Exposición motivos Presupuestos generales 2025 de la comunidad autónoma de las Illes Balears

I

El Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, que incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos. De ello se deduce directamente que la ley de presupuestos no puede contener materias ajenas a la disciplina presupuestaria, dado que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo. No obstante, como señala el Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que el carácter temporal de los estados de gastos y de ingresos de la ley de presupuestos no impide incluir otras normas de carácter indefinido, siempre que tengan una relación directa con los ingresos y los gastos, que respondan a criterios de política económica del Gobierno o que sirvan para entender o ejecutar mejor el presupuesto. Este contenido eventual de la ley de presupuestos se justifica en el carácter funcional de esta ley, como vehículo director de la política económica del sector público, lo cual permite introducir disposiciones normativas permanentes que tienen como finalidad ordenar la acción y los objetivos de la política económica y financiera del Gobierno o, dicho en otras palabras, que inciden en la política de ingresos o de gastos del sector público o la condicionan.

De acuerdo con ello, se elabora la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2025, que, junto con la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y la correspondiente normativa de desarrollo, constituye el marco normativo al que ha de ajustarse la actividad económico-financiera de la comunidad autónoma.

II

El proceso de elaboración de los presupuestos generales para 2025 empieza después de una serie de ejercicios con los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera suspendidos por la pandemia de la COVID-19, y vueltos a poner en vigor, nuevamente, en 2024. Aun así, la comunidad autónoma ha tenido superávit presupuestario en los últimos tres ejercicios presupuestarios. Para el ejercicio de 2025 también se prevé cumplir nuevamente con estos objetivos.

Por otra parte, las previsiones de crecimiento del actual ciclo económico, permiten que el presupuesto de 2025 dé continuidad a la voluntad del Gobierno de las Illes Balears de persistir en el desarrollo de sus políticas para preservar la libertad, el desarrollo económico, la mejora de los servicios educativos, sociales y sanitarios, la protección de los más desfavorecidos, el incremento de la seguridad de los ciudadanos de las Illes Balears y la mejora de las infraestructuras.

La necesidad de mantener el impulso en la inversión pública se plantea como el gran reto al que ha de responder el presupuesto de 2025, aunque la inmensa mayoría de los planes de infraestructuras cuenten con recursos aprovisionados estos últimos años. En referencia a las infraestructuras de tipo social, serán ejes preferentes de actuación las infraestructuras sanitarias y educativas, las del ciclo del agua, movilidad, vivienda, eficiencia energética, medio ambiente, formación de capital humano, investigación e innovación, y dependencia y servicios sociales.

De cara al presupuesto de 2025 se mantienen algunas incertidumbres, como son la aprobación pendiente de un nuevo sistema de financiación autonómico, la prórroga presupuestaria para el 2025 de la Administración General del Estado, y el hecho de no contemplar ciertos factores como el crecimiento poblacional en la evolución de la regla de gasto.

Todo esto hace que sea necesario disponer de una adecuada planificación y priorización de los proyectos de gasto. En este sentido, la apuesta que pretende hacer el presupuesto de 2025 por la inversión pública (y para facilitar la privada mediante mecanismos de simplificación y racionalización administrativas) supone que las políticas públicas en general, y los proyectos de inversión en particular, deban incorporar, como apoyo al proceso de toma de decisiones, mecanismos de evaluación rigurosos con el objetivo de conseguir la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos y asegurar su encaje en el plan presupuestario a medio plazo, así como en la planificación estratégica a medio y largo plazo. Ante estas circunstancias, las dotaciones presupuestarias se ajustan a las directrices de crecimiento del gasto que, oportunamente y a lo largo del proceso de elaboración, ha fijado la Consejería de Economía, Hacienda e Innovación, teniendo en cuenta los compromisos adquiridos en ejercicios anteriores.

III

La presente ley de presupuestos generales se estructura en siete títulos. El título I, «Aprobación de los presupuestos, modificaciones y fondo de contingencia», recoge la parte esencial de los presupuestos y consta de cuatro capítulos. El capítulo I contiene todos los estados de ingresos y de gastos del sector público autonómico. Los capítulos II y III regulan, respectivamente, la vinculación de los créditos y determinadas normas específicas sobre las modificaciones de crédito. El capítulo IV prevé el fondo de contingencia, al que se refiere el artículo 38 de la Ley 14/2014, antes citada, que ha de destinarse a cubrir los gastos derivados de necesidades inaplazables de carácter no discrecional -no previstas en los presupuestos- que se presenten mientras estén vigentes y, en particular, a financiar ampliaciones e incorporaciones de crédito.

En todo caso, los estados de gastos de los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2025 tienen en cuenta el límite de gasto no financiero aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 11 de octubre de 2024 y ratificado por el Parlamento de las Illes Balears el día 22 de octubre, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6.2 de la mencionada Ley 14/2014, por un importe de 6.562.879.470 euros.

El título II, bajo la rúbrica «Gestión del presupuesto de gastos», regula los órganos competentes para la autorización y la disposición del gasto y para el reconocimiento de la obligación, en términos análogos a los de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, en los que ya se aumentaron los umbrales de gasto que requieren de la autorización previa del Consejo de Gobierno, acorde con el volumen de gasto público de los presupuestos actuales, que permita agilizar la toma de decisiones.

En el título III, «Gastos de personal y otras disposiciones», se recogen, en el capítulo I, las normas que regulan el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears y las que afectan a los miembros del Gobierno, los altos cargos y los miembros de la Sindicatura de Cuentas. Este capítulo se completa con las normas relativas a las indemnizaciones por razón del servicio, que se mantienen en relación con las vigentes el año 2024, y a la oferta pública de empleo, con la fijación del límite de los gastos de personal de la Universidad de las Illes Balears y con determinadas normas puntuales en materia de personal con incidencia directa en los gastos que, por este concepto, se prevén en los correspondientes estados de los presentes presupuestos generales para 2025.

En este ámbito, aunque el articulado de la ley mantiene las retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2024 del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears y de los entes instrumentales dependientes o vinculados, y también de los miembros del Gobierno, del resto de altos cargos y de los miembros de la Sindicatura de Cuentas, los estados de gastos de estos presupuestos generales se han dotado de manera que se disponga de cobertura presupuestaria suficiente para un posible incremento del 2,5% de las retribuciones a lo largo del ejercicio de 2025, incluido el incremento del 0,5% con efectos del 1 de enero de 2024 que prevé el Acuerdo Marco para una Administración del Siglo XXI firmado entre el Gobierno de la Nación y los sindicatos para el período 2022-2024, de acuerdo en todo caso con lo que establezca la ley de presupuestos generales del Estado, o el instrumento jurídico de rango legal correspondiente, para el año 2025, al que se refiere expresamente la disposición adicional primera de la ley.

Efectivamente, y mediante la autorización del legislador autonómico contenida en la mencionada disposición adicional primera, los órganos competentes en cada caso en materia de personal tendrán que aplicar directamente los eventuales incrementos retributivos, si finalmente se producen, tanto en lo que se refiere a las retribuciones básicas correspondientes al personal sometido al artículo 76 del Estatuto básico del empleado público, en el marco del artículo 149.1.18º de la Constitución, como en lo que se refiere a las retribuciones complementarias de dicho personal y también al conjunto de retribuciones del resto de personal y autoridades del ámbito de la comunidad autónoma, hasta el máximo de variación interanual para el año 2025 que eventualmente fije el legislador estatal en el marco del artículo 149.1.13º de la Constitución.

Asimismo, los estados de gastos para este ejercicio presupuestario de 2025 incluyen una dotación adicional con la finalidad de que, de conformidad con los diversos acuerdos alcanzados a lo largo de los primeros meses del año 2025, se puedan recuperar las variaciones retributivas interanuales máximas habilitadas por las leyes de presupuestos generales del Estado correspondientes a los años 2020 y 2021 que el Gobierno de las Illes Balears no aplicó al amparo de las previsiones del apartado 2 de la disposición adicional primera de las leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma para los años 2020 y 2021, en el marco de la disposición adicional trigésima de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2023.

Finalmente, cabe destacar que, pese a que la situación de la hacienda autonómica requiere mantener las medidas legales vigentes de contención del gasto en materia de personal, se respetan con carácter general los acuerdos ratificados por el Consejo de Gobierno a partir del último trimestre del año 2015 y a lo largo de los años 2016 en adelante.

El capítulo II de este título III recoge varias normas específicas en materia de gastos, de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial, como, entre otros, los módulos económicos aplicables a la financiación de los gastos de los centros docentes concertados y el límite de gasto del servicio público de comunicación audiovisual.

El título IV, referente a la gestión del presupuesto de ingresos y otras normas en materia tributaria, consta de dos capítulos, relativos, respectivamente, a las operaciones financieras y a la actualización de las tasas.

Con respecto al capítulo relativo a las operaciones financieras, se autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que pueda aumentar la deuda, en el marco de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sobre financiación de las comunidades autónomas, y se regulan los importes máximos de los avales que puede prestar la comunidad autónoma, todo ello de acuerdo con el régimen jurídico general que establece la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de manera que ya no resulta necesario que la ley de presupuestos generales incluya y reitere, año tras año, muchas de las últimas normas generales autonómicas aplicables en esta materia, sistematizadas ahora en la mencionada Ley 14/2014.

En cuanto a las tasas, se mantienen las cuantías correspondientes al año 2024, sin incrementarlas, en una clara muestra de la voluntad de luchar contra la inflación y de adoptar medidas encaminadas a desindexar la economía.

El título V incluye determinadas normas relativas a los entes instrumentales, con el fin, en esencia, de regular ciertas relaciones financieras internas con la Administración de la comunidad autónoma.

El título VI regula el cierre de los presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 14/2014, antes citada; y el título VII, la documentación que debe remitirse periódicamente a lo largo del año 2025 al Parlamento de las Illes Balears, en los términos que resultan del artículo 146 de la misma Ley 14/2014.

El contenido de esta Ley de presupuestos generales se completa con doce disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y veintiuna disposiciones finales, además de veinte anexos. Estas disposiciones recogen preceptos de índole variada que no tienen cabida a lo largo del articulado de la ley, pero que constituyen en todo caso un complemento indispensable para ejecutar la política económica y financiera inherente a la aprobación de los estados de gastos y de ingresos que contienen estos presupuestos generales, de conformidad con la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional en esta materia.

IV

Del conjunto del texto articulado y del resto de disposiciones normativas de la ley, hay que destacar que la aplicación plena de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears determina que se mantenga la línea de centralización de las operaciones de endeudamiento iniciada años atrás por medio de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, con la finalidad esencial de reducir el coste financiero del endeudamiento. Con esta misma finalidad se prevé también la posibilidad de refinanciar la deuda viva de cualquiera de los entes integrantes del sector público instrumental autonómico, así como la subrogación de la Administración de la comunidad autónoma en la posición deudora de los entes instrumentales.

En materia tributaria, y mediante las correspondientes disposiciones finales de modificación, se delimitan, modifican y reordenan algunas tasas, según los casos, de acuerdo con la regulación sustantiva de las actividades y de los servicios que legitiman su exacción. Además, se modifica el texto refundido de las disposiciones legales de la comunidad autónoma de las Illes Balears, aprobado por el Decreto legislativo 1/2014, de 6 de junio, para introducir una mejora de carácter puramente técnico.

El resto de disposiciones adicionales y finales se limitan a fijar, modular o modificar puntualmente determinadas normas, con objeto de cohonestar los mandatos que estas contienen con las necesidades inherentes a la política económica y financiera del Gobierno para el año 2025 que se vehicula por medio de la ley de presupuestos generales, de acuerdo, en todo caso, con la doctrina del Tribunal Constitucional antes mencionada.