Exposicion �nico motivos Modificación de la Ley 15/1999, de Cajas de Ahorros de Andalucía

En el Boletín Oficial del Estado número 169, de 13 de julio de 2010, se ha publicado el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros (en adelante, Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio), dictado en virtud de las competencias que la Constitución, en su artículo 149.1.6.ª, 11.ª, 13.ª y 14.ª, atribuye al Estado. Mediante el citado Real Decreto-Ley se modifica la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorros (en adelante, Ley 31/1985, de 2 de agosto), y la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros, que constituyen normativa básica aplicable a las Cajas de Ahorros.

La reforma normativa abordada por el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, según consta en su parte expositiva, pretende fortalecer el sector financiero español a través de dos líneas básicas: la capitalización de las Cajas, facilitando el acceso de las mismas a recursos de máxima categoría en iguales condiciones que otras entidades de crédito, y la profesionalización de sus órganos de gobierno.

En consonancia con la primera línea de la reforma se ha establecido un nuevo régimen jurídico para las cuotas participativas, en el que destaca la posibilidad de atribución de derechos políticos a los cuotapartícipes. Adicionalmente, el citado Real Decreto-Ley ha introducido las modificaciones legislativas necesarias al objeto de fortalecer los denominados «sistemas institucionales de protección» (SIP) y nuevas fórmulas de actuación por parte de las Cajas de Ahorros, tales como el ejercicio indirecto de su actividad financiera, a través de una entidad bancaria controlada por aquella, o la transformación de la Caja en fundación de carácter especial, que llevará a cabo la obra social de la misma, en tanto el negocio financiero se traspasa a un banco.

Por lo que se refiere a la segunda línea de la reforma, el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, lleva a cabo una revisión de los aspectos del gobierno de las Cajas más directamente relacionados con su actividad, en orden a impulsar la profesionalización de los órganos de gobierno en línea con las demás entidades de crédito.

La modificación de la normativa estatal que se acaba de exponer obliga a adaptar a la misma la normativa andaluza sobre Cajas de Ahorros, plasmada en la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Cajas de Ahorros de Andalucía (en adelante, Ley 15/1999, de 16 de diciembre).

El Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, estableció, en su disposición transitoria segunda, un plazo de seis meses para que las comunidades autónomas adaptaran su legislación en materia de Cajas de Ahorros a lo dispuesto en el mismo. En virtud de la Ley 36/2010, de 22 de octubre, del Fondo para la Promoción del Desarrollo, se introdujeron modificaciones sustanciales en el citado Real Decreto-Ley, que entraron en vigor el día 24 de octubre de 2010. Así pues, no ha sido posible iniciar el proceso de adaptación de la Ley autonómica a la normativa básica en tanto no ha quedado fijado de forma definitiva el contenido de la modificación estatal.

Al objeto de procurar el fortalecimiento del sector de Cajas de Ahorros en el entorno económico actual, se hace necesario dotar de la máxima seguridad jurídica los procesos de reestructuración en marcha y permitir que las entidades puedan contar, en el plazo más breve posible, con unos órganos adaptados a los requerimientos de la normativa básica. Desde esta perspectiva se justificó la extraordinaria y urgente necesidad exigida por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía para la aprobación por el Consejo de Gobierno del Decreto-Ley 1/2011, de 26 de abril, por el que se modificaba la Ley 15/1999, de 16 de diciembre. La presente Ley tiene su origen en este Decreto-Ley, al acordar el Parlamento de Andalucía, tras su convalidación, su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

La presente Ley contiene un artículo, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El artículo único de la presente Ley modifica los artículos 3, 12, 14 bis, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 27, 28, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 49, 50, 51, 54, 55, 56, 57, 59, 63, 65, 66, 67, 68, 70, 72, 73, 74, 76, 76 bis, 76 ter, 80, 82, 83, 86, 87, 88 y 113 de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre. Asimismo, introduce los artículos 15 bis, 16 bis, 16 ter, 21 bis, 21 ter, 54 bis, 86 bis y 90 bis y, por último, suprime los artículos 47 bis y 50 bis.

Especial mención merecen las modificaciones introducidas en el Título II de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, denominado «De la creación, fusión, integración en sistemas institucionales de protección, escisión, cesión global de activo y pasivo, ejercicio indirecto de la actividad financiera, transformación en fundación de carácter especial, disolución y modificación de Estatutos y Reglamentos», cuyo Capítulo II regula, de forma sistemática, todas estas figuras.

