puede superar el precio que las partes han considerado de referencia para el alquiler de una vivienda de características análogas, incrementada, como máximo, en un diez por ciento. La reglas segunda y tercera establecen excepciones a la aplicación de la primera regla. Por una parte, si la vivienda objeto del contrato se encontraba ya arrendada con anterioridad a la entrada en vigor del régimen de contención de rentas y el arrendador percibía una renta superior a la que resultaría de aplicar la regla general, en el contrato o contratos subsiguientes se permite pactar, como renta máxima, la percibida al final del contrato anterior. De este modo se protege una posición patrimonial del arrendador adquirida y ejercida como derecho con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo régimen contractual. Por otro lado, el régimen de contención de rentas se flexibiliza en los contratos de alquiler de viviendas de obra nueva y en los que resultan de un proceso de gran rehabilitación, en cuyo caso el incremento de precio que las partes han considerado de referencia para el alquiler de una vivienda de características análogas se puede llegar a fijar en un máximo del veinte por ciento. Esta regla pretende contrarrestar el posible desincentivo que el régimen ordinario de contención de rentas puede producir en la promoción de viviendas nuevas o rehabilitadas con destino al mercado libre de alquiler. La regla se aplica durante los primeros cinco años contadores desde de la certificación de final de obra. En los contratos concluidos después de este periodo ya les serian aplicables, si todavía perdurara el régimen especial de contención de rentas, las dos reglas precedentes.

Las tres reglas mencionadas se complementan con normas que articulan la posibilidad de actualizar anualmente la renta si así se pacta (en este caso, se estará al índice de garantía de competitividad), convenir la asunción de gastos generales y de servicios individuales para el arrendatario, y de repercutirle el coste de la realización de obras de mejora realizadas después del plazo legal mínimo de duración del contrato, elevando su renta anual incluso por encima del límite fijado por la regla general.

El Decreto ley introduce también en su parte final una disposición específica de naturaleza procesal, derivada necesariamente de las particularidades de la regulación sustantiva que ahora se aprueba y amparada en la competencia del artículo 130 del Estatuto de autonomía de Cataluña. La disposición traslada al ámbito del juicio verbal las disputas entre las partes contractuales sobre el importe de la renta y la eventual pretensión de reembolso de excesos percibidos por la parte arrendadora en los contratos sujetos al régimen especial de contención de rentas.

El Decreto ley también incorpora varias modificaciones en el régimen vigente aplicable a la prenda. La Ley 22/1991, de 29 de noviembre, de garantías posesorias sobre cosa mueble, reguló de forma extensa la figura de la prenda, incorporando cuestiones desarrolladas por la doctrina y la jurisprudencia, adaptándose a las exigencias sociales y económicas del momento. Estas mismas demandas impulsaron la revisión del marco legal de los derechos reales de garantía, sustituyendo la ley mencionada por la Ley 19/2002, de 5 de julio, de derechos reales de garantía. Finalmente, y de acuerdo con el principio de código abierto, la Ley 5/2006, de 10 de mayo, del libro quinto del Código civil de Cataluña, relativo a los derechos reales, incorporó la anterior legislación a su capítulo noveno del título VI.

La prenda se ha convertido en una garantía relevante por el número de constituciones que se llevan a cabo, convirtiéndose en alternativa a la garantía real por excelencia, como ha sido la hipoteca. Asimismo, se puede constatar que, en el mismo sentido que los derechos económicos inmateriales han avanzado cuantitativa y cualitativamente, convirtiéndose en derechos económicos de primer orden -y no siempre representados por títulos valores-también lo ha hecho la prenda, como instrumento útil de garantía real, para inversores y operaciones económicas.

Puesto que nuestro marco normativo vigente establece una prohibición expresa de la figura de la segunda pignoración sobre los propios bienes, a favor de terceros acreedores, y esta se ha convertido en una herramienta eficaz de garantía jurídica para las operaciones económicas realizadas en el ámbito estatal e internacional, la regulación catalana vigente ha desembocado en una pérdida relevante de oportunidades y recursos, que han buscado la seguridad de entornos normativos más favorables. En este sentido, se dispone de datos estadísticos fiables, como lo difundido por el Consejo General del Notariado referidos al periodo 2011-2018, que permiten observar que en el primer trimestre del año 2018 el volumen económico de las prendas firmadas en los territorios del resto de comunidades autónomas alcanzó un valor de 198.836.510 euros, mientras que en Cataluña no superaron la cifra de 1.313.876 euros.

Esta situación comporta un agravio y una desventaja económica comparativa derivado de las diferencias entre la vigente regulación catalana de la prenda y la regulación del derecho civil aplicable al resto de territorios que no tienen una regulación propia de la prenda y, por lo tanto, para los destinatarios de las normas. Precisamente para dar respuesta a esta necesidad socioeconómica, que requiere de una garantía real y a la vez flexible, se dispone la incorporación de esta nueva regulación en el libro quinto y se atiende a la urgencia de contar con una regulación más competitiva y ventajosa para el conjunto de empresas y ciudadanos de Cataluña.

En uso de la autorización concedida por el artículo 64 del Estatuto de autonomía de Cataluña, a propuesta de la consejera de Justicia y de acuerdo con el Gobierno,

Decreto: