Exposicion �nico motivos Modificación de la Ley del Presidente y del Gobierno

I

El Estatuto de Autonomía de Aragón atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón la competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia (artículo 71.7.ª). Asimismo, el artículo 53 del Estatuto atribuye al Gobierno de Aragón el ejercicio de la función ejecutiva y la potestad reglamentaria; el artículo 42.2, la iniciativa legislativa, y los artículos 43 y 44, la posibilidad de dictar normas con rango de ley.

A la vista de estos títulos competenciales se aprobó la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, que incluye en su título VIII la capacidad normativa del Gobierno de Aragón, donde se regula el procedimiento administrativo para el ejercicio de la iniciativa legislativa del Gobierno, la aprobación de normas con rango de ley y la potestad reglamentaria.

II

La calidad normativa ha ido ganando importancia en los últimos años, influenciada por una sociedad cada vez más regulada, con normas que inciden en el ámbito público y privado de la ciudadanía desde los distintos niveles de administraciones públicas. La calidad técnica supone la materialización positiva de un principio propio de todo Estado de Derecho, como es la seguridad jurídica, tal y como establece la Constitución española en su artículo 9, garantizando y protegiendo los derechos de la ciudadanía. Su importancia se refleja en los distintos estudios que ponen de manifiesto la estrecha relación entra las normas de calidad y el crecimiento económico. Partiendo de estas premisas, la Comisión Europea marcó un punto de inflexión con la Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo de 2005 "Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea".

La calidad normativa debe predicarse tanto desde el punto de vista material de la claridad como desde el punto de vista formal. La norma debe tener una redacción clara y sencilla que llegue a la ciudadanía, estructurada adecuadamente para conseguir su mayor y mejor comprensión. Pero, al mismo tiempo, el marco regulatorio para su elaboración debe garantizar que la norma sea la adecuada, con estudios previos que permitan profundizar en el problema social que se ha de resolver buscando la mejor solución o anticipándose a retos y situaciones que han de llegar, haciendo partícipes a los agentes afectados por la materia.

El aspecto interno y estructural de las normas se recoge en las directrices de técnica normativa aprobadas por el Gobierno de Aragón mediante acuerdo de 28 de mayo de 2013, e incluye sugerencias y recomendaciones para contribuir al perfeccionamiento continuo de la calidad de las disposiciones.

En cuanto al marco regulatorio, hay unas garantías en torno a las normas que permitan dar cumplimiento a principios inspiradores de todo ordenamiento jurídico de un Estado de Derecho (la seguridad jurídica, la eficacia, la participación) y todos los recogidos en el citado artículo 9 de nuestra Constitución. El mecanismo para positivar estos principios se traduce en un adecuado procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general que se aprueban y que afectan al crecimiento económico y al empleo, lo que redunda en una mejora de la calidad de vida de la ciudadanía. Por ello, la elaboración de normas requiere una adecuada regulación que contribuya a la mejora del marco regulador y que se incluye en la citada Ley 2/2009, de 11 de mayo, que es objeto de modificación en esta norma.

III

Los principios de buena regulación en la elaboración de las normas, tales como la necesidad, eficacia, seguridad jurídica, proporcionalidad, transparencia y eficiencia, junto con la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, se han plasmado por el legislador estatal en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Sin embargo, no son principios nuevos, dado que ya estaban incluidos en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

El título VI, "De la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones", fue dictado al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución española que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y la competencia en materia del Procedimiento Administrativo Común, así como del artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda general, y del artículo 149.1.13.ª, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; lo que suponía su naturaleza de preceptos básicos del procedimiento que debían ser desarrollados por las comunidades autónomas.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, se ha visto especialmente afectada en la regulación del título VI, "De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones", por la STC 55/2018, de 24 de mayo. No podemos olvidar que esta sentencia tiene su antecedente inmediato en la STC 91/2017, de 6 de julio, en la que se resolvió la impugnación realizada por el Gobierno de Canarias de los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, artículos que sirvieron de precedente de algunas de las cuestiones incluidas posteriormente en la Ley 39/2015, de 1 de octubre. En la STC 91/2017, de 6 de julio, se argumenta que en la regulación de toda iniciativa normativa el procedimiento legislativo debe quedar excluido de su ámbito de aplicación, mientras que los procedimientos que tengan por objeto la elaboración de las disposiciones reglamentarias sí que pueden ser objeto de interferencias por parte de la legislación básica, con base en el título competencial relativo a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

En consonancia con lo anterior, en la STC 55/2018, de 24 de mayo, sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, respecto a la impugnación de los artículos 129 (salvo los párrafos segundo y tercero del apartado 4, que se analizan en un fundamento jurídico separado), 130 y 132, el Tribunal Constitucional estima el recurso y declara que dichos preceptos no son aplicables a las iniciativas legislativas de las comunidades autónomas, pero sí cuando se ejerce la potestad reglamentaria.

Entre las novedades introducidas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en la elaboración de un proyecto normativo hay que tener en cuenta que el artículo 133 incorpora un nuevo trámite con carácter previo a la elaboración de un proyecto de ley o de reglamento, denominado consulta pública previa, que contempla la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos. De este artículo, el Tribunal Constitucional, en la sentencia mencionada, sólo mantiene el carácter básico, y únicamente respecto a iniciativas reglamentarias, del primer inciso del apartado 1, así como del primer párrafo del apartado 4.

Por lo que se refiere a los trámites de audiencia e información pública, la única regulación aplicable es el artículo 49 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, en tanto en cuanto lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, respecto a estos trámites no tiene carácter básico, conforme a lo establecido en la STC 55/2018, de 24 de mayo, antes referida, que de forma expresa fundamenta que "las demás previsiones del artículo 133 -a salvo del apartado 1, primer inciso y 4, primer párrafo-, descienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico; vulneran por ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones normativas".

IV

La aprobación y entrada en vigor de la legislación básica estatal exige su desarrollo normativo y la adaptación de las normas reguladoras de la capacidad normativa del Gobierno, que se formalizan en esta ley.

En el procedimiento de elaboración de la ley se ha emitido informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, se ha dado audiencia a los departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma y se ha emitido el preceptivo informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos.

Con la presente regulación se cumple el principio de seguridad jurídica, respetándose la distribución de competencias derivada de la Constitución española y del Estatuto de Autonomía de Aragón. Queda también justificada la necesidad de esta norma, siendo su aprobación el instrumento que permite cumplir con los objetivos propuestos. En su tramitación se cumple igualmente con el principio de transparencia mediante la puesta a disposición de todos los interesados de los documentos integrantes del proceso de elaboración. Se respeta asimismo el principio de proporcionalidad, al tratarse de la modificación de una ley vigente e incluir la regulación estrictamente imprescindible para cumplir con los objetivos propuestos. Al racionalizar el procedimiento de elaboración normativa incluyendo la planificación previa y la evaluación posterior, su aprobación y aplicación posterior sin duda van a contribuir a la mejor gestión de los recursos públicos.

V

El principal objetivo de la reforma es la modificación del título VIII de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, incorporándose asimismo las modificaciones derivadas de la simultánea aprobación de la Ley de Organización y Régimen Jurídico el Sector Público de Aragón. El citado título se divide en cuatro capítulos: el primero, relativo a la iniciativa legislativa y la potestad para dictar normas con rango de ley; el segundo capítulo, sobre la potestad reglamentaria; el tercer capítulo enumera los principios de buena regulación, y, por último, el cuarto capítulo que recoge el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos.

El capítulo I determina la titularidad del Gobierno de Aragón de la iniciativa legislativa y la potestad de dictar normas con rango de ley, de acuerdo con la Constitución y el Estatuto de Autonomía, y la forma de su ejercicio. La iniciativa legislativa se ejercerá mediante la aprobación de proyectos de ley y su posterior remisión a las Cortes de Aragón para su aprobación como ley. Asimismo se recoge la posibilidad de que el Gobierno apruebe normas con rango de ley bien previa delegación de las Cortes de Aragón, bien en casos de extraordinaria y urgente necesidad, recogiendo los límites estatutarios y constitucionales de estas normas.

La potestad reglamentaria se contempla en el capítulo II, atribuyendo su titularidad al Gobierno de Aragón, sin perjuicio de que los miembros del Gobierno puedan ejercerla si así les habilita para ello una ley o disposición reglamentaria aprobada por el Gobierno, o se trate de asuntos de orden interno de su competencia. Se aclara que las resoluciones, circulares e instrucciones emitidas por los órganos de la Administración no tendrán la consideración de disposiciones reglamentarias.

Se recogen los principios que informan específicamente la potestad reglamentaria, limitando el ámbito material de los reglamentos, así como el principio de jerarquía en función del órgano del que emanen las disposiciones reglamentarias, decretos, acuerdos u órdenes.

El capítulo III remite a la legislación básica los principios de buena regulación que deben inspirar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, incorporando la evaluación de las normas vigentes en función de dichos principios, persiguiendo una mejora de la calidad normativa.

Se obliga a la aprobación de un Plan Anual Normativo por el Gobierno, en el que se recogerán todas las iniciativas legislativas y reglamentarias que durante el año siguiente vayan a ser elevadas para su aprobación por el Gobierno de Aragón. Se introduce así la planificación normativa como un trámite preceptivo de la elaboración de las normas, esencial en la mejora normativa de nuestro ordenamiento.

Las mayores novedades se incluyen en el capítulo IV, que unifica el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, e incorpora una tramitación de urgencia para las iniciativas normativas y disposiciones reglamentarias.

Asimismo se incluye la consulta pública previa en el ejercicio de la potestad reglamentaria para recabar la opinión de los sujetos y de las organizaciones potencialmente afectados por la futura norma.

A continuación se regula el procedimiento administrativo de elaboración propiamente dicho, en el que se detalla el contenido de cada uno de los documentos que forman el expediente administrativo, y se clarifican las fases del mismo.

La iniciativa legislativa deberá ir acompañada de una memoria justificativa, cuyo contenido queda delimitando, así como de una memoria económica cuando la norma implique un incremento de gasto o una reducción de los ingresos. Se ha previsto igualmente la incorporación de los informes de evaluación de impacto de género, y de impacto por razón de discapacidad, así como cualquier otro informe que resulte preceptivo conforme a la legislación sectorial. A continuación se recabará el informe de la secretaría general técnica del departamento impulsor, de carácter eminentemente jurídico y diferenciado del contenido de la memoria justificativa, con el que se venía confundiendo en numerosas ocasiones.

En el caso de los proyectos de ley se establece el trámite de la toma en conocimiento por parte del Gobierno de Aragón, para que este decida sobre los ulteriores trámites, así como los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.

Se contempla asimismo un proceso de deliberación participativa que deberá realizarse con carácter general, en el caso de los anteproyectos de ley que afecten a los derechos civiles, políticos y sociales.

Cuando la disposición reglamentaria afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se exige la realización de los trámites de audiencia e información pública. Se regula el plazo mínimo para la realización de estos trámites y se establecen los supuestos en los que podrán omitirse.

A continuación se exigirán los informes preceptivos y aquellos otros que se estimen oportunos, emitiéndose en último lugar el informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos y, cuando sea necesario, el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón.

Una vez cumplidos todos los trámites, se elevará a su aprobación por el Gobierno, y posteriormente se remitirá a las Cortes de Aragón. A tal efecto, se determina la necesidad de acompañar la propuesta normativa de una memoria final que actualizará el contenido de la memoria justificativa y de la memoria económica, si hubiera habido alguna variación en la misma.

Se introduce como novedad, para una mayor eficacia de la labor administrativa, la posibilidad de volver a remitir el mismo proyecto a las Cortes, si así lo considera oportuno el Gobierno de Aragón, previo informe de los servicios jurídicos y de la secretaría general técnica correspondiente, de aquellos proyectos de ley que hubieran caducado en las Cortes por haber finalizado de la legislatura.

Otra de las mayores novedades en el procedimiento administrativo es la posibilidad de que las iniciativas legislativas o reglamentarias sigan una tramitación de urgencia, en cuyo caso se reducen a la mitad los plazos, se simplifica la memoria, no siendo preceptiva la consulta pública previa y no interrumpiendo el impulso del procedimiento la no emisión en plazo de los informes preceptivos. Todo ello sin perjuicio del procedimiento simplificado para los Decretos Leyes cuya extraordinaria y urgente necesidad deberá estar debidamente justificada.

En definitiva, se adecua el procedimiento administrativo de elaboración de disposiciones normativas a las exigencias de la legislación básica con el objetivo de contribuir a una mayor claridad del mismo, todo ello para garantizar una mayor seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos en un procedimiento tan importante como es la elaboración de normas que inciden en la vida de la ciudadanía.