Por lo que se refiere a las operaciones de fusión, escisión y cesión global de activo y pasivo, se mantiene el régimen de autorización previsto en la normativa hasta ahora vigente, aunque, en relación con la escisión y la cesión global de activo y pasivo, se atribuye ahora a la persona titular de la consejería competente para la regulación y control de las Cajas de Ahorros. Esta autorización ha de entenderse sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8 del Real Decreto-Ley 9/2009, de 26 de junio, sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito.

Dada la especial trascendencia que tienen para las Cajas de Ahorros la integración en sistemas institucionales de protección, el ejercicio indirecto de la actividad financiera y la transformación en fundación de carácter especial, en la presente Ley se aplica a las mismas el régimen que ya establecía la Ley vigente para las modificaciones tradicionales; esto es, necesidad de que se acuerden por la Asamblea General de la Caja con mayoría cualificada y autorización por la Administración autonómica. A tal efecto, se efectúa la regulación del procedimiento administrativo de autorización, incidiéndose, particularmente, en los plazos para resolver y en el sentido del silencio administrativo.

En efecto, en el nuevo artículo 15 bis se regula la integración de las Cajas andaluzas en los sistemas institucionales de protección, con particular incidencia en el procedimiento administrativo para otorgar la preceptiva autorización autonómica prevista en el artículo 70.3 de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, que corresponderá a la persona titular de la consejería competente para la regulación y control de las Cajas de Ahorros. El mismo régimen se establece para los acuerdos o alianzas de integración que puedan establecerse entre dos o más sistemas institucionales de protección preexistentes, cuando en cualquiera de ellos se haya integrado una Caja de Ahorros con domicilio social en Andalucía.

Se incluye un nuevo artículo 16 bis, que regula el ejercicio indirecto de la actividad financiera de la Caja a través de una entidad bancaria, regulándose, asimismo, el correspondiente procedimiento de autorización por la persona titular de la consejería competente para la regulación y control de las Cajas de Ahorros, previo informe del Banco de España. Los Estatutos de la entidad harán constar aquella circunstancia de ejercicio indirecto de la actividad financiera y las condiciones básicas de su ejercicio.

La transformación de las Cajas de Ahorros en fundaciones de carácter especial se contempla en el nuevo artículo 16 ter, previéndose, como en los casos anteriores, el procedimiento para su autorización, que corresponderá al Consejo de Gobierno. Este deberá verificar que concurren los supuestos de hecho y las condiciones establecidas en la Ley, así como que se dan garantías suficientes para la gestión de la obra social por la fundación de carácter especial. El régimen jurídico que se aplicará a estas fundaciones se equipara al actualmente vigente para las fundaciones que gestionan la obra social de las Cajas de Ahorros, toda vez que las mismas tendrán por objeto la gestión de la obra social de la Caja que se transforma.

Se debe destacar la modificación que se efectúa del artículo 15, en consonancia con la prohibición de efectuar la renovación total de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros que introduce el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio. Conforme a su nueva redacción, tanto en el supuesto de fusión con creación de nueva entidad como en el de fusión por absorción, el periodo transitorio finalizará con una renovación parcial de los órganos de gobierno, en tanto en la regulación hasta ahora vigente la Caja de nueva creación resultante de una fusión debía renovar totalmente sus órganos de gobierno al finalizar el periodo transitorio.

El nuevo régimen de las cuotas participativas se regula en los artículos 27 y 28 de la Ley. En el primero de ellos se acoge una novedad fundamental, introducida por la normativa básica, que se refiere a la posibilidad de que las cuotas participativas puedan incorporar el derecho de representación en los órganos de gobierno de la Caja emisora. Por lo que se refiere a la autorización de la emisión por la consejería competente para la regulación y control de las Cajas de Ahorros, la misma tiene como objeto exclusivo verificar la válida adopción del acuerdo de emisión por la Asamblea General de la Caja, así como la legalidad del procedimiento seguido por esta. La retribución de las cuotas y su distribución serán simplemente comunicadas a la consejería competente. Desde otra perspectiva, se traslada a la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, en los mismos términos que se establecen en la regulación básica estatal, el régimen jurídico de la representación de los cuotapartícipes en los órganos de gobierno de la Caja, su derecho de información, el régimen de impugnación de acuerdos por parte de los mismos y otros aspectos relacionados con ellos.

En materia de órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros, además de los órganos de gobierno tradicionales, Asamblea General, Consejo de Administración y Comisión de Control, se crea un nuevo órgano, la Comisión de Obra Social, y se atribuye la categoría de órganos a unas figuras que tenían existencia en la regulación anterior, aunque no se les reconocía tal naturaleza. Estos son la Dirección General, la Comisión de Retribuciones y Nombramientos y la Comisión de Inversiones. Por otro lado, y en orden a la consecución del objetivo de profesionalización de los órganos de las Cajas de Ahorros, se añade un nuevo requisito, exigible al menos a la mayoría de los vocales del Consejo de Administración y a todos los miembros de la Comisión de Control, cual es que los mismos deberán poseer conocimientos y experiencia específicos para el ejercicio de sus funciones. Este requisito será exigible, en todo caso, a quienes desempeñen funciones ejecutivas.

En materia de incompatibilidades de los miembros de los órganos de gobierno, se han introducido en el artículo 44 de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, las causas de incompatibilidad establecidas como novedosas por la normativa básica estatal. Por lo que se refiere a la incompatibilidad para ser miembro de los órganos de gobierno de las Cajas de todo alto cargo de la Administración General del Estado, de la Administración de las comunidades autónomas o de la Administración Local, así como de las entidades del sector público, de derecho público o privado, vinculadas o dependientes de aquellas, tales circunstancias ya eran tenidas en cuenta parcialmente por la Ley andaluza como causas de inelegibilidad e incompatibilidad para ser miembro del Consejo de Administración y de la Comisión de Control. En esta Ley se amplía la anterior regulación, en consonancia con la normativa básica, de tal forma que tal incompatibilidad se hace extensiva a los Consejeros Generales y, por otro lado, ahora afecta a los altos cargos de la Administración local y entidades del sector público. En cuanto a la incompatibilidad de los cargos políticos electos, la presente disposición la amplía, asimismo, en relación con los Consejeros Generales y afecta a todos los cargos políticos electos, en tanto la regulación vigente solo se refiere a los parlamentarios, europeos, estatales y autonómicos.

Otra novedad introducida por la normativa básica y, por lo tanto, trasladada a la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, es la posibilidad de que el ejercicio de las funciones de vocal del Consejo de Administración y miembro de la Comisión de Control pueda ser retribuido, lo que se traslada a la presente Ley. En materia de retribuciones, la presente Ley no altera las previsiones que en esta materia establecía la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, aunque las complementa al objeto de garantizar la adecuación de las mismas y su transparencia. Así, se establece que la Asamblea General de la entidad seguirá criterios de austeridad para fijar los importes de las retribuciones de los miembros de los órganos de gobierno; se limita el derecho a percibir dietas por asistencia y desplazamiento a aquellos compromisarios y miembros de los órganos de gobierno que no tengan asignada retribución; se establece que los miembros de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros no podrán percibir retribuciones ni indemnizaciones, simultáneamente, de la propia Caja de Ahorros y de la entidad bancaria central o de cualquiera de las Cajas de Ahorros que se integren en un sistema institucional de protección en el que participe la Caja de Ahorros, ni tampoco de la Caja de Ahorros y de la entidad bancaria a través de la cual ejerza indirectamente la actividad financiera. Por último, se establece un límite al importe total de las retribuciones que podrán percibir los miembros de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros integradas en un sistema institucional de protección o que ejerzan su actividad financiera a través de una entidad bancaria. En relación con ello, la disposición transitoria novena establece que la adecuación del importe total de las retribuciones de los miembros de los órganos de gobierno a los criterios y límites introducidos por esta Ley se efectuará en la primera Asamblea General que se celebre tras la entrada en vigor del mismo.

En este orden de cosas, se suprime la posibilidad de que exista más de una vicepresidencia ejecutiva en las Cajas creadas por fusión.

En lo que se refiere a la representación de los intereses colectivos en los órganos de gobierno de las Cajas, se introduce una novedad importante derivada, a su vez, de la nueva regulación básica, cual es la reducción de la representación de las administraciones públicas y entidades y corporaciones de derecho público al 40% del total de los derechos de voto, frente al 50% actual. En consonancia con esta disposición, se reduce el porcentaje de representación de los grupos «Corporaciones Municipales» y «Junta de Andalucía», en tanto se aumenta el del grupo «Otras organizaciones». Por otro lado, al objeto de preservar el cumplimiento del citado límite, se establecen porcentajes de representación diferentes para aquellas Cajas que tengan pluralidad de personas o entidades fundadoras y entre las mismas las haya de naturaleza pública y privada.

En relación con la participación de los distintos grupos de representación en los órganos de las Cajas de Ahorros, se ha de destacar la incidencia que podrá tener en la misma la incorporación de los derechos de los cuotapartícipes, en su caso. En este sentido, conforme a lo dispuesto por la normativa básica, el límite de representación de las administraciones públicas, entidades y corporaciones de derecho público, así como los porcentajes de representación por grupos, deberá cumplirse respecto de los derechos de voto resultantes, una vez deducidos del total los que hayan correspondido, en su caso, a los cuotapartícipes. Cuando estos tengan naturaleza de entidades públicas, sus derechos políticos computarán a los efectos del cálculo del 40% que como máximo podrá corresponder a este tipo de entidades.

En esta materia, y por lo que respecta a las Cajas que acuerden el ejercicio indirecto de su actividad como entidad de crédito, se remite a sus Estatutos la regulación del procedimiento que deberá seguirse para atender las reglas de representación de los grupos de impositores, trabajadores y Corporaciones Municipales establecidas por la Ley.

En el Consejo de Administración se establece, como novedad destacable, la posibilidad de que todos los grupos de representación puedan designar hasta dos miembros del mismo que no tengan la condición de Consejeros Generales, opción que hasta la fecha solo se reconocía a los grupos de Corporaciones Municipales e impositores. Por otro lado, se suprime el límite máximo de dos vocales que puede designar el grupo de las Corporaciones Municipales entre personas ajenas a la Asamblea General. Estas disposiciones tienden a facilitar el cumplimiento de los nuevos requisitos de conocimientos y experiencia exigidos a los miembros del órgano de administración de las Cajas de Ahorros.

La Comisión de Retribuciones, que pasa a denominarse «de Retribuciones y Nombramientos», amplía sus funciones, asumiendo en materia de nombramientos algunas que en la normativa anterior correspondían a la Comisión de Control.

Las funciones de la Comisión de Control se distribuyen en la nueva regulación entre la Comisión de Retribuciones y Nombramientos y la Comisión de Obra Social, aunque sigue conservando algunas de sus antiguas funciones; entre ellas, la función principal de constituirse en Comisión Electoral. Por otro lado, se ha suprimido la representación de la Comunidad Autónoma en la Comisión de Control, si bien, al objeto de posibilitar el cumplimiento de las funciones que tiene atribuidas la consejería competente para la regulación y control de las Cajas de Ahorros, en orden a garantizar los principios de democratización, independencia, eficacia y transparencia en la configuración de los órganos de gobierno de las mismas, se ha previsto la presencia de un representante o una representante de la misma en la Comisión de Control cuando se constituya en Comisión Electoral.

La Comisión de Obra Social que se crea estará compuesta por tres miembros, elegidos por la Asamblea General de entre sus Consejeros Generales. Asimismo, formarán parte de dicha Comisión dos representantes de la consejería competente para la regulación y control de las Cajas de Ahorros nombrados por la persona titular de la misma, que asistirán a las reuniones de la Comisión con voz pero sin voto. A la Comisión de Obra Social le competen las funciones que hasta ahora venía desarrollando la Comisión de Control en relación con la obra social.

La presente Ley contempla otras modificaciones en orden al buen gobierno de las Cajas. Así, se extiende la causa de incompatibilidad para ser miembro de los órganos de gobierno al hecho de estar vinculado a las fundaciones de las que la Caja sea fundadora; se regulan de forma clara y precisa el régimen de designación de los suplentes y el de cobertura de las vacantes por los mismos; se regula de forma más completa y precisa el régimen de autorización de las operaciones financieras de los altos cargos, excluyéndose de este régimen a los Consejeros Generales; se reduce, de diez a cinco, el número de avales exigibles para la elección de Consejeros Generales de otras comunidades autónomas, dada la imposibilidad de alcanzar en la práctica el mismo número que se exige para la Comunidad Autónoma de Andalucía; se contempla la obligación de los miembros de los órganos de gobierno de comunicar a la Comisión de Retribuciones y Nombramientos los eventuales conflictos de interés que puedan tener con los intereses de la Caja y con el cumplimiento de su función social, debiendo la persona afectada abstenerse de intervenir, en caso de conflicto, en la operación de que se trate. Por último, en consonancia con la función de promoción de la igualdad de género que la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, atribuye a las administraciones públicas, se establece para las Cajas de Ahorros, por primera vez y de forma expresa, el deber de procurar la presencia equilibrada de mujeres y hombres en sus órganos de gobierno. A tal fin, la disposición transitoria décima refiere el establecimiento de los criterios necesarios para atender el cumplimiento de dicha representación equilibrada al momento en que se efectúe la adaptación de los Estatutos y del Reglamento de procedimiento regulador del sistema de designación de los órganos de gobierno a la nueva redacción de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, que introduce esta Ley.

Las disposiciones transitorias primera a cuarta regulan los plazos para que las Cajas adapten sus Estatutos y su Reglamento de procedimiento regulador del sistema de designación de los órganos de gobierno a las modificaciones introducidas en la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, por la presente Ley, así como los plazos y reglas para que adapten la composición de sus órganos a la citada disposición.

Conforme a la disposición transitoria primera, en el plazo máximo de tres meses a contar desde la publicación de la presente disposición las Cajas de Ahorros deberán proceder a adaptar sus Estatutos y Reglamentos, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, para las adaptaciones de los mismos a las modificaciones normativas, si bien el plazo para ello queda reducido a un mes.

De otro lado, conforme a la disposición transitoria segunda, la adaptación de la Asamblea General y de los demás órganos de las Cajas a las normas contenidas en esta Ley se realizará dentro de los dos meses siguientes al de la aprobación de los Estatutos y Reglamentos de las Cajas, salvo en el caso de las Cajas de Ahorros que en la fecha de entrada en vigor del mismo se encuentren en el periodo transitorio tras una fusión, las cuales llevarán a efecto la adaptación de sus órganos en la renovación parcial que corresponderá efectuar a la finalización del periodo transitorio, conforme se prevé en la disposición transitoria cuarta. Asimismo, las Cajas que hubiesen acordado, a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, la escisión, la cesión global de activo y pasivo o el ejercicio indirecto de la actividad bancaria adaptarán la composición de sus órganos de gobierno en la primera renovación parcial que les corresponda realizar.

En la disposición transitoria tercera se regula la forma de efectuar los ajustes necesarios para llevar a efecto la adaptación de la composición de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros, y tanto esta como la transitoria cuarta establecen las reglas para el cómputo de los mandatos de los miembros que deban cesar, así como de los que se incorporen a los órganos con motivo de la referida adaptación.

Por otra parte, la disposición transitoria sexta establece el régimen aplicable a los miembros de los órganos de gobierno que deban cesar en el ejercicio de sus cargos como consecuencia de las nuevas incompatibilidades del artículo 44.1, letras h) e i), de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre.

En cuanto se establece, en relación con las Cajas creadas por fusión, un nuevo régimen para la renovación de sus órganos de gobierno cuando finaliza el periodo transitorio, la disposición transitoria séptima viene a regular la aplicación del mismo. Así, dicha disposición transitoria establece los plazos para la renovación de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros que, resultantes de una fusión con creación de nueva entidad, hubiesen realizado con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto-Ley 1/2011, de 26 de abril, y conforme a la regulación que se deroga por el mismo, una renovación total de sus órganos de gobierno. Dichas Cajas efectuarán la primera renovación parcial de sus órganos a los seis años de aquella renovación total, siendo las sucesivas renovaciones parciales cada tres años. Por lo que se refiere a las Cajas de Ahorros creadas, asimismo, por fusión que en la fecha de entrada en vigor del Decreto-Ley 1/2011, de 26 de abril, se encuentren en el periodo transitorio se les aplicará el régimen de renovación de los órganos que instaura la presente disposición.

En la disposición transitoria octava se establece una regla especial para el cómputo total del mandato de los miembros de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros que acuerden su integración en un sistema institucional de protección o el ejercicio indirecto de su actividad financiera a través de una entidad de crédito, de acuerdo con lo que prevé el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros.

Por último, en la disposición final tercera de la Ley se introduce una modificación de la Ley 12/2010, de 27 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma para Andalucía para el año 2011, con la finalidad de crear y constituir el Fondo para la Reestructuración Financiera de Empresas, como un fondo sin personalidad jurídica de los regulados en el apartado 3 del artículo 5 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, para atender la financiación de planes de viabilidad y de reestructuración de las empresas que promuevan la consolidación del tejido empresarial, acogido al Programa de Ayudas a Empresas Viables con dificultades coyunturales en Andalucía y que será gestionado por la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA). Igualmente, en la disposición final cuarta, se introduce una modificación del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, que afecta a lo establecido en el apartado 1 de su artículo 30 en relación con la prescripción de las obligaciones.